C. UN NÉCESSAIRE AMÉNAGEMENT DES PROCÉDURES
Plusieurs interlocuteurs de la mission d'information, et surtout nombre d'académies qui ont répondu à ses questionnaires écrits, ont souligné la rigidité des procédures relatives aux constructions universitaires.
Ce manque de souplesse se traduit notamment par des retards importants dans la consommation des crédits d'investissement, dont il conviendra de recenser les causes. Les principales observations des académies soulignent également la lourdeur du système d'expertise, la rigidité de la gestion budgétaire, une maîtrise d'ouvrage défaillante en région, la nécessité d'une négociation plus en amont dans les contrats de plan, alors que la concertation dans la région Île-de-France est sans doute plus développée.
1. Un retard important dans la consommation des crédits d'investissement
a) Le constat
Depuis plusieurs années, le Sénat s'inquiète à juste titre, lors de la discussion budgétaire, comme d'ailleurs la Cour des comptes, de la consommation des crédits d'investissement du budget de l'enseignement supérieur.
Le ministère y est également sensible puisqu'il s'est doté d'un suivi de gestion permettant de connaître mois par mois, et par région, la situation des autorisations de programme subdéléguées, affectées, engagées et des paiements correspondants.
L'état de la consommation de ces crédits n'est pas satisfaisant puisque 50 % des AP déléguées seulement sont engagées à la fin d'une année, même si cette proportion doit normalement s'améliorer au fur et à mesure du déroulement du contrat de plan.
La raison de cette situation tient en premier lieu à la complexité des procédures, que la déconcentration ne supprime pas. Interviennent dans la procédure en effet cinq acteurs locaux, le préfet, le recteur, le président d'université, la collectivité territoriale s'il y a cofinancement, et aussi le contrôleur financier déconcentré auprès du TPG.
Les cas de blocage sont multiples : pour des raisons d'affichage, on a inscrit à la programmation des opérations mal préparées, les universités n'ayant pas fait remonter leur dossier ; la fluidité des transmissions préfet-recteur n'est pas parfaite ; les existences des contrôleurs financiers déconcentrés, variables d'une région à l'autre, sont cause de retard ; s'y ajoutent les conséquences de la lourdeur des procédures de marché public et fréquemment à cause de l'évolution des coûts de la construction et du caractère fixe des enveloppes contractualisées dans les CPER, la multiplication des appels d'offres infructueux.
b) Les observations de la Cour des comptes
Dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour l'année 2000, la Cour des comptes dénonce également une maîtrise difficile de la gestion des crédits d'investissement du budget de l'enseignement supérieur.
On rappellera que ce budget a progressé de 64 % entre 1990 et 2000, passant de 27,5 à 52,4 milliards de francs et que les crédits d'investissement ont augmenté pour leur part de 2,7 milliards de francs soit 70 %.
Les crédits d'investissement qui représentent 10 % du budget de l'enseignement supérieur sont répartis sur quatre chapitres :
- deux chapitres de construction à maîtrise d'ouvrage Etat (56-10) ou à maîtrise d'ouvrage délégué (66-73) ;
- deux chapitres consacrés à la maintenance (66-11) et à l'équipement (66-72) ;
La Cour note que « Si l'exécution de ces deux derniers chapitres ne soulève pas de difficulté particulière, les conditions d'utilisation des crédits sur le 56-10 et le 66-73 ne cessent en revanche de se dégrader ».
CONSOMMATION DES CRÉDITS DE PAIEMENT (56-10 ET 66-73)
|
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
|
|
Crédits initiaux |
2 092 |
1 810 |
2 095 |
1 680 |
|
Crédits disponibles |
2 595 |
2 533 |
2 972 |
3 194 |
|
Dépenses |
1 927 |
1 801 |
1 572 |
1 598 |
|
Reports |
668 |
732 |
1 340 |
1 596 |
|
Taux de consommation |
74 % |
71 % |
53 % |
50 % |
Le niveau des reports sur ces deux chapitres atteint, en 2000, 1 596 millions de francs (243,31 millions d'euros) (contre 668 millions de francs (101,84 millions d'euros) en 1997)), ce qui représente, pour l'exercice sous revue, un montant équivalent à celui des dotations initiales.
La période 1997-2000 montre l'accélération du phénomène : les crédits de paiement disponibles, sous l'effet de reports de plus en plus abondants, augmentent de façon régulière (+ 23 %) et ce en dépit d'un ajustement à la baisse des dotations initiales ; le tassement des dépenses (- 17 %) accélère la diminution du taux de consommation qui passe en quatre ans de 75 % à 50 %.
Le rythme d'utilisation des crédits conduit à des délais de paiement qui sont à présent de plus de deux ans sur les deux chapitres et le volume des restes à payer sur les opérations engagées passe de 1,4 milliard de francs (0,21 milliard d'euros) en 1998 à presque 3 milliards de francs (0,46 milliard d'euros) en 2000.
Cette sous-utilisation des moyens, si elle tient en partie à des raisons conjoncturelles (lancement du projet « Université du 3 e millénaire » (U3M) et des nouveaux contrats de plan État-régions (CPER), reprise économique du secteur du bâtiment, défaut de prévision sur les dépenses de l'exercice 2000,...) traduit également une maîtrise d'ouvrage défaillante. La multiplicité des intervenants, les difficultés rencontrées dans les marchés publics et l'insuffisante finalisation de nombreuses opérations se conjuguent pour retarder la mise en oeuvre des travaux et la consommation des crédits. L'année 2001, considérée comme la véritable première année d'U3M, devra théoriquement conduire à redresser cette situation. Son bilan sera, sur ce point, révélateur de la capacité des différents acteurs à conduire les opérations d'investissement et à mobiliser les importants financements mis à leur disposition. »
Cette critique est d'ailleurs reprise pour les crédits du chapitre 56-10 (sous maîtrise d'État) :
« La gestion du chapitre 56-10 est insuffisante... La consommation des autorisations de programmes (AP) affectées ne cesse de se dégrader et il faut [en moyenne] 2,6 années pour engager des AP... Si un certain nombre de difficultés techniques, nées de la complexité des projets ou des effets conjoncturels de l'amélioration de la situation des bâtiments peuvent être invoquées, il apparaît surtout que l'insuffisante finalisation des projets, dont les financements sont mis en place alors que les conditions de leur réalisation ne sont pas toutes réunies est pour une part importante à l'origine de cette situation... le suivi approximatif par l'administration centrale de la gestion des crédits en région ne permet pas encore une nette amélioration de la gestion du chapitre ».
c) Les mesures proposées par le ministère pour améliorer la gestion des crédits d'investissement
Afin d'analyser les causes des reports importants constatés dans les deux premières années d'exécution du volet enseignement supérieur des contrats de plan, tant en AP qu'en CP, la DPD a réalisé une étude sur la gestion des crédits de construction 2001 par région, qu'elle a transmise à tous les ordonnateurs secondaires (préfets et recteurs). Au vu des explications fournies par les recteurs sur les difficultés de gestion auxquelles ils étaient confrontés, le ministère a pris plusieurs initiatives visant à améliorer la gestion des crédits d'investissements.
(1) Des difficultés de gestion liées à la lourdeur et à la complexité des circuits financiers
La mise en place du contrôle financier déconcentré en 1996 a parfois allongé les délais de traitement des opérations. La nature des pièces justificatives à produire au contrôleur financier, à l'appui des dossiers d'affectation des autorisations de paiement a donné lieu à des divergences d'interprétation des circulaires en vigueur.
Des blocages liés au vide juridique ont résulté de l'abrogation du décret de 1972 relatif à la gestion des subventions d'investissement accordées par l'Etat, dont le champ n'a pas été couvert par la mise en oeuvre du décret du 16 décembre 1999 :
- de nombreux contrôleurs financiers s'appuient sur le référentiel des constructions universitaires de 1997 pour refuser tout dépassement de coût ou de surface par rapport aux normes produites par ce document. Or le référentiel, avec l'accord du ministère du budget, a perdu depuis 1997 son caractère normatif et doit être utilisé comme un simple outil d'aide à la décision des maîtres d'ouvrage. Ces différences d'appréciation observées entre les ordonnateurs secondaires et les contrôleurs financiers sur la valeur à donner au document génèrent souvent des retards dans le traitement des dossiers d'investissement ;
- l'analyse a montré que les délais de subdélégation des autorisations de programme des préfets aux recteurs étaient parfois longs (entre 3 et 5 mois) ;
- l'excès de formalisme provoque également des retards dans le démarrage des opérations : certains contrôleurs financiers ont imposé une convention pour toute délégation de maîtrise d'ouvrage, y compris pour celles concernant les établissements d'enseignement supérieur. Or, s'agissant de ce dernier cas, une simple décision du préfet suffit. Par ailleurs, certains ordonnateurs secondaires ont observé des délais très longs de signature des conventions de délégation de maîtrise d'ouvrage avec les collectivités territoriales, en raison de l'obligation de délibérations préalables de leurs instances ;
- enfin, certains ordonnateurs évoquent la complexité des opérations faisant appel à des financements croisés. Certaines opérations ne comportent pas moins de trois financeurs, ce qui multiplie autant le nombre d'actes administratifs à traiter. Les procédures de mise en place des crédits européens sont jugées en particulier très lourdes et très contraignantes quant aux délais d'exécution.
(2) Les remèdes préconisés
Afin de répondre aux difficultés des services déconcentrés, le ministère a engagé en 2002 diverses actions pour améliorer la consommation des crédits de construction.
- Une circulaire conjointe éducation/budget a été prise concernant les modalités d'attribution des subventions d'investissement aux établissements et aux collectivités territoriales pour les constructions universitaires et leur premier équipement dans le cadre des CPER. Ce texte répond à plusieurs objectifs :
• combler le vide juridique occasionné par l'abrogation de la réglementation de 1972 ;
• préciser et harmoniser la liste des pièces justificatives à l'appui des dossiers ;
• donner aux préfets et aux recteurs la possibilité de consentir, aux établissements ayant reçu une délégation de maîtrise d'ouvrage, une avance de crédits de paiement ;
• rappeler les procédures d'instruction des dossiers d'investissement.
- Une seconde circulaire a été adressée aux préfets et aux recteurs le 20 décembre 2001 afin de systématiser la subdélégation automatique des autorisations de programme individualisées en conférence administrative régionale. Cette mesure devrait permettre de réduire les délais d'affectation des autorisations de programme et d'engager plus rapidement les opérations.
- Les modalités de délégation de maîtrise d'ouvrage aux établissements ont fait l'objet d'un rappel par note du 3 octobre 2001 aux ordonnateurs. Les délais de préparation de la programmation des crédits de construction pour 2002 ont été réduits.
Les enveloppes de crédits ont pu être notifiées aux préfets dès le mois de décembre 2001, ce qui a permis aux conférences administratives régionales de se prononcer sur la répartition des moyens dès le début de l'année 2002.
d) Les conditions générales d'exercice par les collectivités territoriales et les établissements de la maîtrise d'ouvrage des constructions universitaires
(1) Une maîtrise d'ouvrage susceptible d'être confiée aux collectivités territoriales
On rappellera que l'article 8 de la loi du 4 juillet 1990 relative aux droits et obligations de l'État et des départements concernant les IUFM, à la maîtrise d'ouvrage de construction d'établissements d'enseignement supérieur et portant diverses dispositions relatives à l'éducation, prévoit la possibilité pour l'État de confier aux collectivités territoriales, ou à leurs groupements, la maîtrise d'ouvrage de constructions ou d'extensions d'établissements d'enseignement supérieur. Cet article 8, repris à l'article L. 211-7 du code de l'éducation, dispose :
« Art. L. 211-7 - Dans le respect de la carte des formations supérieures instituée par l'article L.614-3, l'État peut confier aux collectivités territoriales ou à leurs groupements, la maîtrise d'ouvrages de constructions ou d'extensions d'établissements d'enseignement supérieur relevant du ministre chargé de l'enseignement supérieur ou du ministre de l'agriculture.
A cette fin, l'État conclut une convention avec la collectivité territoriale ou le groupement intéressé ; cette convention précise notamment le lieu d'implantation du ou des bâtiments à édifier, le programme technique de construction et les engagements financiers des parties.
Ces engagements ne peuvent porter que sur les dépenses d'investissements et tiennent compte, le cas échéant, des apports immobiliers des collectivités territoriales.
Les collectivités territoriales ou leurs groupements bénéficient du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée au titre des dépenses exposées en application du premier alinéa du présent article » .
Par cette disposition, le législateur a entendu donner au partenariat souhaité entre l'État et les collectivités territoriales un contenu concret et compléter la nécessaire diversification des modes de réalisation des investissements immobiliers de l'enseignement supérieur.
(2) Une maîtrise d'ouvrage également susceptible d'être confiée aux établissements
L'article 20 de la loi du 10 juillet 1989 d'orientation sur l'éducation, codifiée à l'article L. 762-2 du code de l'éducation, permettait déjà à l'État de confier la maîtrise d'ouvrage de constructions universitaires aux établissements publics d'enseignement supérieur :
« Art. L. 762-2 - Les établissements publics d'enseignement supérieur peuvent se voir confier, par l'État, la maîtrise d'ouvrage de construction universitaires.
A l'égard de ces locaux comme de ceux qui leur sont affectés ou qui sont mis à leur disposition par l'État, les établissements d'enseignement supérieur relevant du ministre chargé de l'enseignement supérieur ou du ministre de l'agriculture exercent les droits et obligations du propriétaire, à l'exception du droit de disposition et d'affectation des biens ».
(3) Le droit commun : une maîtrise d'ouvrage assurée par l'État ou sous son contrôle
Il reste que le droit commun demeure la maîtrise d'ouvrage assurée par l'État, dans la mesure où celui-ci est compétent en matière d'enseignement supérieur, conformément aux termes de l'article 13-V de la loi du 22 juillet 1983 complétant la loi du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l'État, modifié par la loi n° 85-97 du 25 janvier 1985.
L'exercice de la maîtrise d'ouvrage par les collectivités territoriales suppose donc un accord de l'État et ne peut s'exercer que dans le respect de la carte de formations supérieures arrêtée et révisée par le ministre de l'éducation nationale conformément aux dispositions de l'article 19 de la loi du 26 janvier 1984 sur l'enseignement supérieur, codifié à l'article L. 614-3 : « la carte des formations supérieures et de la recherche qui est liée aux établissements d'enseignement supérieur est arrêtée et révisée par le ministre chargé de l'enseignement supérieur, compte tenu des orientations du plan et après consultation des établissements, des conseil régionaux, du Conseil supérieur de la recherche et de la technologie et du conseil national de l'enseignement supérieur et de la recherche. Cette carte constitue le cadre des décisions relatives à la localisation géographique des établissements, à l'implantation des formations supérieures et des activités de recherche et de documentation, aux habilitations à délivrer des diplômes nationaux et à la répartition des moyens.
Elle doit être compatible avec les orientations du schéma de services collectifs de l'enseignement supérieur et de la recherche ».
Une des conditions essentielles prévue est le co-financement de l'opération par la collectivité territoriale qui souhaite exercer la maîtrise d'ouvrage, son apport financier devant être au minimum égal aux deux tiers du coût, toutes taxes comprises, de l'opération à réaliser.
Enfin, la dévolution par l'État de la maîtrise d'ouvrage aux collectivités s'accompagne de l'éligibilité des dépenses exposées par celle-ci au fonds de compensation pour la TVA.
2. Les observations et propositions formulées par les académies
a) Des négociations en amont dans le cadre des contrats de plan
- L'académie de Lille observe que les modalités actuelles de négociation avec les collectivités territoriales, dans le cadre des CPER, ne prévoient ni consultation, ni engagement préalable de celles-ci sur les projets définis en fonction des demandes du monde universitaire et des orientations générales de l'État : il est donc nécessaire de négocier souvent longuement l'adhésion, et donc le cofinancement de certains projets par les collectivités territoriales.
Une modification de cette procédure tendant à prévoir la négociation avec les collectivités locales très en amont de la définition des programmes, pourrait cependant être de nature à favoriser la dispersion des implantations sur le territoire, même si les collectivités qui disposent d'un faible potentiel fiscal hésitent à s'engager.
- Concernant les négociations avec les collectivités territoriales et la consultation du monde universitaire dans le cadre du contrat de plan, l'académie de Montpellier indique que si la procédure actuelle permet aux universités et à la région de faire part de leurs besoins et objectifs, les autres collectivités, tout du moins en Languedoc-Roussillon, ont été peu informées, ou seulement sur des projets encore très généraux.
Le cadrage budgétaire des opérations au stade de l'élaboration du CPER est d'ailleurs très approximatif, sur la base de projets relevant d'orientations de développement et encore peu aboutis en terme de superficie et de capacité.
b) Un système d'expertise trop lourd
- L'académie de Rouen signale que les établissements souhaiteraient déconcentrer l'expertise au niveau du rectorat et avoir la possibilité de procéder à cette expertise, ou a une pré-expertise avant la signature des contrats de plan ; elle fait cependant remarquer qu'une expertise nationale présente des avantages en termes de plus-value technique et financière, parce qu'elle s'appuie sur une appréciation comparative portant sur un grand nombre de dossiers.
Elle souligne également qu'il conviendrait de mettre en cohérence deux procédures actuellement distinctes : l'expertise « bâtiment » instruite par la direction de la programmation et du développement (DPD) et l'expertise sur les contrats quadriennaux d'établissement (CQE) qui relève de la direction de l'enseignement supérieur (DES) du ministère de l'éducation nationale.
D'une manière plus générale, elle souhaiterait que les établissements soient impliqués plus en amont des CPER, ainsi d'ailleurs que les conseils généraux, avant la signature des contrats de plan.
- Une simplification de certaines procédures est également souhaitée par l'académie de Lyon , afin de réduire les délais d'instruction et gagner en lisibilité d'action : celle-ci vise les procédures d'expertise des projets de construction et les programmes techniques de construction.
On rappellera que les projets de construction inscrits au CPER font l'objet d'une procédure d'expertise dont l'approbation relève de la centrale : cette procédure apparaît contraignante en termes de délais -de six mois à un an, voire plus- et n'apporte, selon l'académie de Lyon, pas de plus-value significative ; cette dernière suggère d'élaborer, après approbation par le ministère, un schéma directeur immobilier définissant pour chaque établissement le cadre général à l'intérieur duquel son développement doit s'inscrire à moyen et long terme, c'est-à-dire entre 10 et 15 ans.
De tels schémas directeurs pourraient constituer des documents de référence servant de support à la négociation du CPER, qui assurerait le financement d'une partie des opérations envisagées. Dans cette perspective, ces schémas directeurs s'imposeraient aux services déconcentrés de l'État, c'est à dire au préfet, au recteur et au contrôleur financier, et la mise en oeuvre des projets pourrait suivre immédiatement la signature du contrat de plan.
S'agissant des programmes techniques de construction, ceux-ci sont approuvés par le recteur, permettent de décrire les caractéristiques d'une opération et servent de justificatif au montant des crédits à affecter.
A l'examen, la succession des procédures d'expertise et du PTC introduit une redondance : en effet, selon les procédures administratives en vigueur, le programme technique de construction est préparé par les services du rectorat avant d'être approuvé par le recteur, c'est à dire selon une procédure purement interne.
Dans le cadre d'une simplification de la procédure, il serait souhaitable que celle-ci s'inscrive dans le cadre général de gestion des financements de l'État : le recteur, ordonnateur secondaire, inscrirait et validerait le dossier de demande de financement que lui adresse le maître d'ouvrage, collectivité ou établissement, qui sollicite une subvention. Le maître d'ouvrage serait alors pleinement responsable du respect du budget d'une opération, dont il assume le programme, le recteur ayant pour sa part à l'approuver sur la base du respect du schéma directeur évoqué précédemment, et le cas échéant, d'un coût de référence au m2.
- L'académie d'Orléans-Tours souhaite pour sa part, une approche plus concrète et objective des besoins : des études d'opportunité devraient ainsi pouvoir être engagées dès qu'un nouveau projet se fait jour, associant tous les partenaires du développement universitaire en région.
Elle observe cependant que les négociations avec les collectivités territoriales et les universitaires se font aujourd'hui dans des conditions satisfaisantes, même si celles - ci pourraient être améliorées par la mise en place d'une instance de concertation, de type conférence régionale des formations supérieures, qui serait appelée à siéger régulièrement.
- L'académie de Besançon rappelle que les principales opérations de construction universitaire relèvent du CPER en cours, après inscription et fixation de leur enveloppe financière obtenue souvent après de difficiles négociations entre les SCAR, le rectorat et les établissements porteurs de projets : s'y ajoutent des négociations parallèles menées par le SCAR avec les collectivités.
Au plan administratif, chaque opération doit ensuite faire l'objet d'un dossier de demande d'expertise établi par l'établissement concerné, qui doit être agréé en opportunité par le ministère après avis du recteur ; comme il a été vu, un programme technique de construction doit être établi par le rectorat avec visa du contrôleur financier décentralisé (TPG) afin de vérifier et valider la faisabilité financière de l'opération.
Les opérations doivent être également inscrites en programmation annuelle afin de disposer en temps utile des AP et CP nécessaires : la DAPG transmise au cours de l'année au préfet est le résultat d'une programmation établie à l'année n -1, passée en CAR d'expression des besoins, validé ou modifiée par le ministère selon les enveloppes disponibles sur les différents chapitres budgétaires, puis repassées en CAR de programmation définitive.
Enfin, au cours des différentes phases études et travaux, les opérations et les marchés correspondants doivent s'inscrire dans les subdélégations de crédits, affectations et engagements, et subir les divers contrôles a priori de la préfecture et du TPG pour les marchés de l'État, ainsi qu'éventuellement ceux de la CSM.
L'académie de Besançon rappelle en outre que l'élaboration du contrat de plan en cours, avec sa liste d'opérations à financer sur la période 2000-2006, est la traduction d'une programmation destinée plus particulièrement à l'élaboration du schéma de services collectifs de l'enseignement supérieur et de la recherche, dans le cadre du plan U3M : des groupes de travail ont ainsi abordé fin 98 et début 99, sept thèmes spécifiques pour les formations et la recherche et deux approches transversales ; un groupe de pilotage coprésidé par le préfet de région et le recteur et comportant des représentants des établissements d'enseignement supérieur, de l'État et des principales collectivités territoriales concernées, ainsi que des personnes qualifiées, a ainsi assuré le suivi de ces travaux préparatoires au plan U3M.
En dépit de la qualité de ces réflexions, certains regrettent l'absence d'un intervenant extérieur -c'est-à-dire d'un organisme d'études impartial- qui pourrait être chargé de valider les diagnostics, de faire la synthèse des besoins recensés, de rechercher une cohérence entre les demandes et de proposer des variantes pour les opérations privilégiées en dépassant les seules contingences locales...
- L'académie de Montpellier estime pour sa part que la procédure actuelle (expertise, PTC, délégation des crédits, maîtrise d'ouvrage) permet à l'ensemble des partenaires d'être informé sur les objectifs, le programme, l'avancement des opérations. Elle implique en outre une formalisation de plus en plus affinée de l'objet de l'opération, de son intégration dans le patrimoine de l'université et d'une réflexion pour l'utilisation des locaux disponibles.
En l'absence d'une telle procédure, elle fait observer que l'État perdrait toute connaissance du patrimoine universitaire.
- L'académie de Clermont-Ferrand souhaite une déconcentration de la procédure d' expertise au niveau du rectorat et estime que dans le cadre de l'élaboration du contrat de plan la concertation devrait être tripartite alors qu'elle est aujourd'hui bilatérale (région-préfet, préfet-recteur, recteur-universités) ; par ailleurs, les discussions devraient porter sur des projets à la faisabilité reconnue, ce qui suppose de prévoir dans les enveloppes du CPER des crédits d'études en vue du contrat de plan suivant.
c) Un assouplissement de la gestion budgétaire
L'académie de Rennes estime que les constructions universitaires devraient bénéficier de davantage de souplesse dans la nouvelle gestion budgétaire par programme, compte tenu de son champ aisément délimité et du faible nombre de chapitres budgétaires concernés.
Le principal avantage résiderait dans la « déconnexion de l'avancement technico-administratif » (procédure d'études et d'évolution des travaux, conventions diverses) de l'avancement programmatif et comptable (annualité et spécialisation). Un résultat quasi analogue pourrait être obtenu en traitant l'enveloppe annuelle comme « de la réelle catégorie II, sans fléchage avec une répartition de la compétence de la CAR ».
Une telle mesure s'intégrerait de manière satisfaisante dans le CPER Bretagne où la tradition de contractualisation avec l'État est ancienne et forte : les projets du contrat de plan seraient ainsi précisément définis et mis en oeuvre en concertation avec l'État et les collectivités, surtout la région.
d) La procédure de concertation dans les trois académies de la région Île-de-France
En Île-de-France, la programmation des constructions et réhabilitations universitaires a fait l'objet au préalable d'un processus de concertation et de négociation dans le cadre, tout d'abord, de la préparation du schéma de services collectifs de l'enseignement supérieur et de la recherche, tel que le prévoit la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire modifiée du 4 février 1995, et, ensuite, de la négociation du contrat de plan État-Région 2000-2006.
Non spécifique à la région Île-de-France, cette double procédure de prospective et de négociation a été cependant particulièrement approfondie en raison de l'importance des choix à engager, de l'implication des différentes collectivités territoriales et de la nécessaire coordination inter-universitaire et inter-établissements dans le cadre des trois académies.
Dès l'automne 1998 s'est engagé un travail de réflexion et de prospective au sein du comité inter-académique U3M Île-de-France, qui a bénéficié des travaux du groupe présidé par Armand Frémont ainsi que du rapport établi par Jean-Jacques Payan. Sur cette base, s'est déroulée une concertation inter-académique menée par les recteurs avec les présidents des universités et des établissements, tandis que l'État et la région lançaient une série de débats sur les principaux objectifs envisagés pour le CPER.
Au final, par un processus d'échanges et de mobilisation des établissements, notamment mené par la mission inter-académique U3M créée à cet effet, il a été possible de finaliser avec les différentes collectivités territoriales concernées un projet de long terme axé sur des chantiers et des sites prioritaires. L'académie de Paris souhaiterait cependant, pour l'avenir :
- conforter le développement des outils d'observation et d'évaluation de l'État et de la région, y compris de façon mutualisée ;
- renforcer, voire institutionnaliser ce qui relève de la coordination inter-académique : une harmonisation des calendriers de contractualisation des différents établissements d'Île-de-France ainsi qu'une forte liaison de ces contrats quadriennaux avec le CPER, seraient par ailleurs souhaitables ;
- réviser les modalités de calcul prévisionnel du coût des opérations immobilières, sachant l'imbrication des différents chantiers sur la durée du CPER, et prévoir une procédure d'actualisation des coûts tenant compte de l'évolution économique.
De façon plus générale, l'académie de Paris souligne qu'il serait nécessaire à l'avenir que l'État conserve une capacité d'investissement non contractualisée, comme cela a été le cas pour les opérations de mise en sécurité. Ainsi, plus réactif pour accompagner des chantiers s'étalant sur sept ans, l'État disposerait de plus grandes marges de manoeuvre pour une négociation plus ciblée et stratégique avec les collectivités territoriales, comme avec les universités.
e) Les contraintes du code des marchés publics et l'exercice de la maîtrise d'ouvrage
(1) Des procédures longues et complexes
- L'académie de Paris indique, en réponse au questionnaire de la mission, que les procédures nécessaires à la réalisation des constructions universitaires sont longues et complexes, en raison notamment des mécanismes d'engagement financiers et du nombre des intervenants impliqués. On observe également depuis quelques années le renforcement du souci de sécurité juridique à chaque étape des programmes.
En dépit de l'actualisation récente du code des marchés publics 20 ( * ) , certains éléments sont de nature à alourdir significativement les délais et la complexité de passation des marchés. A titre d'exemple, la classification des types de marchés publics, et donc de prestation selon la nouvelle nomenclature, conduit à générer des appels d'offres à un niveau européen pour des prestations d'un niveau, en fait modeste, quand elles sont considérées séparément.
S'agissant des procédures d'engagement, tout particulièrement pour ce qui concerne les opérations d'intérêt régional (de catégorie II), lesquelles sont majoritaires dans la masse des crédits programmés dans le cadre du CPER, il convient de souligner le très grand nombre d'intervenants et, en conséquence, bien souvent des délais supérieurs à trois ans pour engager effectivement les autorisations de programme.
Ainsi dans la phase de programmation, la qualité de la concertation entre les différents intervenants (ministère, préfet de région, recteurs(s), les universités et le cas échéant les collectivités territoriales) est primordiale et conditionne le bon phasage des opérations, et donc des autorisations de programme.
S'agissant de la phase de délégation, on insistera sur le double passage devant le contrôleur financier de la préfecture (visant la subdélégation d'autorisation de programme individualisée émise) et devant le contrôleur financier déconcentré (visant l'affectation des crédits et le programme technique de construction), sachant que la mécanique de subdélégation des crédits est à recommencer à chaque tranche fonctionnelle d'une opération de construction, sur une période limitée chaque année de mars à novembre.
- L'académie de Rennes constate de manière plus lapidaire que l'immobilier universitaire ne présente pas de singularités particulières par rapport à d'autres opérations immobilières au regard du code des marchés publics, mais appelle de ses voeux une simplification générale, notamment par révision de la nomenclature.
- L'académie de Rouen suggère pour sa part de relever les seuils d'examen par les commissions spécialisées des marchés publics, notamment ceux des marchés de maîtrise d'oeuvre, afin d'accélérer le déroulement des procédures : l'examen des programmes techniques de construction (PTC) par les contrôleurs financiers apparaît en effet beaucoup trop lourd et trop long, et va fréquemment au-delà de ce qui est demandé.
En revanche, elle ne souhaite pas que la maîtrise d'ouvrage soit exercée par la région, car les compétences techniques de celle-ci seraient insuffisantes et parce qu'elle a la tentation de déléguer sa maîtrise d'ouvrage à des mandataires. La région, jugée trop éloignée des problèmes de terrain des universitaires, ne pourrait exercer qu'une « maîtrise d'ouvrage lointaine ».
L'académie souligne aussi la spécificité des constructions universitaires par rapport aux constructions scolaires : les bâtiments universitaires sont en effet des « prototypes » et il n'existe pas de « constructions type » dans ce domaine 21 ( * ) ; par ailleurs, la complexité des bâtiments de recherche doit également être prise en compte.
Concernant la maîtrise d'ouvrage par les établissements, si les plus importants sont désormais dotés de services techniques, leurs compétences restent encore insuffisantes, qu'il s'agisse du nombre et de la qualité des personnels concernés, et la « culture immobilière des établissements est inexistante ».
La maîtrise d'ouvrage par l'État peut, en revanche, s'appuyer sur des services comme ceux des DDE, qui elles-mêmes s'appuient sur l'ensemble du réseau technique du ministère de l'équipement : au niveau régional ou inter-régional, ce réseau regroupe les centres d'études des réseaux, des transports et de l'urbanisme (CERTU) et la direction générale de l'urbanisme, de l'habitat et de la construction (DGUHC).
Ce réseau technique développe depuis longtemps des méthodologies et des savoir-faire, tant sur le plan technique qu'administratif et financier, que pour la gestion des projets susceptibles d'assurer une qualité de l'exercice de la maîtrise d'ouvrage, qui est d'ailleurs trop souvent confondue avec celui de la maîtrise d'oeuvre.
En conséquence, l'académie de Rouen considère que l'État reste aujourd'hui le plus apte à exercer la maîtrise d'ouvrage et elle précise que la totalité du précédent CPER a été réalisée dans le délai du contrat du fait d'une implication très forte de tous les acteurs concernés.
- L'académie d'Orléans-Tours dénonce pour sa part la lourdeur du circuit de gestion des crédits de catégorie II :
- DAPG du ministère visée par le contrôle financier déconcentré ;
- programmation et ventilation de la DAPG au niveau du préfet de région ;
- demande d'individualisation de crédits par le recteur au préfet, après visa du contrôle financier déconcentré ;
- dossier d'affectation de crédits visés par le CFD, puis renvoyé pour signature au préfet ;
- affectation puis engagement des crédits par le recteur.
Les cinq étapes de ce circuit pourraient sans doute être simplifiées, notamment en allégeant les procédures de contrôle exercées par les contrôleurs financiers déconcentrés : l'intervention répétée du DCP constitue ainsi « une contrainte majeure qui s'apparente à une course d'obstacles ».
L'académie se demande s'il ne conviendrait pas de recourir à des crédits de catégorie I, ou de simplifier les procédures de contrôle en instituant une délégation directe au recteur et en allégeant le visa du CFD. Si la réalisation du dossier d'expertise par les établissements, puis la validation par le ministère après avis du recteur garantit un niveau d'études préalable satisfaisant, la procédure se révèle fréquemment trop longue.
(2) Les conditions d'exercice de la maîtrise d'ouvrage
S'agissant des avantages respectifs de l'exercice de la maîtrise d'ouvrage par les collectivités territoriales et les établissements, il apparaît d'abord que les collectivités souhaitent s'impliquer très concrètement au développement universitaire local, en contribuant au financement des opérations immobilières.
L'exercice d'une maîtrise d'ouvrage par les établissements apparaît surtout pertinent pour des projets de restructuration de bâtiments qui relèvent de la maintenance ou de la mise en sécurité, dans la mesure où l'université a une meilleure connaissance des locaux et des besoins.
Par ailleurs, si le délai minimum théorique entre la signature du contrat de plan et le début des travaux est de deux ans, dans les faits la réalisation des expertises en début de plan est souvent complexe et ne permet pas d'envisager des travaux avant un délai de trois ans et demi suivant la signature du contrat, en raison des délais nécessaires pour apprécier les besoins et arrêter des objectifs précis. La réalisation d'un dossier d'expertise implique en effet de mettre au point le programme pédagogique, de régler le problème du foncier, d'évaluer les coûts... L'expérience montre qu'un dossier mal bouclé est source de retards hypothéquant gravement la suite des opérations, ce qui conduit parfois à une remise en cause du programme du fait d'une sous-évaluation des coûts.
- L'académie de Besançon propose plusieurs mesures de simplification, notamment lorsque la maîtrise d'ouvrage est exercée par l'État :
• un agrément qui serait ramené au niveau du rectorat, en matière d'expertise, avec une possibilité exceptionnelle de saisine du niveau ministériel, à l'initiative du recteur ;
• en matière de programmes techniques de construction (PTC) une suppression du visa du contrôle financier décentralisé exercé par le TPG qui semble ne porter que sur la bonne utilisation des seuls crédits d'État, puisque le visa du CFD n'est pas requis pour les opérations qui ne mobilisent pas de crédits d'État ;
• une suppression des contrôles a priori sur les marchés.
Si chacun de ces délais peut ne pas être très important, à l'exception cependant de l'agrément du dossier d'expertise, leur effet répétitif est incontestablement préjudiciable et les services de l'État, à qui l'on reproche souvent à bon droit leur lenteur, ne sont pas en situation d'égalité par rapport aux services des collectivités territoriales ou des établissements dans le traitement de dossiers identiques.
S'agissant de la répartition des rôles entre les différents acteurs de la procédure, le recteur, chancelier des universités, qui bénéficie d'une délégation préfectorale, serait susceptible, avec l'appui de ses services et de ses conseillers techniques, de garantir la validité et l'opportunité des opérations, par ailleurs déjà inscrites dans un document contractuel, et de se porter garant de la bonne utilisation des fonds publics.
L'exercice de la maîtrise d'ouvrage par les collectivités territoriales, ou par les établissements, permet par ailleurs d'assouplir les règles de comptabilité, en l'absence de contrôle a priori. Plusieurs facteurs interviennent en effet avant qu'une opération parvienne au stade de démarrage des travaux :
- la programmation annuelle et les procédures des marchés publics ;
- le type d'opérations (construction récente ou réhabilitation/restruc-turation) ;
- l'avancement des réflexions, diagnostics, études préalables, études de faisabilité dont certaines ont pu être conduites avant le début du contrat de plan ;
- l'avancement du programme de l'opération prenant en compte les besoins, les contraintes, les objectifs ;
- les études de conception avec ou sans concours ;
- la disponibilité du foncier ;
- l'enchaînement « d'opérations-tiroirs » ;
- la désignation du maître d'ouvrage ;
- les pressions des futurs utilisateurs ou des collectivités locales...
- L'académie de Rennes rappelle pour sa part que la délégation de maîtrise d'ouvrage est souvent présentée par les collectivités territoriales comme apportant un gain de temps par rapport à maîtrise d'ouvrage État. S'il s'agit d'un gain sur les procédures (notamment d'approbation des divers stades de projet), les contraintes restent fortes, sauf en matière de foncier. Si en revanche, l'objectif est d'anticiper sur la programmation par une « avance » financière, l'exercice peut se révéler dangereux, même à l'intérieur d'un contrat de plan. Enfin, le plan de charges des collectivités pour faire face à leurs compétences s'accroît, ce qui les conduit à agir par mandat, ce que l'État pourrait également faire si cela ne majorait les opérations de 3 à 5 %.
La maîtrise d'ouvrage des établissements est jugée intéressante pour les petites opérations de restructuration qui nécessitent souvent une organisation particulière du fonctionnement de l'université durant les travaux.
- L'académie de Montpellier note que les délais de consultation des concepteurs et entreprises sont particulièrement longs mais relèvent du code des marchés et ne sont pas propres aux bâtiments universitaires. Deux procédures paraissent toutefois devoir être signalées :
• la « reconsultation » après appel d'offres infructueux : dans une conjoncture assez tendue, il n'est pas rare de n'avoir aucune offre sur certains lots. Un nouvel appel d'offres ou un négocié à la suite, demande un mois et demi ou plus et perturbe fortement le déroulement de la procédure de passation des autres marchés ;
• les regroupements opérés dans la nomenclature article 27 du CMP : le n° 71-103 regroupe toutes les études préalables dont certaines sont d'un montant très modeste (levé de géomètre, sondage, diagnostic particulier, etc.) mais qui demandent cependant un avis dans la presse et un mois et demi à deux mois de délai de procédure. Les seuils des marchés sans formalité ou mise en concurrence simplifiée sont aisément atteints sur le n° 71-03 pour des opérations d'un montant global de l'ordre de 3,5 millions d'euros (hors taxes).
Si l'exercice de la maîtrise d'ouvrage par une collectivité ou un établissement universitaire libère l'État de tous les risques inhérents au chantier, il reste que la maîtrise financière de l'opération pour les universités peut être parfois difficile.
La maîtrise d'ouvrage par les collectivités, permet en outre la récupération de la TVA sur le financement apporté par elles et le coût des opérations pour l'État est plafonné à 33 % du montant TTC.
- L'académie de Paris souligne les avantages de l'exercice de la maîtrise d'ouvrage par les collectivités territoriales, du fait de leur savoir-faire technique et de l'intérêt que représente leur participation active dans le cas de chantiers particulièrement structurants pour les territoires urbains environnants dont elles ont la charge, sous réserve d'une prise en compte des besoins très spécifiques (locaux d'enseignement, de recherche, bibliothèques, etc.) propres aux établissements. Cependant, en l'état actuel des choses, on constate en Île-de-France des délais de réalisation au moins aussi longs, voire supérieurs à ceux que connaissent les opérations pour lesquelles la maîtrise d'ouvrage est assurée par l'État.
S'agissant de l'exercice de la maîtrise d'ouvrage par les établissements, celui-ci permet une appréciation plus fine des besoins et donc une meilleure adéquation des constructions au projet d'établissement. Il implique cependant pour les établissements une montée en puissance des ressources humaines (qui pourraient être mutualisées), et plus généralement, une priorité accordée à un pilotage effectif des chantiers.
- L'académie de Bordeaux observe que lorsque la maîtrise d'ouvrage est exercée par les collectivités territoriales, ces dernières assurent les préfinancements des études, ce qui peut permettre, dans certains cas, d'anticiper le lancement des opérations sans attendre la mise en place de la part « Etat ».
Toutefois, la plupart des collectivités territoriales n'assurent pas directement avec leurs propres services techniques les conduites d'opérations, ce qui a pour conséquence d'opérer, sur les opérations, un prélèvement de 2 à 3 % pour la rémunération du mandataire ou du conducteur d'opération.
f) Le taux de réalisation des contrats de plan
Les réponses fournies à la mission par les académies soulignent d'abord que le critère du délai moyen constaté entre la signature du CPER et le début des travaux n'est pas significatif car c'est l'année de programmation des études qui marque le début réel d'une opération, même si celle-ci est précédée d'une phase d'études (définition, expertise) entre le maître d'ouvrage et l'établissement, le délai moyen entre la programmation et le début des travaux étant de l'ordre de deux à trois ans.
- L'académie d'Orléans-Tours indique que seulement 10 % des crédits d'investissement avaient été consommés à la fin 2001, compte tenu du fait que les études de maîtrise d'oeuvre -dont la durée est d'environ un an et demi à deux ans, y compris le concours- ne consomment que peu de crédits : en fait, la quasi totalité des crédits (90 %) sont consommés pendant l'année des travaux.
Le critère de consommation des crédits du CPER apparaît donc peu pertinent pour juger de l'avancement d'une opération, car il privilégie à l'excès la phase des travaux et sous-estime les phases préparatoires et d'études : au total, l'exécution du contrat de plan de la région Centre se déroule normalement car si seulement 10 % des crédits ont été consommées, 50 % des projets ont d'ores et déjà été expertisés.
- L'académie de Rennes indique pour sa part que le taux de réalisation de l'actuel CPER, pour ses trois premières années, est de :
- 40 % en décision ministérielle de programmation (hors régulation) ;
- 26 % en termes d'autorisations de programme affectées ;
- 5 % en termes de crédits de paiement consommés.
Ces taux apparaissent satisfaisants à cette période du CPER, même si celui des CP traduit le paiement d'études en début de plan, l'effet des travaux se faisant sentir le dernier trimestre.
- L'académie de Clermont-Ferrand précise que le pourcentage de réalisation du contrat de plan État-région d'Auvergne est de 8 % au 1 er juillet 2002, et de 10 % en intégrant les études.
- L'académie de Montpellier rappelle que la signature du contrat de plan arrête un programme prévisionnel mais ne détermine pas le lancement des opérations, qui font l'objet d'une programmation annuelle.
En considérant qu'environ un an et demi s'écoule entre l'année de programmation et la passation des marchés et que le montant annuel des programmes est constant sur la durée du contrat, le délai moyen entre la signature du contrat et le début des travaux de l'ensemble du contrat est de l'ordre de 4 ans.
Fin 1999, le taux de réalisation du précédent contrat de plan était pour l'enseignement supérieur et la recherche de 90 %, alors que 80 % des crédits de paiement relevant des opération du XIe CPER sont aujourd'hui mandatés.
- S'agissant du taux de réalisation du contrat de plan de la région Franche-Comté , sur les trois années 2000 à 2002, les ouvertures d'autorisations de programme ont permis d'approcher les 3/7 e de l'enveloppe, les prévisions pour 2003 permettant presque d'atteindre les 4/7 e .
Il reste que les impératifs de régulation de l'enveloppe nationale au regard du budget a aussi des effets pervers, puisqu'elle conduit à mobiliser de manière excessive des AP au cours des premières années du plan, qui portent plutôt sur des études que sur des travaux, par rapport aux réalisations effectives, à reporter des AP non consommées et à ne pas solliciter ou à reporter les crédits de paiement.
- L'académie de Paris constate, globalement, en ce qui concerne les délais, que sur la base du CPER signé en mai 2000, les travaux des premières opérations de constructions programmées seront engagées au cours de l'année 2003. Les trois premières années du CPER auront donc été nécessaires aux premières mobilisations de financement et aux différentes pré-études et études préalables aux travaux, sachant que la signature du CPER quasiment à la fin du premier semestre 2000 n'a permis une mobilisation des premières autorisations de programme qu'en décembre 2000 et des engagements en début d'année 2001.
- L'académie de Bordeaux indique que la date de début des travaux, dans la première moitié du contrat de plan 2000-2003, était uniquement conditionnée par l'avancement des études des opérations. Dans la seconde moitié du CPER (2003-2006), il est à craindre que la régulation se fasse en fonction de la mise en place des crédits.
Pour une opération moyenne, les délais d'expertise et d'études de programmation sont compris entre 6 et 12 mois. Ceux, concernant la désignation des équipes de maîtrise d'oeuvre et d'études, sont compris entre 12 et 24 mois jusqu'à l'appel d'offres « travaux ».
On rappellera que le contrat de plan conclu entre l'Etat et la Région Aquitaine a été signé le 19 avril 2000. Dans ce document, les ventilations de financement entre l'Etat et la Région étaient « indicatives ». Les participations des partenaires ont été précisées dans les conventions d'application. La convention cadre d'application du contrat de plan a été signée le 12 février 2001 par l'Etat et la Région.
Les conventions départementales faisant référence à la convention cadre ont toutes été signées dans le courant de l'année 2001 par l'Etat, la Région et tous les autres partenaires des collectivités locales qui étaient appelés à financer une ou plusieurs opérations.
Les plans de financement des opérations ont fait l'objet de fiches individuelles qui précisent les autorisations de programme notifiées pour les années 2000 à 2002 ainsi que les prévisions de programmation pour les années suivantes.
Le contrat de plan prévoyait un financement global des opérations à hauteur de 290 millions d'euros, avec une participation à part égale de 107 millions d'euros pour l'Etat et la Région. Sur la part Etat, le montant des constructions universitaires est évaluée à 68,6 millions d'euros. Pour les trois premiers exercices (2000 à 2002) l'Etat a délégué 32 millions d'euros d'autorisations de programme (soit 46,6 % de la part construction).
Les affectations de crédits au 31décembre 2002 s'élèvent à 27,7 millions d'euros (86,6 % des autorisations de programme reçues), et les mandatements effectués au 31 décembre 2002 s'élèvent à 10,7 millions d'euros (33,4 % des autorisations de programme reçues).
Sur un plan général, l'académie de Bordeaux considère que l'avancement physique des projets de construction de l'enseignement supérieur et de la recherche est satisfaisant compte tenu des conditions dans lesquelles les opérations ont été lancées (à la signature du contrat de plan, en avril 2000, il n'existe pas, ou très peu, de dossiers expertisés, et les études de programmation technique sont rarement lancées). A la fin 2002, les expertises et les programmes techniques détaillés relatifs à la recherche sont pour la plupart terminés ; la phase désignation des concepteurs est soit achevée (équipements lasers intenses CELIA 2, extension LABRI-INRIA), soit engagée (Institut des Sciences de la Vigne et du Vin, IPREM), soit en passe d'être engagée (Génomique fonctionnelle) ; des opérations sont en cours de travaux (locaux biologie, CRCM) et une opération est terminée (ISPED).
La situation est encore plus satisfaisante pour les petits projets relatifs à l'enseignement supérieur et l'amélioration des conditions d'études en raison de la taille et de la moindre complexité de ces opérations. Ainsi, certaines constructions sont déjà livrées (école d'ingénieurs MATMECA, IUT Sciences et génie des matériaux, 3 e tranche pharmacie, maison des étudiants de Carreire, équipements sportifs inter-universitaires).
Pour les projets plus importants (pôle de gestion, bibliothèque des sciences, aménagement du campus BAB), la situation est contrastée avec des opérations en cours d'étude ou d'appel d'offres, et d'autres toujours en phase de programmation technique.
Pour de multiples raisons qui tiennent notamment à l'augmentation des prix de la construction, à l'évolution des projets initiaux, au non respect par les porteurs de projets de l'assiette financière fixée lors de la signature du contrat..., on assiste souvent à un dépassement du budget initial. Les réductions de programme ou les « phasages » n'étant pas toujours envisageables pour toutes les opérations en cause, des financements complémentaires sont donc à trouver.
Ainsi, pour les opérations dont il assure la maîtrise d'ouvrage, le conseil régional a ouvert sur son budget 2001, hors contrat de plan, 32 millions de francs de crédits supplémentaires et, quand cela est possible, il est prévu de mobiliser des crédits du FEDER Objectif 2.
Dans le même esprit, l'expertise favorable sur l'aménagement du campus de Bayonne-Anglet-Biarritz n'a été rendue que parce que la communauté d'agglomération, maître d'ouvrage, s'est engagée à financer les surcoûts.
Au total, malgré les difficultés rencontrées, qui ne sont pas spécifiques à la Région Aquitaine, le CPER dans le domaine de l'enseignement supérieur et de la recherche a pris son rythme de croisière.
3. Les propositions de la mission
Compte tenu des observations formulées par les académies en réponse aux questionnaires de la mission, celle-ci proposera que les collectivités territoriales et les établissements soient associés plus en amont dans le cadre des contrats de plan aux projets immobiliers universitaires définis en fonction des demandes du monde universitaire et des orientations générales de l'Etat en ce domaine.
Elle suggèrera ensuite un allègement et une déconcentration du système d'expertise qui est très souvent redondant et un assouplissement de la gestion budgétaire par programme des constructions universitaires, une simplification des procédures résultant du code des marchés publics, notamment un allègement du contrôle exercé par les contrôleurs financiers déconcentrés et une simplification des contrôles lorsque la maîtrise d'ouvrage en matière de construction universitaire est assurée par l'Etat.
* 20 Le nouveau code des marchés publics est entré en vigueur le 10 septembre 2000.
* 21 Si ces arguments doivent être pris en compte, la mission tient néanmoins à rappeler que les collectivités territoriales se sont investies dans des structures très diversifiées (médiathèques, salles de spectacles, complexes sportifs...) et ont démontré leur capacité à gérer les demandes provenant des publics extérieurs les plus divers.