"Doter la France de sa nouvelle Constitution financière, un préalable à la réforme de l'État"

2. Les crédits globaux, une amodiation apportée à la règle de spécialisation des crédits

La spécialisation des crédits par chapitre connaît des exceptions. Certains chapitres peuvent comporter des crédits globaux destinés à couvrir des dépenses dont la répartition ne peut être déterminée au moment où ils sont votés. Cette exception prévue à l'article 7 de l'ordonnance n'est pas la seule. Deux autres catégories de crédits globaux existent. Un crédit global pour dépenses éventuelles est prévu par l'article 10 qui traite du régime des crédits provisionnels. En outre, l'article 11 de l'ordonnance institue un crédit global pour dépenses accidentelles. L'évolution récente de ces différents crédits globaux est rappelée dans le tableau ci-après.

Evolution des crédits globaux du budget général

		Evolution par	Montants rapportés
	Montant (en millions de francs)	rapport à l'année précédente (en %)	au total des mouvements internes de crédits (en %)	aux crédits ouverts en loi de finances initiale (en %)	au total des crédits votés (en %)	au total net des crédits ouverts (en %)
1994	15.630,2	+ 3,6	9,8	0,93	0,91	0,86
1995	11.182,1	- 28,5	7,2	0,65	0,62	0,60
1996	12.326,0	+ 10,2	7,4	0,69	0,67	0,63
1997	14.137,5	+ 14,7	7,4	0,77	0,76	0,72
1998	10.927,03	- 22,7	5,6	0,58	0,56	0,53

Source : commission des finances de l'Assemblée nationale

Par nature, l'existence de crédits globaux dispense de les affecter à des dépenses déterminées. C'est tout particulièrement le cas pour les crédits globaux de l'article 7 qui se sont élevés en 1998 à 10,5 milliards de francs (3,5 milliards de francs pour les emplois jeunes ; 1,2 milliard de francs pour l'outre-mer ; 1 milliard de francs pour l'intérieur ; 2,87 milliards de francs pour l'accord salarial dans la fonction publique).

Ce devrait l'être moins pour les crédits globaux pour dépenses éventuelles ou pour dépenses accidentelles afin de faire face à des calamités ou à des dépenses urgentes ou imprévues. Dans les faits, la conditionnalité imprécise posée pour utiliser ces crédits permet pourtant de leur affecter les utilisations les plus variées. Si le montant des crédits pour dépenses éventuelles (chapitre 37-94 du budget des charges communes) ou pour dépenses accidentelles (chapitre 37-95 du même budget) a longtemps limité l'ampleur du problème posé par cette situation, il n'en va plus de même puisque cette dernière catégorie des dépenses accidentelles connaît une vive expansion.

(en millions de francs)

Chapitres	Intitulés	LFI 1990	LFI 1991	LFI 1992	LFI 1993	LFI 1994	LFI 1995	LFI 1996	LFI 1997	LFI 1998	LFI 1999	LFI 2000
37-94	Dépenses éventuelles	285	285	285	285	285	285	85	245	285	300	300
37-95	Dépenses accidentelles	250	250	250	250	260	260	210	200	260	450	1.640

C'est à très juste titre que le rapport de notre collègue Louis-Ferdinand de Rocca Serra ^{30 ( * )} a dénoncé à leur sujet la mise en place d'une réserve de crédits.

Dans les faits, ces crédits globaux se distinguent mal des crédits de l'article 7. Leur existence ne paraît pas autrement justifiée que par le texte de l'ordonnance qui les institue. Il convient donc de supprimer les articles qui fondent les crédits pour dépenses éventuelles ou accidentelles.

Une solution identique doit être envisagée pour les crédits globaux de l'article 7. Les montants qu'ils atteignent et l'absence totale de fléchage de leur emploi portent une atteinte excessive au principe d'affectation des crédits par les lois de finances.

On observera d'ailleurs que la suppression de ces différents crédits globaux n'empêchera pas l'exécutif de disposer de moyens pour faire face à des dépenses réellement accidentelles. En premier lieu, il sera loisible, dans le cadre des programmes, de ménager de tels crédits qui, compte tenu de leur intégration dans un programme, seront plus transparents mais aussi mieux garantis contre les tentatives d'usages alternatifs. En second lieu, la procédure des décrets d'avances pourra toujours, le cas échéant, être utilisée.

* ³⁰ Louis-Ferdinand de Rocca-Serra ; Une réserve de crédits à l'utilisation aléatoire : Les dépenses éventuelles et accidentelles ; commission des finances, Sénat n° 244 (1999-2000).