ANNEXE 1
Compte-rendu de
l'audition
de M. Jean-Ludovic Silicani,
conseiller d'Etat,
ancien
commissaire à la réforme de l'Etat
M. Jean-Ludovic Silicani a d'abord rappelé que l'origine du commissariat à la réforme de l'Etat était à rechercher dans le rapport élaboré en 1994, à la demande du gouvernement de l'époque, par un groupe d'experts présidé par M. Jean Picq, et dont il était le rapporteur général, dont l'objet portait sur la réforme de l'Etat. Ce sujet a ensuite constitué l'un des principaux thèmes de la campagne pour les élections présidentielles de 1995. Le commissariat a été créé par un décret du 13 septembre 1995, le gouvernement dirigé par Alain Juppé souhaitant disposer rapidement d'un instrument interministériel. Il a pris la forme d'un service rattaché directement au Premier ministre, et mis à disposition du ministre chargé de la réforme de l'Etat.
Il a indiqué que le commissariat à la réforme de l'Etat avait un rôle d'impulsion et de coordination interministérielle, consistant à identifier les dysfonctionnements affectant l'Etat ou certains départements ministériels en particulier, à les expertiser, à proposer des améliorations éventuelles, puis à préparer des décisions et à en suivre la mise en oeuvre. Cette dernière était toutefois déléguée, soit à un service à vocation interministérielle (direction générale de l'administration et de la fonction publique, direction du budget, administration préfectorale), soit à un ministère. Il a précisé que le commissariat comptait à l'époque environ 25 personnes, dont une quinzaine de chargés de mission de haut niveau aux origines assez variées, même s'il n'a pas été possible de bénéficier de cadres provenant du secteur privé, ce qui a conduit le commissariat à passer des commandes à des cabinets d'audit privés.
Il a ensuite rappelé que les objectifs de la réforme de l'Etat avaient été fixés par la circulaire du Premier ministre du 28 juillet 1995, et a estimé que, au regard de ces orientations ambitieuses, une partie seulement de ce programme a pu être réalisée, compte tenu de la dissolution de l'Assemblée nationale intervenue en 1997. Il a toutefois insisté sur le fait que, par rapport à la situation qui prévalait au moment de la publication du rapport Picq, les grandes lignes de la réforme de l'Etat ne sont aujourd'hui quasiment plus contestées. Alors que la gestion prévisionnelle des ressources humaines dans la fonction publique, la modernisation de la gestion publique, la distinction entre les missions régaliennes par nature et celles qui pouvaient être assumées par le secteur privé,... étaient à l'époque des questions presque taboues, elles figurent aujourd'hui, au moins dans les discours, à l'agenda des réformes à entreprendre. C'est aussi dans cette préparation des esprits et dans l'apparition d'un consensus que l'action du commissariat pour la réforme de l'Etat a été la plus significative.
M. Jean-Ludovic Silicani a indiqué que l'objet du fonds pour la réforme de l'Etat (FRE) consistait à favoriser le financement d'actions de modernisation de l'Etat, centrale comme déconcentrée. Il était initialement prévu de le doter de 500 millions de francs, mais cet objectif a été revu à la baisse, les dotations du fonds s'établissant en moyenne à 100 millions de francs chaque année. Il convient de noter que le ministère des finances était réticent à l'idée que la réforme de l'Etat se traduise, dans un premier temps, par la réalisation d'investissements engendrant des dépenses supplémentaires. Il a expliqué que le FRE comporte deux sections, l'une - la section centrale - destinée à financer des actions menées par les ministères pour l'ensemble de leur administration, l'autre - la section territoriale - ayant vocation à financer des projets locaux initiés par les préfets ou les chefs de services déconcentrés. La section territoriale elle-même se divise en deux parts, la première est déléguée aux préfets en début d'année, la seconde sert à soutenir des opérations réalisées sur appels à projet dans les départements mais après instruction au niveau central, pour les systèmes d'information territoriaux par exemple.
Il a estimé que, au cours de la période 1996-1998, les crédits du FRE avaient été dans l'ensemble employés conformément à leur objet. Il a précisé avoir veillé à ce que ces crédits ne financent ni des opérations normalement assumées par les crédits de fonctionnement des ministères, ni des rémunérations de personnels, ni des actions récurrentes. Il donné plusieurs exemples des opérations supportées par le FRE : le paiement par carte bancaire dans les administrations est aujourd'hui très répandu dans les préfectures et les sous-préfectures importantes, alors que la direction générale de la comptabilité publique l'estimait extrêmement délicat, après l'avoir jugé impossible ; la mise en ligne des principaux formulaires administratifs, ainsi que leur télétransmission, qui commence à être développée par le service de l'état civil ou la direction générale des impôts ; les systèmes d'information territoriaux ; ou encore, le statut des maisons des services publics, aujourd'hui consacré par la loi.
M. Jean-Ludovic Silicani a ensuite présenté la procédure retenue quand il occupait les fonctions de commissaire à la réforme de l'Etat. Les crédits de la première part de la section territoriale du FRE étaient délégués aux préfets dès le mois de janvier, une circulaire du Premier ministre fixant quelques orientations pour son utilisation. Pour les projets financés par la section centrale, le comité permanent du comité interministériel à la réforme de l'Etat réunissait notamment, sous la présidence du commissaire, le directeur général de l'administration et de la fonction publique, le directeur du budget et le directeur de l'administration territoriale, se tenait deux fois par an, d'abord en mars puis en mai-juin, afin de dresser la liste des actions à financer, après instruction par le commissariat à la réforme de l'Etat des demandes adressées par les ministères. Environ la moitié de ces demandes était satisfaite, éventuellement après quelques modifications. Les demandes n'étaient en tout cas jamais rejetées pour cause de manque de crédits. Une dizaine de millions de francs était généralement mise en réserve jusqu'à la fin de l'année : ils étaient alors délégués aux préfets ou servaient à financer certaines opérations faisant l'objet de nouvelles demandes. Les financements accordés par le FRE étaient en tout cas subordonnés à la production d'un compte-rendu détaillé d'utilisation des crédits précédemment consentis. Il a précisé que le cabinet du Premier ministre souhaitait que lui soit transmise la liste des projets retenus par le comité permanent du comité interministériel, le commissaire ne disposant pas de délégation de signature lui permettant d'engager des crédits. Or, à l'exception d'un ou deux cas, le cabinet a toujours souscrit à ces propositions.
Il a estimé que cette procédure administrative ne présentait pas de lourdeur particulière, mais que la multiplication des orientations fixées par les circulaires ministérielles a progressivement abouti à réduire les marges de manoeuvre des services, de moins en moins à même de mettre en oeuvre des opérations expérimentales et innovantes. Il a ajouté que la lourdeur provenait essentiellement de la procédure et de la structure budgétaires actuelles, considérant que la réforme en cours de l'ordonnance organique de 1959 relative aux lois de finances devrait donner plus de souplesse aux gestionnaires des services.
M. Jean-Ludovic Silicani a indiqué que, en théorie, le commissariat pour la réforme de l'Etat n'avait pas été supprimé, le décret de 1995 n'ayant pas été abrogé mais dénommant désormais le commissariat, « délégation interministérielle », dont les missions sont cependant identiques. Il a regretté la fusion des fonctions de directeur général de l'administration et de la fonction publique et de délégué interministériel à la réforme de l'Etat, considérant que la nature de ces deux fonctions était largement inconciliable, la première ayant aussi pour objet de veiller à la paix sociale au sein de la fonction publique, tandis que la seconde peut « déranger » certains intérêts acquis. Il a estimé que cette analyse s'était du reste vérifiée, la première fonction ayant paralysé la seconde. Il a ajouté que les personnels de la délégation interministérielle, par rapport à ceux de l'ancien commissariat, avaient une influence et une légitimité administratives moins grandes pour agir, parfois auprès de très hauts fonctionnaires. Il a ainsi constaté la transformation progressive de cette délégation interministérielle d'une administration de mission en une administration de gestion, selon la célèbre distinction établie par Edgard Pisani en 1956.
Il a estimé que, en apparence, la réforme de l'Etat était toujours une priorité de l'actuel gouvernement, qui semble toutefois poursuivre les axes définis par le précédent gouvernement plutôt que d'engager des actions nouvelles. Il a jugé que, de toute façon, la période actuelle, riche en échéances électorales importantes, était peu propice à de profondes réformes. Il a estimé que de telles réformes ne pouvaient être acceptées qu'après une longue concertation auprès des organisations syndicales comme de l'opinion publique. De ce point de vue, la méthode retenue pour réformer l'administration fiscale a constitué, selon lui, l'exemple de ce qu'il ne faut pas faire. Il a regretté que le Parlement soit insuffisamment associé à la réforme de l'Etat, cette faible implication s'expliquant en grande partie par la compétence presque exclusivement réglementaire du champ de ces réformes, et a formé le voeu qu'un débat d'orientation soit organisé chaque année au Parlement sur le thème de la réforme de l'Etat.