III. RÉSOUDRE LE PROBLÈME CENTRAL DE LA DÉTERMINATION PRÉCISE DE LA CIBLE DE SOLDE STRUCTUREL
A supposer qu'un consensus se dégage sur une méthode technique de calcul de la position structurelle des finances publiques dans les différents Etats de la zone euro, il faut aussi s'accorder sur le niveau de solde structurel que devraient respecter les Etats.
On a précédemment indiqué que, sur proposition de la Commission, le Conseil était entré dans une démarche consistant à recommander aux Etats une cible d'excédent structurel élevé. Cette position s'est encore incarnée dans la recommandation adressée aux Etats d'opérer jusqu'en 2006 une réduction annuelle de 0,5 point de leur déficit structurel.
Votre rapporteur considère que même si ces positions sont partiellement fondées, elles appellent des objections qui conduisent à recommander une solution alternative.
A. LES PROPOSITIONS DE LA COMMISSION SONT PARTIELLEMENT FONDÉES...
Il faut encore revenir aux objectifs des règles de discipline budgétaire et rappeler que la discipline budgétaire en Europe veut que les situations de déficit excessif, qui pourraient peser sur les conditions monétaires, soient prévenues.
La dette publique ne doit pas « déraper ». Dans cette perspective, l'option consistant à privilégier une cible d'excédent structurel élevé peut se recommander de deux raisonnements.
Le premier d'entre eux consiste à estimer qu'il faut le plus possible prévenir les situations où le creusement des soldes publics consécutifs à un ralentissement économique est tel que la dette publique dérive au-delà de ce que les marchés pourraient juger acceptable. Même si la probabilité d'occurrence d'une hausse des taux impulsée par une augmentation du poids de la dette publique est sans doute faible dans des situations de ralentissement où les dettes privées se contractent, une précaution élémentaire est de s'abstenir de courir un tel risque. Dans cette optique, plus la cible du solde structurel est excédentaire, plus est garanti qu'un tel risque est éloigné. L'affichage d'une cible élevé de solde structurel peut, en outre, contribuer à faire prévaloir des conditions monétaires et financières accommodantes.
Le second raisonnement s'appuie sur les perspectives de dégradation des positions budgétaires en Europe à moyen terme. Elles sont fondées. La dette publique, telle qu'elle est évaluée par les comptables nationaux, ignore les engagements implicites des Etats. Parmi ceux-ci, les engagements publics pris en matière de retraite sont un sujet de particulière préoccupation, comme indiqué plus avant dans le présent rapport. A terme, les dépenses publiques sont appelées à croître spontanément, de sorte que, toutes choses égales par ailleurs, les déficits publics des Etats de la zone euro s'en trouveraient, quoique inégalement, significativement aggravés. Dans un tel contexte, la recherche consistant à parvenir rapidement à une cible élevée d'excédent structurel s'imposerait pour deux raisons :
en réduisant le poids de la dette publique dans le PIB, elle entretiendrait un mouvement de réduction mécanique des dépenses d'intérêt qui offrirait des marges de manoeuvre pour financer les dépenses de retraite accrues ;
en plaçant les Etats en situation de forts excédents structurels, elle leur permettrait d'accepter dans l'avenir une détérioration de leur solde structurel compatible avec le maintien de marges permettant d'éviter la survenance de soldes nominaux excessifs en période de ralentissement.