B. LA PRÉVENTION « MAL AU CoeUR » DE LA POLITIQUE DE LA VILLE
1. Une prolifération anarchique
a) L'élargissement des axes de travail
Traditionnellement, les axes des politiques de prévention se répartissent sur trois volets distincts.
Le premier est constitué des politiques de sécurisation des espaces, de prévention de la récidive et de lutte contre la toxicomanie. Le second volet, moins centré sur les publics « à risque », assure l'animation des quartiers. Le troisième cherche à favoriser l'insertion et l'accès à l'emploi des habitants des zones sensibles.
A ces domaines traditionnels ont été ajoutées au cours des dernières années de nouvelles thématiques.
La médiation sociale , qui figure parmi les axes du volet prévention-sécurité des contrats de ville, assure le développement de nouveaux modes de régulation des conflits de la vie quotidienne. Les initiatives en ce domaine sont nombreuses et s'appuient sur plus de 40.000 agents.
La citoyenneté constitue un autre nouvel axe qui prétend tourner résolument la prévention vers les jeunes des cités. Des opérations visant à réconcilier ces derniers avec la vie sociale du quartier et de la ville sont mises en oeuvre. La lutte contre les discriminations constitue un troisième axe indispensable pour combattre les frustrations et l'injustice que le racisme et la ségrégation génèrent chez les jeunes. Cette politique de prévention est conduite grâce à des moyens aussi nombreux que divers : campagnes d'information, services téléphoniques, personnels (adultes relais et délégués du Médiateur).
Enfin, le soutien à la parentalité est plus ancien mais connaît un regain de faveur dû à la mise en cause du délitement familial dans la délinquance. La circulaire relative à la préparation des contrats de ville inclut d'ailleurs la famille au titre des sept priorités identifiées. Cet axe concerne plus de 4.000 projets et 100.000 personnes. Le soutien aux parents et adultes dans leur responsabilité éducative mobilise à lui seul plus de 1.000 actions.
Les axes indiqués ne sont d'ailleurs pas exhaustifs puisque les thématiques recensées par la Cour des comptes comprennent également l'habitat, l'accès aux soins, les services publics, etc.
L'élargissement des axes de travail de la prévention correspond sans doute à un désir de mieux appréhender la réalité de la délinquance. Il manifeste aussi une tentation d'élargir à d'autres objectifs une politique créée pour prévenir la délinquance.
Cet élargissement donne cependant naissance à des axes difficiles à distinguer entre eux et est à l'origine d'une démultiplication des outils.
b) La multiplication des outils
La multiplication des outils qui servent les axes de travail de la politique de la ville est d'autant plus préoccupante que la plupart d'entre eux participent simultanément au service de l'ensemble des aspects de la prévention.
La circulaire du 28 octobre 1997 instituant les contrats locaux de sécurité précise que l'objet de ces derniers est « la mise en place d'une politique de sécurité privilégiant l'éducation à la citoyenneté comme axe de la prévention ».
L'élaboration d'un contrat local de sécurité s'appuie sur un partenariat associant les institutions concernées par un dysfonctionnement social ou urbain commun. Ces institutions sont nombreuses : Etat, police, justice, éducation nationale, centre d'action sociale, collectivités locales, bailleurs, associations, etc. L'objectif est de favoriser l'émergence d'un projet concerté. La circulaire instituant les contrats locaux de sécurité prévoit un dispositif d'évaluation comprenant un suivi, une concertation obligatoire avec les habitants et l'existence d'une cellule interministérielle d'animation.
L'élaboration des contrats de ville a été l'occasion d'intégrer des éléments de prévention dans le développement social urbain. Ce volet prévention est obligatoire dans le cadre des contrats de ville 2000-2006 qui ont pour objet affiché la tranquillité publique et la sécurité. Le travail mené dans le cadre des contrats de ville prévoit que les politiques de prévention doivent garantir la participation des habitants à l'élaboration du diagnostic et à l'évaluation, la rénovation des CCPD et prévoir que « les modes d'intervention seront renouvelés » . Les aspects traditionnels -soutien des parents, lutte contre la toxicomanie- seront renforcés et de nouvelles priorités développées, notamment la médiation.
Le programme Ville-Vie-Vacances vise à prévenir la délinquance et les incivilités des jeunes durant les vacances scolaires. Dernièrement, les opérations Ville-Vie-Vacances qui touchent 800.000 jeunes ont été complétées par un plan d'accueil des jeunes dans les communes touristiques (PAJECOT).
La police nationale et la gendarmerie conduisent chacune des opérations de prévention. Les brigades de prévention de la délinquance juvénile (BPDJ) de la gendarmerie établissent des partenariats avec les organismes ayant en charge la protection de l'enfance et mènent des actions de prévention diverses à destination des jeunes : information des lycéens et collégiens sur le domaine pénal ou la toxicomanie, stage sport-gendarmerie jeunesse, animent des « rendez-vous annuels de la gendarmerie » pour les adolescents. Ils ont en outre une fonction de formation à l'égard des agents locaux de médiation sociale (ALMS).
Ces quatre dispositifs ne sont que des exemples symboliques de la myriade d'outils disponibles à des fins de prévention .
c) Le fourmillement des métiers de la ville
La mise en oeuvre de la politique de la ville repose pour partie sur les personnels des institutions participantes, magistrats, forces de police, personnel départemental, bénévoles associatifs et pour partie sur de nouveaux « corps de métiers » qui ont fait dernièrement leur apparition.
Le rapport Brevan-Picard sur les nouveaux métiers de la ville et la conclusion du groupe de travail interministériel présidé par M. Yvon Robert apportent un éclairage sur ces nouveaux venus.
Presque chaque instrument de la politique de la ville génère avec lui un nouveau métier au point qu'aujourd'hui certains estiment leur nombre à plus de soixante-dix. Dernièrement, quatre « corps de métiers » ont été particulièrement mis en avant par la politique de la ville :
- les agents locaux de médiation sociale (ALMS) sont des contractuels de droit privé recrutés pour cinq ans, dont les interventions répondent à des objectifs multiples : résolution des conflits par la médiation, présence humaine sur les lieux sensibles, préservation du cadre de vie, recréation du lien social, etc. Les fonctions occupées par les ALMS sont diverses et, malgré une logique globalement préventive, pas souvent bien définies ;
- les adjoints de sécurité sont âgés de 18 à 26 ans, recrutés par le ministère de l'intérieur pour une durée de cinq ans, et exercent leurs activités sous l'encadrement de policiers titulaires, le plus souvent des « îlotiers ». Le recrutement d'adjoints de sécurité prétend « adapter le recrutement policier aux réalités locales », « diversifier le portrait sociologique de la police nationale et favoriser le rapprochement entre police et population » ;
- les adultes relais ont été créés par le comité interministériel des villes du 14 décembre 1999 ; la circulaire du 26 avril 2000 leur a donné pour mission de « créer ou développer le lien social dans les quartiers par des actions de médiation sociale et culturelle, mener des actions de prévention, favoriser le lien familles-écoles et la prévention de la violence en milieu scolaire » . La mise en place de ce dispositif n'a pas connu le succès escompté puisque fin septembre 2001, on comptait 1.089 postes pourvus au lieu des 3.000 postes initialement prévus, obligeant les pouvoirs publics à assouplir les conditions juridiques entourant ce dispositif ;
- les équipes emplois-insertion (EEI) sont nées, à l'instar des adultes relais, au cours du conseil interministériel de la ville du 14 décembre 1999. La mission de ces équipes est à la fois d'assurer un appui de proximité aux chômeurs résidant dans les quartiers et d'assurer l'orientation vers les missions locales, les PAIO, l'ANPE, c'est-à-dire l'ensemble des structures favorisant l'insertion et l'emploi.
Les catégories définies par les métiers de la ville sont quelquefois arbitraires, tant leurs fonctions sont proches, notamment dans les métiers de l'animation. Les conditions de recrutement les différencient parfois, tel étant réservé au secteur associatif, tel autre ouvert aux administrations et aux établissements publics. Toutefois, cette distinction tend elle-même à disparaître rapidement quand l'échec d'une mesure implique son redéploiement. Les adultes relais réservés initialement aux associations ont été ouverts aux collectivités locales pour favoriser leur recrutement. Il finit par être difficile de savoir qui fait quoi !
Derrière ces catégories se tiennent de nombreux métiers (correspondants de nuit, femmes relais, aide-éducateurs et toutes les fonctions de coordination) situés pour la plupart dans la mouvance des emplois-jeunes. En fait, les titulaires de ces métiers ont en commun leur enthousiasme -qui n'est pas inusable- leur statut précaire, des rémunérations modestes, l'absence criante d'objectifs clairs et la carence de leur formation.
Ces métiers soulèvent en outre une interrogation. La prolifération de ces agents ne constitue-t-elle pas en réalité un traitement social du chômage dans les quartiers défavorisés en même temps qu'un risque de remplacement progressif des titulaires expérimentés plus efficaces mais mieux rémunérés et donc plus coûteux ?
En outre, la multiplication des métiers de médiation dans les cités fait resurgir le risque des « stigmatisations » des quartiers bénéficiaires de la politique de la ville qu'abordait déjà le rapport de M. Jean-Pierre Sueur.
A ce titre, la remarque d'un quotidien du soir 56 ( * ) , même si elle est sans doute un peu excessive, pointe un véritable écueil : « pour les habitants des cités sensibles, la multiplication des médiateurs, des personnes relais ne fait qu'exacerber l'impression qu'ils constituent une population à part, à laquelle on ne peut plus s'adresser que par des intermédiaires, comme des indiens dans leur réserve ».
* 56 Le Monde, 28 septembre 2000.