ANNEXE 1
CAHIER DES CHARGES
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Bilan de la législation applicable en
matière de prévention
et de traitement des difficultés
des entreprises :
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Saisi par la commission des Lois du Sénat d'une demande tendant à dresser un bilan de la mise en oeuvre de l'ensemble de la législation relative à la prévention et au traitement des difficultés des entreprises, l'Office parlementaire d'évaluation de la législation a décidé, lors de sa réunion du 3 février 1998, de confier la réalisation de cette étude à un groupe de trois experts comprenant un juge consulaire, un magistrat de la Cour de Cassation et un professeur d'université.
L'article 6 quater de l'ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, inséré par la loi n° 96-516 du 14 juin 1996, prévoit en effet que pour la réalisation des études, « l'Office peut faire appel à des experts » . L'article 8 du règlement intérieur de l'Office mentionne également cette possibilité qui, aux termes de l'article 9, nécessite l'élaboration d'un cahier des charges.
Le présent cahier des charges a ainsi pour objet de délimiter le champ de l'étude confiée au groupe d'experts ainsi que ses conditions de réalisation.
1) Le champ de l'étude
La loi n° 94-475 du 10 juin 1994 a modifié la loi n° 84-148 du 1er mars 1984 relative à la prévention et au règlement amiable des difficultés des entreprises ainsi que la loi n° 85-98 du 25 janvier 1985 relative au redressement et à la liquidation judiciaires des entreprises, ces deux lois n'ayant pas atteint leurs objectifs initiaux qui étaient la préservation des emplois et le redressement de l'entreprise.
L'économie de la réforme de 1994 s'est articulée autour de quatre axes principaux :
- l'amélioration de la prévention des défaillances ;
- la simplification et l'accélération des procédures ;
- la restauration des droits des créanciers ;
- la moralisation des plans de cession.
Plus de trois années s'étant écoulées depuis l'entrée en vigueur de la loi, le moment semble venu de procéder à une évaluation des innovations introduites en 1994 dans les procédures de prévention et de traitement des difficultés des entreprises et de mesurer l'efficacité globale de l'ensemble de la législation applicable en la matière.
Cette démarche paraît d'autant plus nécessaire que l'appréciation portée sur l'évolution des procédures collectives constitue un aspect important du débat en cours relatif à la réforme des tribunaux de commerce : elle est complémentaire de l'initiative prise par l'Assemblée nationale créant une commission d'enquête sur la situation des juridictions consulaires. L'efficacité des procédures, en matière de prévention tout particulièrement, dépend en effet étroitement des moyens dont dispose le tribunal compétent et de l'existence de garanties permettant de préserver la confidentialité des informations relatives à l'entreprise. Les difficultés susceptibles de menacer la survie de celle-ci doivent pouvoir être détectées et traitées le plus en amont possible. Or, il apparaît que sur l'ensemble des chefs d'entreprise convoqués à titre préventif à l'initiative du tribunal, une proportion importante des entreprises concernées se trouvent déjà en situation caractérisée de cessation des paiements.
Par ailleurs, l'importance des passifs déclarés est révélateur du caractère tardif des jugements d'ouverture dont découle, très fréquemment, l'impossibilité d'envisager le redressement de l'entreprise. Selon une étude de l'INSEE datant du mois de janvier dernier, la liquidation est prononcée dans plus de 90 % des cas, la défaillance se soldant ainsi dans la très grande majorité des cas par la disparition de l'entreprise.
Ce constat conduit à s'interroger sur la pertinence de la notion de cessation des paiements comme critère d'ouverture d'une procédure collective et sur les conditions de mise en oeuvre des mécanismes de prévention.
Hormis l'examen de cette question, l'évaluation pourrait permettre de déterminer les ajustements nécessaires à l'amélioration de l'efficacité des procédures existantes et à une meilleure articulation de ces procédures avec celles prévues par la loi n° 91-650 du 9 juillet 1991 portant réforme des procédures civiles d'exécution, le caractère collectif de la procédure de liquidation étant en effet parfois mis à mal par les poursuites individuelles exercées par les titulaires de créances nées après l'ouverture de la procédure.
Le problème de la détection et du traitement des difficultés des entreprises devrait donc faire l'objet d'une approche globale, le champ d'investigation devant porter à la fois sur les procédures en vigueur mais aussi sur leurs conditions de mise en oeuvre et sur leur insertion dans l'ordonnancement juridique.
L'étude devra à la fois dresser un bilan critique du régime juridique applicable en matière de prévention des difficultés des entreprises et de mise en oeuvre des procédures collectives de redressement, de cession et de liquidation, et formuler une série de propositions tendant à améliorer leur pertinence et leur efficacité.
2) Les conditions de réalisation de l'étude : les délais
Compte tenu de l'étendue du champ de cette étude et de la complexité de la matière juridique concernée ainsi que des contraintes d'organisation des travaux liées au caractère collégial du groupe d'experts, l'Office parlementaire d'évaluation de la législation propose que l'étude lui soit remise au plus tard le 15 septembre 1998.