E. LA PROCÉDURE PARLEMENTAIRE : UNE COURSE CONTRE LA MONTRE DANS UN LABYRINTHE PARSEMÉ D'EMBÛCHES
La fragmentation du pouvoir au sein du Congrès s'accompagne d'une grande complexité des règles de procédure , pour la plupart vieilles d'un siècle et demi (comme l'obligation de principe de lire à la tribune chaque texte trois fois).
Pour s'en convaincre, il suffit de remarquer que le règlement de la Chambre pour le 106 ème Congrès (1999-2000) occupait 1.335 pages , contre 291 pages de petit format pour le règlement de l'Assemblée nationale en France. En outre, le règlement de la Chambre est complété par plusieurs dizaines de volumes de précédents.
De plus, le règlement du Sénat (1.038 pages et un volume de précédents) est nettement différent de celui de la Chambre, alors que les règlements des deux assemblées sont relativement proches en France.
Enfin, ces règlements sont continuellement changés et adaptés au cas par cas ( creative ruling ), notamment à la Chambre, où la commission du règlement peut proposer des procédures d'examen différentes pour chaque texte d'autant plus que la Cour suprême n'exerce presque aucun contrôle de constitutionnalité sur la procédure parlementaire.
Ces changements ont le plus souvent pour objectif de restreindre les droits de la minorité, afin d'accélérer les débats.
Plus encore qu'en France, la procédure parlementaire s'apparente en effet à une course contre la montre aux États-Unis.
Cela résulte notamment de ce que les textes législatifs sont plus nombreux (une dizaine de milliers de textes déposés par législature et 200 à 300 textes adoptés par an, contre une centaine de textes promulgués par an en France), plus techniques et plus longs (19 pages en moyenne sur la période 1996-1999).
En outre, la législature - le Congrès - ne dure que deux ans en principe, et même un peu moins en pratique : les textes législatifs doivent donc être adoptés de manière conforme par les deux chambres en moins de deux ans, sinon le processus législatif doit être intégralement repris (dépôt, auditions, passage en commission, examen en séance publique dans chaque chambre, puis commission mixte paritaire).
La pression du temps , ainsi que la complexité et la souplesse des règles favorisent évidemment les parlementaires les plus aguerris, mais aussi les manoeuvres et les compromis en coulisses : alors même que toutes les étapes de l'examen d'un texte (y compris les auditions, l'examen en commission et les conférences mixtes paritaires) sont ouvertes à la presse et au public, et souvent télévisées, le processus législatif demeure ainsi parfois difficilement compréhensible pour les parlementaires eux-mêmes.
A titre d'illustration, on peut ainsi souligner que chaque fin de législature voit l'adoption à la hussarde de textes fourre-tout, longs parfois de plusieurs centaines de pages, où des marchandages fébriles ont introduit nombre de dispositions controversées (les megabills ).
Enfin, la complexité des débats parlementaires est encore renforcée parce que les parlementaires recourent fréquemment à diverses astuces , comme de durcir un texte en commission afin d'en favoriser le rejet en séance publique ; de fusionner des textes afin d'éviter le veto présidentiel ou de préconiser le rejet de dispositions adoptées par l'autre chambre, auxquelles on est pourtant favorable, dans le seul but de pouvoir ensuite les « lâcher » en échange de contreparties en commission mixte paritaire.
Ces manoeuvres , qui expliquent largement l'image assez négative du Congrès auprès du grand public, culminent d'ailleurs en commission mixte paritaire.
En effet, ces commissions mixtes paritaires, qui fixent à chaque fois leur propre règlement intérieur, disposent en pratique d'une grande latitude pour rédiger un texte de compromis entre les textes adoptés par l'une et l'autre assemblée.
Cette latitude conduit parfois à des résultats surprenants, comme l'inclusion de « cavaliers » qui n'avaient été discutés dans aucune des deux chambres.
A titre d'exemple, la commission mixte paritaire réunie à l'automne 1999, un mois après le commencement de l'année fiscale, pour trouver un texte de compromis sur le budget du district fédéral de Columbia (0,4 milliard de dollars) y a introduit un long cavalier proposant un compromis pour l'ensemble des dépenses budgétaires en matière d'emploi et de santé (313 milliards de dollars), le texte de la commission mixte paritaire étant ensuite adopté conforme par les deux chambres afin d'éviter la fermeture de certaines administrations fédérales.
Au total, le processus parlementaire s'apparente ainsi à une course contre la montre dans un labyrinthe parsemé d'embûches.
Les parlementaires ont donc constamment besoin d'informations , notamment sur l'état d'avancement des propositions qu'ils soutiennent.
Ils disposent pour ce faire de ressources humaines étendues.