2. Les emplois budgétaires
a) L'évolution des emplois budgétaires depuis 1994
Le nombre des emplois budgétaires du ministère de l'emploi a évolué de la façon suivante entre 1994 et 1998 :
Ces chiffres, établis par la Cour des comptes, montrent que les emplois budgétaires du ministère de l'emploi ont diminué de 1,1 % entre 1994 et 1998. Sur la même période, et au sein de cette évolution globale, l'évolution du nombre des titulaires et de celui des contractuels est divergente : - 3,5 % pour les premiers, et + 36,3 % pour les seconds.
b) L'importance des contractuels : une situation peu satisfaisante érigée en système
Il convient en effet de souligner l'importance du nombre d'agents contractuels au ministère de l'emploi.
Les agents contractuels constituent environ 10 % des effectifs budgétaires du ministère de l'emploi, ce qui est considérable.
Surtout, leur proportion au sein de l'ensemble des personnels s'est accrue au cours des dernières années : elle est passée de 5,9 % des effectifs en 1994 à 6,3 % en 1997 puis à 10,2 % en 2000.
Il existe deux catégories de contractuels au ministère de l'emploi.
Les agents contractuels recrutés pour une durée indéterminée avant l'entrée en vigueur de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires sont au nombre de 288. Ils bénéficient d'un statut résultant du décret n° 78-457 du 17 mars 1978 fixant les conditions applicables aux agents contractuels de l'administration centrale et des services extérieurs du ministère du travail et du ministère de la santé et de la sécurité sociale. Ce décret fait bénéficier ces contractuels d'un statut similaire à celui des agents titulaires.
En revanche, les agents contractuels recrutés postérieurement, soit 755, sont régis par la loi du 11 janvier 1984 et par le décret du 17 janvier 1986. Ils sont recrutés pour une période de trois ans maximum renouvelable sans restriction.
Pour l'essentiel, soit 852 agents, ils sont affectés dans les services déconcentrés du ministère.
La DAGEMO a indiqué à vos rapporteurs que " cette forte proportion de contractuels résulte, pour une part importante, de la nécessité de mettre en oeuvre rapidement des actions gouvernementales en matière d'emploi et de formation professionnelle, et de la difficulté à pourvoir dans des délais brefs les emplois par le recrutement d'agents titulaires. C'est le cas notamment de 400 coordonnateurs emploi-formation ".
Or, la gestion de ces contractuels comporte des dysfonctionnements , qui ont d'ailleurs conduit le contrôleur financier central auprès du ministère de l'emploi à adresser une note à la DAGEMO, d'abord le 6 janvier 1999, puis une nouvelle fois le 14 décembre suivant, afin d'appeler son attention sur ce dossier.
• Dans sa note du 6 janvier 1999, le contrôleur financier central déplore ainsi " une pseudo-carrière de fait des contractuels ", qui engendre de nombreuses insatisfactions, alors que les propositions du ministère constituent " un pas supplémentaire vers l'instauration d'un statut " de contractuel, ce qui est évidemment contraire à la réglementation en vigueur. Pourtant, " les spécificités techniques de ce ministère ne sont pas telles en effet qu'un usage aussi important de personnel contractuel soit justifié ".
De surcroît, " la gestion des contractuels est une source d'augmentation non maîtrisée des dépenses : les contrats sont toujours reconduits à la hausse, jusqu'à présent en général à l'indice immédiatement supérieur " . Alors que le contrôleur financier central rappelle que " les avantages octroyés aux contractuels ne doivent pas être supérieurs à ceux des fonctionnaires placés dans des situations équivalentes ", il est contraint de constater que " les avancements accélérés qu'il m'est demandé d'accepter sont tous beaucoup plus rapides que ce que peuvent espérer les agents titulaires ". Enfin, " la gestion de ces personnels souffre d'un encadrement et d'une visibilité insuffisants qui poussent les dépenses à la hausse ".
• Dans sa note du 14 décembre 1999, il relève que " la pratique au sein du secteur emploi du ministère est depuis longtemps que les CDD (loi de 1984) sont alignés sur la grille de 1978 des contractuels sous CDI, pour le classement à l'entrée, après examen du niveau de diplôme, de l'expérience professionnelle, ainsi que, le cas échéant, par référence au salaire antérieur. La même grille sert ensuite à l'évolution de la " carrière " pour la durée et le niveau indiciaire à chaque renouvellement de contrat ". Or, " cette coutume [est] contraire à la loi ".
Il insiste également pour que, " à l'avenir, tous les éléments conduisant à la prise de décision [lui] soient spontanément fournis dans des propositions motivées et justifiées plutôt que d'avoir à les réclamer ".