II. L'ÉVOLUTION DES PRIORITÉS DU FRE
Le fonds pour la réforme de l'Etat a pour vocation d'accompagner les chantiers de modernisation et de réorganisation des administrations, centrales et déconcentrées. Toutefois, dans un souci évident d'efficacité, ces chantiers ne doivent pas être trop nombreux : la réforme de l'Etat, pour éviter le risque de la dispersion, doit reposer sur un nombre de priorités limité, mais conduites avec détermination.
Malheureusement, depuis 1997, les ambitions du gouvernement en la matière, en dépit d'un discours volontariste, souffrent d'une insuffisante lisibilité. En fait, la réforme de l'Etat ne paraît plus être une priorité gouvernementale.
Votre rapporteur, considérant que la bonne conjoncture économique comme les nombreux départs à la retraite annoncés de fonctionnaires au cours des dix prochaines années constituent autant d'occasions à saisir pour réformer le format et les missions de l'Etat, ne peut que déplorer que le gouvernement soit en train de la laisser passer 3 ( * ) .
A. UN NOMBRE LIMITÉ D'ORIENTATIONS AMBITIEUSES
1. Les grands axes de réforme arrêtés le 29 mai 1996
Le comité interministériel pour la réforme de l'Etat du 29 mai 1996 avait arrêté trois grands axes de réforme :
- la qualité des relations entre l'Etat et les citoyens ;
- la qualité de la décision publique ;
- la qualité de la gestion publique.
Chacun de ces trois axes avait été développé.
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Ce que recouvre la réforme de l'Etat Le thème de l'amélioration de la qualité des relations entre l'Etat et les citoyens était considéré comme « celui sur lequel les attentes sont les plus grandes, mais aussi celui à propos duquel l'opinion est sceptique ». Les principales mesures proposées étaient les suivantes : - libérer l'initiative des citoyens et des entreprises en supprimant un premier train d'une centaine de procédures d'autorisation administrative préalable ; - affirmer un droit nouveau à une réponse rapide de l'administration, en prévoyant l'accord tacite, en cas d'absence de réponse de l'administration, pour une centaine de régimes d'autorisation administrative ; - codifier et simplifier le droit applicable : un plan général de codification a été adopté par le conseil des ministres en février 1996 et une étude d'impact accompagne, depuis le 1 er janvier, chaque projet de loi ; - simplifier l'accès à la justice au travers de greffes uniques polyvalents et de tribunaux uniques de première instance ; - créer des « maisons de services publics » polyvalents proches des gens, notamment dans les zones rurales en voie de désertification et dans les quartiers urbains en difficulté ; - élaborer et rendre publique, dans chaque réseau d'administration, une charte de qualité fixant les engagements de ces services vis-à-vis de leurs usagers ; - mettre en place une procédure simple et rapide permettant aux créanciers de l'Etat d'obtenir les sommes que ce dernier leur doit ; - développer fortement l'utilisation de la carte bancaire dans les services de l'Etat pour le paiement des vignettes, des timbres fiscaux, des timbres-amendes... Améliorer la qualité de la décision publique signifie « rendre l'Etat plus proche, en décidant moins à Paris et en décidant mieux ». Les principales mesures proposées à cet effet étaient les suivantes : - alléger et simplifier les administrations centrales, en réduisant de 10 % leurs effectifs et de 30 % le nombre de leurs directions : chaque ministre fera des propositions sur ce point avant le 31 octobre 1996 ; - construire une administration déconcentrée adaptée aux besoins de nos concitoyens : cette mesure était considérée comme « l'une des réformes les plus importantes du plan », l'« incapacité de l'Etat à faire face à des problèmes nouveaux » étant mise en évidence ; il était donc proposé d'expérimenter, au cours de l'année 1997, deux ou trois schémas-type de recomposition des services déconcentrés élaborés sur la base de propositions faites par les préfets ; - donner de vraies marges de manoeuvre interministérielles aux préfets et aux chefs de service déconcentrés dans le cadre d'un fonds pour le développement de l'action territoriale ; - développer la mobilité des fonctionnaires entre Paris et la province et entre les différents services déconcentrés, notamment par la fusion progressive des corps d'administration générale, d'ouvriers et de service ; - mettre en place une obligation de mobilité territoriale de deux ans, au cours des six premières années de la carrière, pour les corps issus de l'ENA. Améliorer la qualité de la gestion publique , « c'est avant tout rendre l'Etat plus responsable ». Les principales mesures proposées étaient les suivantes : - mieux préparer le budget de la nation et mieux identifier les vraies priorités, notamment au travers du débat d'orientation budgétaire au parlement ; - rendre plus transparente la régulation budgétaire et responsabiliser les ordonnateurs, en affichant, dès le mois de janvier, une fois pour toutes, le montant des crédits et des emplois mis en réserve ; - alléger le contrôle financier en le limitant aux principales décisions de gestion, en le supprimant pour toute une série d'actes mineurs et en fixant un délai pour la prise de décision du contrôleur financier ; - mettre en place une véritable gestion du patrimoine de l'Etat par l'élaboration d'une comptabilité patrimoniale, la mise en place d'une structure légère de pilotage de haut niveau, et, dans un premier temps, l'expérimentation d'une gestion moderne du patrimoine immobilier de l'Etat dans une dizaine de départements ; - expérimenter des contrats de services qui doivent être des « laboratoires de la réforme de l'Etat » ; - rénover la procédure d'évaluation individuelle des agents de l'Etat ; - mobiliser l'encadrement supérieur de l'Etat, afin d'éviter un découragement de la haute fonction publique. |
Le projet de relevé de décisions distribué au cours de ce comité interministériel fut adopté : le programme d'action de la réforme de l'Etat était ainsi fixé.
* 3 Le rapport d'information que votre rapporteur a établi sur des expériences de réforme de l'Etat à l'étranger démontre le retard de la France en la matière (n° 348 ; 2000-2001).