B. DÉFINIR UNE VÉRITABLE POLITIQUE DES TRANSPORTS
Un aspect essentiel de la structuration des territoires de montagne passe par leur réseau de transports. Or, on ne peut ici que déplorer l'absence d'une véritable politique prospective des transports en montagne 29 ( * ) .
1. La question du franchissement des massifs frontaliers par les transports de marchandises
a) Une forte croissance des flux routiers de marchandises dans les Alpes et les Pyrénées, mal anticipée par les pouvoirs publics
Alors que les flux routiers de marchandises à travers les Pyrénées et les Alpes étaient comparables en 1996, en 1999 ils étaient dans les Pyrénées près de deux fois supérieurs à ceux observés dans les Alpes, comme l'indique le tableau ci-après.
Comparaison des flux routiers de marchandises à travers les Pyrénées et les Alpes
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Année |
Unité |
Pyrénées |
Alpes (1) |
|
1996 |
Millions de tonnes |
53 |
35 |
|
1999 |
Millions de poids lourds |
4,6 |
2,6 |
(1) Sur les trois autoroutes franco-italiennes.
Source : Conseil général des ponts et chaussées, Les transports à travers les Pyrénées, enjeux et perspectives, mai 2001.
Cette croissance a été mal anticipée, malgré l'importance accordée à la libre circulation des personnes et des marchandises par les textes communautaires. D'une manière générale, il convient de souligner le manque de coopération avec les pays voisins (Espagne, Italie).
b) Des perspectives inquiétantes pour les Pyrénées
Les transports trans-pyrénéens ont fait l'objet d'une récente étude du conseil général des Ponts et Chaussées 30 ( * ) , dite « rapport Becker », dont nous présentons ci-après les principaux éléments. Les perspectives semblent inquiétantes.
(1) Un trafic de marchandises en forte croissance et en quasi-totalité routier
La forte augmentation du trafic routier de marchandises trans-pyrénéen s'explique par le rattrapage économique de la péninsule ibérique, dont le volume des échanges avec les autres pays de l'Union européenne a progressé de 1990 à 2000 de plus de 65 %.
Ainsi, le trafic de poids lourds sur les autoroutes transfrontalières a doublé de 1989 à 1998, comme l'indique le graphique ci-après.
Evolution du transport de marchandises trans-pyrénéen entre 1989 et 1998
En millions de tonnes
Source : Conseil général des ponts et chaussées, Les transports à travers les Pyrénées, enjeux et perspectives, mai 2001.
Cette forte augmentation du trafic routier suscite des phénomènes de congestion et de pollution, en particulier près des agglomérations de Bayonne et Saint-Sébastien, de Montpellier et de Bordeaux.
Les axes autoroutiers trans-pyrénéens sont localisés de part et d'autre de la chaîne, dans les corridors littoraux sans tunnel transfrontalier. Ainsi, 96 % du trafic de marchandises utilisant le mode routier passe par les axes du Perthus (A9) à l'est et du Biriatou (A63) à l'ouest, avec respectivement 8.400 et 7.600 camions par jour en l'an 2000 (à titre de comparaison, 2.000 camions traversaient le tunnel du Mont-Blanc avant sa fermeture et 6.000 celui du Fréjus).
Dans les années récentes ont été conclus des accords bilatéraux concernant :
- la réalisation du tunnel routier du Somport ;
- la construction et l'exploitation de la ligne ferroviaire à grande vitesse entre Perpignan et Figueras, accessible aux trains fret, dont la mise en service est prévue pour 2006.
Dans la liste des projets prioritaires arrêtés en 1994 à Essen, le schéma des réseaux transeuropéens a retenu, outre une branche atlantique pour le réseau ferré à grande vitesse, la ligne Perpignan-Figueras.
287 millions d'euros, provenant de l'ouverture du capital des entreprises publiques, doivent être consacrés en 2003 au financement de la part française de la subvention publique prévue par le contrat de concession de cette liaison.
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Proposition n° 54. : réaliser rapidement la liaison Perpignan-Figueras. |
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Le tunnel du Somport La construction du tunnel du Somport a été décidée par l'accord du 25 février 1991 conclu entre la France et l'Espagne. Le projet a connu certaines vicissitudes : - nombreuses manifestations (première occupation du chantier et de ses abords le 27 août 1991) ; - annulation par le tribunal administratif de Pau de l'arrêté déclarant les travaux d'utilité publique (2 décembre 1992) ; - report de l'ouverture du tunnel à la circulation, à cause du caractère infructueux de l'appel d'offres européen lancé à l'été 2001 pour désigner un exploitant, et de la réalisation de travaux de sécurité à la suite des catastrophes dans les Alpes (mars 2002). Selon le conseil général des ponts et chaussées, « l'ouverture du tunnel du Puymorens en 1993 n'a pas eu d'impact sur le trafic poids lourds empruntant cet itinéraire. Le même phénomène pourrait être constaté lors de la mise en service du tunnel du Somport. Actuellement , la RN 134 supporte un trafic plutôt stable de 130 poids lourds par jour à la frontière correspondant à des échanges locaux. Mais aucun élément ne permet de dire aujourd'hui que son ouverture va attirer un trafic nouveau de poids lourds ». A l'occasion de son déplacement dans le massif des Pyrénées, la mission commune d'information a pu constater le contraste entre l'aménagement routier de part et d'autre du tunnel, la voie d'accès étant en France extrêmement étroite, contrairement au côté espagnol. On ne peut que regretter ce décalage, qui nuit à la coopération entre les deux pays. |
(2) Un chemin de fer insuffisamment développé
La structure du réseau ferroviaire est analogue à celle du réseau autoroutier : les deux lignes principales, à doubles voies et électrifiées, empruntent les corridors latéraux et captent la totalité du fret ferroviaire existant et l'essentiel du trafic voyageurs.
Le conseil général des ponts et chaussées estime que « le rôle et la fonction actuels du réseau ferroviaire apparaissent (...) bien modestes au regard de l'importance des échanges et des possibilités qu'on pourrait attendre de ce mode. En 1998, 4,4 millions de tonnes ont été transportés par mode ferroviaire à travers les Pyrénées, principalement en provenance ou à destination de la France et de l'Allemagne. Si l'on reprend la comparaison avec les Alpes, et en particulier les Alpes françaises, force est de constater que la part du mode ferroviaire dans les transports terrestres de marchandises au franchissement de la frontière reste modeste dans les Pyrénées : 6,5 % en fer-fer (10 % côté France, si on ajoute le trafic rail-route) alors qu'elle atteint 20 % sur les Alpes françaises et 34 % sur l'arc Vintimille-Brenner ».
Ce phénomène s'explique par le fait que les infrastructures ferroviaires sont insuffisantes, ce qui provient notamment d'un écartement des rails différent entre la France et l'Espagne. En effet, si pour les voyageurs, l'introduction déjà ancienne des essieux à écartement variable (système Talgo) a permis de surmonter ce handicap, pour les marchandises, il faut encore procéder à des opérations de changement d'essieux ou de transbordement.
Ainsi, selon le conseil général des ponts et chaussées, dans la traversée des Pyrénées, « les camions n'utilisant pas de tunnels à péage ne subissent aucune charge particulière ou aucun délai d'attente qui pourraient en résulter, alors que la même masse de marchandise [la masse par wagon ou équivalent d'un poids lourd] utilisant le mode ferroviaire subit un délai d'attente et doit acquitter une charge de 300 F environ ».
Ce n'est que depuis peu qu'est menée une politique de développement du fret international sur ces corridors, tant en Espagne qu'en France. Ainsi, la SCNF poursuit un objectif de 100 milliards de t.km de fret en 2010, et son homologue espagnole (la RENFE) vise un doublement en cinq ans du transport combiné.
(3) Une saturation inévitable sans rééquilibrage modal ?
Selon le conseil général des ponts et chaussées, l'augmentation rapide des flux de marchandises inter-pyrénéens devrait se poursuivre. Les flux augmenteraient de 110 MT environ, d'ici à l'année 2020.
Le rapport distingue plusieurs scénarios d'évolution des différents modes. Le scénario le plus favorable, privilégié par le CGPC, est ambitieux puisqu'il suppose que les modes ferroviaire et maritime parviennent à améliorer suffisamment leur offre pour accroître leur part modale de manière significative. Dans le cas des deux derniers scénarios (défavorables, soit du fait d'une absence de rééquilibrage, soit du fait d'une hypothèse haute de croissance économique), le trafic de poids lourds sur chacune des deux autoroutes atteint 14.000 à 15.000 véhicules par jour en 2015. Selon le CGPC, « ces trafics sont compatibles avec des autoroutes à 2 x 3 voies, mais ils constituent sans doute une limite supportable qu'il convient de ne pas dépasser ».
Ainsi, la croissance du trafic routier continuerait de s'accroître jusqu'en 2020, avec à cette date un risque de saturation, le seul scénario sans saturation (avec aménagement des autoroutes en 2 x 3 voies) étant celui retenant l'hypothèse de référence de croissance économique, avec rééquilibrage modal.
Ainsi, la mission commune d'information s'interroge sur les moyens à mettre en oeuvre dans les Pyrénées. Sans volonté politique forte, des phénomènes de saturation semblent inévitables.
c) Les Alpes : une situation préoccupante
Les conditions du franchissement des Alpes par les transports de marchandises sont elles aussi préoccupantes.
(1) Les affirmations du rapport Brossier
Selon le rapport Brossier de 1998, l'évolution du trafic routier de marchandises transalpin (tunnels du Mont-Blanc et du Fréjus) dépend fortement de l'ouverture par la Suisse de son territoire au trafic de l'UE, comme l'indique le graphique ci-après.
Projections du transport routier de marchandises à travers les Alpes
En millions de tonnes
Source : rapport Brossier de 1998
L'hypothèse d'une ouverture progressive, par la Suisse, de son territoire aux flux de marchandises est retenue par le rapport Brossier ainsi que par le schéma de services collectifs de marchandises.
L'importance d'une plus grande ouverture de la Suisse s'explique par le fait que celle-ci est actuellement relativement peu ouverte aux flux transalpins de marchandises, comme l'indique le tableau ci-après.
La répartition des flux de marchandises à travers les Alpes
En %
|
France |
Suisse |
Autriche |
|
|
Part des flux |
33 |
17 |
50 |
Source : schéma de services collectifs de transports de marchandises.
Le rapport Brossier estime les capacités à moyen terme des tunnels du Fréjus et du Mont-Blanc respectivement à 48 millions de tonnes pour le Fréjus (soit environ 8.000 poids lourds par jour) et 20 millions de tonnes pour le Mont-Blanc (environ 3.000 poids lourds par jour), soit une capacité totale estimée de 68 millions de tonnes. Ces chiffres sont loin des flux constatés aujourd'hui et des flux prévisionnels pour l'année 2010, même si l'on retient la projection la plus haute, de 35 millions de tonnes par an.
Ainsi, selon le rapport Brossier, les infrastructures actuelles seraient suffisantes à moyen terme.
(2) Un jugement optimiste
Ces considérations peuvent sembler optimistes, pour deux raisons essentielles.
Tout d'abord, les évaluations basses du rapport Brossier et le schéma de services collectifs de transport de marchandises tablent sur un passage accru du trafic par la Suisse. Cette perspective peut sembler irréaliste. Il semble donc nécessaire de retenir les projections hautes du rapport en matière d'évolution du transport routier de marchandises. En outre, on peut s'interroger sur la pertinence d'une approche qui consiste à souhaiter reporter le problème sur l'un de nos voisins.
Ensuite, les contraintes liées à la sécurité -dramatiquement rappelées par la catastrophe survenue dans le tunnel du Mont-Blanc le 24 mars 1999, qui a fait 39 morts- et à la protection de l'environnement pourraient remettre en cause cette analyse. En effet, des considérations de sécurité pourraient conduire à limiter le trafic dans les tunnels en deçà du seuil envisagé par le rapport Brossier. Si tel était le cas, le développement du transport ferroviaire serait d'autant plus indispensable. En effet, l'opposition des habitants des zones concernées au développement du transport routier pourrait inciter à une solution alternative au doublement des tunnels routiers existants.
(3) Des travaux indispensables pour améliorer le transport ferroviaire
Le rapport Brossier affirme en revanche la nécessité d'investissements dans le domaine des infrastructures ferroviaires.
L'évolution des projections de transport ferroviaire de marchandises pourrait être d'ici à 2010 une stabilisation ou un doublement, selon que la politique suisse d'ouverture aux flux européens réussit ou non, comme l'indique le graphique ci-après.
Projections du transport ferroviaire de marchandises à travers les Alpes
En millions de tonnes
Source : rapport Brossier de 1998 (cité dans Conseil national des transports, Rapport sur les conséquences à court, moyen et long terme à tirer de l' incendie dans le tunnel du Mont-Blanc , 24 février 2000).
Contrairement à ce qui est affirmé pour le transport routier, les infrastructures existantes ne semblent pas suffisantes à moyen terme.
Au prix d'investissements relativement modestes (10 % des sommes prévues pour la liaison Lyon-Turin) sur le tronçon ferroviaire fret Ambérieu-Turin, la capacité annuelle de la ligne pourrait être portée à 16 millions de tonnes par an.
Ces chiffres sont à rapprocher des projections estimées de 10 à 25 millions de tonnes par an.
Dans ces conditions, la réalisation de la ligne Lyon-Turin, décidée par un accord franco-italien de janvier 2001, qui concernerait à la fois les voyageurs et les marchandises et dont la réalisation est prévue pour l'année 2012, apparaît indispensable. Cette ligne fait partie des 14 projets prioritaires européens et du réseau ferroviaire trans-européen. Le coût en serait de 10,7 milliards d'euros.
Une limitation du trafic dans les tunnels alpins, consécutive à un renforcement des contraintes en matière de sécurité et de protection de l'environnement, rend la réalisation de cette liaison d'autant plus indispensable.
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Proposition n° 55. : Réaliser rapidement le TGV Lyon-Turin. |
2. Les autres besoins d'infrastructures de transports en montagne ne sont pas suffisamment pris en compte
On peut également déplorer l'insuffisance de volonté politique en matière de traversée des massifs non frontaliers, ainsi que de désenclavement des zones de montagne.
a) Les politiques française et communautaire des transports se focalisent sur la traversée des massifs frontaliers
En effet, tant la politique française que la politique communautaire des transports se focalisent sur la traversée des massifs frontaliers.
(1) Les schémas de services collectifs de transport
Cette orientation est évidente dans le cas des schémas de services collectifs de transport de voyageurs et de marchandises.
La loi d'orientation pour l'aménagement durable du territoire prévoit d'ailleurs que « les schémas multimodaux de services collectifs de transport donnent la priorité au transport ferroviaire pour le transit international franchissant les Alpes et les Pyrénées ».
Ainsi, si leurs orientations quant à « la politique multimodale des liaisons transalpines et pyrénéennes » rejoignent les analyses présentées ci-avant, ils ne prennent pas suffisamment en compte la nécessité de désenclaver certaines zones de montagne. Certes, est avancée la nécessité d'améliorer « la desserte des pays isolés ou à faible densité ». Cependant, les mesures prévues ne semblent pas à la hauteur des enjeux.
En particulier, il est indiqué dans ces schémas que « la politique des transports dans les massifs alpin et pyrénéen a pour objectifs de faciliter l'écoulement du transit international franchissant les Alpes et les Pyrénées, tout en préservant l'environnement sensible de ces massifs ». L'objectif de désenclavement des zones isolées de ces massifs n'est même pas mentionné.
(2) La politique communautaire des transports
Cette orientation est encore plus nette dans le cas de la politique communautaire des transports, telle qu'exprimée notamment par le livre blanc de la Commission européenne sur les choix en matière de transport à l'horizon 2010 31 ( * ) .
Cette situation n'est pas surprenante, dans la mesure où la politique communautaire des transports est perçue comme l'un des corollaires du marché unique, son objectif essentiel étant de favoriser les échanges commerciaux intra-communautaires.
Ainsi, les deux projets d'infrastructures prioritaires adoptés au Conseil européen d'Essen des 9 et 10 décembre 1994 concernant la montagne française (le troisième projet concernant la France étant le TGV Est), portent exclusivement sur le franchissement des Alpes et des Pyrénées :
- le TGV Lyon-Turin ;
- le TGV sud européen reliant Paris à Madrid par l'axe rhodanien d'une part et la façade atlantique d'autre part.
b) L'insuffisance de la politique de traversée des massifs
Ainsi, insuffisante pour les Alpes et les Pyrénées, la politique de traversée des autres massifs est souvent inexistante.
L'exemple des Vosges est à cet égard emblématique. On peut considérer que la politique de traversée de ce massif devrait se conformer aux orientations suivantes :
- création d'un axe interrégional Alsace-Lorraine au centre du massif, via la nationale 59 et le tunnel de Saintes-Marie-aux-Mines (fermé pour des raisons de sécurité à la suite de l'accident du tunnel du Mont-Blanc) ;
- contournement du massif par le nord (autoroute A 4) et le sud (Belfort) ;
- développement du ferroutage.
Malheureusement, l'Etat ne met pas en oeuvre les moyens nécessaires, ce qui retarde la réalisation d'investissements pourtant indispensables, et laisse perdurer des transits difficilement supportables pour les populations locales.
c) Le retard pris dans le désenclavement de certaines zones
De même, faute de volonté politique, un retard a été pris dans le désenclavement de certaines zones de montagne.
Le cas des Pyrénées est éloquent :
- incertitudes quant à la future liaison Pau-Langon-Bordeaux (au sujet de laquelle M. Lionel Jospin, alors Premier ministre, a assuré dans une lettre du 31 mars 2000 qu'il y aurait une voie « à vocation autoroutière à l'horizon 2010 ») ;
- incertitudes quant aux conséquences d'une augmentation du trafic routier dans la vallée d'Aspe sur la traversée d'Oloron-Sainte-Marie ;
- retards au sujet de la mise aux normes de la RN 135 pour accéder au tunnel du Somport ;
- incertitudes quant à la réhabilitation du tunnel ferroviaire et de la voie ferrée Pau-Canfranc-Sarragosse (fermés depuis 1970 et dont la réhabilitation est prévue dans le contrat de plan Etat-région).
* 29 Il va de soi que les préconisations indiquées ci-après s'entendent à titre indicatif, sous réserve des recommandations qui seront faites à cet égard par notre collègue Hubert Haenel, dans le cadre de la mission dont il a été chargé, par le décret du 1 er septembre 2002, auprès du ministre de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer et du secrétaire d'Etat aux transports et à la mer.
* 30 Conseil général des ponts et chaussées, Les transports à travers les Pyrénées, enjeux et perspectives, mai 2001.
* 31 Commission européenne, La politique européenne des transports à l'horizon 2010 : l'heure des choix, 2001.