"Doter la France de sa nouvelle Constitution financière, un préalable à la réforme de l'État"

2. En dépenses : un vote par programme

S'agissant des dépenses, le rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale a proposé leur regroupement au sein de programmes. Votre commission des finances incline à s'inscrire dans cette perspective volontariste. A partir du moment où l'on accepte l'idée de confier à l'administration une très grande liberté dans l'exécution des programmes, mais aussi où l'on considère que ceux-ci correspondent à des missions particulières pour lesquelles l'administration doit se fixer des objectifs et rendre compte de sa gestion, il semble légitime de faire du programme l'unité de base du vote des dépenses par le Parlement. Le débat y gagnerait probablement en densité dans la mesure où il pourrait davantage qu'aujourd'hui porter sur des objectifs précis plutôt que sur une vaste fresque d'ensemble du paysage d'un département ministériel. Les parlementaires seraient à même de décider, en fonction des performances qui leur seront présentées, de voter des crédits d'un programme et de rejeter ceux d'un autre.

Ce vote par programme se substituerait au vote par ministère, (il pourrait exister des programmes interministériels). Il se substituerait aussi au vote par titre .

Votre rapporteur concède qu'il est délicat de prévoir comment ce passage au vote par programme permettra de dynamiser la discussion, faute de connaître aujourd'hui leur contenu. Il convient cependant de ne pas commettre de contresens sur cette proposition. Aujourd'hui, l'unité de vote en matière de dépenses est le titre, ce qui revient à faire figurer plus de 160 totalisations dans les états B et C. La proposition de faire voter les crédits par programme n'allongerait donc pas nécessairement la liste des votes.

Le vote des dépenses par programme ne signifierait pas que l'autorisation parlementaire des dépenses serait entièrement globalisée. Au contraire, l'instauration des programmes devrait logiquement conduire à la suppression des " services votés " et des " mesures nouvelles " comme structure de vote. En outre, comme c'est le cas aujourd'hui avec les chapitres qui, même s'ils ne font pas l'objet d'un vote, sont, du fait des articles 7 et 43 de l'ordonnance, l'objet même de l'autorisation parlementaire, les différents titres dont votre commission propose l'instauration se substitueraient, dans ce rôle, aux chapitres. Sous cet angle, la variété des titres devrait être, selon votre commission des finances, plus grande que celle figurant dans la proposition du rapporteur général du budget de la commission des finances de l'Assemblée nationale ; le vote sur les programmes s'accompagnerait d'occasions plus nombreuses d'en amender le contenu. Il aurait aussi une portée plus précise.

Comparaison des nomenclatures budgétaires dans la proposition de loi organique déposée à l'Assemblée nationale et dans le document de travail élaboré par votre rapporteur

Texte de la proposition de loi organique déposée à l'Assemblée nationale	Propositions du groupe de travail du Sénat
Article 10 Les charges permanentes de l'Etat comprennent :	Article 10 Les charges de l'Etat comprennent  les catégories suivantes:
- les dépenses de personnel ;	- les dépenses ordinaires ;
- les dépenses de fonctionnement, autres que celles de personnel ;	- les dépenses d'intervention ;
- les dépenses de transfert ;
- les dépenses d'investissement.	- les dépenses en capital ;
	Les crédits pour dépenses ordinaires sont groupés sous quatre titres :
	- charges de rémunération de la dette de l'Etat et dépenses en atténuation de recettes ;
	- dotations des pouvoirs publics ;
	- dépenses de personnel ;
	- autres dépenses de fonctionnement courant.
	Les crédits pour dépenses d'intervention sont groupés sous quatre titres :
	- dépenses de transferts ;
	- dépenses de prêts et d'avances ;
	- dépenses de subventions de fonctionnement ;
	- dépenses de subventions d'investissement.
	Les crédits pour dépenses en capital sont groupés sous quatre titres :
	- dépenses d'investissement ;
	- dépenses résultant des garanties accordées par l'Etat ;
	- dotations aux entreprises publiques et acquisitions d'actifs ;
	- dépenses de remboursement de la dette de l'Etat.

Une école de pensée, reprenant des propositions formulées par la commission des finances du Conseil de la République lors de l'examen du décret de 1956, manifeste une préférence pour le seul vote par titre (sans vote par ministère), vote appelé à sanctionner de grandes discussions transversales. Cette approche privilégiant les grands débats thématiques sur les moyens mis en oeuvre par l'Etat est certainement très heureuse et stimulante. L'idée semble cependant devoir être écartée. Il faut reconnaître qu'elle conduirait à des décisions qui, pouvant porter sur des centaines de milliards de francs, concluraient des débats nécessairement abstraits. On peut se demander comment concilier cette logique de moyens avec le souhait d'instaurer une budgétisation par objectifs. La volonté de tous est de mieux appréhender les conditions dans lesquelles l'Etat est appelé à exercer chacune de ses grandes missions. La diversité des situations administratives doit pouvoir apparaître. Des votes sur des données trop agrégées conduiraient sans doute à une déperdition de l'information qui contrarierait cette volonté. En toute hypothèse, le vote par programmes n'empêchera pas d'en examiner les moyens et des annexes bien conçues - v.supra - devront servir à préparer des débats transversaux -sur la politique de l'emploi public, les investissements,...- qu'il appartient au Parlement d'organiser selon son gré.