III. RESPECTER STRICTEMENT LES AUTORISATIONS PARLEMENTAIRES
A. LES PRINCIPES VISANT À AFFIRMER L'AUTORITÉ DU PARLEMENT...
1. La règle de l'autorisation préalable des crédits
C'est précisément l'objet des lois de finances que d'être le support souverain de l'autorisation de dépenser. En la matière, les lois de finances sont un préalable.
Ce principe est évidemment énoncé à plusieurs reprises par l'ordonnance organique. Celle-ci lui donne, en particulier, un prolongement rigoureux avec le 4 ème alinéa de l'article premier selon lequel :
" Lorsque des dispositions d'ordre législatif ou réglementaire doivent entraîner des charges nouvelles, aucun projet de loi ne peut être définitivement voté, aucun décret ne peut être signé, tant que ces charges n'ont pas été prévues, évaluées et autorisées dans les conditions fixées par la présente ordonnance " .
Les lois de finances conditionnent donc en théorie non seulement la dépense matérielle mais aussi la mise en oeuvre des dispositions législatives ou réglementaires, dès lors que celles-ci doivent entraîner des charges.
Ces solutions rigoureuses font, là aussi, l'objet dans l'ordonnance, mais aussi en pratique, d'assouplissements dont il convient de mesurer la pertinence.
2. La règle du caractère limitatif des crédits
Le caractère limitatif des crédits est un principe de droit commun affirmé au premier alinéa de l'article 11 de l'ordonnance organique. Sauf exceptions, les crédits ouverts sont limitatifs et les dépenses effectuées à partir de ces crédits ne peuvent donner lieu à engagement ou à ordonnancement que dans la limite des crédits ouverts.
Cette règle doit rester intangible pour conserver à l'autorisation parlementaire toute sa portée en matière de dépenses.
Elle fait l'objet aujourd'hui d'une série d'amodiations qu'il convient de mieux encadrer (v. infra ).
3. La règle de l'annualité des crédits
La règle de l'annualité des crédits énoncée à l'article 17 de l'ordonnance - " Sous réserve des dispositions concernant les autorisations de programme, les crédits ouverts au titre d'un budget ne créent aucun droit au titre du budget suivant " - est le pendant de la règle de l'annualité de l'autorisation de perception des recettes.
Elle se déduit de la disposition essentielle figurant à l'article 2 de l'ordonnance qui rappelle que " la loi de finances de l'année prévoit et autorise, pour chaque année civile,... l'ensemble des charges de l'Etat " .
L'annualité des crédits se veut un principe protecteur du pouvoir du Parlement. De ce point de vue, les exceptions apportées doivent être examinées avec vigilance. Cependant, il faut savoir raison garder et mesurer les difficultés que peut poser, en gestion, une trop rigide annualité des crédits. Enfin, il convient de distinguer la règle de l'annualité des autorisations de dépenses et la réalité temporelle des charges de l'Etat, qui dépasse très largement l'horizon de l'autorisation parlementaire.