CHAPITRE III
LES TENDANCES
DES FINANCES PUBLIQUES
Le modèle e-mod.fr de l'OFCE, utilisé pour réaliser cette projection, ne permet qu'une approche globale des finances publiques.
Son utilisation pour des projections à moyen terme garantit néanmoins la cohérence entre les hypothèses de politique budgétaire, les évolutions macroéconomiques et celles des comptes publics.
Comme chaque année, il a donc été demandé aux équipes de l'OFCE d'en tirer le maximum d'indications sur l'évolution détaillée des finances publiques.
Les résultats des finances publiques présentés dans le rapport devraient être très favorables pour le scénario de croissance à 3 %, et encore assez favorables pour celui basé sur la croissance potentielle. Dans ce contexte, la croissance soutient, en effet, le redressement des finances publiques et la composante conjoncturelle des soldes publics s'améliore .
En outre, les hypothèses conventionnellement retenues vont toutes dans le sens d'une maîtrise des dépenses publiques, qui est synonyme d'une amélioration de la composante structurelle des déficits.
Pourtant, malgré cette « combinaison facilitante », l'équilibre des finances publiques n'est pas atteint à l'échéance de la projection (2007), même dans l'hypothèse d'une croissance élevée au-delà de 2003. Il est acquis que des évolutions plus tendancielles dégageraient des résultats encore moins satisfaisants au regard de l'objectif d'équilibre des comptes publics.
I. UN ÉQUILIBRAGE DES FINANCES PUBLIQUES QUI N'EST PAS ATTEINT À L'ÉCHÉANCE 2007
L'évolution des finances publiques dépend à la fois de l' orientation délibérée de la politique budgétaire et de l' environnement macro-économique . La première conditionne l'évolution du solde public structurel, la seconde, celle de la composante conjoncturelle du solde public.
A. MALGRÉ DES HYPOTHÈSES FAVORABLES...
1. Deux scénarios où la croissance est plus ou moins soutenue mais, au moins, égale à la croissance potentielle
L'environnement macroéconomique décrit par les deux projections se caractérise par une croissance au moins égale au potentiel de l'économie française. Parallèle à la croissance potentielle dans le premier scénario (de l'ordre de 2,2 % en moyenne annuelle à partir de 2004), elle lui est, avec 3 % l'an en moyenne, assez nettement supérieure dans le second .
Ces évolutions ne concernent toutefois que les années 2004 et 2007 puisque, au début de la période de projection (2002 et 2003), la croissance est très inférieure au potentiel atteignant en moyenne 1,3 % (0,9 % en 2002 ; 1,8 % en 2003).
Le contexte économique porteur retenu au-delà favorise spontanément le rééquilibrage des finances publiques. En effet, dans le cadre d'une croissance égale au potentiel, le solde conjoncturel reste constant et il s'améliore nettement avec une croissance supérieure à la croissance potentielle.
2. Des orientations strictes de « politique budgétaire »
La réduction du déficit public est également favorisée par l' orientation délibérée de la politique budgétaire , qui est simulée dans les deux projections. Dans l'un et l'autre des scénarios, le parti est pris d'inscrire la politique des finances publiques dans une trajectoire d'amélioration continue du solde structurel. Les hypothèses des projections sont en ligne avec celles dévoilées par le gouvernement.
La définition d'hypothèses sur l'orientation de la politique des finances publiques est un exercice particulièrement complexe.
S'agissant des dépenses publiques , cet exercice relève du pronostic lorsque sont en cause les dépenses publiques discrétionnaires, celles sur lesquelles les pouvoirs publics peuvent avoir une action relativement aisée. Il relève davantage du diagnostic pour les autres dépenses et, en particulier, pour les prestations sociales, dont l'évolution à moyen terme est plus difficile à maîtriser par les pouvoirs publics.
En théorie, le pronostic devrait être facilité par le dévoilement de la politique pluriannuelle des finances publiques par le gouvernement. La pluriannualité des finances publiques s'est considérablement renforcée ces dernières années, d'abord dans le cadre de l'élaboration des programmes de stabilité à moyen terme que la France notifie désormais dans le cadre du pacte de stabilité et de croissance, puis grâce à la récente réforme de l'ordonnance organique sur les lois de finances.
Toutefois, si les pronostics sont facilités par ces documents, ceux-ci ne permettent pas d'en garantir la justesse pour de multiples raisons.
La valeur informative des programmes pluriannuels reste extrêmement limitée du fait du haut niveau d'agrégation des données qu'ils comportent. Votre rapporteur rappelle son souhait que ces programmes soient accompagnés d'annexes comptables détaillant les grands postes de charges publiques et explicitant les hypothèses qui en déterminent l'évolution.
De plus, la valeur prédictive des programmes pluriannuels demeure des plus incertaines , comme le montre l'expérience des programmes de stabilité notifiés par la France dans le cadre du pacte de stabilité et de croissance. Si les programmes de stabilité français s'engagent traditionnellement à respecter une norme de progression des dépenses publiques, des écarts importants entre les engagements pris et les variations effectives des dépenses doivent être observés.
De fait, les dépenses publiques ont systématiquement progressé davantage dans les faits que dans les programmes de stabilité successifs adoptés par les gouvernements depuis 1999 . Ainsi, selon le dernier rapport de la Commission européenne relatif à la situation des finances publiques, malgré un relâchement constant des cibles de progression des dépenses publiques, un écart positif systématique existerait entre la croissance effective des dépenses et ces engagements.
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Comparaison entre les engagements successifs des
programmes de stabilité et la croissance effective des dépenses
en France
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2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
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Programme de stabilité 1998 |
3 % 1) |
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Programme de stabilité 1999 |
4,0 % 1) |
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Programme de stabilité 2000 |
4,5 % 1) |
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Programme de stabilité 2001 |
4,0 % 1) |
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Croissance effective des dépenses |
1,7 |
1,9 |
2,2 |
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1. En cumulé Source : Commission européenne |
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Les zones grisées du tableau ci-avant indiquent les normes triennales de croissance des dépenses publiques cumulées.
La dernière ligne du tableau récapitule, dans les données de la Commission européenne, l'évolution effective des dépenses pur chacune des années 2000 à 2002.
Au cours de la période 2000 à 2002, le montant cumulé des augmentations de dépenses aura atteint 5,9 % du PIB contre des normes qui, dans les différents programmes de stabilité, s'étageaient entre 3 et 4,5 %.
Malgré ces incertitudes, la projection a été construite en dépenses en se fondant sur la philosophie de la programmation pluriannuelle des finances publiques présentée par le gouvernement. Ainsi, les dépenses publiques s'accroissent en volume de 1,4 % l'an, soit un rythme très proche de celui programmé par le gouvernement (+ 1,3 %) pour les années 2003 à 2006.
S'agissant des recettes publiques , la projection s'appuie également sur les mesures annoncées par le gouvernement dans sa programmation pluriannuelle et dans le cadre de l'aménagement des cotisations sociales lié à la réforme du SMIC et de la réduction du temps de travail. Elle comporte donc des mesures d'allégement des prélèvements obligatoires, qui restent très limitées par rapport aux annonces qui ont pu être faites dans le courant de l'année 2002.
Enfin, une hypothèse de baisse des recettes non fiscales est retenue. Elles sont réduites de 0,3 point de PIB au terme de la projection.