CHAPITRE 3
LES POLITIQUES DE
PRÉVENTION :
EMPILEMENT ET CONFUSION
« On a vu apparaître une volonté de coordination avec la mise en place de la politique de la Ville. Or, cette politique est vouée à l'échec si elle se contente de créer des comités Théodule, d'organiser des grand-messes pour parler de façon théorique et générale de la délinquance dans une ville ou un quartier. »
Jacques Andrieu 53 ( * )
A travers ses services de la protection maternelle et infantile et de l'aide sociale à l'enfance, le département dispose d'instruments particulièrement précieux dans la prévention de la délinquance qui méritent d'être valorisés et renforcés.
La politique de la ville, créée il y a près de trente ans, n'a cessé de se développer, de se diversifier, à tel point que sa cohérence et ses objectifs initiaux ont fini par être perdus de vue.
I. LE RÔLE CLEF DU DÉPARTEMENT
Depuis les lois de décentralisation, les départements remplissent un rôle déterminant dans le domaine de l'enfance et de l'adolescence. En charge de la veille sanitaire des enfants et de la prévention spécialisée, le département doit également être le maître d'oeuvre de la protection de l'enfance.
Pourtant, pour des raisons diverses, les départements n'ont pas encore, vingt ans après, saisi la totalité des instruments à leur disposition, ou s'interrogent encore sur l'éventualité de les faire évoluer pour mieux les adapter aux réalités de la jeunesse. La protection de l'enfance, dont les aspects préventifs ne dépendent que de lui, reste source de frottement avec l'autorité judiciaire.
Au moment où leurs compétences dans le domaine social s'affirment, notamment à l'égard des personnes âgées, les départements doivent trouver les ressources d'affirmer, au moyen des outils que la loi leur donne, leur rôle clef dans la prévention de la délinquance.
A. LES DISPOSITIFS DE PRÉVENTION DÉPARTEMENTAUX AU MILIEU DU GUÉ
Les compétences des départements -hors aide sociale à l'enfance (ASE)- à l'égard de l'enfance sont résolument tournées vers la surveillance et la prévention des troubles et des déviances. La protection maternelle et infantile (PMI) est un outil de veille au moment de la petite enfance et, potentiellement, un instrument de prévention psychosociale et médicale précoce. La prévention spécialisée, pour sa part, après avoir connu des heures difficiles lors de la montée en puissance de la politique de la ville, a su mettre en oeuvre des réformes qui la crédibilisent et justifient les investissements que les départements envisagent de faire.
1. La PMI peut devenir un instrument de prévention psychosociale et médicale précoce
a) Historique de la PMI
Assurer la santé des mères et le développement harmonieux des enfants est un souci ancien. La loi Roussel de 1874 créait l'inspection médicale des enfants en garde et imposait la surveillance des nourrissons. Confronté à des difficultés démographiques sérieuses, le Gouvernement issu de la Résistance signait, en novembre 1945, une ordonnance créant la PMI et définissant ses missions selon un triptyque : visites prénatales, surveillance de l'enfant et éducation des mères. Les dispositions de l'ordonnance furent modifiées à plusieurs reprises, afin de renforcer la surveillance sanitaire infantile, notamment par la consignation des vaccinations.
La décentralisation fut, en 1983, l'occasion d'un transfert de compétences de la PMI aux départements.
La loi n° 89-899 du 18 décembre 1989 relative à la protection et à la promotion de la famille et de l'enfance et adaptant la législation sanitaire et sociale aux transferts de compétences en matière d'aide sociale a rappelé une nouvelle fois le rôle des administrations publiques (Etat, collectivités territoriales, organismes de sécurité sociale) dans la protection de la santé des mères et de leurs enfants. Cette loi a été complétée par le décret n° 92-785 du 6 août 1992.
b) Missions de la PMI
L'article L. 2112-2 du code de la santé publique définit les missions de la Protection maternelle et infantile :
1° des consultations prénuptiales, prénatales et postnatales et des actions de prévention médico-sociale en faveur des femmes enceintes ;
2° des consultations et des actions de prévention médico-sociale en faveur des enfants de moins de six ans, notamment dans les écoles maternelles ;
3° des activités de planification familiale et d'éducation familiale (...);
4° des actions médico-sociales préventives à domicile pour les femmes enceintes et les enfants de moins de six ans requérant une attention particulière, assurées à la demande ou avec l'accord des intéressés, en liaison avec le médecin traitant et les services hospitaliers concernés.
Dans le cadre de ces missions, les personnels de la PMI, avant tout des personnels médicaux (médecins, infirmiers, puériculteurs etc.), sont à la pointe d'un diagnostic des cas de maltraitance. La loi leur donne d'ailleurs compétence pour effectuer des signalements et prendre des mesures d'urgence, lorsqu'ils constatent « que la santé ou le développement de l'enfant sont compromis ou menacés par de mauvais traitements » .
La PMI fut un moment l'objet d'une polémique entre les conseils généraux et le Haut Comité à la santé publique, le second accusant les premiers de ne pas faire de la PMI « une priorité » . Sans doute, les budgets des conseils généraux sont-ils sollicités de manière croissante par le soutien aux personnes âgées dépendantes, notamment depuis la loi n° 2001-647 du 20 juillet 2001 sur l'allocation personnalisée d'autonomie. Néanmoins, au regard du constat fait sur l'importance de la prévention précoce, un investissement des conseils généraux sur ce domaine serait probablement d'une grande efficacité.
c) Quelle extension possible de la PMI ?
La plupart des études soulignent que l'apparition de comportements déviants est souvent très précoce. Ces comportements sont de bons indicateurs sur le basculement d'un enfant dans la délinquance.
Les acteurs de la PMI sont particulièrement qualifiés pour agir au sein de la famille et de l'école et participer à la mise en oeuvre d'une stratégie cohérente incluant des personnels médicaux. Beaucoup d'enfants souffrent de perturbations psychiques et les réponses médicales et psychiatriques restent encore trop faibles. Les services de la PMI doivent donc être un instrument de prévention psychosociale et médicale précoce.
La question d'une extension du travail réalisé dans le cadre de la PMI à l'ensemble des adolescents de moins de 16 ans, c'est-à-dire soumis à l'obligation de scolarité, pose davantage question. Des départements vont déjà au-delà de leur mission légale. Mme Ségolène Royal, alors ministre déléguée à la Famille et à l'Enfance, avait souhaité, à titre expérimental, qu'un suivi des enfants jusqu'à onze ans soit assuré par la PMI. Les propositions formulées par certains présidents de conseils généraux lors de la discussion de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité n'ont pour l'instant pas été retenues, car leur adéquation avec le plan quadriennal de relance de la médecine scolaire n'était pas assurée.
Une telle extension mériterait sans doute des études préalables et une expérimentation, afin de savoir si les départements seraient à même de faire mieux que l'Etat en matière de santé scolaire.
* 53 Directeur général de l'UNASEA - audition du 27 mars 2002