I. LES PERSPECTIVES EUROPEENNES : UN MARCHE OUVERT, CONCURRENTIEL ET REGULE
M.
Jean-Claude Larrivoire
Le Président Larcher vient d'exprimer des orientations précises
pour l'évolution de la poste française. Nous allons maintenant
entendre celles de plusieurs responsables européens. M. Paul Watershoot,
directeur général à la Commission Européenne,
chargé du marché intérieur, ouvre le débat.
M. Paul Watershoot, représentant de M. Frits Bolkestein, commissaire européen, responsable du marché intérieur
Je
comptais d'abord vous énumérer les changements qui ont eu lieu
récemment dans le marché postal, en tenant compte de la situation
de l'ensemble de la Communauté. Puis, vous rappeler la situation en ce
qui concerne la directive de 1997 et faire le point sur le débat actuel.
Une des premières constatations est qu'en Europe, la
profitabilité des opérateurs publics s'est
considérablement améliorée, la plupart d'entre eux
étant désormais bénéficiaires. Cette tendance qui
résulte de la directive actuelle est générale dans la
Communauté.
Les opérateurs s'efforcent de davantage tenir compte des besoins en
offrant un service de plus en plus varié, adapté aux
différentes catégories d'usagers. On a constaté que
grâce à la directive de 1997, la qualité du service
transfrontalier a considérablement augmenté. On note
également que se développent des collaborations entre
opérateurs publics et privés ainsi que des prises de
participation dans le capital des opérateurs dans les différents
États membres, ou des coopérations avec des opérateurs
privés, notamment dans le domaine exprès et des paquets. Souvent,
dans un certain nombre d'États, le réseau et les comptoirs
postaux sont aménagés sous forme de franchisage des
opérateurs.
On constate aussi que les services à valeur ajoutée sont
particulièrement contestés entre opérateurs publics et
privés, essentiellement les services exprès, les services
à valeur ajoutée de types nouveaux.
Des changements ont lieu au niveau réglementaire. Dans certains pays, il
n'y a plus de domaine réservé ; dans d'autres, il est
moindre que ce qui est autorisé par la directive en vigueur. Dans tous
les pays, la structure des opérateurs se transforme d'une administration
vers une entreprise commerciale.
Un certain nombre de problèmes résultent de ces changements. Le
principal est l'utilisation des ressources financières qui proviennent
du domaine réservé. Nous avons eu des décisions
récentes de la Commission dans ce domaine, car les ressources du domaine
réservé et qui, parfois, sont liées au niveau du tarif
national, conduisent à créer des ressources qui sont
utilisées dans une situation concurrentielle ou des ressources
utilisées pour le rachat d'entreprises dans les autres États
membres.
Quels sont les points essentiels de la directive actuelle ? Le maintien
d'un service universel de qualité qui est accessible à tous. Ce
service universel peut être financé par un domaine
réservé. Le mot important est « peut », ce
n'est pas une possibilité automatique d'attribuer un certain domaine
à l'opérateur public, c'est une possibilité qui doit
être en équilibre avec les charges supplémentaires qui
résultent du service universel.
Dans la directive, il y a la faculté d'établir un système
de licence en ce qui concerne le domaine couvert par le service universel, et
un système de fonds de compensation, qui peuvent être
utilisés si le domaine réservé ne suffit pas. Il ne peut
pas être utilisé au-delà. Le principe de base de la
directive est une ouverture progressive et contrôlée du
marché.
La situation du cadre réglementaire actuel est un équilibre entre
la réalisation du marché intérieur et le maintien du
service universel, basé sur la situation en 1997. Le degré
d'harmonisation est limité dans la directive car elle ne couvre que le
domaine réservé au maximum, la qualité du service
transfrontalier et le service universel minimal, c'est-à-dire que les
États membres peuvent prévoir un service universel qui va
au-delà du minimum prévu dans la directive.
Dans la Communauté, apparaît une réduction du domaine
réservé. Voici quatre exemples : le courrier domestique, le
publipostage, le courrier transfrontalier et le service à valeur
ajoutée. Que constate-t-on pour le courrier domestique ? Un certain
nombre d'États membres n'ont plus du tout de domaine
réservé, pourtant le service universel fonctionne bien. Trois
États membres ont une limite plus basse que celle autorisée par
la directive actuelle de 350 g, et un État membre (l'Espagne) a
ouvert le marché local à la concurrence. En ce qui concerne le
publipostage, trois États membres n'ont pas de domaine
réservé, et trois États membres ont d'autres
possibilités, d'ouverture du marché de publipostage. Pour le
courrier transfrontalier, cinq États membres ont
libéralisé ce marché, et cinq États membres ont
libéralisé le marché de fait, soit dix États
membres où le courrier transfrontalier sortant est
libéralisé. Pour ce qui concerne le service à valeur
ajoutée, le principe de la libéralisation est acquis dans la
directive de 1997. Ce principe a été confirmé par des cas
décidés par la Commission en matière de concurrence. Un
certain nombre d'États membres ont établi le système de
licence à cet égard.
Concernant la nouvelle proposition, rappelons-en les principes. D'une part, il
y a une réduction progressive des domaines réservés, c'est
le passage de la limite de poids. D'autre part, il y a une précision
quant à la définition de services nouveaux, et il y a un
calendrier avec des étapes en 2003 et une autre étape en 2007,
qui dépendra d'un examen de la situation au préalable.
Abordons à présent les points de discussion de cette nouvelle
proposition. Le premier point est le degré d'ouverture du marché
en 2003. Le Parlement européen veut une ouverture beaucoup plus
limitée que ce qui a été proposé par la Commission.
Deuxième point, faut-il une étape intermédiaire en
2006 ? Interrogation qui a surgi lors du débat au Conseil en
décembre. Troisième point, faut-il des dérogations pour
certains États pour les courriers transfrontaliers sortants ? Nous
avons constaté que certains pays tirent des ressources importantes des
courriers transfrontaliers sortants, et désirent avoir une
dérogation en ce qui concerne l'ouverture de ce marché à
la concurrence. Il s'agit essentiellement de la Grèce, du Luxembourg, de
l'Espagne et de l'Irlande. Quatrième point, quelle définition
faut-il avoir pour les services spéciaux ? La question est de
savoir s'il faut une limite de prix pour les services spéciaux ouverts
à la concurrence ? Finalement, le point le plus important, faut-il
prévoir une étape ultérieure en 2009 et si oui, avec quel
contenu ? Cette date peut avoir différentes significations selon
qu'elle est plus ou moins définitive en ce qui concerne l'existence de
monopoles.
Comment peut-on résumer le débat actuel ? En
décembre 2000, lors des discussions au Conseil, en ce qui concerne
les étapes 2003 et 2006, la présidence française
était très proche de trouver des solutions. Les points
contentieux qui subsistent sont la définition des services
spéciaux, la nécessité d'une limite de prix, et
l'utilité de l'étape 2009.
La présidence belge a prévu un Conseil au mois d'octobre, qui
devrait débattre de cette situation.
M. Jean-Claude Larrivoire :
L'Union européenne étant sous la présidence
suédoise, l'expérience suédoise a été moteur
dans le jeu de la libéralisation, préconisée par la
direction européenne. Je passe la parole à M. Nils Gunnar
Billinger, directeur général de l'Agence nationale des postes et
des télécommunications suédoise.
M. Nils Gunnar Billinger, directeur général de l'Agence nationale des postes et des télécommunications suédoise
En
Suède, nous avons organisé notre Agence de manière qu'elle
combine à la fois les télécoms et les services postaux, au
sein d'une seule et même entité. Cela nous permet de tirer des
leçons des expériences des deux secteurs. Nous avons choisi
très rapidement la libre concurrence dans le domaine postal en 1994, et
l'expérience suédoise a été présentée
comme un exemple par les partisans du libéralisme, ainsi que par les
défenseurs des prestataires de ce type de services. Voici le tableau des
sept dernières années sur le marché suédois.
Deux questions se posent lorsque l'on parle des conséquences de la
déréglementation suédoise. Premièrement, en quoi
les consommateurs ont-ils profité de la concurrence sur le marché
des services postaux ? Deuxièmement, en quoi la concurrence
a-t-elle affecté les possibilités d'offrir un service postal
universel ?
En ce qui concerne les services postaux universels, les obligations ont
été définies par la loi sur les services postaux qui
stipule que quiconque, où qu'il se trouve dans le pays, a droit à
avoir des services postaux de bonne qualité et à un prix
raisonnable. On a également décidé que l'ancienne
administration postale devrait fournir ce service. Le problème d'une
compensation des services qui ne seraient pas bénéficiaires par
le gouvernement ne s'est jamais posée. À plusieurs reprises, la
mise en place d'un fonds de compensation a été envisagée
mais jusqu'à présent, nous n'avons pas eu à le faire car
les services postaux en Suède ont toujours été
bénéficiaires. Comme dans la plupart des autres pays, les
services au guichet ne sont pas bénéficiaires et la poste
suédoise a parfois été aidée par le gouvernement.
Si on étudie les activités du service au guichet, on se rend
compte que les services universels, au sein des services postaux, ne se sont
pas détériorés depuis que le monopole est tombé. Au
contraire, il s'est plutôt amélioré. Par exemple, le
priority mail
, pour lequel subsiste un monopole. Les délais se sont
améliorés et la poste suédoise est
considérée comme l'une des meilleures au monde dans ce domaine.
Le nombre de foyers qui ne bénéficient pas d'un service de
livraison cinq jours par semaine s'est réduit et plus de 99 % des
foyers bénéficient de ce service cinq jours sur sept.
La question abordant les effets de la déréglementation sur les
prix a été fort débattue. Le prix de 3 couronnes
suédoises pour une lettre de 20 grammes est passé, depuis la
déréglementation en 1997, à 5 couronnes, sachant que
la TVA est de 25 % et a été introduite à deux
reprises en 1994 et en 1995. 200 à 300 couronnes par mois sont
dépensées sur Internet en moyenne, alors qu'un foyer moyen
dépense 200 couronnes (20 à 30 euros) par an en courrier. Le
coût de cette augmentation par foyer est relativement mineur. Les
services postaux en Suède sont loin d'être les plus chers
d'Europe. Ils sont dans la moyenne européenne. D'autre part, depuis
1997, il n'y a eu aucune augmentation, un prix plafond interdisant d'augmenter
le prix des timbres au-delà de l'augmentation moyenne du coût de
la vie. Si l'on peut dire que la déréglementation n'a pas eu
d'effets négatifs sur la qualité des services postaux, en quoi
a-t-elle été positive pour le consommateur ? Je vais donc
faire une description de la situation de la concurrence au niveau du
marché du courrier aujourd'hui.
Sur ce marché, la poste suédoise a toujours été en
concurrence avec d'autres opérateurs, en particulier avec la
Dadge
Poste
qui, grâce à l'acquisition d'une grosse agence, a pu
prendre une partie importante des services colis en Suède. Aucune
restriction n'a non plus été imposée sur les services de
coursiers. Pendant longtemps, les sociétés de coursiers
internationaux ont pu offrir toute une gamme de services sans aucune
restriction quant au poids ou à la valeur. L'abolition du monopole a
permis l'entrée de nombreux opérateurs locaux. Les
activités desdits opérateurs tombaient parfaitement dans le champ
de compétences qui était auparavant couvert par le monopole.
Néanmoins, il a fallu plusieurs années avant que leur
établissement ne prenne de l'ampleur. Certains ont même
réussi à prendre des parts de marché considérables
sur le marché national (15 % du volume total du courrier). Depuis
l'abolition du monopole en Suède, la société
City Mail
a le mieux réussi en tant qu'alternative au service postal officiel.
À partir de 1991, cette société s'est concentrée
sur les envois groupés. Depuis juillet 2000, l'opérateur du
Royaume-Uni,
Royal Mail
, possède les deux tiers de cette
organisation. Grâce à l'aide de
Royal Mail
,
City
Mail
a pu s'étendre géographiquement à l'ouest et au
sud de la Suède, et couvre aujourd'hui 40 % de toutes les adresses
du pays.
City Mail
représente 10 % des envois groupés
et 5 % du volume total des envois des lettres.
Ceci m'amène à faire deux observations. Tout comme le
marché des télécoms suédois
déréglementé il y a dix ans, le marché est devenu
une sorte de test pour les sociétés étrangères pour
apprendre à concurrencer les anciennes sociétés de
monopole. La deuxième observation est que l'expansion
géographique à laquelle a procédé
City Mail
dans les environs des grandes villes, comme Göteborg ou Malmö,
révèle qu'il est indispensable pour une société de
pouvoir s'offrir une distribution dépassant le centre-ville. Pour
attirer les grosses sociétés, les sociétés qui ont
de nombreux clients, ou les administrations locales, il est crucial de pouvoir
offrir ou assurer une distribution couvrant des domaines assez étendus.
Dans la plupart des cas, il s'agit de zones qui entourent les grandes villes.
Par conséquent, cette déréglementation a eu un effet
positif sur le consommateur. La concurrence dans n'importe quel domaine
donné permet au consommateur de choisir le prestataire qui lui convient,
le prestataire qui pourra lui fournir le meilleur service au meilleur prix.
L'évolution du marché postal suédois a suivi cette
direction et a affecté de manière positive le domaine des
livraisons en volume. Où qu'ils se trouvent, les opérateurs
locaux offrent des prix plus bas que le service national, car les services
nationaux doivent avoir des prix uniformes qui rendent impossible la
concurrence sélective, dans des zones précises. Néanmoins,
la loi sur les services postaux permet à la poste suédoise
d'avoir un tarif particulier, à condition qu'il ne s'applique pas au
niveau national, quelle que soit la concurrence dans une zone
géographique donnée. Les services postaux suédois n'ont
pas fait usage jusqu'à présent de cette possibilité. Au
cours des quinze à vingt dernières années, les services
postaux suédois ont considérablement évolué et sont
devenus l'un des leaders mondiaux. La gestion, la rationalisation, la
modernisation des services ont eu des effets positifs sans pour autant faire
perdre des emplois.
Il ne faut pas négliger le fait que la poste suédoise, toujours
détenue par le gouvernement, doit encore se concentrer sur certains
domaines protégés. Lorsque les enthousiastes, ou ceux qui
défendaient les monopoles, ont réalisé que le
marché postal n'était pas devenu aussi chaotique que
prévu, ils ont changé leur position disant que la concurrence
s'était peu développée : 95 % du marché
des lettres étaient encore détenus par cette entreprise
traditionnelle. Notre problème aujourd'hui est un problème de
concurrence trop faible.
Pour conclure, il n'y a pas de raisons économiques ou politiques
raisonnables qui aillent à l'encontre d'une libéralisation du
marché des services postaux. Rien ne fera la différence
vis-à-vis du consommateur. Je pense donc que la libéralisation
s'impose.
*
* *
Débat avec la salle
M.
Daniel Paris,
MEDEF
Une question pour M. Watershoot. Selon vous, parmi les principes de la
directive de 1997, il y avait l'attribution de licences pour l'exercice du
service universel et l'ouverture progressive de son marché. La
disposition de la loi de 1999 en France, qui attribue aux seuls
opérateurs publics la licence qui permet d'exercer le service universel,
vous paraît-elle compatible avec ces principes de la directive de
1997 ?
M. Paul Watershoot
Dans le domaine de l'attribution des licences, il s'agit d'un type
d'harmonisation qui est facultatif, c'est-à-dire que les États
membres ont la possibilité d'utiliser le système de licence s'ils
l'estiment utile. Un certain nombre de pays en ont fait usage, notamment
l'Allemagne où il y a huit cents licenciés pour le service de la
valeur ajoutée. Si la France prévoit un seul licencié qui
est l'opérateur public, ce n'est pas un problème en termes de
droit communautaire.
M. Alain Bréau,
président de TLF
Nous constatons qu'en Europe, les services universels restant sous monopole
bénéficient de tarifs différents. Une étude parue
dans
La Tribune
signale que la lettre de base sous monopole est à
0,56 euro en Allemagne et à 0,46 euro en France, pour des
contraintes géographiques qui sont plus favorables en Allemagne qu'en
France. Ma question est la suivante : devant de telles disparités
de tarifs, le monopole devient une rente. Pourquoi la Commission, après
avoir défini juridiquement le service universel, les services
spéciaux, les services annexes, n'intervient-elle pas dans la
définition du juste prix du service universel restant sous
monopole ?
M. Paul Watershoot
C'est une question complexe. Le principe de la directive, c'est que le tarif
doit être lié au coût. Un outil est prévu dans la
directive, c'est un système de comptabilité analytique qui doit
prévoir la location des coûts entre le service
réservé et le service sous concurrence. C'est une obligation qui
n'existait pas lors de l'entrée en vigueur de la directive, qui devait
être appliquée l'année passée. La plupart des
opérateurs ont pris les mesures nécessaires pour allouer le
coût correctement. Nous n'avons pas encore les résultats de cette
opération. L'article 7 de la directive prévoit qu'un domaine
réservé peut être maintenu pour financer le service
universel. Il est un équilibre établi dans cet article qui
implique une justification de la part de l'État membre d'avoir un
domaine réservé. Un certain nombre d'États membres ont
réduit ce domaine réservé car ils estimaient que ce
n'était pas utile d'aller jusqu'aux 350 g prévus dans la
directive.
Dernier élément, la décision de la Commission concernant
la
Deutsche Post
qui a constaté que les ressources provenant du
domaine réservé et du tarif élevé qui existait en
Allemagne contribuaient à une distorsion de concurrence sur le
marché des paquets. Donc, les États membres ne peuvent pas faire
n'importe quoi en ce qui concerne le transfert des ressources qui proviennent
du domaine réservé vers le secteur concurrentiel.
Mme Emmanuelle Dardenne,
collaboratrice de Corinne Lalieux,
députée fédérale belge
J'ai deux questions pour M. Billinger. Dans son exposé, il ne nous
a pas parlé de tous les indicateurs. En termes de réseaux de
distribution, quelles sont les conséquences de l'ouverture du
marché ? Le nombre de bureaux de poste est-il le même ?
Sont-ils en l'état par rapport à ce qu'ils étaient avant
la libéralisation ?
M. Nils Gunnar Billinger
Une augmentation des points de services en Suède a été
notée et l'indice de satisfaction est en hausse sur plusieurs points. Le
nombre de lettres envoyées depuis la modernisation des services postaux
a augmenté. Comme je l'ai dit, nous avons des petits opérateurs
locaux, et dans les petites villes où ils se trouvent, le consommateur
peut poster ses lettres plus tard, les services postaux nationaux s'adaptent
à ces changements. Ils peuvent également offrir des prix plus bas
que leurs concurrents.
Question de la salle :
Je représente le Bureau européen des consommateurs. Actuellement,
la directive postale de 1997 prévoit la possibilité d'appliquer
un tarif identique sur l'ensemble du territoire pour les services contenus dans
le service universel. Pourquoi ne prend-on pas cette possibilité
d'appliquer un tarif identique en le rendant obligatoire pour les États
membres ?
M. Paul Watershoot
,
représentant de M. Frits
Bolkestein, commissaire européen, responsable du marché
intérieur
En ce qui concerne ce point particulier, la directive de 1997 prévoyait
que les États membres peuvent maintenir un tarif uniforme sur l'ensemble
du territoire. Cela reste valable dans la nouvelle directive.
Mme Geneviève Meunier,
journaliste
Quels pays de l'Union européenne ont mis en place des autorités
de régulation ?
M. Paul Watershoot
Tous les pays. Nous avons entamé des procédures d'infractions
avec quatre ou cinq États membres (Belgique, France, Espagne,
Grèce, j'ai oublié le dernier...) puisque le principe, dans la
directive de 1997, est que le régulateur doit être
indépendant par rapport à la gestion quotidienne de
l'opérateur public existant. Or, parfois, le régulateur
dépend de la même entité que celle qui gère ou qui
est propriétaire de l'entreprise publique.