B. LES LIENS ENTRE AUTORISATIONS DE PROGRAMME ET CREDITS DE PAIEMENT
1. Les délégations de crédits
Les crédits de la section générale du FIDOM font l'objet d'une gestion largement déconcentrée, qui s'explique par la prépondérance des crédits contractualisés, gérés par les préfectures. Les crédits non contractualisés sont gérés directement par le secrétariat d'Etat à l'outre-mer.
Taux de déconcentration des crédits de la section générale du FIDOM
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1990 |
1993 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
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% des crédits déconcentrés dans le total des crédits ouverts |
42 % |
23 % |
91 % |
79 % |
66 % |
77 % |
77 % |
79 % |
Source : secrétariat d'Etat à l'outre-mer
C'est le secrétariat d'Etat à l'outre-mer qui procède à la délégation des crédits aux ordonnateurs secondaires.
Pour les autorisations de programme, la délégation intervient en deux fois au cours de l'exercice. En début d'exercice, avant la réunion du comité restreint, une première tranche est déléguée correspondant à 50 % des crédits délégués au cours de l'exercice précédent. La deuxième délégation intervient après la réunion du comité et son montant correspond au solde des crédits de la tranche annuelle des contrats de plan, auquel s'ajoutent les crédits « hors contrat de plan ». La procédure est la même pour tous les bénéficiaires du FIDOM.
Il convient de relever que, à chaque délégation, l'ensemble des crédits destinés à financer les contrats de plan sont regroupés au sein d'une même autorisation de programme. Votre rapporteur se demande si de telles autorisations de programme « fourre-tout », dont le montant peut dépasser plusieurs dizaines de millions de francs, peuvent encore être considérées comme couvrant « une tranche [d'une même opération en capital] constituant une unité individualisée formant un ensemble cohérent et de nature à être mise en service sans adjonction », pour reprendre la définition des autorisations de programme donnée par l'article 12 de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances.
Pour les crédits de paiement, le secrétariat d'Etat délègue les crédits en fonction des besoins constatés dans les différentes préfectures. Il joue le rôle de plaque tournante et il lui revient d'arbitrer entre les priorités des uns et des autres.
Cette méthode, qui permet de « coller » au plus près des besoins et d'éviter de déléguer des CP qui ne seront pas consommés, n'a pas que des avantages. Les gestionnaires locaux ont regretté de ne pas connaître en début d'année le montant de l'enveloppe dont ils disposeront pour l'exercice. Aucune dépense sur le FIDOM n'étant engagée tant que les CP n'ont pas été délégués, cette situation les empêche de pouvoir planifier de manière cohérente leurs dépenses 11 ( * ) . Ils sont en outre étonné que les délégations de CP intervenant au cours d'un exercice soient inférieures au montant théorique permettant l'exécution des contrats de plan 12 ( * ) .
Outre la gêne qu'elle occasionne pour les services déconcentrés, cette situation est aussi dommageable pour la crédibilité de l'Etat puisqu'elle aboutit à bloquer la mise en oeuvre de certains projets alors que les autres cocontractants sont en mesure d'engager leur part du financement. Ainsi, les services du conseil régional de la Réunion ont indiqué que certains engagements sur la section générale du FIDOM étaient retardés par prudence par le trésorier payeur général, qui ne connaît pas toujours à l'avance le montant de CP dont il pourra disposer. Il arrive également que le maître d'ouvrage avance les crédits nécessaires, en attendant que l'Etat soit en mesure d'honorer ses engagements.
La situation actuelle semble pourtant être meilleure qu'elle a pu être, si l'on en juge par les indications fournies par les services du conseil général de la Réunion : « jusqu'en 1996, les délais de versement atteignaient jusqu'à 500 jours, soit plus de 16 mois. La moyenne de versement des fonds FIDOM était de 201 jours. Cela était dû essentiellement à l'absence de crédits de paiement au moment de l'appel des fonds. Depuis 1997, les versements s'effectuent plus rapidement et ne dépassent pas 90 jours. Le nombre de jours moyen est de 46 jours hormis deux programmes (...) qui ont déjà été réalisés totalement, mais dont la participation du FIDOM général n'a pas encore été versée au département ».
2. La cohérence entre les ouvertures d'autorisations de programme et de crédits de paiement
Pour la détermination du solde budgétaire du budget de l'Etat, seuls les crédits de paiement sont pris en compte. Il n'en reste pas moins que, les crédits de paiement étant définis par l'article 12 de l'ordonnance n°59-2 du 2 janvier 1959 comme « la limite supérieure des dépenses pouvant être ordonnancées ou payées pendant l'année pour la couverture des engagements contractés dans le cadre des autorisations de programme correspondantes », les autorisations de programme peuvent être considérées comme une dette devant être acquittée, c'est-à-dire traduite en crédits de paiement.
Le tableau ci-dessous retrace l'évolution entre 1995 et 2000 de la « dette » du FIDOM, c'est-à-dire le montant de crédits de paiement nécessaire pour couvrir l'ensemble des autorisations de programme ouvertes et non encore intégralement financées.
Evolution de la « dette » de la section générale du FIDOM (chapitre 68-01 article 10)
(en francs)
Données chiffrées : secrétariat d'Etat à l'outre-mer ; lois de finances
Il ressort que :
- la dette du FIDOM a tendance à se réduire . Cela s'explique par le fait que, entre 1993 et 2000, le montant des AP ouvertes en lois de finances était très proche de celui des CP. Dans les lois de finances pour 2001 et 2002, l'écart entre les montants d'AP et de CP inscrits dans les lois de finances s'étend à nouveau, ce qui devrait théoriquement se traduire dans les années à venir par une augmentation du montant des dotations en crédits de paiement ou, à défaut, par un accroissement de la dette du FIDOM ;
- le taux de « couverture » de cette dette par les crédits de paiement inscrits en loi de finances ne s'améliore pas . En 1995, en l'absence de toute ouverture d'AP nouvelle, la dotation des CP en loi de finances permettait de faire disparaître le stock d'AP en 2,6 années. Avec la dotation en CP de 2000, il fallait 3,4 années pour faire disparaître le stock d'AP.
Le calcul de la « dette » du FIDOM se heurte à une difficulté matérielle préoccupante : la confusion qui semble régner au niveau déconcentré dans la gestion des autorisations de programme. Il apparaît en effet que certaines opérations, terminées, ne se traduisent pas par la clôture des autorisations de programme correspondantes. De plus, certaines autorisations de programme restent « en vie » pendant des périodes pouvant dépasser la dizaine d'années car, en raison du financement de plusieurs opérations sur une même AP, il faut attendre la réalisation de toutes les opérations pour clôturer l'autorisation de programme. Enfin, les crédits de paiement correspondant au financement de certaines opérations ne seraient pas non plus toujours imputés sur la même autorisation de programme.
Le secrétariat d'Etat à l'outre-mer consacre une énergie considérable à tenter de rétablir une cohérence de la comptabilité des engagements sur les crédits du FIDOM.
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Exemples de désordres constatées par le secrétariat d'Etat à l'outre-mer L'examen par le département des financements publics de l'exercice 1999 lui permet de relever les points suivants : - s'agissant de la Guyane : beaucoup d'autorisations de programme ont été affectées et engagées en dépassement du montant des AP ; certains mandatements ne sont pas conformes aux mandatements mentionnés dans les situations précédentes ; tous les montants des AP du programme Phèdre sont erronés et aucun ne correspond aux AP déléguées ou diminuées d'une annulation budgétaire ; - s'agissant de la Martinique : pour plusieurs autorisations de programme, on constate un montant d'affectation et d'engagement supérieur à leur montant initial délégué ; - s'agissant de la Réunion : sont constatés des écarts tant sur les engagements que sur les paiements. |
Ce manque de rigueur dans le suivi des engagements par les services déconcentrés est d'autant plus regrettable qu'il ternit la capacité des services déconcentrés, constatée à la Réunion au moins, à mobiliser les crédits nécessaires à la réalisation des opérations financées par le FIDOM dans des délais raisonnables . Ainsi, en 1999 et en 2000, 80 % des opérations ont été réalisées dans un délai de 5 ans.
Délai de réalisation des opérations de la section générale du FIDOM constaté à la Réunion en 1999 et en 2000
Source : préfecture de la Réunion
* 11 En 1999, les CP ont été délégués à la préfecture de la Réunion le 19 février, le 25 mai et le 18 octobre. En 2000, les délégations sont intervenues le 3 mars et le 18 août.
* 12 Pour la Réunion, 480 millions de francs ont été contractualisés sur le FIDOM pour la période 2000-2006, soit 68,5 millions de francs par an. En 2000, 49,7 millions de francs de CP ont été délégués.