II. REFONDER LE PRINCIPE D'UNIVERSALITÉ DES LOIS DE FINANCES
Le principe le plus terriblement mis à mal ces dernières années aura été celui d' universalité des lois de finances qui constitue, dans notre tradition, un principe fondamental.
Ce phénomène résulte d'abord du caractère de plus en plus complexe de nos finances publiques et de l'affirmation progressive, en leur sein, des organismes de sécurité sociale et des collectivités locales.
Mais il provient aussi d'artifices destinés à amputer le budget de l'Etat d'une partie de sa substance.
Autant le premier phénomène est difficile à contenir, même si nous devons nous appliquer à le mieux maîtriser, autant le second doit être combattu avec détermination.
Avant de passer à la présentation des propositions, il faut souligner un point qui fait débat et qui pourrait faire désaccord avec la proposition de réforme de l'Assemblée nationale.
A. LES COMPTES SPÉCIAUX DU TRÉSOR ET LES BUDGETS ANNEXES CONSTITUENT-ILS VRAIMENT UNE ATTEINTE AU PRINCIPE D'UNIVERSALITÉ ?
Certains spécialistes considèrent que la coexistence, au sein du budget de l'Etat, du budget général, des budgets annexes et des comptes spéciaux du Trésor, constitue en elle-même un élément portant atteinte à l'universalité budgétaire. Cette approche ne peut être adoptée sans de sérieuses nuances. Si les budgets annexes et les comptes spéciaux du Trésor se détachent du budget général, ils appartiennent comme lui au budget de l'Etat. Leurs opérations, tout comme celles du budget général, doivent gagner en transparence. Mais leur disparition priverait le budget de l'Etat de comptes qu'il est utile d'isoler, qui ont leur logique propre et l'immense mérite de permettre d'identifier l'affectation de recettes de natures particulières (recettes financières ou recettes commerciales).
Est-il vraiment souhaitable, par exemple, de supprimer le compte d'affectation des recettes de privatisation et de verser ses produits au budget général pour financer les dépenses de fonctionnement courant ? Sans doute pas, et cela conduit à s'opposer à la proposition faite à l'Assemblée nationale de supprimer les comptes d'affectation spéciale et les budgets annexes. Il serait d'ailleurs étonnant que l'Assemblée nationale refuse la création proposée par le gouvernement, dans le cadre du projet de loi de finances pour 2001, d'un nouveau compte d'affectation spéciale prévoyant les conditions d'utilisation des recettes issues des redevances d'utilisation des fréquences de téléphonie mobile de troisième génération.
C'est pourquoi à un principe d'universalité budgétaire qui ne serait en fait que l'universalité du budget général, votre commission préfère un principe d'universalité des lois de finances.