II. UN DÉVELOPPEMENT CONDUIT SANS SE DONNER LES MOYENS D'UN PILOTAGE EFFICACE
Il est apparu à votre rapporteur que l'ADEME a évolué très vite depuis 1995, sans avoir peut-être eu suffisamment le temps ou la volonté jusqu'à présent d'adapter ses outils de gestion et de contrôle. Certains chantiers ont été engagées (informatique, rationalisation des procédures), mais beaucoup reste encore à faire notamment en matière d'outils de contrôle de la dépense.
A. LA GESTION PRÉVISIONNELLE DES DÉPENSES : DES DÉFICIENCES INQUIÉTANTES
La gestion de la " crise des déchets " a fait apparaître ces difficultés.
1. Des évolutions fortes du taux d'aide depuis 1992
La politique des déchets municipaux est la " politique n°1 " de l'Agence tant en termes budgétaires que humains. Elle connaît actuellement une forte croissance, marquée ces dernières années pour les collectivités locales par de fortes et peu prévisibles variations des taux d'aide de l'ADEME.
Evolution des investissements et des aides concernant les déchets municipaux (1993-2001)
(en millions de francs)
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1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000* |
2001* |
|
|
Investissements |
1.560 |
3.950 |
3.267 |
2.683 |
2.019 |
3.444 |
6.350 |
7.579 |
6.353 |
|
Aides |
78 |
237 |
294 |
322 |
525 |
999 |
1.016 |
1.440 |
1.080 |
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Taux moyen |
5 % |
6 % |
9 % |
12 % |
26 % |
29 % |
16 % |
19 % |
17 % |
* prévisions mars 2000
Le tableau précédent fait apparaître plusieurs périodes dans l'évolution du taux moyen d'aide :
- en 1992, le système est calé sur les prévisions budgétaires issues directement de la taxe sur la mise en décharge (3 milliards de francs) par rapport aux prévisions (60 milliards pour les déchets municipaux), soit 5 % ;
- en 1995, la loi Barnier prévoit une augmentation du montant de la taxe sur la mise en décharge qui entraîne un doublement des recettes prévisionnelles ce qui permet de doubler les taux d'aide donc le taux moyen ;
- en 1996-1997, face à la baisse des investissements, la politique des déchets est relancée par un doublement des taux d'aide ; ces nouveaux taux seront appliqués en 1997 et 1998 ;
- en 1999, face au redémarrage brutal des investissements, les taux sont revus à la baisse pour éviter la formation de files d'attente.
2. Des décisions contradictoires justifiées par une prévisible impasse budgétaire
Plus précisément, le calendrier des décisions de l'ADEME en matière de déchets fait apparaître une série d'événements partiellement contradictoires et principalement une révision inadaptée du barème " à la hausse " en 1997 suivie une révision mal gérée et tardive " à la baisse " en 1999.
- Le 12 janvier 1998 , le conseil d'administration de l'ADEME décide l'augmentation des taux d'aides de l'ADEME. Ce nouveau barème avait été établi en 1996 mais n'avait pas pu être voté par le conseil d'administration faute de président ; de façon complémentaire, le 1 er janvier 1998 , le soutien des sociétés agréées aux collectivités locales est également révisé à la hausse.
- Le 1 er janvier 1999 , le taux de TVA appliqué au service public d'élimination des déchets ménagers a été réduit à 5,5 % lorsque la collectivité met en oeuvre la collecte sélective et le tri.
- Le 12 mai 1999 , le conseil d'administration de l'ADEME décide la baisse des taux d'aide de l'ADEME, avec effet rétroactif au 1 er janvier 1999.
La révision du mécanisme des aides de l'ADEME doit certes s'inscrire dans l'ensemble des mesures présenté ci-dessus, globalement favorable aux collectivités locales. Il faut en outre noter que certains projets ont bénéficié d'un taux global d'aide au financement tout à fait déraisonnable, de l'ordre de 80 % (ADEME + collectivités locales + Europe), ce qui a peut-être contribué à pousser à la hausse le coût moyen des projets. Le président de l'ADEME 5 ( * ) a ainsi indiqué que le coût moyen d'une déchetterie avait augmenté de 50 % entre 1987 et 1998.
Votre rapporteur spécial est favorable à l'instauration d'un ticket modérateur pour freiner la dépense et estime tout à fait anti-économique des taux de subvention supérieurs à 80 %. Néanmoins, il estime que la révision des barèmes ne s'est pas faite dans des conditions optimales de visibilité pour les collectivités locales. En l'espace de moins de 18 mois (janvier 1998 - mai 1999), l'ADEME a donc été amenée à réviser deux fois, en sens contraire, son barème d'aides aux collectivités locales en matière d'installations de déchets.
La seconde modification, à la baisse, des taux d'aides de l'ADEME a été justifiée par l'afflux des demandes de soutien financier à des opérations de collecte sélective, de traitement, de recyclage et d'élimination des déchets (3,2 milliards de francs en 1999 contre 1,9 milliard de francs en 1998). Une insuffisance d' autorisations de programme , vraisemblablement en 2002, était prévue sur la base du rythme de consommation observé.
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Extraits de la conférence de presse du 18 mai 1999 (ADEME) " Dès la fin de l'année 1998, l'Agence a procédé à une identification précise des projets prévus pour les trois prochaines années. Cette enquête a mis en évidence près de 20 milliards de francs d'investissements programmés par les collectivités et les industriels sur la période 1999-2001. (...) Ces 20 milliards viennent s'ajouter aux 16 milliards déjà réalisés. Le coût des équipements des collectivités locales pour assurer la mise en oeuvre de la politique déchets a été évalué à 60 milliards de francs.(...) Une première phase de mise en place du dispositif inscrit dans la loi de 1992 sur la gestion des déchets ménagers et assimilés (plans départementaux, FMGD 6 ( * ) ...), les projets d'investissements des collectivités locales en matière de traitement des déchets étaient restés à un niveau relativement bas jusqu'en 1998 traduisant un " attentisme " des acteurs qui pouvait faire craindre une remise en cause de la crédibilité de l'échéance de la loi. Depuis un an, on assiste à une très forte montée en puissance du nombre de projets proposés par les collectivités locales en matière de politique du traitement des déchets ; la baisse de la TVA sur les collectes sélectives et l'enjeu politique du traitement des déchets ménagers à l'approche des élections municipales de 2001 ont contribué à dynamiser la demande des collectivités au point que l'ADEME a dû adapter ses taux d'aide pour répondre à l'ensemble des projets programmés dans les trois ans à venir (...) ". |
Votre rapporteur spécial déplore que l'Etat et l'ADEME n'aient pas su mieux gérer cette politique « à durée déterminée » et qu'ils aient pris, à quelques années de l'échéance, des décisions tardives ou contradictoires peu favorables au bon déroulement de la politique très volontariste définie en 1992.
3. Des déficiences multiples
Votre rapporteur spécial estime que les décisions contradictoires prises en 1998 et 1999 résultent :
1- d'une part, de l'absence de président de l'ADEME, faute de nomination, pendant plus d'un an , jusqu'au début de 1998 ; en effet, le barème de 1998, qui résultait en réalité de décisions de 1996, n'a pu être voté avant janvier 1998 faute de président nommé par le nouveau gouvernement.
Le non-renouvellement du conseil d'administration intervenu entre novembre 1996 et décembre 1997, soit plus d'un an, est " la conséquence directe du changement de majorité politique intervenue à cette époque, à la suite des élections avec la formation d'un nouveau gouvernement et la réorganisation de plusieurs ministères ", selon les termes mêmes des réponses du ministère de l'éducation nationale, de la recherche et de la technologie aux observations de la Cour des comptes 7 ( * ) .
Votre rapporteur spécial estime que cette période de latence a été excessivement longue et qu'il en va de la responsabilité de l'Etat de n'avoir pas nommé en temps et heure les membres du conseil d'administration nécessaires.
2- et, d'autre part, d'un défaut de prévision : la première décision d'augmentation du barème a été " peu réfléchie " comme l'indique le rapport d'une mission de l'Inspection générale des finances 8 ( * ) , évoquant notamment la pression à laquelle l'ADEME était soumise de la part de ses tutelles et des collectivités locales qui jugeaient anormale la sous-consommation des crédits ; puis, ce barème de janvier 1998 a été réexaminé dès l'été 1998 (rapport de l'audit interne daté de juillet 1998) car l'augmentation des dossiers s'est faite sentir dès juin 1998 soit moins de six mois après l'entrée en vigueur officielle du précédent barème.
Le président de l'ADEME qualifie ce défaut de prévision de " faute collective ", fustigeant l'absence d'outils de prospective à son arrivée à la tête de l'agence.
A l'inverse, une des personnes interrogées par votre rapporteur spécial indique que l'on " peut se demander si les critères retenus (...) début 1997 n'étaient pas trop généreux. Au vu des tendances de l'époque, non ; les chiffrent l'attestent, les simulations de l'époque aussi, compte tenu du rythme de réalisation retenu à ce moment précis. A l'inverse, dès que la réglementation s'est allégée au travers de la circulaire du 2 avril 1998, il aurait fallu revalider les hypothèses faites fin 1996, c'est à dire dix-huit mois plus tôt, et analyser les chiffres au fil de l'eau tout au long de l'année 1998, d'autant que les délégués régionaux ont dès l'automne 1998 alerté sur l'évolution à la hausse des intentions et des décisions des collectivités ".
Enfin, votre rapporteur spécial s'étonne que l'information donnée au conseil d'administration sur la politique des déchets n'ait eu lieu qu'en février 1999 9 ( * ) , alors que les signes avant-coureurs des difficultés étaient visibles dès l'été 1998 et qu'en octobre 1998 les délégués régionaux ont été interrogés sur les évolutions prévisibles de leurs portefeuilles de projets. Il estime pour sa part que l'annonce du projet de révision du barème a été repoussée pour des raisons d'affichage politique et notamment en raison de sa proximité avec le débat sur la TGAP.
4. Cette politique du " yo-yo " a conduit à la perte de crédibilité de l'ADEME auprès des collectivités locales
Plusieurs raisons expliquent la réaction virulente des élus à l'annonce de la révision à la baisse des taux d'aide :
1- La révision du barème des aides a été vécue comme une modification des termes implicites du contrat entre les collectivités locales et l'ADEME d'ici à l'échéance de 2002 ; en particulier, la politique des déchets menée par l'ADEME est une politique " de guichet ". Le rapport de la mission de l'Inspection générale des finances le souligne : " L'aide est vécue comme un droit par les collectivités locales demanderesses ".
2- Cette diminution des taux d'aide a été concomitante à l'augmentation du produit de la taxe sur les déchets ménagers incluse dans la TGAP et versée au budget général de l'Etat (400 millions de francs supplémentaires) qui n'ont pas été versés à l'ADEME en raison de la création de la TGAP.
3- En outre, le mythe du " tas d'or " de l'ADEME est tenace et particulièrement dangereux pour l'image et la crédibilité de l'établissement ; il était constitué autrefois par le produit de taxes qui s'accumulait et avait notamment conduit à l'augmentation des taux de subventionnement en 1996. Comment expliquer aux collectivités locales que l'ADEME a des soucis financiers pour financer leurs projets si elles constatent que 2 milliards de francs de trésorerie dormante sont encore disponibles ? En outre, le vote de crédits de paiement pléthoriques pour l'ADEME, occasionnant des reports considérables (plus de 2 milliards de francs reportés en crédits d'intervention sur 2001) présente les mêmes difficultés de compréhension 10 ( * ) .
Notre collègue sénateur Michel Souplet, représentant du Sénat au conseil d'administration de l'agence, a bien exposé les difficultés de compréhension des collectivités locales en indiquant qu'il existe actuellement " une certaine incompréhension du fonctionnement et du rôle de l'ADEME et que par exemple, pour un maire, le budget de l'ADEME est en croissance (...) alors qu'à l'instruction des dossiers présentés, il constate que le montant des aides est en diminution. Le maire doit cependant expliquer à ses administrés que les impôts locaux vont augmenter du fait du coût de traitement des déchets " 11 ( * ) .
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Extrait de l'étude de
BIPE-Conseil
" Au sein de l'échantillon enquêté, l'annonce de la baisse probable des aides de l'ADEME, combinée à la hausse de la TGAP, a un impact significatif sur la crédibilité et l'image de l'agence : les collectivités locales regrettent l'évolution constante des taux d'intervention de l'ADEME. Certaines collectivités interrogées, généralement de grande taille, affirment qu'elles ne peuvent " pas compter sur les aides de l'ADEME " (...). Plus globalement, les collectivités locales soulignent le manque de visibilité de l'action des pouvoirs publics et des partenaires financiers (ADEME, Eco-Emballages, collectivités territoriales, etc.) dans le domaine des déchets. " |
Les déplacements de votre rapporteur spécial en Alsace et dans le Centre lui ont permis d'apprendre que, lorsque l'ADEME se désengageait, les conseils généraux étaient parfois amenés à se substituer à elle. Dans certains cas, il y a donc eu transfert partiel de charge entre l'ADEME et les collectivités locales, et donc entre le contribuable national et le contribuable local.
5. Les estimations de l'ADEME étaient-elles catastrophistes ?
a) L'étude ADEME et l'étude AMORCE
Selon les indications de l'ADEME, les seules estimations globales des délégations régionales disponibles en octobre 1998 n'étant pas suffisantes pour garantir une décision pertinente, l'agence a décidé en novembre de lancer, toujours par l'intermédiaire de ses délégations régionales un recensement des projets aboutis ou en cours de montage et susceptibles de mise en oeuvre sur les années 1999 - 2001.
Les résultats de l'enquête, disponibles en janvier 1999, ont fait état de plus de 20 milliards de francs d'investissements attendus sur 1999-2001 et ont été présentés au conseil d'administration du 25 février 1999, au cours duquel un représentant de l'Association des maires de France (AMF) s'est montré sceptique devant l'ampleur des investissements attendus. L'association AMORCE a donc été chargée de valider l'étude de l'ADEME. Les résultats de cette deuxième enquête sont, au total, inférieurs de 15 % aux chiffres de la première.
Résultats comparés des deux enquêtes
(en millions de francs)
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Investissements attendus |
1999 |
2000 |
2001 |
TOTAL |
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Etude ADEME |
5.500 |
7.200 |
7.900 |
20.600 |
|
Etude AMORCE |
4.100 |
8.900 |
4.500 |
17.500 |
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Etude AMORCE corrigée 12 ( * ) |
4.700 |
9.699 |
5.200 |
19.500 |
Afin d'apprécier la pertinence des évaluations de l'ADEME et d'AMORCE, votre rapporteur spécial a souhaité connaître les résultats au 30 août 2000. Les résultats de l'année 1999 s'avèrent plus proches du portefeuille de l'ADEME que des chiffres corrigés après expertise d'AMORCE ; de même pour les prévisions 2000. En revanche, le " pic " d'investissement en 2000 prévu par AMORCE est corroboré par les dernières estimations du portefeuille.
b) De sérieuses réserves sur la fiabilité des prévisions de l'ADEME
La mission de l'Inspection générale des finances a estimé que " le montant d'1,2 milliard de francs de besoins supplémentaires annoncé par l'ADEME sur la période 1999-2001 dans le domaine de la politique des déchets municipaux paraît difficile à valider : compte tenu de la marge d'erreur et de dérapage dans le délai de mise en place des projets, il est tout à fait possible que ces projets ne soient affectés qu'en 2002 " 13 ( * ) . De plus, elle a estimé que " la révision en catastrophe du système d'aides, annoncée en mai 1999, est toutefois entachée du même caractère empirique que celle de 1997-1998 ".
Enfin, lors de ses contrôles en délégations régionales, la mission a constaté des évolutions erratiques des portefeuilles, preuve du peu de fiabilité des évaluations réalisées.
Votre rapporteur spécial partage largement cette analyse et reste en particulier sceptique sur cette procédure, particulière à l'ADEME, de " l'affectation des crédits " qui conduit à geler des autorisations de programme pour des programmes encore aléatoires et qui peut ainsi contribuer ainsi à gonfler artificiellement le stock des dépenses prévues . Il s'est en particulier interrogé sur le caractère peut-être parfois très optimiste des calendriers fixés ainsi que sur le risque que de simples intentions puissent être comptabilisées en projets.
Votre rapporteur spécial a souhaité s'assurer par lui-même de la réalité des estimations produites par l'ADEME pour justifier l'instauration d'un nouveau barème, en allant notamment en délégations régionales recueillir des explications sur le niveau des stocks de projets en 1998. Il est apparu lors de la visite en Alsace qu'aucun gonflement des stocks n'avait été perçu en 1998, en raison semble-t-il d'une spécificité alsacienne : les conseils généraux ont toujours eu une action forte dans ce domaine qui a évité le " pic " de 1998. En revanche, la visite à la délégation régionale du Centre a bien fait apparaître un " pic " en 1998 dans le nombre de dossiers traités en matière de déchets (environ 130 dossiers), suivi d'une diminution en 1999 au niveau de 1997 (environ 50 dossiers), puis d'un nouveau pic en 2000 (environ 115 dossiers). L'examen du portefeuille prévisionnel de cette délégation régionale faisait également apparaître le pic prévu en dépenses en 2001 (95 millions de francs prévus).
Le tableau ci-après présente les dépenses budgétées, affectées et engagées, année par année, pour la délégation régionale Centre. La faiblesse des dépenses engagées par rapport aux budgets prévus peut s'expliquer :
- soit par une surévaluation des prévisions de dossiers qui, en 1998, aurait pu permettre de renforcer le " pic de 1998 " et faire de passer deux décisions politiquement difficiles à faire admettre : l'augmentation du taux de la taxe sur les déchets et la révision à la baisse du taux des aides ;
- soit par un flux annuel de dossiers à financer effectivement très faible et donc des dotations en crédits de paiement disproportionnées et un risque de découvrir dans les années à venir de très lourds besoins de financement pour l'ADEME qui pourra alors récupérer les sommes reportées au motif qu'elles n'étaient jusqu'à présent pas utilisées mais qui pourra aussi légitimement demander de plus importants subsides à son ministère de tutelle.
* 5 Audition au Sénat par la commission des affaires économiques le 20 octobre 1999.
* 6 Fonds de modernisation de la gestion des déchets.
* 7 Observations en date du 25 mars 1999 (exercices 1992-1995).
* 8 Rapport daté de juillet 2000.
* 9 Les procès-verbaux des précédents conseils d'administration (12 octobre 1998 et 18 décembre 1998 notamment) ne font pas état de cette question.
* 10 Cf troisième partie.
* 11 Extrait du procès-verbal du conseil d'administration du 10 décembre 1999.
* 12 Pour tenir compte de différents facteurs d'incertitude, les résultats de l'étude d'AMORCE ont été corrigés et réévalués pour servir de base aux scenarii budgétaires de l'ADEME.
* 13 Rapport précité.