III. UNE PRISE EN CHARGE DES MINEURS DÉLINQUANTS PEU ADAPTÉE AUX BESOINS
A. DEPUIS 10 ANS, LE SECTEUR PUBLIC DE LA PJJ SE RECENTRE SUR SON PUBLIC PRIORITAIRE, AU PRIX DE DOULOUREUSES ADAPTATIONS
Près de 150.000 jeunes sont pris en charge sur une année dans le cadre de la PJJ 102 ( * ) (secteur public et secteur habilité).
Le secteur public réalise 95 % des mesures de milieu ouvert au pénal, tandis que le secteur associatif habilité réalise 90 % des mesures de milieu ouvert au civil. Plus de 90 % des jeunes pris en charge par le secteur public ont plus de 13 ans, contre 42 % dans le secteur habilité.
Le secteur habilité assure près des trois quarts des prises en charge et près de 95 % des mesures de placement ; il réalise l'essentiel de son intervention en assistance éducative.
En 1992, 34 % de l'activité du secteur public de la PJJ était consacrée aux mineurs délinquants. Cette proportion était de 50 % en 1995, 65 % en 1998 et 70 % en 2000 103 ( * ) . Au 31 décembre 2000, hors investigation, le secteur public prenait en charge 25.682 mineurs au titre de l'ordonnance de 1945 (70 %), 9.966 mineurs en danger (27 %) et 980 jeunes majeurs (3 %).
La prédominance du milieu ouvert dans le secteur public et la spécialisation progressive du secteur public en matière pénale s'expliquent par le fait que la mise en oeuvre de la plupart des mesures pénales et des peines relève de la compétence exclusive du secteur public .
En 2000, 71.562 mesures ont été suivies par les services de milieu ouvert du secteur public , dont 51.536 mesures concernant des mineurs délinquants (72 %), 18.497 mesures concernant des mineurs en danger (26 %) et 1.531 mesures concernant des jeunes majeurs (2 %).
En matière d' investigation , le secteur public a effectué 33.508 mesures pénales (57 %) et 25.454 mesures en matière civile, dont 135 à l'égard des jeunes majeurs.
En matière d' hébergement , 1.990 jeunes (35 %) ayant commis des actes de délinquance ont été confiés aux établissements du secteur public, ainsi que 3.639 mineurs en danger et jeunes majeurs soit un total de 5.629 jeunes.
Le rééquilibrage entre assistance éducative et pénal a débuté précisément à un moment où la délinquance des mineurs a fortement augmenté, sans que les moyens ne suivent, plaçant la PJJ en difficulté.
Lors des conseils de sécurité intérieure du 8 juin 1998 et du 27 janvier 1999, le Gouvernement a indiqué que la PJJ devait se charger en priorité des mineurs les plus délinquants, les plus réitérants et des adolescents difficiles. Les missions de la PJJ ont été ainsi redéfinies afin de spécialiser l'intervention des services du secteur public dans le diagnostic, l'orientation auprès des tribunaux pour enfants, l'exécution des mesures et des peines prononcées à l'égard des mineurs délinquants et la prise en charge des pré-adolescents et adolescents les plus difficiles.
La commission d'enquête estime pour sa part qu'il faut aller plus loin, et propose que le secteur public de la PJJ se consacre exclusivement à la prise en charge des mineurs au titre de l'ordonnance de 1945 . Il cesserait ainsi de consacrer 30 % de son activité à l'assistance éducative et aux jeunes majeurs 104 ( * ) .
Le secteur associatif habilité continuerait à exercer la double compétence assistance éducative/pénal, mais serait incité à s'investir davantage au pénal.
Cette proposition ne modifiera pas fondamentalement la répartition du financement des mesures judiciaires entre les conseils généraux et l'Etat : les départements devront financer les mesures aujourd'hui confiées au secteur public de la PJJ concernant les jeunes majeurs et l'assistance éducative. Selon les règles fondatrices de la décentralisation, ce transfert de compétences devra s'accompagner des transferts de moyens correspondants.
Cette proposition ne saurait être mise en oeuvre qu'en modifiant profondément les pratiques des magistrats : elle exclut que des mineurs ayant commis des actes de délinquance ou des crimes soient placés en hébergement au titre de l'assistance éducative , comme certains magistrats le pratiquent aujourd'hui.
Le recentrage sur un public délinquant ou très violent nécessite d' élaborer de nouvelles pédagogies . Or, mis à part le développement de l'éducation renforcée, les méthodes d'action de la PJJ semblent en crise.
* 102 En 1999, 122.263 mineurs étaient suivis en milieu ouvert, 25.702 en hébergement et 1.373 en centre de jour. Par ailleurs, près de 85.000 jeunes ou familles font l'objet, chaque année, d'une investigation en vue d'une décision de justice (recueils de renseignements socio-éducatifs, enquêtes sociales, investigations et orientation éducative IOE).
* 103 Au 31 décembre 1998, le secteur public de la PJJ exerçait, hors investigation, 10.076 mesures pénales et 22.933 mesures civiles, soit respectivement 30,5 % pour les premières et 69,5 % pour les secondes. Au 31 décembre 1999, il exerçait 25.728 mesures pénales (70 %) et 11.034 mesures civiles (30 %).
* 104 Le SN-FO-PJJ est favorable à un « recentrage de l'action du secteur public de la PJJ sur la délinquance des mineurs : la protection, mission certes intéressante, peut être confiée à des personnes extérieures à la PJJ. »