Sur les perspectives économiques et des finances publiques à l'horizon 2007 et sur la coordination des politiques

CHAPITRE VII

POUR UNE REFONDATION DE LA DISCIPLINE BUDGÉTAIRE EN EUROPE

Le pacte de stabilité et de croissance présente de trop nombreux défauts pour que le statu quo soit durablement acceptable.

Deux problèmes majeurs doivent être résolus : donner une meilleure définition de ce qu'est une politique budgétaire saine, assurer une application effective et acceptée des disciplines budgétaires en Europe.

Sur le premier point, il apparaît qu'un consensus partiel existe et qu'il ne correspond pas aux règles existantes.

Les éléments de ce consensus semblent être les suivants : des règles de discipline budgétaire sont nécessaires ; les règles de la discipline budgétaire devraient être adaptées à la situation économique ; il convient de pouvoir les dépasser pour parvenir à une définition plus satisfaisante de la politique budgétaire en Europe ; un mécanisme automatique de surveillance et de sanctions s'impose pour donner de la crédibilité au système.

En revanche, le consensus ne va pas jusqu'à la définition précise de ce qu'est un déficit excessif. Si l'idée d'un filet de sauvegarde bannissant les déficits excessifs peut être largement partagée, les critères à appliquer pour définir ce qu'est un déficit excessif sont controversés.

Sur le second point, le débat reste embryonnaire . Certes, la nécessité des mécanismes de surveillance et de sanctions est largement admise. Mais, les frustrations et les mécontentements observés à l'occasion de tel ou tel épisode d'application du pacte n'ont pas encore débouché sur des propositions de réforme. Le présent rapport en formule quelques unes mais, surtout, il part de l'idée selon laquelle une clarification des règles et leur progrès vers plus de pertinence seront un levier décisif pour aller vers une application effective et acceptée de disciplines communes ainsi rénovées.

Cela dit, une réforme du pacte de stabilité et de croissance peut emprunter deux voies.

La première consiste à adopter des normes quantificatives nouvelles plus pertinentes d'un point de vue économique . En raison de la complexité que suppose la définition de ce que sont une bonne politique budgétaire et une bonne coordination des politique budgétaires en Europe et, du fait de la contingence de ces notions, les normes sur lesquelles déboucherait une telle entreprise seraient inévitablement complexes. C'est d'ailleurs ce dont témoigne amplement les adaptations successives de la règle du retour à l'équilibre budgétaire recherchées par les institutions européennes, notamment dans le cadre du code de conduite.

Une seconde voie est envisageable. Partant du constat que des règles détaillées fixant des critères quantitatifs encourent le risque permanent d'être inadaptées à une situation donnée, il s'agirait d'imposer aux Etats des obligations plus générales. Ces obligations seraient fondées sur les éléments de consensus repérés plus haut. Elles seraient assorties d'un système de surveillance rénové, afin de satisfaire à l'exigence d'une plus grande crédibilité de la surveillance budgétaire en Europe.

Le choix entre ces deux options est un choix politique autant que technique. Votre rapporteur rappelle toutefois que la définition des objectifs de la politique monétaire européenne n'a pas donné lieu à un luxe de détails. L'objectif de stabilité des prix n'a pas été précisé par la détermination d'une référence quantitative intangible, non plus que la valeur des indicateurs de la politique monétaire (agrégats monétaires, taux d'intérêt ...). La grande latitude confiée à la Banque centrale européenne n'a, pourtant, pas nui à l'exercice de sa mission. On ne peut pas non plus prétendre qu'elle ait exonéré la BCE de toute surveillance.

On peut en conclure que des modalités de coordination mieux conçues permettraient d'encadrer les politiques budgétaires nationales sans avoir à recourir à des normes quantitatives uniformes et par trop intangibles.

Le nouveau cadre de la politique budgétaire en Europe pourrait alors fonctionner en souplesse autour de quelques grands principes évoqués ci-après.

I. ASSEOIR LA DISCIPLINE BUDGÉTAIRE DANS UNE PERSPECTIVE DE MOYEN TERME RENOUVELÉE

A. UNE INTERPRÉTATION CONTESTABLE DU MOYEN TERME...

Le pacte de stabilité et de croissance fixe l'objectif d'équilibre ou d'excédent des comptes publics dans une perspective de moyen terme. A priori , deux visions du moyen terme sont envisageables.

La première renvoie à une échéance temporelle pas trop éloignée, la seconde à une période représentant un certain nombre d'années.

Ces nuances de définition ne sont en rien syntaxiques. Le choix de l'une plutôt que de l'autre a, au contraire, des implications majeures en termes de politique économique puisqu'il répond à une conception différente de la politique budgétaire.

Alors que le choix semblait ouvert, en privilégiant une conception du moyen terme axée sur l'idée d'une échéance temporelle, les Conseils européens ont privilégié une option conduisant à rigidifier la politique budgétaire des Etats membres.

Alors que les règles du pacte de stabilité et de croissance n'impliquent nullement ce choix, l'option privilégiée par le Conseil européen, et, de fait, par les Etats liés par le pacte, a consisté à interpréter l'objectif de retour à une position d'équilibre à moyen terme comme obligeant à remplir cet objectif au terme d'une échéance donnée.

C'est ainsi qu'il convient d'abord de souligner que les différentes générations de programmes de stabilité présentés par les Etats ont, systématiquement, placé la politique budgétaire sur une trajectoire progressive d'élimination des déficits publics, comme en témoignent les tableaux ci-après.

Première version des programmes de stabilité (janvier 1999) Résumé pour la zone euro (en %)
	Première version des programmes janvier 1999
	1998	1999	2000	2001
Hypothèses de croissance du PIB	2,8	2,5	2,6	2,6
Solde budgétaire/PIB*	- 2,1	- 1,7	- 1,5	- 1,0
Dette publique/PIB	73,7	72,7	71,5	70,2
* hors UMTS/PIB Sources : Programmes de stabilité nationaux, OFCE.

Deuxième version des programmes de stabilité (janvier 2000) Résumé pour la zone euro (en %)
	Première actualisation janvier 2000
	1998	1999	2000	2001	2002	2003
Hypothèses de croissance du PIB	2,8	2,2	2,8	2,5	2,5	2,5
Solde budgétaire/PIB*	- 1,9	- 1,4	- 1,1	- 0,8	- 0,6	- 0,2
Dette publique/PIB	72,7	72,6	71,4	70,0	68,2	66,3
Recettes générales	43,6	44,1	43,7	43,4	43,0	42,8
Dépenses publiques	47,9	47,9	47,1	46,2	45,4	44,9
* hors UMTS/PIB Sources : Programmes de stabilité nationaux, OFCE.

Troisième version des programmes de stabilité (janvier 2001) Résumé pour la zone euro (en %)
	2 ^ème actualisation janvier 2000
	1999	2000	2001	2002	2003	2004
Hypothèses de croissance du PIB	2,5	3,3	3,1	2,9	2,8	2,8
Solde budgétaire/PIB*	- 1,2	- 0,7	- 0,6	- 0,3	0,0	0,4
Dette publique/PIB	72,3	70,2	67,3	65,6	63,4	60,8
Dépenses publiques/PIB	47,8	47,0	45,8	45,1	44,2	43,5
Recettes publiques/PIB	44,0	43,9	42,9	42,7	42,2	42,1
Impulsion budgétaire ( en points de PIB )	- 0,4	0,0	0,4	0,1	- 0,1	- 0,2
* hors UMTS/PIB Sources : Programmes de stabilité nationaux, OFCE.

Quatrième version des programmes de stabilité (décembre 2001) Résumé pour la zone euro (en %)
	3 ^ème actualisation décembre 2001
	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005
Hypothèses de croissance du PIB	2,6	3,4	1,7	1,9	2,6	2,6	2,6
Solde budgétaire*	- 1,3	- 0,8	- 1,2	- 0,9	- 0,5	0,1	0,3
Dette publique/PIB	72,0	69,5	67,5	66,1	64,5	62,4	60,8
Dépenses publiques/PIB	48,9	48,2	47,9	47,7	46,8	46,2	45,5
Recettes publiques/PIB	44,9	44,7	44,0	44,1	43,8	43,5	43,1
Impulsion budgétaire ( en points de PIB )	- 0,4	0,1	0,2	- 0,2	- 0,5	- 0,5	- 0,2
* hors UMTS/PIB Sources : Programmes de stabilité nationaux, OFCE.

Il est vrai que les engagements ainsi pris par les Etats peuvent être considérés comme dépendants des prévisions de croissance les accompagnant, qui, excepté pour la dernière génération des programmes, n'intègrent pas de ralentissement marqué de l'activité.

Pour autant, une analyse des orientations de politique budgétaire prévues par les Etats montre qu'une déconnexion entre l'évolution des soldes publics et celle de l'activité est systématiquement comprise dans les engagements des programmes, conformément à la conception du pacte comme prescriptif d'un retour à l'équilibre réalisé à une date donnée.

Cette conception s'incarne encore plus clairement dans les déclarations du Conseil. C'est ainsi que, malgré le constat d'un net ralentissement économique, les « Conseils » tenus en 2002 ont, à trois reprises, confirmé l'échéance de 2004 comme celle d'un retour des comptes publics à l'équilibre :

- les conclusions du sommet de Barcelone (mars 2002) ont fixé l'objectif d'un retour à l'équilibre en 2004 : « Les Etats membres resteront fidèles ou se conformeront à l'objectif à moyen terme consistant à parvenir, d'ici 2004 au plus tard, à une situation budgétaire proche de l'équilibre ou excédentaire » ;

- le Conseil ECOFIN de Madrid du 20 juin 2002, adoptant les « grandes orientations de politiques économiques » (GOPE) pour 2002, a certes légèrement nuancé cette obligation mais a fixé pour objectif que les comptes publics des Etats membres soient « proches de l'équilibre » en 2004 ;

- le Conseil européen de Séville (21-22 juin 2002) a réaffirmé cet objectif.