Proposition de loi sur la création d'une Agence française de sécurité sanitaire environnementale
HURIET (Claude)
RAPPORT 476 (1999-2000) - Commission des Affaires sociales
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Table des matières
- AVANT-PROPOS
-
EXPOSÉ GÉNÉRAL
- I. ÉTENDRE LE RENFORCEMENT DE LA SÉCURITÉ SANITAIRE À L'ENVIRONNEMENT
- II. LA NÉCESSITÉ D'UN ORGANISME D'ÉVALUATION DES RISQUES SANITAIRES DUS À L'ENVIRONNEMENT
- III. LA PROPOSITION DE LOI N'EST PAS À LA HAUTEUR DES ENJEUX
- IV. DONNER À L'AGENCE LES MOYENS D'UNE ACTION EFFICACE
- EXAMEN DES ARTICLES
-
TITRE PREMIER
-
VEILLE ET ALERTE SANITAIRES ENVIRONNEMENTALES -
TITRE II
-
AGENCE FRANÇAISE DE SÉCURITÉ SANITAIRE ENVIRONNEMENTALE -
TITRE III
-
DISPOSITIONS DIVERSES - TRAVAUX DE LA COMMISSION
- ANNEXES
-
ANNEXE N° 1
-
LE CHAMP DES MISSIONS DU RIVM -
ANNEXE N° 2
-
COMPTE RENDU DE LA MISSION
DE M. CLAUDE HURIET AUX PAYS-BAS,
LE 7 SEPTEMBRE 2000 -
ANNEXE N° 3
-
LETTRE DE MME DOMINIQUE VOYNET, MINISTRE DE L'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE ET DE L'ENVIRONNEMENT EN DATE DU 25 AOÛT 2000 -
ANNEXE N° 4
-
CORRESPONDANCE ENTRE LES RÉFÉRENCES
DES ARTICLES DE L'ANCIEN
ET DU NOUVEAU CODE DE LA SANTÉ PUBLIQUE -
ANNEXE N° 5
-
LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES
PAR LE RAPPORTEUR
N°
476
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1999-2000
Rattaché pour ordre au procès-verbal de la séance du 29
juin 2000
Enregistré à la Présidence du Sénat le 19 septembre
2000
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur la proposition de loi, ADOPTÉE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, tendant à la création d'une Agence française de sécurité sanitaire environnementale ,
Par M.
Claude HURIET,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : MM. Jean Delaneau, président ; Jacques Bimbenet, Louis Boyer, Mme Marie-Madeleine Dieulangard, MM. Guy Fischer, Jean-Louis Lorrain, Louis Souvet, vice-présidents ; Mme Annick Bocandé, MM. Charles Descours, Alain Gournac, Roland Huguet, secrétaires ; Henri d'Attilio, François Autain, Jean-Yves Autexier, Paul Blanc, Claire-Lise Campion, Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Gilbert Chabroux, Jean Chérioux, Philippe Darniche, Claude Domeizel, Jacques Dominati, Michel Esneu, Alfred Foy, Serge Franchis, Francis Giraud, Alain Hethener, Claude Huriet, André Jourdain, Roger Lagorsse, Dominique Larifla, Henri Le Breton, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Jacques Machet, Max Marest, Georges Mouly, Roland Muzeau, Lucien Neuwirth, Philippe Nogrix, Mme Nelly Olin, MM. Lylian Payet, André Pourny, Mme Gisèle Printz, MM. Henri de Raincourt, Bernard Seillier, Martial Taugourdeau, Alain Vasselle, Paul Vergès, André Vezinhet, Guy Vissac.
Voir
les numéros :
Assemblée nationale (11
ème
législ.) :
2279, 2321
et T.A.
500
.
Sénat
:
318
(1999-2000).
|
Environnement. |
AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
Votre commission ne peut que se féliciter que l'Assemblée
nationale ait pris l'initiative, avec l'accord du Gouvernement, d'adopter une
proposition de loi créant une agence française de
sécurité sanitaire environnementale. Ce texte s'inscrit dans la
logique des travaux conduits par le Sénat, qui ont permis, dans le cadre
de la
loi du 1
er
juillet 1998 relative au renforcement de la
veille sanitaire et du contrôle de la sécurité sanitaire
des produits destinés à l'homme
, de mettre en place l'Agence
française de sécurité sanitaire des produits de
santé (AFSSAPS), l'Agence française de sécurité
sanitaire des aliments (AFSSA) et l'Institut de veille sanitaire (IVS).
Votre commission était tentée de voir un signe encourageant dans
le fait que la proposition de loi avait été adoptée
à l'unanimité par les députés présents le 25
avril dernier.
Toutefois, après avoir examiné le nouvel organisme au regard de
trois critères -la nécessité d'une telle agence, l'ampleur
et les difficultés de la mission qui lui est assignée et
l'efficacité des moyens qui lui seraient nécessaires-, votre
commission a partagé le sentiment de déception
éprouvé par votre rapporteur.
La
nécessité
de la création d'une agence
chargée d'évaluer les risques sanitaires environnementaux n'est
pas contestable parce que l'attente de l'opinion est très forte pour
disposer d'une meilleure information sur les dossiers des atteintes à
l'environnement. Elle attend qu'en tout domaine soit renforcée " la
sécurité sanitaire " conformément aux
priorités annoncées par le Premier ministre dans sa
déclaration de politique générale du 19 juin 1997.
Le système français d'analyse des risques sanitaires
environnementaux repose aujourd'hui sur le
foisonnement
, le
cloisonnement
et la
dispersion
de multiples organismes, conseils
et laboratoires, peu lisibles et dont le rapport coût-efficacité
est faible.
Il reste que la
difficulté d'évaluer les risques
est
encore plus grande en matière environnementale qu'elle ne l'était
en matière de produits de santé ou dans la filière
alimentaire : la notion d'environnement est très vaste ; les
études épidémiologiques ne permettent pas aisément
de discerner la part réelle que jouent les facteurs
environnementaux ; les risques encourus sont souvent des risques
chroniques mettant en jeu de faibles doses de produits toxiques dont les effets
n'apparaissent qu'à long terme.
Face à l'enjeu que représente la sécurité sanitaire
environnementale, l'agence qu'il nous est proposé de créer
ressemble fort à une " coquille vide " aux attributions
réduites.
Son champ de compétence, qui n'est pas cerné
précisément, ne recouvre pas explicitement le domaine des
radiations et autres risques physiques très sensible dans l'opinion
publique.
L'agence n'est pas une " agence de moyens " mais une simple
" agence d'objectifs " chargée "
ex nihilo
"
de mobiliser la capacité d'expertise des organismes existants et
d'assurer une meilleure coordination entre eux ; elle ressemble plus
à un institut ou un observatoire ou encore au Haut comité
scientifique en santé environnementale, dont la création avait
été suggérée dans le rapport de M. Aschieri et Mme
Grzegrzulka, qu'à une agence d'évaluation au sens de la loi du
1
er
juillet 1998.
Enfin, aucune décision n'est prise pour intégrer dans la nouvelle
structure des organismes existants.
Plutôt que d'ajouter un nouvel organisme d'expertise, dans un secteur qui
en compte déjà beaucoup, il apparaît
préférable de rechercher les moyens d'engager, dès
maintenant, une réorganisation du dispositif actuel. Sinon, à
quoi bon légiférer ?
Votre commission a constaté que pour
donner à l'agence un
statut digne de ce nom
et une capacité d'expertise autonome au moins
égale à celles des deux agences existantes, l'alternative
était la suivante :
- soit doter l'agence, dès sa création, de moyens humains et
budgétaires importants permettant de recruter des experts et des
chercheurs de haut niveau ;
- soit créer l'agence à partir d'un " noyau dur "
constitué d'établissements publics existants en affirmant son
champ de compétence au niveau législatif.
Pour donner à la nouvelle agence de sécurité sanitaire
environnementale une existence réelle et non virtuelle, votre commission
vous propose d'adopter deux modifications à la proposition de loi :
- préciser dans la loi que la mission d'évaluation porte sur
les risques physiques, chimiques ou biologiques liés à
l'environnement naturel, du travail et de la vie quotidienne qui
résultent notamment de la pollution de l'air, des eaux et des sols et
des rayonnements ionisants ou non ionisants ;
- constituer la nouvelle agence par absorption de l'Institut national de
l'environnement industriel et des risques (INERIS) et de l'Office de protection
contre les rayonnements ionisants (OPRI) dont les compétences sont les
plus proches de celles exigées de la nouvelle agence. Cette absorption
donnera lieu au transfert des laboratoires publics nécessaires et sera
effectuée dans le respect des garanties statutaires des personnels.
Enfin, votre commission vous proposera de procéder aux coordinations
requises par l'entrée en vigueur de la nouvelle rédaction du code
de la santé publique par ordonnance du 15 juin 2000.
Votre rapporteur souligne à cet égard que, ce faisant, il
n'entend naturellement pas demander au Sénat de ratifier implicitement
l'ensemble du code de la santé publique.
Celui-ci, composé de 2.300 articles, devra faire l'objet d'un examen
attentif à l'occasion de l'adoption du projet de loi de ratification
déposé devant le Sénat le 13 juillet dernier.
EXPOSÉ GÉNÉRAL
I. ÉTENDRE LE RENFORCEMENT DE LA SÉCURITÉ SANITAIRE À L'ENVIRONNEMENT
A. UN PROJET QUI S'INSCRIT DANS LA DÉMARCHE DE LA LOI DU 1ER JUILLET 1998
L'Agence française de sécurité sanitaire environnementale (AFSSE), que la proposition de loi soumise à votre examen propose de créer, se situe dans le droit fil de la réflexion lancée par votre commission qui a conduit à l'adoption de la loi n° 98-535 du 1 er juillet 1998 relative au renforcement de la veille sanitaire et du contrôle de la sécurité sanitaire des produits destinés à l'homme .
1. La prise en compte de la sécurité sanitaire de l'environnement
Lors de
l'élaboration de la proposition de loi sénatoriale
1(
*
)
sur la sécurité sanitaire, une
priorité avait été accordée à la refonte des
structures administratives sanitaires et des règles de droit, dans un
domaine relativement aisé à définir et aux
conséquences les plus immédiates pour la santé, à
savoir celui des
produits destinés à l'homme
en
distinguant les produits de santé d'une part et les aliments d'autre
part.
En 1998, l'Assemblée nationale avait introduit dans la loi
susvisée, à l'initiative de MM. André Aschieri et
Jean-François Mattei, un article 13 prévoyant que le Gouvernement
remettrait au Parlement un rapport "
sur l'opportunité et la
faisabilité de la création d'une Agence de sécurité
sanitaire de l'environnement
".
Lors de la discussion du texte, votre commission avait approuvé cette
disposition qui manifestait "
à la fois la conscience des liens
importants entre santé et environnement, celle du fait qu'il
n'était pas possible de tout faire à la fois et qui
témoignait aussi de l'absence de travaux préparatoires suffisants
pour créer
une agence de sécurité sanitaire de
l'environnement
"
2(
*
)
.
Le 18 mai 1998, le Premier ministre a confié à M. Aschieri et
à Mme Grzegrzulka, députés, une mission d'analyse et
de réflexion
3(
*
)
relative à
"
la prévention, l'évaluation et la gestion des risques
sanitaires liés à des perturbations de
l'environnement
". Cette mission devait notamment
réfléchir à la création d'une "
agence de
sécurité environnementale
". Il est intéressant
de constater que le Premier ministre n'avait pas repris exactement le terme du
législateur qui visait précisément une agence de
sécurité sanitaire de l'environnement.
Ce rapport a été rendu public le 16 novembre 1998. Les deux
députés recommandaient tout d'abord au Premier ministre des
mesures générales d'amélioration de la coordination au
sein de la sphère gouvernementale, par la mise en place d'un plan
national pluriannuel " santé environnement ", la formalisation
accrue de la coopération interministérielle et la création
d'un Haut comité scientifique en santé environnementale pour
mieux coordonner le travail des comités scientifiques existants.
Dans le prolongement de la loi du 1
er
juillet 1998, les deux
députés proposaient le renforcement de la veille et la
création d'une agence de sécurité sanitaire
environnementale.
Les 16
propositions du rapport de M. André Aschieri
et de Mme Odette
Grzegrzulka
1. Afficher une stratégie dans un plan national
pluriannuel en santé-environnement
2. Elargir le Comité national de sécurité sanitaire
et l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments
(AFSSA) au ministre chargé de l'environnement
3. Formaliser une coordination interministérielle formalisée
par la mise en place d'un Comité de liaison interministériel de
sécurité sanitaire environnementale
4. Créer un Haut comité scientifique en santé
environnementale auprès des ministres chargés de l'environnement
et de la santé
5. Rationaliser les moyens de l'Etat
6. Améliorer la veille, par le développement de l'Institut
de veille sanitaire (IVS) et la création de l'Institut de veille
environnementale
7. Renforcer la recherche et l'expertise en toxicologie,
écotoxicologie, épidémiologie, en évaluation des
expositions et en microbiologie
8. Renforcer le lien entre recherche et expertise par une meilleure
reconnaissance des métiers de l'expertise
9. Développer et coordonner l'évaluation des risques par la
création d'une agence de sécurité sanitaire
environnementale
10. Renforcer l'indépendance des médecins du travail
11. Mieux gérer les priorités locales par
l'établissement, par les préfets, des plans régionaux et
départementaux d'hygiène et de sécurité sanitaire
environnementale
12. Améliorer le débat public et l'information par la
publication de divers rapports annuels
13. Revaloriser le rôle du Parlement en prévoyant un rapport
annuel du Gouvernement sur l'exécution du plan national pluriannuel en
santé-environnement et en doublant le nombre de parlementaires au sein
de l'Office parlementaire des choix scientifiques et technologiques
14. Appliquer de manière plus rigoureuse la réglementation
existante en matière d'environnement
15. Former les principaux acteurs de la santé environnementale
16. Renforcer la formation à l'école
S'inspirant des conclusions du rapport susvisé, trois propositions de
loi
4(
*
)
ont été chronologiquement
déposées à l'Assemblée nationale qui ont
été réunies pour un examen commun par la commission des
Affaires culturelles, familiales et sociales le 5 avril dernier.
Le texte adopté par la commission a été examiné en
séance publique dans le cadre de l'ordre du jour réservé
aux groupes, le 25 avril 2000, à la demande des députés du
groupe radical, citoyen et vert (RCV).
2. Le " troisième volet " de l'évaluation des risques sanitaires
Il est
proposé dans la présente proposition de loi, adoptée
à l'unanimité par l'Assemblée nationale le 25 avril
dernier, de créer une nouvelle agence, qui viendrait compléter le
dispositif mis en place à l'initiative du Sénat qui comprend
aujourd'hui un institut et deux agences coordonnés par un
Comité national de la sécurité sanitaire
.
Il convient de rappeler l'économie du dispositif actuel.
L'
Institut de veille sanitaire
(IVS) est chargé de
détecter tout événement susceptible d'affecter la
santé de la population, d'alerter les pouvoirs publics en cas de menace
pour la santé publique et de formuler des recommandations (
article L.
1413-2 et suivants du code de la santé publique
).
M. Jacques Drucker, directeur général de l'IVS, a
confirmé, lors de son audition, que ses thèmes d'action
incluaient actuellement les maladies infectieuses, la surveillance des effets
de l'environnement sur la santé, la surveillance des risques d'origine
professionnelle, les maladies chroniques et les traumatismes.
La coordination et la valorisation des activités de surveillance
appliquées à tous ces champs de la santé publique
impliquent pour l'IVS de développer ou de veiller à la
cohérence des systèmes d'information
épidémiologique intégrant des fonctions d'alerte.
L'
Agence française de sécurité sanitaire des produits
de santé
(AFSSAPS) est chargée de l'évaluation des
bénéfices et des risques liés à l'utilisation de
l'ensemble des produits de santé ou à finalité sanitaire
ainsi que des produits cosmétiques (
articles L. 5311-1 et suivants du
code de la santé publique
).
En outre, l'AFSSAPS participe à l'application des lois et
règlements relatifs à l'évaluation, aux essais, à
la fabrication, à la préparation, à l'importation,
à l'exportation, à la distribution en gros, au conditionnement,
à la conservation, à l'exploitation, à la mise sur le
marché, à la publicité, à la mise en service ou
à l'utilisation des produits précités. Elle rend
également publique une synthèse des dossiers d'autorisation de
tout nouveau médicament.
Enfin,
l'Agence française de sécurité sanitaire des
aliments
(AFSSA) est chargée d'évaluer les risques sanitaires
et nutritionnels que peuvent présenter les aliments destinés
à l'homme ou aux animaux (
article L. 1323-1 du code de la
santé publique
).
L'Agence couvre l'ensemble de la filière alimentaire depuis la
production de matières premières jusqu'à la distribution
au consommateur final. Elle évalue les risques sanitaires et
nutritionnels que peuvent présenter les aliments destinés
à l'homme ou aux animaux, y compris ceux pouvant provenir des eaux
destinées à la consommation humaine, des procédés
et conditions de production, transformation, conservation, transport, stockage
et distribution des denrées alimentaires, ainsi que des maladies ou
infections animales, de l'utilisation des denrées destinées
à l'alimentation animale, des produits phytosanitaires, des
médicaments vétérinaires, notamment les
préparations extemporanées et les aliments médicamenteux,
des produits antiparasitaires à usage agricole et assimilés, des
matières fertilisantes et supports de culture, ainsi que des
conditionnements et matériaux destinés à se trouver en
contact avec les produits susmentionnés.
Ainsi, la nouvelle agence, qui serait chargée de "
contribuer
à assurer la sécurité sanitaire dans le domaine de
l'environnement
", viendrait
compléter le dispositif
destiné à fournir des éléments d'évaluation
aux responsables politiques pour éclairer leurs décisions.
Elle serait en relation avec l'IVS dont la mission d'alerte serait ainsi mieux
affirmée dans le domaine de l'environnement (
article 4
). Elle
serait placée sous l'autorité du
Comité national de
sécurité sanitaire
(CNSS) présidé par le
ministre de la santé (
article premier
).
B. LE VASTE CHAMP DE LA RELATION ENTRE SANTÉ ET ENVIRONNEMENT
Ce qui peut étonner au premier abord lors de la lecture du texte transmis par l'Assemblée Nationale, c'est que la notion d'environnement ne fasse pas l'objet d'une définition.
1. L'environnement : une notion globale
Il n'est
pas inutile de rappeler que la notion d'hygiène des milieux a
été à l'origine de la santé publique :
Hippocrate (
460-377 av. JC
) dans son traité majeur
Des airs,
des eaux et des lieux
propose une étude systématique des
relations entre la maladie et l'environnement.
Il reste que le concept d'environnement, c'est-à-dire " ce qui
entoure l'homme ", ne cesse de s'élargir, à mesure que les
connaissances progressent, et de se compliquer dans la mesure où l'homme
lui-même est un puissant facteur de perturbation de son environnement
naturel.
En effet, la première perception de l'environnement porte sur les
milieux naturels : l'environnement naturel englobe à la fois l'air,
l'eau et les sols.
Les facteurs de danger peuvent être indépendants de
l'activité humaine (présence de radon d'origine géologique
par exemple) mais sont le plus souvent provoqués par l'activité
industrielle et agricole : pollution atmosphérique par les rejets
des fumées et des gaz ; pollution de l'eau par les effluents
toxiques ; pollution des sols par l'utilisation de produits chimiques.
Dans l'écosystème, les risques interagissent : une pollution
atmosphérique peut perturber les systèmes aquatiques du fait des
phénomènes météorologiques ; la pollution des
sols peut entraîner une pollution des eaux des nappes phréatiques.
La pollution des milieux a une incidence sur la faune et la flore et donc sur
l'alimentation humaine : les substances toxiques peuvent se concentrer
tout au long de la chaîne alimentaire. Sécurité sanitaire
alimentaire et sécurité sanitaire environnementale sont donc
parfois très " intriquées " justifiant d'autant plus
l'existence d'une instance de coordination comme le CNSS.
La notion d'environnement naturel ne doit pas faire oublier les effets sur la
santé dans les habitats créés ou modifiés
artificiellement par l'homme : il est possible alors de distinguer
l'environnement professionnel, l'environnement domestique ou encore
l'environnement dans les moyens de transports publics ou privés.
Comme l'a souligné M. Bernard Festy, président de l'Association
pour la prévention de la pollution atmosphérique (APPA) lors de
son audition, la nouvelle agence devra avoir
une vision globale de
l'environnement
et analyser les risques générés aussi
bien par les substances que par les processus ou les infrastructures.
2. Les facteurs de risque sont multiples
Le
professeur Denis Zmirou distingue la notion de risque et celle de danger en
matière de sécurité sanitaire.
Le risque
, c'est-à-dire la probabilité de contracter une
maladie ou de décéder, se différencierait du
danger
qui représente en quelque sorte la nocivité intrinsèque
d'un produit ou d'une substance.
Comme le souligne le professeur Denis Zmirou : "
Un danger n'est
vraiment dangereux (dans le sens commun du mot) que si des gens y sont
exposés. Une barre de radium perdue au milieu d'un lieu
désertique peut être fort fâcheuse pour le fennec, elle
n'occasionne pas pour autant un risque pour l'homme, sauf pour le chasseur de
fennec
"
5(
*
)
.
Il précise aussi que le risque existe dès lors qu'apparaît
un contact par inhalation, ingestion ou par voie cutanée, avec le
produit dangereux qui entraîne une exposition. Cette exposition pourra se
caractériser par une dose externe ou une dose interne.
Pour évaluer les effets de l'environnement sur la santé d'une
population, il faut savoir
mesurer les risques et les comparer
pour
exprimer quantitativement les conséquences d'une exposition sur la
santé de l'homme.
S'agissant de la nature des risques sanitaires qui peuvent affecter l'homme,
trois grandes catégories méritent d'être
distinguées :
•
Les risques biologiques
dus aux virus, aux microbes et aux
bactéries est le plus ancien ; il a donné naissance à
la notion d'hygiène publique.
Les contaminants infectieux transmis par l'eau et les aliments ont une
propagation immédiate, ce qui a conduit très tôt à
l'adoption de dispositifs sanitaires de protection.
Il reste que les agents bactériens pathogènes sont toujours
à l'oeuvre en particulier dans les locaux qui sont de véritables
" pièges à pollution " : on peut repérer un
syndrome des bâtiments malsains (SBM) provoqué par les
micro-organismes (virus, champignons microscopiques et bactéries) et
aggravé en cas de mauvais entretien ou de défaut de conception
d'un système de conditionnement d'air.
Il faut également citer les germes pathogènes dans l'eau de
baignade.
•
Les risques chimiques
sont parfois brutaux si l'on se
réfère aux grandes pollutions dues au mercure (Minamata au Japon
de 1952 à 1973) ou à la dioxine (Seveso en 1976) ; parfois
insidieux lorsque l'on songe à la pollution due aux nitrates ou à
l'amiante ;
Les substances chimiques sont porteuses de forts risques pour la santé
humaine.
L'utilisation de
l'amiante
, pour ses propriétés thermiques
et mécaniques, a entraîné une augmentation majeure de
fibroses pulmonaires, de cancers et de mésothéliomes (cancer de
la plèvre).
Le
plomb
, transmis par les poussières et l'eau, qui diffuse
rapidement par la circulation sanguine pour atteindre les organismes vitaux, a
des effets hématologiques, rénaux, cardio-vasculaires,
cancérogènes et peut perturber les processus de
mémorisation et d'apprentissage de l'enfant.
Les
éthers de glycol
très utilisés dans les
produits industriels et domestiques (carburants aéronautiques, produits
photographiques, peintures, encre, colles, vernis, teintures...) peuvent, en
cas d'exposition en milieu professionnel, entraîner des troubles de la
reproduction ou entraîner diverses malformations
congénitales ; les dioxines (
polychlorodibenzodioxines PCDD
)
et autres composés organiques halogénés sont produits par
tout phénomène de combustion de matériaux organiques ou
comportant du chlore, du carbone et de l'oxygène -en particulier par
l'incinération des déchets ménagers. D'une grande
stabilité, physique et chimique, ils se concentrent le long de la
chaîne alimentaire et font l'objet d'études sur leur incidence sur
l'homme.
Le
benzène
peut entraîner des anémies, des troubles
neurologiques chez les travailleurs professionnels fortement exposés.
•
Les risques physiques
: ceux-ci peuvent recouvrir des
risques
accidentels
comme les explosions de silos (explosion du
silo de Blaye en 1998) ou
les accidents telluriques
(effondrements
miniers) mais aussi les conséquences des
rayonnements
, qu'il
s'agisse des rayonnements radioactifs ou des ondes radioélectriques et
électromagnétiques.
Il convient par ailleurs de distinguer :
- le rayonnement ionisant ou radiation, qui se traduit par une
émission de particules parce que l'énergie très
élevée qu'il possède est capable de provoquer la rupture
des liaisons à l'intérieur des molécules et des
atomes : l'exposition au rayonnement ionisant qui peut être
d'origine naturelle (radon), accidentelle ou médicale (radiodiagnostic)
soulève le délicat problème de la dose minimale dangereuse.
- le rayonnement non ionisant qui correspond à des ondes
électromagnétiques provenant de sources naturelles ou
artificielles.
Dans ce dernier cas, l'exposition se fait alors par le biais des
émetteurs de radio ou de télévision, des appareils
électroménagers (four à micro-ondes), des écrans
d'ordinateur, des téléviseurs, des systèmes de
sécurité dans les aéroports et les magasins, des
transformateurs, des radars, des pylônes et réseaux de ligne
à haute, moyenne et basse tensions et, plus récemment, des
récepteurs de téléphonie mobile.
Enfin, doivent être mentionnés
le
rayonnement
ultraviolet
d'origine solaire ou artificielle et
le bruit
qui
entraîne des troubles auditifs mais également des troubles d'ordre
psychosomatique.
Cette ébauche de classification des différents risques ne doit
pas faire oublier que, dans la réalité, les effets des
différents types de risque peuvent se conjuguer : comme l'a
souligné, lors de son audition, M. Jean-François Lacronique,
directeur de l'
Office
de protection contre les rayonnements
ionisants
(OPRI), un risque nucléaire émanant d'une centrale
comporterait d'abord un risque chimique compte tenu de la nocivité des
liquides employés dans les centrales pour assurer le refroidissement ou
impliqués dans les réactions nucléaires.
Il reste que pour percevoir ce que recouvre la notion d'environnement pour
l'Assemblée nationale, il faut se référer au rapport et
aux exposés des motifs des propositions de loi plutôt qu'au texte
lui-même qui est assez laconique.
Encore ces exposés des motifs, ainsi que le rapport de M. André
Aschieri, rapporteur du texte à l'Assemblée nationale,
omettent-ils de mentionner que la nouvelle agence n'a pas vocation à
recouvrir le risque nucléaire. Dans leur rapport, M. Aschieri et Mme
Grzegrzulka indiquaient qu'ils avaient exclu du champ de celui-ci les questions
relatives à la sécurité nucléaire car
"
pour ces dernières, il existe un dispositif institutionnel
d'évaluation et de gestion des risques, qui a fait l'objet encore
récemment d'études approfondies
".
Il a été confirmé à votre rapporteur que la
nouvelle agence n'avait pas pour objet de traiter les questions relatives au
risque radioactif, ces dernières devant être abordées dans
le cadre de l'organisme unique dont M. Jean-Yves Le Déaut a
proposé la création dans son récent rapport
6(
*
)
.
Il est surprenant de constater que les députés ont exclu le
risque physique radioactif des attributions de la future agence
, alors que
dans ce domaine, on sait combien la vigilance et la sensibilité de
l'opinion publique sont grandes.
L'absence de définition claire de l'environnement, expliquée par
le souci de ne pas restreindre
a priori
et involontairement le
rôle de la future agence, fait planer une ambiguïté sur le
sort des questions relatives aux effets du rayonnement nucléaire sur la
santé. L'objectif ne serait-il pas, demain, à la faveur d'une
nouvelle loi, de déposséder définitivement l'agence d'une
compétence qui ne lui est pas expressément dévolue par le
texte actuel ?
De ce point de vue, l'agence risque de ne pas tenir ses promesses :
présentée comme dotée d'une clause de compétence
générale, elle risque fort de voir lui échapper
très rapidement des questions dont l'impact sur l'opinion publique est
crucial.
II. LA NÉCESSITÉ D'UN ORGANISME D'ÉVALUATION DES RISQUES SANITAIRES DUS À L'ENVIRONNEMENT
Pour
porter une appréciation sur l'agence telle qu'elle apparaît dans
la proposition de loi, il faut l'examiner au regard de trois
critères : la nécessité de sa création, la
difficulté d'évaluer les risques sanitaires liés à
l'environnement et les conditions d'efficacité de son action.
La nécessité d'une agence de sécurité sanitaire
environnementale est incontestable aux yeux de votre rapporteur.
A cet égard, le bilan de la situation de la France, pour ce qui concerne
sa capacité à appréhender et à maîtriser les
atteintes à la santé liées à l'environnement, est
très proche de celui qui avait été dressé par la
mission d'information de votre commission en 1997
7(
*
)
: les réponses administratives ne sont pas
à la hauteur des besoins quant aux produits de santé et aux
aliments et des attentes de nos concitoyens.
A. UNE ATTENTE FORTE
L'attente est à la mesure des inquiétudes que
suscite
la dégradation de divers indicateurs concernant l'environnement.
Qui plus est, les atteintes à l'environnement font
généralement l'objet
d'une forte médiatisation
qui
conduit l'opinion à mettre en cause les " pouvoirs publics ".
Plusieurs affaires ont défrayé la chronique au cours des
dernières années : le nuage de dioxine de Seveso, le nuage
radioactif de Tchernobyl, les transformateurs électriques au
pyralène, le saturnisme dû aux anciennes conduites d'eau en plomb
ou à certaines peintures, la recrudescence des pics de pollution
atmosphérique urbaine sous l'effet notamment de la chaleur, l'incidence
des ondes radioélectriques de basse fréquence, le danger des
particules fines émises par les moteurs diesels, l'incidence des
nitrates dans l'eau, le traitement des bâtiments contenant de l'amiante,
le débat sur les effluents rejetés par l'usine de La Hague.
Il est frappant de constater que les accusations de négligence donnent
souvent lieu, de la part des pouvoirs publics, à des discours qui se
veulent rassurants sur la faiblesse de la réalité des risques
mais que "
des incertitudes scientifiques mettent en
porte-à-faux les discours rassurants qui perdent ainsi de leur
crédibilité
"
8(
*
)
.
Dans les sociétés modernes, le progrès technique et le
développement économique provoquent une augmentation de
l'exposition des individus à des risques environnementaux chroniques ou
accidentels, en raison de l'accroissement des nuisances et des pollutions
diverses, mais aussi de l'apparition, de plus en plus rapide, de substances ou
de techniques nouvelles dont les effets se mesurent parfois tardivement sur la
santé.
Le rapport de M. Aschieri et Mme Grzegrzulka fait état d'une
augmentation en France de 67 % des lymphomes et de 46 % des tumeurs
du cerveau depuis dix ans
9(
*
)
et souligne
"
qu'une évolution aussi rapide sur une période de temps
aussi courte plaide pour l'implication de facteurs environnementaux notamment
liés aux substances chimiques, plus que pour la responsabilité de
facteurs génétiques
" ; de surcroît le
vieillissement de la population ne serait pas une explication satisfaisante en
raison de l'augmentation constante des cancers de l'enfant.
La pollution atmosphérique est un des phénomènes dont les
conséquences sont particulièrement étudiées
même si les relations de causalité restent difficiles à
établir.
M. Denis Zmirou rappelle qu'avec 40.000 décès par an (soit
7 % de la mortalité totale), les pathologies pulmonaires
représentent la quatrième cause de mortalité en France. Le
nombre croissant des personnes touchées par l'asthme est troublant,
même si cette maladie n'est pas toujours liée à la
qualité de l'air respiré.
L'étude ERPURS (évaluation des risques de la pollution urbaine
pour la santé) réalisée en Ile-de-France (1987-1992) a
montré qu'une augmentation de 50 microgrammes par m
3
des
niveaux quotidiens de pollution était associée à un
accroissement de 4 à 5 % de la mortalité pour causes
respiratoires et de 1 % à 4 % de la mortalité pour
causes cardio-vasculaires.
L'étude réalisée par le Haut comité de la
santé publique sur la pollution atmosphérique
10(
*
)
précise que les faits sont encore incertains
concernant le risque cancérogène lié à la pollution
atmosphérique, plusieurs études montrant néanmoins une
augmentation des cancers du poumon et de la vessie constatée chez les
travailleurs des chemins de fer, de compagnies d'autobus, chauffeurs routiers
et chauffeurs de taxi en contact avec des effluents diesels en milieu
professionnel. Par ailleurs, il est souligné que "
les habitants
des zones urbaines à plus haut niveau de pollution semblent
présenter une réduction de la fonction respiratoire
",
ce qui pourrait avoir des conséquences très importantes en
matière de santé publique.
Enfin, diverses controverses sont apparues sur le rôle de l'aluminium
dans le développement de la maladie d'Alzheimer ou sur l'impact des
dioxines sur le système immunitaire.
L'opinion ressent parfois confusément l'existence d'un risque sur lequel
elle ne détient que peu d'information.
S'agissant des nouvelles substances introduites par l'homme dans son
environnement, aucune information claire n'est rassemblée et
analysée sur les seuils de doses dangereuses, sur l'impact des temps
d'exposition et sur les synergies qui peuvent exister entre les
différentes substances ; d'où un
sentiment
général de défiance
à l'égard des
autorités qui semblent incapables de hiérarchiser les
priorités en matière de protection contre les risques sanitaires
environnementaux : toute crise risque alors de conduire à des
mesures disproportionnées et peu cohérentes au regard du risque
réel. Le traitement de la perception du risque par des mesures
spectaculaires risque alors de l'emporter sur le traitement rationnel de ce
même risque.
Comme le remarque M. Denis Zmirou
11(
*
)
: "
Il n'est pas évident de
comprendre pourquoi l'importance de l'émoi dans la population ne semble
pas proportionnelle à l'ampleur des risques.
Ce qui fait peur, c'est
moins l'ampleur du risque que l'incertitude sur l'existence d'un risque
invisible et indétectable par tout un chacun.
Dès lors, il ne
sert à rien et il est même contreproductif de vouloir tout faire
pour rassurer. Si les scientifiques ne peuvent pas se prononcer formellement,
il est d'une certaine façon normal que la population s'inquiète.
Si les autorités disent que cette incertitude n'est pas fondée et
qu'en même temps les incertitudes sont patentes c'est la confiance qui
est ébranlée. La rationalité de l'opinion n'est pas de
type scientifique mais est-elle irrationnelle pour autant ?
"
Il est donc bien devenu indispensable de créer une agence de
sécurité sanitaire environnementale qui soit apte, dans un
domaine confus, à introduire dans le débat public sur les risques
un principe de cohérence
et
un principe de
transparence
:
-
cohérence
en systématisant les règles
d'interprétation des résultats scientifiques et en prenant en
compte toutes les sources d'exposition et tous les types d'effets
potentiels ;
-
transparence
en débattant et en passant au crible les
faits scientifiques avant de les valider.
Sur ce dernier point, votre rapporteur souligne que les mécanismes
d'expertise collective, qui ont été mis en place de
manière novatrice à l'INSERM comme l'a souligné, lors de
son audition, M. Claude Griscelli, directeur général de cet
organisme, sont de nature à favoriser cette confrontation entre experts,
nécessaire pour articuler une véritable synthèse des
positions. Cette démarche est préférable à la
technique de la contre-expertise qui n'aboutit qu'à étaler et
figer des positions divergentes.
B. UNE RÉPONSE INSTITUTIONNELLE MANQUANT DE COHÉRENCE
Le
sentiment de défiance, comme dans le domaine alimentaire, est largement
inspiré par
le foisonnement, le cloisonnement et la dispersion des
organismes chargés aujourd'hui de procéder à l'analyse,
l'évaluation et à l'expertise des risques sanitaires
environnementaux
.
Comme votre rapporteur l'a déjà constaté lors de la
mission d'information
12(
*
)
présidée par M. Charles Descours en matière de
sécurité sanitaire des produits de santé, et plus encore
des aliments, il est révélateur que certains ministères
soient incapables de dresser la liste des organismes intervenant dans
l'évaluation ou la gestion des risques sanitaires liés à
l'environnement.
En réponse à ses interrogations, le ministère de l'emploi
et de la solidarité a mentionné sept organismes nationaux et
trois catégories d'organismes déconcentrés.
Le ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement
s'est borné à lui indiquer que "
nombre d'organismes ont
un volet de leur activité lié plus ou moins directement aux
risques sanitaires environnementaux
" et lui a transmis le rapport
d'activité du ministère pour 1999 pour que votre rapporteur
puisse " se rendre compte " de l'ensemble de son
activité !
1. Les organismes intervenant dans l'évaluation des risques
De fait,
en matière d'évaluation des risques, le dispositif actuel se
caractérise par une multiplicité d'organismes dont plusieurs ont
retenu particulièrement notre attention.
-
L'Institut national de l'environnement industriel et des risques
(INERIS), est un établissement public à caractère
industriel et commercial, placé sous la tutelle du ministre de
l'aménagement du territoire et de l'environnement. Il comprend 415
personnes dont 175 ingénieurs et chercheurs et dispose d'un
budget de
260 millions de francs en 1999
. Il est chargé d'évaluer et de
prévenir les risques accidentels ou chroniques pour l'homme et
l'environnement liés aux installations industrielles, aux substances
chimiques et aux exploitations souterraines.
Aux termes du décret n° 90-1089 du 7 décembre 1990,
l'Institut a pour mission "
de réaliser ou de faire
réaliser des études et des recherches permettant de
prévenir les risques que les activités économiques font
peser sur la santé, la sécurité des personnes
et des
biens, ainsi que sur l'environnement et de fournir toute prestation
destinée à faciliter l'adaptation des entreprises à cet
objectif
".
Il peut réaliser "
soit sur sa propre initiative, soit en
exécution de contrats, tous travaux d'étude, de recherche, de
consultation, d'essai, de contrôle, de fabrication ou toute prestation
d'assistance technique et de coopération internationale concourant
à sa mission
".
Dotés de laboratoires d'analyses physico-chimiques et de moyens d'essais
parmi les plus importants au plan national, l'INERIS remplit cinq grandes
missions :
- en matière de
risque chronique
: évaluation
des risques sanitaires et environnementaux à long terme des substances
chimiques ;
- en matière de
risques accidentels
: prévention
et expertise des risques liés aux activités industrielles
(explosion, incendie) et aux systèmes de transports (tunnels, ports,
matières dangereuses...) ;
- s'agissant des
risques du sol et du sous-sol
:
modélisation et évaluation des risques
géotechniques ; surveillance et diagnostic de sites ;
étude de la circulation des eaux souterraines (hydrogéologie) de
l'environnement ; évaluation des risques liés aux
émissions de gaz en milieu confiné et de biogaz ;
- concernant la
certification
: certification et
évaluation des matériels, équipements, systèmes et
produits contribuant à la sécurité industrielle ;
- s'agissant de la
valorisation et de la formation
: diffusion
des savoir-faire, publication d'ouvrages, développement de bases de
données réglementaires.
Même s'il ne travaille pas uniquement sur les questions relatives
à la relation entre santé et environnement, il apparaît que
l'INERIS est bien doté aujourd'hui des structures les plus
avancées en matière de santé environnementale, hors
radiation ionisante.
-
L'Institut national de recherche et de sécurité
(INRS) est une association de la loi de 1901 constituée sous
l'égide de la
Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs
salariés
(CNAMTS). Placé sous la direction d'un conseil
d'administration paritaire employeurs-salariés, il est chargé de
procéder à des études et des recherches et de recueillir
des informations sur les accidents du travail et les maladies professionnelles.
Créé depuis 1947, l'INRS exerce son activité, aux termes
de ses statuts, "
suivant les directives de la CNAMTS et sous le
contrôle de celle-ci dans le cadre de la politique définie par le
ministre des affaires sociales
". L'INRS a pour but de contribuer sur
le plan technique par tous les moyens appropriés à
l'amélioration de la sécurité et de l'hygiène du
travail, ainsi qu'à la prévention des accidents du travail et des
maladies professionnelles.
Aux termes de ses statuts associatifs, l'INRS se propose notamment de
développer l'esprit de sécurité dans le travail, de
procéder à des études et des recherches, de recueillir,
élaborer et diffuser de la documentation, d'assurer la formation des
techniciens de la prévention, d'apporter un concours technique aux
caisses régionales d'assurance maladie (CRAM) et d'assurer une
coopération internationale.
L'INRS est géré paritairement mais son financement est
assuré en quasi totalité (seulement 3 à 4 % de
ressources externes) par les cotisations des entreprises. L'Institut
bénéficie en effet d'une subvention d'équilibre
attribuée par la commission des accidents du travail de la CNAMTS sur le
fonds national de prévention des accidents du travail et des maladies
professionnelles
. Le budget annuel de l'INRS est d'environ
400 millions
de
francs
et il emploie
627 personnes
principalement
localisées à Issy-les-Moulineaux et à Vandoeuvre-les-Nancy.
L'INRS consacre 40 % de son activité aux études et
recherches, 30 % à l'assistance, 30 % à l'information
et à la formation.
Il est à noter que dans le cadre de la mission d'assistance, l'INRS a
été chargé, depuis 1979, par le ministère du
travail d'assurer le contrôle des produits en application des directives
européennes. Cette mission, qui occupe 17 personnes, est
financée en partie par le Fonds national de prévention
susvisé et en partie par les redevances versées par les
industriels au moment du dépôt du dossier.
Les contrôles portent le dossier de notification après essais
physico-chimiques toxicologiques et écotoxicologiques pour les nouvelles
substances, sur l'évaluation et le contrôle des risques des
substances existantes, sur la classification et l'étiquetage des
produits chimiques et sur le contrôle des préparations.
Votre rapporteur souligne que le fait que l'INRS ne soit pas un
établissement public, le caractère spécifique de sa
gestion et surtout son mode de financement assis sur les cotisations patronales
de sécurité sociale, rendent très difficiles à
concevoir un transfert en l'état vers la nouvelle agence.
Au demeurant, les activités de recherche ou de formation pour la
prévention des accidents du travail ont une importance
particulière pour les salariés et échappent largement
à la notion de sécurité sanitaire environnementale.
Ces deux organismes interviennent sur les risques physiques ou chimiques mais
ils ne sont pas concernés par les évaluations dans le domaine des
rayonnements radioactifs.
En matière de radioactivité, le système de surveillance
est morcelé en 19 services, organismes rattachés à 6
ministères
concernés par la protection contre les
rayonnements (environnement, industrie, défense, travail, recherche,
santé).
Concernant les radiations ionisantes, comme le rappelle M. Jean-Yves Le
Déaut
13(
*
)
, le contrôle est
assuré par différentes structures en fonction des diverses
réglementations applicables.
Les installations civiles les plus importantes (centrales EDF, grands
accélérateurs, usines de retraitement) sont soumises à la
réglementation des installations nucléaires de base
(INB)
14(
*
)
. La mise en oeuvre appartient soit
à la
Direction de la sûreté des installations
nucléaires
(DSIN) qui relève des ministres de l'environnement
et de l'industrie, avec l'appui technique de
l'Institut de protection et de
sûreté nucléaire
(IPSN).
Les installations intéressant la défense nationale comprennent
les
installations nucléaires de base secrètes
qui
dépendent de l'industrie et les
installations nucléaires
intéressant la défense
qui dépendent du
ministère de la défense. Ces deux types d'installation sont
contrôlées par le
Haut commissariat à l'énergie
atomique
(HCEA) aidé techniquement par l'IPSN.
Concernant le transport de matières radioactives et fissiles, il est
également opéré une distinction entre la DSIN ou le HCEA
suivant qu'il s'agit de matières civiles ou militaires. Le
secrétaire général du
Comité
interministériel de sécurité nucléaire
intervient en coordination en cas de relation avec un pays étranger.
S'agissant des appareils utilisant des rayonnements ionisants (gammagraphie,
appareils médicaux), l'autorité compétence est la
Direction générale de la santé qui repose largement sur
les fonctions de contrôle et d'expertise de
l'Office de protection
contre les rayonnements ionisants
(OPRI).
Concernant les radioéléments artificiels de toute nature
(" petit nucléaire "), ces sources doivent être en
principe répertoriées par la
Commission
interministérielle des radioéléments artificiels
(CIREA).
Deux organismes semblent plus particulièrement importants aux yeux de
votre rapporteur :
•
l'Office de protection contre les rayonnements ionisants
(OPRI) qui a été érigé en établissement
public administratif de l'Etat par un décret n° 96-604 du 19
juillet 1996. Placé sous l'autorité des ministres de la
santé et du travail, l'OPRI exerce les
missions d'expertise et de
contrôle propres à assurer la protection de la population, des
personnes professionnellement exposées et de l'environnement
contre
les rayonnements ionisants.
Sa mission s'articule autour de quatre grandes orientations :
- participer à l'élaboration des lois et règlements
dans le domaine de la radioprotection ;
- conseiller les pouvoirs publics sur les mesures médicales et
sanitaires à prendre en cas d'incident ou d'accident et assurer à
cet effet, une veille permanente ;
- contribuer à l'information et la formation des personnes
exposées ;
- organiser la réflexion sur l'évolution des normes de
radioprotection et des techniques de mesure des rayonnements.
L'OPRI exerce donc des compétences dans les domaines :
- de la mise sur le marché des sources radioactives en particulier
à usage médical, diagnostique et thérapeutique ;
- de la protection des travailleurs contre les rayonnements
ionisants ;
- de la métrologie pour harmoniser les mesures de
radioactivité de l'environnement ;
- et de la protection des populations contre les risques radioactifs
environnementaux qu'il s'agisse de l'air respiré ou de la qualité
des eaux.
Doté d'un budget de
85,5 millions de francs
en 1999 dont
48 millions de francs de subventions budgétaires (57 %) et de
29 millions de francs de ressources propres
15(
*
)
(34 %), l'OPRI emploie 200 agents (187 agents en
équivalent temps plein) dont 30 % environ d'ingénieurs et
agents de catégorie A.
•
L'Institut de protection et de sûreté
nucléaire
(IPSN) est l'instrument d'expertise et d'analyse technique
de la DSIN. L'IPSN fait partie intégrante du CEA, tout en jouissant
d'une autonomie financière et fonctionnelle reconnue par un
arrêté interministériel du 28 mai 1990. Financé
à partir d'une
enveloppe de 450 millions de francs
de
redevance
perçus par la DSIN auprès des INB, l'IPSN
rassemble selon le rapport précité de M. Jean-Yves Le
Déaut près de 350 experts en analyse et évaluation de
sûreté et plus de 500 chercheurs en sûreté.
Le
projet de réforme du système français de
radioprotection,
de contrôle et de sécurité
nucléaire
Le 6
mars 1998, le Premier ministre a confié à M. Jean-Yves Le
Déaut une mission de réflexion et de proposition sur le
système de contrôle et d'expertise dans les domaines relatifs
à la sûreté nucléaire et à la radioprotection.
Ce rapport sur le système français de radioprotection de
contrôle et de sécurité nucléaire
-sous-titré : " la longue marche vers l'indépendance et
la transparence "- a été déposé le 7 juillet
1998.
Ce rapport met en avant cinq principes :
- affirmer que le nucléaire, la politique énergétique
et l'environnement relèvent de la loi, éventuellement par une
révision de l'article 34 de la Constitution ;
- rapprocher la radioprotection et la sûreté, comme en
Grande-Bretagne notamment ;
- séparer administrativement l'IPSN du CEA, ce dernier pouvant
être considéré comme un organisme exploitant et promoteur
du nucléaire ;
- laisser au politique les " grandes options nucléaires "
et faire relever les décisions de sûreté d'une
autorité indépendante des exploitants et des gouvernements ;
- renforcer la similarité des procédures de
sûreté et de radioprotection nucléaire dans le domaine de
la défense nationale avec celles du civil, tout en maintenant un
système séparé de contrôle.
Ces considérations conduisent le rapporteur à proposer les
réformes institutionnelles suivantes :
- création d'une autorité indépendante de
radioprotection et de sûreté nucléaire sous la forme d'une
autorité administrative indépendante chargée de prendre
les arrêtés et décisions "
pendant que la loi et le
décret conserveraient les grandes options au niveau
politique
". Le directeur de cette " autorité
civile " aurait un droit de regard dans le secteur de la défense
nationale ;
- création d'une agence française de sûreté
nucléaire et de radioprotection sous forme d'un établissement
public industriel et commercial (EPIC) destiné à devenir un
pôle d'expertise et de recherche. Cet organisme serait constitué
par le rapprochement entre l'IPSN et l'OPRI ;
- création au niveau consultatif d'un Conseil supérieur du
nucléaire et de la radioprotection qui remplacerait la Commission
interministérielle des installations nucléaires de base (CIINB)
et la section " radioprotection " du Conseil supérieure
d'hygiène publique de France (CSHPF) ;
- extension des attributions du Conseil supérieur de la
sécurité et de l'information nucléaire (CSSIN) au domaine
de la radioprotection afin de le transformer en " Commission citoyenne de
la sécurité et de l'information sur le nucléaire et la
radioprotection ".
Le 2 décembre 1998, le Gouvernement a adopté, dans le cadre d'une
réunion interministérielle, un relevé de conclusions
portant sur le nucléaire et mettant en avant les points suivants :
- contrôle des installations nucléaires par une
autorité administrative indépendante, dirigée par un
collège de cinq membres
16(
*
)
, dans le
cadre d'un projet de loi à déposer " au premier semestre de
1999 " ;
- renforcement des moyens de la radioprotection par l'affectation à
l'OPRI d'une fraction de la redevance perçue sur les INB et
l'amélioration du statut des personnels de l'OPRI et le renforcement de
ses compétences scientifiques et médicales ;
- transformation de l'IPSN en établissement public qui ne serait
plus intégré au CEA ;
- renouvellement du rôle de transparence et de débat public
du CSSIN et de ses commissions locales d'information.
Toutefois, il apparaît que le projet de loi " sur l'organisation
effective de la transparence et du contrôle dans le domaine
nucléaire " qui créait l'autorité indépendante
a reçu un avis défavorable du Conseil d'Etat au motif que les
arbitrages de sécurité relevaient strictement de la
compétence du Gouvernement et ne pouvaient donc être
délégués à une autorité indépendante
de la même manière que pour les arbitrages de nature
économique.
A la suite d'une réunion interministérielle du 28 juin 2000, il a
été décidé de préparer un projet de
décret créant une nouvelle structure baptisée
" Institut de radioprotection et de sûreté
nucléaire " formée par la fusion entre des services
d'expertise de l'IPSN et de l'OPRI. Ce nouvel institut qui exercerait
" des missions d'expertise et de recherche dans les domaines de la
sûreté nucléaire, de la protection de l'homme et de
l'environnement contre les rayonnements ionisants, ainsi que du contrôle
des matières nucléaires et de la protection contre les actes de
malveillance " serait placé sous la tutelle de cinq
ministres : défense, énergie, environnement, recherche et
santé.
Une autre mesure réglementaire devrait assurer la fusion des services de
contrôle à l'OPRI avec ceux que détient la DSIN pour former
une Direction générale de la radioprotection et de la
sûreté nucléaire.
Enfin, un nouveau projet de loi sur la transparence nucléaire serait
présenté en vue d'une promulgation qui ne serait pas
prévue avant 2002.
2. Les organismes consultatifs
S'agissant de l'évaluation, il existe également plusieurs organismes d'expertise et d'aide à la décision sous forme de comités ou de conseils au sein de différents ministères : le Comité de prévention et de précaution (CPP) créé par Mme Corinne Lepage en 1996 auprès du ministre de l'environnement ; le Conseil supérieur de l'hygiène publique de France (CSHPF) rattaché au ministre de la santé ; le Conseil supérieur de l'air et le Conseil national du bruit sous la tutelle du ministre de l'environnement ; la Commission interministérielle pour la prévention et la protection contre les risques liés à l'amiante créée auprès du Premier ministre par arrêté du 12 juillet 1996 ; la Commission d'évaluation de l'écotoxicité des substances chimiques relevant du ministre chargé de l'environnement ; la Commission de la toxicovigilance instituée auprès du ministre chargé de la santé.
Le comité de prévention et de précaution (CPP)
Créé par arrêté du 30 juillet 1996,
le
comité de prévention et de précaution est chargé
"
d'une fonction de veille et d'alerte sur l'ensemble des questions
d'environnement susceptibles d'avoir des incidences sur la
santé
". Ce comité assure également une
"
expertise dans l'évaluation des risques liés à
l'environnement sur la santé
".
Il est à noter que son champ de compétence porte sur l'air,
l'eau, les sols, les rayonnements, le bruit et les substances chimiques et
biologiques. Le CPP est donc bien en charge des questions relatives aux
radiations ionisantes et a d'ailleurs mis en place une commission sur cette
question à la suite d'une étude sur les cas de leucémie
autour de l'usine de La Hague.
De 1996 à 1998, le comité a pris quatre recommandations sur des
domaines qui intéressent directement les liens entre santé et
environnement : ces recommandations portent sur les particules fines, le
radon, les dioxines et les nitrates.
3. Les organismes pouvant jouer un rôle dans la veille sanitaire
Enfin,
il faut ajouter les divers organismes qui jouent un rôle en
matière de veille environnementale, c'est-à-dire de
détection des perturbations environnementales : le
Bureau de
recherches géologiques et minières
(BRGM) rattaché
à l'industrie, l'
Agence de l'environnement et de la maîtrise de
l'énergie
(ADEME) placée sous la tutelle des ministres
chargés de l'environnement, de la recherche et de l'industrie,
l'
Institut
français de recherche pour l'exploitation de la
mer
(IFREMER) placé auprès de la recherche, du ministre
chargé de la pêche et du ministre des transports, les
agences
de l'eau
, les réseaux de mesure de la qualité de l'air, le
Centre scientifique et technique du bâtiment
(CSTB).
Tous ces organismes ont vocation à coordonner leurs travaux sous
l'égide de l'IVS.
L'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME)
Créé en janvier 1992, l'Agence de
l'environnement et
de la maîtrise de l'énergie (ADEME) a pour missions principales de
développer le recyclage et la valorisation des déchets
ménagers et industriels, la maîtrise de l'énergie et la
réduction des pollutions atmosphériques en s'appuyant sur trois
types de compétences : l'expertise scientifique et technique,
l'aide à la décision pour le montage de projets et l'aide
financière.
En matière de sécurité sanitaire environnementale,
l'ADEME est fortement impliquée dans la conduite d'actions de recherche
et de développement.
Parce qu'elle est une agence d'objectifs, l'ADEME ne dispose pas de
laboratoires de recherche en son sein mais s'appuie sur le réseau des
organismes publics de recherche, des universités et des centres
techniques.
S'appuyant sur sa capacité de programmation des crédits du budget
civil de recherche et développement (BCRD), l'ADEME pilote le
financement de cinq programmes de recherche sur l'analyse du risque
sanitaire : maîtrise de la qualité de l'air en liaison avec
l'INSERM et le CNRS (programme PRIMEQUAL-PREDIT), risques sanitaires
liés aux déchets et à leur mode de gestion, gestion
biologique des déchets, risques sanitaires liés aux sites
pollués, qualité de l'air et performances
énergétiques des bâtiments.
Il est à noter que l'
Institut
français de
l'environnement
(IFEN) rattaché au ministre de l'environnement
assure également une centralisation de la documentation et de
l'information scientifiques et statistiques relatives à l'environnement,
qu'il met en forme dans un rapport annuel.
L'Institut français de l'environnement (IFEN)
Doté d'un budget d'environ 50 millions de francs
en 2001
et comptant environ 40 emplois budgétaires, l'IFEN est un
établissement public administratif placé sous la tutelle du
ministre chargé de l'environnement qui est chargé du
développement du système statistique public sur l'environnement.
Créé par un décret n° 91-1177 du 18 novembre 1991,
l'IFEN exécute au nom de l'Etat des enquêtes statistiques sur
l'environnement et a accès à toutes les informations relatives
à l'état de l'environnement collectées par les
administrations ou établissements publics de l'Etat. Il public un
rapport annuel sur l'état de l'environnement.
L'IFEN assure en outre les fonctions de rapporteur devant la commission des
comptes et de l'économie de l'environnement. Il participe aux travaux de
l'agence européenne de l'environnement (AEE).
Au total, le constat du rapport au Premier ministre de M. Aschieri et Mme
Grzegrzulka n'apparaît que trop pertinent, ce qui n'est pas pour
surprendre ! Les auteurs regrettent la dispersion des dispositifs de
veille, la multiplicité de structures de conseil concurrentes, l'absence
de vision globale des enjeux, les cloisonnements persistants.
Le Haut comité de la santé publique porte également un
diagnostic sévère
17(
*
)
:
"
Le dispositif actuel d'expertise en France se caractérise par
son morcellement et son manque de professionnalisme
. Chaque
ministère dispose d'un réseau d'experts, souvent
formalisés en des comités institutionnalisés. La faiblesse
majeure du système réside dans son insuffisante structuration.
Carence logistique (inexistence ou modestie des secrétariats permanents
administratifs et scientifiques), recours systématique au
bénévolat des experts (supposés trouver au sein de leurs
institutions l'appui leur permettant d'accomplir leur mission),
fréquente duplication des travaux, d'un comité à l'autre
(par insuffisance du travail interministériel), non-reconnaissance voire
dévalorisation professionnelle de cette activité au sein des
organismes de recherche et des universités..., tout concourt à ce
que le potentiel scientifique français soit gravement
sous-utilisé, laissant le décideur face à des choix qu'il
n'aura pas toujours eu le moyen de fonder en toute connaissance de
cause. "
Il apparaît donc à nouveau, de même que pour l'étude
de la filière alimentaire, que le dispositif français n'est
dépourvu ni de moyens ni de compétences reconnues mais qu'il
souffre de
deux défauts
majeurs :
-
il est peu lisible
: en cas de crise grave ou
d'inquiétude légitime, l'opinion, les médias -et parfois
même les pouvoirs publics- sont déroutés. Dans une
organisation aussi dispersée, aucun organisme ne dispose à lui
seul d'une forte crédibilité.
-
son rapport coût-efficacité est faible
: la
taille insuffisante des organismes concernés, le recoupement possible de
leurs analyses et travaux d'expertise entraînent à
l'évidence une déperdition d'énergie et de moyens.
C. LE CONTRASTE AVEC LES PAYS-BAS
Comme le
rappelle le rapport " Aschieri-Grzegrzulka ", chaque pays a mis en
place des structures qui reflètent des différences de culture
administratives en matière de contrôle des risques sanitaires de
l'environnement. Si la Grande-Bretagne laisse coexister une multitude
d'organismes, le Japon ne prévoit qu'une seule agence de gestion des
crises sanitaires. Les Pays-Bas ont choisi le principe d'une agence unique qui
combine les capacités de veille, d'expertise et de prospective en
matière d'environnement et de santé.
De fait, le contraste entre la France et les Pays-Bas est
particulièrement frappant : ces derniers disposent d'un instrument
puissant à travers
l'Institut national de la santé publique et
de l'environnement
, le
Rijksinstituut voor volksgezondheid en milieu
(RIVM), que votre rapporteur est allé visiter avec le concours de
l'Ambassade de France à La Haye qu'il tient à remercier
18(
*
)
.
Le RIVM rassemble sur un site unique près d'Utrecht près de
30 laboratoires et centres regroupés en quatre divisions.
Doté d'un budget équivalent à un milliard de francs, il
regroupe 1.315 agents temps plein, dont 400 relèvent de la division
" risque environnement et santé " et 263 de la division
" recherche environnementale ".
En effet, le RIVM est issu de la fusion réalisée en 1984 de
l'Institut d'Etat néerlandais pour la santé publique -qui avait
près d'un siècle d'existence- et de l'Institut pour
l'environnement.
Le RIVM joue pour une part le rôle de l'agence française des
produits de santé tout en détenant des attributions importantes
en matière d'environnement, de détection et de suivi de la
situation.
Doté d'une fonction de conseil et d'expertise, le RIVM formule librement
des recommandations aux ministres qui disposent d'un pouvoir
d'appréciation souverain pour prendre les mesures d'interdiction ou de
protection nécessaires.
III. LA PROPOSITION DE LOI N'EST PAS À LA HAUTEUR DES ENJEUX
Si la création d'une Agence française de sécurité sanitaire environnementale est nécessaire, il faut souligner l'ampleur et la difficulté de la mission qu'attend cet organisme.
A. LA DIFFICULTÉ D'ÉVALUATION DES RISQUES SANITAIRES ENVIRONNEMENTAUX
Comme on
l'a vu, le champ de compétence ouvert par l'environnement est
extrêmement vaste et les voies que peuvent emprunter les facteurs de
risque sanitaire sont multiples.
Une première difficulté est que l'environnement n'est pas le
facteur exclusif qui détermine un état de santé :
c'est souvent un faisceau de facteurs qui augmentent la probabilité
que survienne
un état pathologique
. Mettre en évidence
un impact spécifique de l'environnement sur l'origine d'une maladie ou
une déficience n'est donc pas une tâche aisée.
L'autre difficulté est que, si dans les années 60 et 70 ont
été mises en place des procédures de surveillance et de
contrôle pour diminuer les risques liés à de fortes doses
de contaminants, tout reste à faire pour étudier les
conséquences des expositions chroniques et multiples à des
quantités de polluant faible. Notre dispositif de protection est
largement axé sur la prévention des accidents provoquant des
pollutions massives, comme celui de Seveso en 1976. Il doit faire face à
de nouveaux dangers liés aux pesticides, à la dioxine, au
développement de particules fines dans l'atmosphère.
La toxicité à long terme liée à des doses
minimes est difficile à évaluer
: l'intensité des
effets peut être faible et l'exposition est complexe à mesurer. Le
cas de l'amiante montre que les manifestations pathologiques peuvent
apparaître après plusieurs dizaines d'années. Le temps de
latence est variable ce qui complique les études
épidémiologiques.
Comme l'indique le rapport " Aschieri-Grzelgrzulka ", l'écueil
à éviter est de considérer "
qu'un
phénomène invisible, parce que l'on ne s'est pas donné les
moyens de le voir, n'existe pas
".
La question de la sécurité alimentaire était
déjà plus complexe que celle des produits de santé dont la
fabrication est bien définie et encadrée : il a fallu
assurer le contrôle de l'ensemble de la filière alimentaire,
c'est-à-dire " de la fourche à la fourchette " pour
retenir une expression imagée.
Avec la sécurité sanitaire environnementale, le champ
d'observation se dilate encore : pour analyser les risques, il faudra
mettre en oeuvre des moyens considérables.
B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ N'EST PAS UNE VÉRITABLE AGENCE D'ÉVALUATION
Sous
sa forme actuelle, l'AFSSE est-elle à la hauteur de l'enjeu ? on
peut en douter pour deux raisons.
Tout d'abord, la définition du champ d'action de l'Agence est
imprécise : la proposition de loi indique seulement que l'agence
"
a pour mission de contribuer à assurer la
sécurité sanitaire dans le domaine de l'environnement et
d'évaluer les risques sanitaires qui sont liés à
l'environnement
".
Malgré l'intention affichée des auteurs du texte de concevoir le
plus largement possible le champ de compétence de l'agence, le risque
radioactif est exclu du champ de l'agence au motif que le Gouvernement a
prévu la mise en place prochaine d'un nouveau dispositif institutionnel
d'évaluation et de gestion des risques.
En second lieu, l'agence dispose de procédures d'action conçues
de manière vague : "
procéder ou faire
procéder à toute expertise, analyse et étude en prenant
appui sur des organismes extérieurs avec lesquels elle noue des
relations contractuelles de partenariat durable
".
Enfin, la proposition de loi ne tranche pas clairement sur la nature des moyens
matériels qui seront dévolus au nouvel organisme.
1. Des positions fluctuantes
S'agissant des moyens du nouvel organisme, les travaux
préparatoires n'apportent pas de réponse précise. Dans
leur rapport au Gouvernement de novembre 1998, M. Aschieri et
Mme Grzegrzulka proposaient que, dans un premier temps, l'AFSSE soit
créée sous la forme d'une groupement d'intérêt
public (GIP) composé d'un " premier cercle " restreint de
participants -c'est-à-dire les ministères chargés de
l'environnement, de la santé et du travail, l'INERIS et l'INRS- et qui
associerait à ses travaux le réseau des organismes
concernés.
Dans une deuxième étape, ils proposaient la transformation du GIP
en un établissement public en intégrant dans le
périmètre de cet établissement pour partie l'INRS et pour
partie l'INERIS.
L'idée d'une absorption des deux organismes précités se
retrouve dans la proposition de loi n° 1504 de M. Daniel Chevallier
et les membres du groupe socialiste, mais disparaît dans la proposition
de loi n° 2279 susvisée de M. Aschieri et de certains membres
du groupe radical, citoyen et vert.
L'Assemblée nationale en séance publique ne tranche pas
clairement le débat dans la mesure où elle délègue
à un futur décret, sans précision de délai ou de
calendrier, le soin de définir "
les modalités selon
lesquelles les compétences, les moyens, les droits et obligations de
laboratoires publics intervenant dans le domaine de l'agence lui seront
transférées
". Les organismes de rattachement des
laboratoires publics précités ne sont pas mentionnés.
Le Gouvernement a fait part de ses réticences à l'égard de
cette disposition finalement maintenue dans le texte qui nous a
été transmis.
2. Les choix du Gouvernement
Il reste
que, comme l'ont confirmé les représentants du ministère
de l'environnement, le nouvel organisme est conçu comme une
" tête de réseau " ayant vocation à faire
travailler l'ensemble des organismes spécialisés dotés
d'experts dans les domaines de la santé et de l'environnement. L'agence
fait procéder à des expertises plutôt qu'elle ne les
réalise elle-même.
Le Gouvernement a précisé à votre rapporteur que la
création de l'AFSSE répondait au besoin "
de
développer et de renforcer les capacités et la cohérence
de l'expertise sur la question de l'impact de l'ensemble des acteur de
l'environnement sur la santé. Cette expertise est en effet aujourd'hui
à la fois insuffisante et éparpillée dans un nombre
important d'organismes.
" L'AFSSE permettra de mobiliser la capacité d'expertise en
matière d'évaluation des risques sanitaires et d'assurer une
meilleure coordination entre les organismes existants. L'agence devra
également disposer d'une capacité scientifique d'expertise et de
synthèse propre, et des moyens administratifs et financiers pour
construire un partenariat contractuel avec les établissements publics,
les universités, et éventuellement les entreprises et bureaux
d'études concernés.
" La création de l'AFSSE s'inscrit en outre dans le contexte
communautaire. La présidence française de l'Union
européenne est une opportunité pour faire progresser, au niveau
européen, la sécurité sanitaire et environnementale. Il
s'agit notamment de mettre concrètement en oeuvre les réflexions
engagées par la Commission sur le principe de précaution en le
déclinant dans toutes les décisions communautaires.
"
S'agissant des moyens de la nouvelle agence, il a été
précisé que l'agence serait
un
établissement
public entièrement nouveau
, qui disposerait de personnels propres
(par création d'emplois) et de crédits d'intervention (par
mesures nouvelles et par redéploiement de moyens actuels) imputés
sur les budgets des deux ministères de tutelle, les ministères
chargés de l'environnement et de la santé.
Selon le ministère de l'environnement, les dispositions retenues
permettraient de mobiliser les établissements existants, dont
l'intégrité serait conservée, ce qui aurait "
le
double avantage de rendre le dispositif rapidement opérationnel et de
maintenir les synergies entre le champ " santé-environnement "
et les autres missions complémentaires sur l'analyse et
l'évaluation des risques
".
Il a été indiqué à votre rapporteur que le projet
de loi de finances pour 2001 du budget du ministère chargé de
l'environnement prévoirait pour l'AFSSE les mesures suivantes :
- en dépenses ordinaires, une dotation nouvelle de 10 millions
de francs ;
- en crédits d'intervention, une dotation de crédits
incitatifs de recherche d'un montant de 10 millions de francs en
autorisation de programme, imputée sur le budget civil de recherche et
de développement (BCRD) délégué au ministère
chargé de l'environnement.
Des montants sensiblement équivalents seraient inscrits sur le budget du
ministère chargé de la santé, qui devraient permettre de
créer environ 35 emplois avec les moyens de fonctionnement
associés, sur un budget global de l'agence de 37 millions de francs.
Votre rapporteur souligne néanmoins que ce budget de 37 millions de
francs demeurerait largement inférieur à celui des organismes de
sécurité sanitaire déjà existants :
405 millions de francs de budget annuel en 1999 dont 174 millions de
francs de subvention de l'Etat pour l'AFSPSS ; 253 millions de francs
en budget annuel dont 198 millions de francs de subvention pour
l'AFSSA ; 105 millions de francs en budget annuel 1999 dont 62,5 millions
de francs de subvention en 1999 et 101 millions de francs prévus en 2000
pour l'IVS.
De même, le budget annuel de la nouvelle agence ne serait pas comparable
à celui des grands organismes intéressés par la
sécurité sanitaire environnementale (260 millions de francs
environ pour l'INERIS, 85,5 millions de francs pour l'OPRI,
400 millions de francs pour l'INRS).
De même, le budget annuel de la nouvelle agence ne serait pas comparable
à celui des grands organismes intéressés par la
sécurité sanitaire environnementale (260 millions de francs
environ pour l'INERIS, 85,5 millions de francs pour l'OPRI,
400 millions de francs pour l'INRS).
La création de l'agence aurait ainsi pour principal -ou seul- avantage
de constituer " un guichet unique " d'entrée et de sortie de
la commande publique en matière de sécurité sanitaire
environnementale et d'assurer ainsi une triple fonction : inventaire des
sources d'information, collecte des données, coordination de la commande
publique en matière de recherche et d'expertise.
3. Le rôle d'une agence d'évaluation
Peut-on
dire d'une " tête de réseau " qu'il s'agit d'une agence
au sens de la loi du 1
er
juillet 1998 c'est-à-dire d'un
véritable instrument d'aide à la décision pour le
responsable politique ?
Il a souvent été indiqué à votre rapporteur que
l'agence de sécurité sanitaire environnementale devait être
considérée comme une " agence d'objectifs ", afin
d'éviter toute redondance avec les organismes existants, et non pas
comme une " agence de moyens ".
Il reste vrai pourtant que l'AFSSA et l'AFSSPS constituent toutes deux des
agences de moyens parce qu'elles disposent de l'expérience et de
l'assise du CNEVA pour l'une et de l'Agence du médicament pour l'autre.
Il y a donc une forme de " trompe l'oeil " à mettre en regard
d'une nouvelle " agence " les deux agences déjà
existantes qui disposent déjà d'un " socle de travail "
bien établi et solide.
Les deux agences créées en 1998 ont vocation à
présenter de la manière la plus indépendante possible les
enjeux scientifiques et techniques d'une question, afin de permettre au
responsable politique de prendre en toute connaissance de cause les
décisions qui s'imposent.
Lors des travaux préparatoires à la loi du 1
er
juillet
1998, votre commission avait posé les
cinq principes
qui devaient
inspirer, selon elle, les règles du contrôle et de la veille
sanitaires :
- le " risque zéro ", qui ne peut être garanti,
doit néanmoins être recherché par l'Etat, qui est garant de
la sécurité sanitaire ;
- le principe de précaution doit guider les autorités
compétentes dans l'exercice de leur pouvoir de décision ;
- les règles de droit, d'origine nationale ou communautaire,
doivent définir de manière suffisamment rigoureuse les conditions
dans lesquelles la sécurité sanitaire peut être
assurée ;
- le contrôle de l'application de ces règles doit être
effectué par une administration dont la mission est bien
identifiable ;
- le dispositif de veille sanitaire doit être en mesure de
rassembler toutes les informations pertinentes émanant d'organismes
publics et privés. Il doit être organisé de telle sorte que
les procédures d'alerte des autorités compétentes et les
recommandations qui leur sont adressées leur permettent de prendre, au
moment utile, les décisions nécessaires.
S'agissant de l'environnement, il est utile de rappeler que la loi
n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la
protection de l'environnement a fait référence, dans son article
premier, au principe de précaution, selon lequel "
l'absence de
certitudes, compte tenu des connaissances scientifiques et techniques du
moment, ne doit pas retarder l'adoption de mesures effectives et
proportionnées visant à prévenir un risque de dommages
graves et irréversibles à l'environnement à un coût
économiquement acceptables
".
Pour mettre en oeuvre le principe de précaution -qui est donc un
principe d'action et non d'abstention- il convient bien de distinguer :
- la
phase d'évaluation
du risque scientifique et technique
conduite par une agence dotée d'une certaine indépendance non
contestée par l'opinion publique : cela consiste, après
avoir entendu les différents experts, à présenter les
avantages et les inconvénients des différentes solutions
susceptibles de prévenir un risque ;
- la
phase de décision
qui exige une appréciation
responsable de la part des pouvoirs publics pour prendre les mesures
nécessaires requises par la situation en fonction de l'ensemble des
contraintes.
Pour bien fonctionner, une agence d'évaluation doit être en mesure
de fédérer des professionnels de niveau scientifique
élevé dont les parcours sont différents. Par ailleurs,
cette agence doit faire preuve de rigueur déontologique et de
transparence.
Mais surtout, dans le mot agence, il y a le mot
" agir "
: l'action est un ensemble de contraintes et de
savoir-faire qui ne sont pas ceux que l'on attend d'un simple organisme
chargé d'assurer une gestion publique. Une agence doit être
dotée d'une autorité et d'une autonomie suffisante pour faire
" bouger " l'administration centrale qui doit pouvoir s'adapter
à des nouveaux modes d'organisation.
En bref, une " agence " ne saurait être
considérée comme un simple démembrement de
l'administration ou comme la délégation plus ou moins
" retenue " d'une fonction de coordination : elle n'a de sens
que si elle est plus rapide et plus efficace que cette administration centrale
et surtout, que si elle est en mesure de remplir une mission que les services
traditionnels du fait de leurs cloisonnements sont incapables d'assurer
correctement. De fait, la diversité des instruments d'évaluation
du risque sanitaire environnementale témoigne de l'incapacité
structurelle des ministères concernés à prendre en charge
ce problème.
Le rôle d'une agence d'évaluation des risques est donc crucial.
Concernant l'AFSSE, plutôt que d'une agence, il s'agirait, dans le texte
adopté par l'Assemblée nationale, d'un " institut " ou
encore d'un " observatoire " de la sécurité sanitaire
environnementale. Il existe d'ailleurs au Québec un organisme qui a pour
rôle de coordonner les positions et programmes au sein de
l'administration et de faciliter la concertation avec le réseau de
santé publique en matière de santé environnementale. Cet
organisme est dénommé...
Comité
de santé
environnementale.
On peut se demander si l'Agence qu'il nous est proposé de créer
n'est pas plus proche du " Haut Comité Scientifique "
mentionné dans les propositions du rapport
" Aschieri-Grzegrzulka " que de l'Agence dont ils souhaitaient par
ailleurs la mise en place.
IV. DONNER À L'AGENCE LES MOYENS D'UNE ACTION EFFICACE
A. CHOISIR LA VOIE DE L'EFFICACITÉ
Suite
à l'analyse critique qui précède, l'alternative devant
laquelle était placée votre commission était la
suivante :
-
soit laisser le dispositif issu de l'Assemblée Nationale en
l'état
, en qualifiant le nouvel organisme d'" Office " ou
d'" Observatoire " de la sécurité sanitaire
environnementale, voire de Haut conseil scientifique de la
sécurité sanitaire environnementale.
Cette démarche n'aurait alors de sens que si l'Office était
conçu comme une première étape avant la création
d'une véritable Agence. L'article 3 du texte qui prévoit
dans un délai de deux ans un rapport sur la rationalisation du
système national d'expertise en matière de sécurité
sanitaire environnementale s'inscrirait dans une telle perspective.
-
soit
renforcer significativement le nouvel organisme
pour lui conférer le statut d'une agence dotée d'un
réel pouvoir et de moyens conséquents.
Votre commission a rejeté le premier volet de l'alternative,
théoriquement envisageable, mais qui semblait peu compatible avec les
attentes de l'opinion, d'autant que la loi du 1
er
juillet 1998 avait
déjà prévu la remise d'un rapport sur cette question !
Deux démarches seraient alors possibles pour donner plus de force
à la nouvelle agence.
La première suggérée par le professeur Denis Zmirou
viserait à doter l'Agence d'un niveau significatif de moyens humains et
budgétaires, importants et pérennes, permettant de recruter des
chercheurs de haut niveau, à l'autorité reconnue, capables
d'assurer un véritable travail d'expertise, d'évaluation et de
synthèse sur les données disponibles et de définir des
axes de recherche dans des domaines où la France prend quelque retard.
Cette position rejoint celle du Haut comité de la santé publique
qui souligne dans un rapport récent
19(
*
)
que "
pour exercer sa mission avec l'autorité et le
crédit nécessaires,
l'agence
doit disposer de ressources
scientifiques et de moyens matériels substantiels
".
L'autre démarche, que votre commission a privilégiée,
consiste à créer l'Agence en la dotant d'un " noyau
dur " à partir d'organismes existants qui pourraient tirer parti de
leur autorité reconnue et de leur expérience pour lui donner une
existence " réelle " et non " virtuelle ".
La démarche serait ainsi comparable à celle qui a
contribué à la création de l'AFSSA par le transfert du
Centre national d'études vétérinaires et alimentaires
(CNEVA) qui lui a donné l'assise de départ nécessaire.
Quelle que soit la solution retenue, la question du niveau des moyens
financiers qui seront alloués au nouvel organisme se posera. Votre
commission entend poursuivre sa réflexion sur ce point qui devra
être évoqué en séance publique.
B. LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION
1. Définir plus précisément le champ de compétences de la nouvelle agence
Considérant que le champ ouvert par la notion de
sécurité sanitaire environnementale était très
vaste et parfois flou, votre commission a souhaité donner une
définition plus précise du rôle de l'agence sanitaire.
Votre commission vous propose donc de préciser que l'agence a pour
mission d'évaluer les risques sanitaires de nature physique, chimique ou
biologique liés à l'environnement naturel, du travail et de la
vie quotidienne qui résultent notamment de la pollution de l'air, des
eaux et des sols, des rayonnements ionisants ou non ionisants et des nuisances
causées par le bruit.
Cette définition est conçue pour n'être pas limitative et
pourra être complétée en tant que de besoin à
l'avenir.
Elle inclut sans ambiguïté l'analyse de l'impact sanitaire des
risques physiques incluant les radiations ionisantes dans le champ de l'agence
car il apparaît impossible, au regard des exigences de transparence de
l'opinion, de créer une agence de sécurité
environnementale qui ne détiendrait pas d'attributions en ce domaine, et
ceci sans préjuger de la réforme à venir.
Individualiser le risque radioactif dans une structure " à
part ", c'est risquer de discréditer les experts de cette structure
experte " isolée " qui seraient à coup sûr
soupçonnés -étant juges et parties- de ne pas appliquer
les procédures d'évaluation des risques avec la même
rigueur que les experts chargés de l'évaluation des risques
" non radioactifs ".
Il sera toujours possible à l'AFSSE de définir le contenu
contractuel de ses relations avec une nouvelle structure en matière
d'installations nucléaires mais en étant libre de
déterminer elle-même le niveau de transparence et de rigueur dans
l'évaluation qu'elle exigera de cette structure.
2. Donner à l'agence un " noyau dur " de compétences constitué à partir de l'OPRI et de l'INERIS
Compte
tenu de la difficulté d'évaluer de manière exhaustive et
homogène les risques sanitaires environnementaux, la nouvelle agence ne
doit pas être une " coquille vide ", dépourvue
d'autorité auprès des organismes plus anciens et disposant de
moyens propres insuffisants.
Le foisonnement des organismes compétents en matière de
santé environnementale impose une
démarche de restructuration
de l'existant plutôt que l'empilement d'une nouvelle structure sur celles
qui existent déjà
, sans amélioration en termes de
transparence pour le citoyen, de lisibilité et
d'efficacité
.
C'est pourquoi votre commission propose de constituer la nouvelle agence
à partir de deux organismes existants :
-
l'Office de protection contre les rayonnements ionisants
(OPRI)
qui est l'organisme compétent en matière de surveillance et
d'expertise des risques liés à la radioprotection ;
-
l'Institut national de l'environnement industriel et des risques
(INERIS) qui est l'organisme qui rassemble aujourd'hui le plus de
compétences sur les risques sanitaires et environnementaux non ionisants.
Votre commission n'a pas souhaité inclure l'INRS en raison de son statut
associatif et de la nature paritaire de cet organisme qui se prêterait
mal à une transposition dans le cadre d'un établissement public
administratif.
S'agissant de l'INERIS, votre commission est consciente que le passage de cet
organisme du statut d'établissement public industriel et commercial
à celui d'établissement public administratif nécessitera
des aménagements qui devront respecter les garanties statutaires du
personnel.
Concernant l'OPRI, le projet d'intégration à l'agence rend certes
plus complexe le projet de réforme de la sûreté
nucléaire que le Gouvernement souhaite mettre en place.
Il apparaît néanmoins que le
support législatif de la
réforme de la sûreté nucléaire est en
" panne "
étant reporté au mieux à 2002,
alors que l'inscription de la proposition de loi à l'ordre du jour ouvre
la possibilité, très opportune d'assurer au niveau
législatif la garantie d'une évaluation plus transparente en
matière nucléaire.
A cet égard, le fait que des projets de décret réformant
les organismes d'expertise et de contrôle en matière
nucléaire sont en préparation ne doit pas faire oublier que
" la loi doit précéder le règlement ".
Il serait fâcheux que le législateur soit contraint de valider une
réforme qui aurait été
" déterminée " au préalable de manière
irréversible par des textes de nature administrative.
Sur le fond, la réforme, proposée en matière
nucléaire, appelle quelques remarques.
Le rapport de M. Le Déaut laisse planer une ambiguïté sur le
contenu réel des missions du nouvel Institut de sûreté et
de radioprotection nucléaire qu'il est proposé de créer
par décret : cet organisme aura-t-il simplement une fonction
d'expertise ou aura-t-il également à prendre des décisions
de sécurité, les autorités politiques étant
chargées " du choix des grandes options " pour reprendre la
formule de M. Le Déaut ?
Si tel devait être le cas, cette démarche serait en contradiction
avec un principe maintes fois opposé à votre rapporteur, dans
d'autres circonstances touchant à la sécurité sanitaire,
selon lequel il n'est pas bon de confier à une même institution
les fonctions d'évaluation des risques, de contrôle des
installations et de gestion des crises.
Par ailleurs, il apparaît que le nouvel organisme d'expertise en
matière nucléaire relèverait de cinq ministères de
tutelle, ce qui aboutirait inéluctablement à
minorer la place
des préoccupations de santé publique
, alors que l'agence de
sécurité sanitaire environnementale relèverait directement
du ministre de la santé et du ministre de l'environnement.
D'une manière générale, votre rapporteur souligne qu'il
faut éviter de diluer les sujets sanitaires dans des ensembles trop
vastes où ils finissent toujours par être subordonnées aux
considérations économiques, financières ou industrielles.
A cet égard, le principe même de la fusion entre le corps de
contrôle de la sûreté nucléaire et celui de la
radioprotection appelle quelques objections : ne risque-t-on pas de donner
un poids excessif au contrôle et à la sécurité
technologique par rapport aux impératifs sanitaires ? Les
compétences en matière de radioprotection ne vont-elles pas se
dissoudre face à l'ampleur des compétences demandées en
matière de contrôle des installations ? N'est-il pas
dangereux d'isoler le risque radioactif alors que celui-ci peut aller de pair
avec un risque chimique ?
Enfin, le fait que le nouvel organisme d'expertise serait un
établissement public industriel et commercial, et non administratif,
soulève quelques inquiétudes sur son autonomie et son
indépendance.
L'indépendance de l'IPSN a été parfois contestée du
fait de son appartenance au CEA. Ne serait-il pas logique de commencer par
" détacher " l'IPSN d'une structure traditionnellement
chargée de promouvoir le nucléaire, de le laisser prouver sa
capacité à jouer un rôle de contrôle autonome, avant
de le fusionner avec l'organisme chargé de la radioprotection -qui ne
lui apporte pas, au demeurant, un avantage considérable en termes de
moyens humains et financiers ?
Pour toutes ces raisons, votre rapporteur a estimé qu'il était
opportun de garantir au plus tôt une évaluation de tous les
risques environnementaux à partir de la fusion de deux organismes,
l'OPRI et l'INERIS, qui sauront se développer à partir de leurs
complémentarités.
3. Tirer les conséquences de l'entrée en vigueur du nouveau code de la santé publique
Enfin,
votre commission a adopté plusieurs amendements de coordination de
références d'articles codifiés ou de nature
rédactionnelle en raison de l'entrée en vigueur de la nouvelle
rédaction du code de la santé publique.
En effet, par ordonnance
n° 2000-548 du 15 juin 2000 relative à
la partie législative du code de la santé publique
20(
*
)
, le Gouvernement a fait adopter une nouvelle
rédaction des articles du code de la santé publique (
article
premier
) et a abrogé les dispositions relatives à l'ancien
code (
article 4
).
Cette ordonnance a été prise sur la base de la
loi
d'habilitation n° 99-1071 du 16 décembre 1999
qui a
autorisé le Gouvernement à procéder à l'adoption de
la partie législative de certains codes.
Il convient de rappeler que, aux termes de l'article 38 de la Constitution, les
ordonnances "
entrent en vigueur dès leur publication mais
deviennent caduques si le projet de loi de ratification n'est pas
déposé devant le Parlement avant la date fixée par la loi
d'habilitation. A l'expiration du délai, les ordonnances ne peuvent plus
être modifiées que par la loi dans les matières qui sont du
domaine législatif
".
La loi n° 99-1071 portant habilitation du Gouvernement à
procéder, par ordonnances, à l'adoption de la partie
législative de certains codes
, dont le code de la santé
publique, a prévu que les ordonnances devraient être prises dans
un délai de six mois suivant sa publication et que, pour chaque
ordonnance, un projet de loi de ratification devrait être
déposé dans un délai de deux mois à compter de sa
publication.
En l'espèce, les délais ont été respectés
puisque l'ordonnance n° 2000-548 sur l'entrée en vigueur de la
partie législative du nouveau code de la santé publique est en
date du 15 juin 2000 (publiée au Journal Officiel du 22 juin)
et que le projet de loi n° 461 portant ratification de l'ordonnance a
été déposé devant le Sénat le
13 juillet 2000.
Il reste que, conformément à la jurisprudence administrative, les
ordonnances, prises sur le fondement de l'article 38 de la Constitution, sont
juridiquement des actes réglementaires susceptibles de recours devant la
juridiction administrative aussi longtemps qu'elles n'ont pas été
ratifiées par le législateur.
Le Conseil constitutionnel a considéré qu'il n'y avait pas
d'obstacle à ce qu'une ratification intervienne selon d'autres
modalités que celles de l'adoption du projet de loi de ratification et
que cette ratification peut résulter d'"
une manifestation de
volonté implicitement mais clairement exprimée par le
Parlement
" (décision DC n° 72-73 du 29 février
1972).
Votre rapporteur tient donc à souligner, dans le cadre du présent
rapport,
qu'en proposant d'adopter les modifications du code de la
santé publique prévues par cette proposition de loi, il n'entend
pas, ce faisant, demander à votre Haute Assemblée de ratifier
implicitement l'ensemble du code de la santé publique promulgué
par l'ordonnance du 15 juin 2000
.
Les 2.300 articles que comprend le code de la santé publique dans sa
nouvelle rédaction, n'auront valeur législative que lorsqu'aura
été adopté le projet de loi de ratification
déposé le 13 juillet dernier.
Sous cette réserve, votre commission vous proposera d'opérer les
ajustements nécessaires par la nouvelle rédaction du code.
EXAMEN DES ARTICLES
La
présente proposition de loi comprend trois titres. Le titre premier
porte sur l'insertion de la nouvelle Agence française de
sécurité sanitaire environnementale (AFSSE) dans le dispositif de
veille et d'alerte sanitaire prévu par la loi du 1
er
juillet
1998.
Le titre II définit les missions et l'organisation de l'Agence
française de sécurité sanitaire environnementale.
Le titre III comprend diverses dispositions à des fins de coordination
législative.
TITRE PREMIER
-
VEILLE ET ALERTE SANITAIRES
ENVIRONNEMENTALES
Il n'est
pas inutile de rappeler comment la loi du 1
er
juillet 1998 a
modifié le code de la santé publique.
La loi précitée a complété le livre VIII du code de
la santé publique consacré spécifiquement aux
institutions. Elle a créé en particulier
l'Institut de veille
sanitaire
(IVS), relevant du chapitre V, chargé d'effectuer la
surveillance et l'observation permanente de l'état de santé de la
population, d'alerter les pouvoirs publics et de formuler des recommandations.
Elle a créé également deux agences d'évaluation des
risques, la première pour les produits de santé, la seconde pour
les aliments :
l'Agence française de sécurité
sanitaire des produits de santé
(AFSSPS) est régie par le
chapitre VI et
l'Agence française de sécurité
sanitaire des aliments
(AFSSA) relève du chapitre VII.
Enfin, la loi susvisée institue, dans un chapitre IX, le
Comité national de sécurité sanitaire
(CNSS),
présidé par le ministre de la santé, chargé
d'analyser les événements susceptibles d'affecter la santé
de la population et de confronter les informations disponibles.
La
refonte générale du code de la santé publique
effectuée par la commission de codification présidée par
M. Guy Braibant et promulguée par ordonnance n° 2000-548 du 15
juin 2000, entraîne un remaniement complet du plan du code de la
santé publique et procède à une
" redistribution " des différentes instances de
sécurité et d'alerte sanitaire en fonction de leur nature de leur
mission
21(
*
)
.
L'Agence française de sécurité sanitaire des
aliments
devient un chapitre à part entière au sein du titre
II (
sécurité sanitaire des eaux et des aliments
), à
l'intérieur du livre III (
protection de la santé et de
l'environnement
), dans la première partie du code (
protection
générale de la santé)
.
Pour leur part, dans cette première partie, le
Comité national
de sécurité sanitaire
et
l'Institut de veille
sanitaire
sont regroupés et inclus dans un chapitre
spécifique intitulé " Sécurité Veille et
Alerte sanitaire " au sein du titre premier (
Institutions
) du livre
IV (
Administration générale de la santé
).
|
Structure comparée |
|
|
Ancien code de la santé publique |
Code
de la santé publique
|
|
Livre VIII - Institutions |
Première partie : Protection générale de la santé |
|
Chapitre V - Institut de veille sanitaire |
Livre III - Protection de la santé et de l'environnement |
|
Chapitre VI - Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé |
Titre II - Sécurité sanitaire des eaux et des aliments |
|
Chapitre VII - Agence française de sécurité sanitaire des aliments |
Chapitre III - Agence française de sécurité sanitaire des aliments |
|
Chapitre IX - Comité national de sécurité sanitaire |
Livre IV - Administration générale de la santé |
|
|
Titre premier - Institutions |
|
|
Chapitre III - Sécurité, veille et alerte sanitaires |
|
|
Art. L. 1413-1 : Comité national de sécurité sanitaire |
|
|
Art. L. 1413-2 et ss - Institut de veille sanitaire |
|
|
Cinquième partie : Produits de santé |
|
|
Livre III - Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé |
Le
présent titre de la proposition de loi vise donc à
intégrer la nouvelle Agence de sécurité sanitaire
environnementale à l'intérieur du dispositif
général de sécurité, de veille et d'alerte
sanitaires qui assure la coordination des différentes agences et
régit le dispositif de veille sanitaire.
Votre commission vous propose d'adopter
un amendement
tendant à
ajouter le mot " sécurité " avant l'intitulé de
cette division de la proposition de loi. Celle-ci contient en effet un article
qui met à jour les dispositions relatives au
Comité national
de sécurité sanitaire
. Il est donc légitime d'ajouter
le terme " sécurité " dans cet intitulé de
division, à l'instar de ce qui a été prévu dans le
nouveau code de la santé publique (le titre qui contient les articles
relatifs au Comité national de la sécurité sanitaire et
à l'Institut de veille sanitaire dans le nouveau code est
intitulé : " sécurité, veille et alerte
sanitaires ").
Article premier
(art. L. 796-1 du code de la santé
publique)
Extension du rôle et de la composition
du
Comité national de sécurité sanitaire
Placé sous la présidence du ministre
chargé de
la santé, réunissant les directeurs des différentes
agences de sécurité sanitaire et de l'Institut de veille
sanitaire, le
Comité national de sécurité sanitaire
est chargé d'analyser les événements pouvant affecter la
santé des populations, de confronter les informations disponibles et de
s'assurer de la coordination des politiques scientifiques de l'Institut et des
agences.
Il convient de rappeler que lors de la préparation de la loi du
1
er
juillet 1998, votre rapporteur, soutenu par votre Haute
Assemblée, avait proposé initialement un
Conseil national de
sécurité sanitaire
placé sous la présidence de
Premier ministre avant de se rallier à la formule du Comité
national proposé par l'Assemblée nationale, dès lors qu'il
fut précisé que le Comité s'assurait de la coordination
des politiques scientifiques de l'Institut et des agences de
sécurité sanitaire.
En réalité, le présent article n'assure pas seulement les
mesures de coordination requises par la création de l'Agence
française de sécurité sanitaire environnementale ;
il complète et modifie sur certains points la loi du
1
er
juillet 1998
afin de préciser la mission du
Comité en cas de crise sanitaire.
A l'initiative de M. Alain Calmat, lors des débats en commission
à l'Assemblée nationale, cet article prévoit tout d'abord
que le Comité s'assure également de la
coordination des
interventions
des services de l'Etat et de ses établissements
publics. Cette coordination doit s'effectuer notamment, mais pas exclusivement,
pour "
la gestion, le suivi et la communication des crises
sanitaires
". M. Alain Calmat a estimé que le manque de
coordination constaté lors du naufrage du pétrolier Erika et de
la dernière épidémie de listeria montrait que la
création du Comité n'avait entraîné aucun
progrès dans la mise en place d'une communication satisfaisante.
Votre rapporteur souligne que cette modification élargit
considérablement le rôle de coordination du Comité national
de sécurité sanitaire qui était jusqu'alors limité
à la " politique scientifique " des agences et de l'Institut.
Il convient de noter que ce rôle de coordination renforcé serait
encore plus efficace si le Comité avait été placé
sous la présidence du Premier ministre comme le Sénat le
souhaitait.
En second lieu, cet article précise que la coordination par le
Comité de la politique scientifique de l'Institut de veille sanitaire et
des deux agences de sécurité sanitaire assurée concernera
également la future Agence de sécurité sanitaire
environnementale.
Enfin, cet article élargit la composition du Comité.
Actuellement, celui-ci réunit le ministre chargé de la
santé, les directeurs généraux de l'Institut de veille
sanitaire et des deux agences de sécurité ainsi que les
présidents des conseils scientifiques des trois organismes : le
directeur général de l'Agence française de
sécurité sanitaire environnementale et le président de son
conseil scientifique sont logiquement ajoutés à la liste des
membres de droit du comité.
A la demande de M. Alain Calmat, la commission a prévu en outre que le
Comité se réunirait immédiatement en cas de
déclenchement d'une crise sanitaire. Actuellement, il est prévu
que le Comité se réunisse au moins une fois par trimestre ou
à la demande de l'un de ses membres. Cette modification renforcera la
dimension de conseil d'urgence du comité.
Votre commission vous propose d'adopter
un amendement
à cet
article afin de procéder à un changement de
référence législative suite à l'entrée en
vigueur du nouveau code de la santé publique.
Votre commission vous propose d'adopter cet article tel qu'amendé.
Article additionnel après l'article premier
(art.
L.
1413-2 du nouveau code de la santé publique)
Extension des
missions de l'institut de veille sanitaire
Votre
commission a adopté cet article additionnel afin de tirer les
conséquences de la création de
l'Agence française de
sécurité sanitaire environnementale
concernant les
dispositions relatives à
l'Institut de veille
sanitaire
.
Cet article reprend en fait des dispositions prévues à l'article
4 de la proposition de loi mais qu'il semble logique de regrouper sous le
présent titre.
Dans sa nouvelle rédaction, le code de la santé publique regroupe
en effet les deux instances que sont le
Comité national de
sécurité sanitaire
et
l'Institut de veille sanitaire
sous un chapitre commun, marquant ainsi que ces deux organismes ont vocation
à travailler en coordination avec les agences de sécurité
sanitaire existantes.
Dans un souci de cohérence, il semble donc judicieux d'intégrer
dans le titre premier de la proposition de loi, les dispositions concernant
l'Institut de veille sanitaire
qui sont actuellement sous le titre III
de la proposition de loi intitulé
"
dispositions
diverses
"
.
Il convient de rappeler que
l'Institut de veille sanitaire
,
établissement public placé sous la tutelle du ministre de la
santé, est chargé d'effectuer la surveillance et l'observation
permanente de l'état de santé de la population, d'alerter les
pouvoirs publics en cas de menace sur la santé publique et de mener
à bien toute action nécessaire en cas de modification de
l'état de santé de la population.
L'Institut a été conçu comme une tête de
réseau en matière de veille sanitaire, entendue comme la
détection et la surveillance de tous les événements,
quelle qu'en soit l'origine, qui sont susceptibles d'affecter la santé
de l'homme.
Cet article reprend le contenu de l'article 4 de la proposition de loi.
Le I de cet article intègre la nouvelle
Agence française de
sécurité sanitaire environnementale
dans le champ des
organismes auprès desquels l'Institut peut exercer son devoir d'alerte
et de proposition.
En effet, aux termes de la loi du 1
er
juillet 1998, l'Institut en
cas de menace pour la santé publique, quelle qu'en soit l'origine,
alerte les pouvoirs publics, notamment
l'Agence française de
sécurité sanitaire des produits de santé
et
l'Agence française de sécurité sanitaire des
aliments
, et leur recommande toute mesure ou action appropriée.
Ce paragraphe reprend donc le I de l'article 4 en procédant à une
modification de référence législative.
Par ailleurs, cet article reprend au III la disposition prévue au II de
l'article 4 afin d'élargir le champ des destinataires des
informations recueillies par l'Institut de veille sanitaire.
Actuellement, l'article L. 1413-6 du code de la santé publique
(
art. L. 792-2-IV de l'ancien code de la santé
publique
) dispose que les informations de l'Institut de veille sanitaire,
issues de la surveillance et de l'observation de la santé des
populations, sont mises à disposition du ministre de la santé
ainsi que de la conférence nationale de la santé.
A l'initiative de l'Assemblée nationale, il est ajouté que sont
mises à disposition des autres ministres
" les informations les
concernant "
.
Cette rédaction résulte d'un amendement présenté
par M. Jean Le Garrec en séance publique afin d'améliorer la
rédaction retenue par la commission à l'Assemblée
nationale qui limitait la transmission d'information au ministre de la
santé et au ministre de l'environnement. La nouvelle rédaction
permet d'informer, le cas échéant, le ministre de l'industrie et
le ministre de l'agriculture qui peuvent aussi être
intéressés par les travaux de l'Institut de veille sanitaire. Il
convient de rappeler que le Comité national de sécurité
sanitaire peut associer à ses travaux tous les ministres
intéressés.
Le III de cet article reprend donc le II de l'article 4 en procédant
à un changement de référence en apportant une
précision rédactionnelle : la rédaction choisie par
l'Assemblée nationale laissait planer une certaine incertitude dans la
mesure où elle pouvait donner l'impression que le ministre de la
santé aurait accès aux seules informations
" nécessaires à l'élaboration et à la conduite
de la politique de santé ", tandis que les autres ministres
auraient droit à toutes les informations qui les concernent sans
limitation.
La rédaction permet de montrer que les ministres ont bien accès,
parmi les informations transmises par l'IVS au ministre de la santé,
à toutes celles qui les intéressent au titre de leur secteur de
compétence.
Votre commission vous propose par ailleurs, au II de cet article, de
réparer un oubli en prévoyant que
l'Institut de veille
sanitaire
est destinataire des expertises et rapports relatifs à la
veille sanitaire et à la sécurité sanitaire
réalisées par
l'Agence française de
sécurité sanitaire environnementale
à l'instar de ce
qui est déjà prévu pour les travaux de
l'Agence
française de sécurité sanitaire des produits de
santé
et de
l'Agence française de sécurité
sanitaire des aliments
.
Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.
TITRE II
-
AGENCE FRANÇAISE DE SÉCURITÉ SANITAIRE
ENVIRONNEMENTALE
Art.
2
(chapitre VII bis nouveau du livre VIII du code de la santé
publique,
art. L. 797-1 à L. 797-5 nouveau)
Création
de l'Agence française de sécurité sanitaire
environnementale
Cet
article a pour objet d'introduire un chapitre additionnel dans le
livre VIII du code de la santé publique consacré aux
" institutions " de la santé publique : ce chapitre VII
bis
vient s'insérer après les dispositions
consacrées à l'Institut de veille sanitaire (chapitre V),
à l'Agence française de sécurité sanitaire des
produits de santé (chapitre VI) et à l'Agence française de
sécurité sanitaire des aliments (chapitre VII). Il serait suivi
des divisions respectivement consacrées à l'Inspection (chapitre
VIII) et au Comité national de sécurité sanitaire
(chapitre IX).
Ce chapitre additionnel se décompose en deux sections : la
première section comprend les articles L. 797-1 et L. 797-2 nouveaux et
porte sur les missions et prérogatives de la nouvelle agence ; la
seconde section composée des articles L. 797-3 à L. 797-5
nouveaux a trait à l'organisation, au fonctionnement et aux ressources
du nouvel organisme.
Il est à noter que la numérotation retenue par l'Assemblée
nationale n'est pas totalement logique par rapport à la structure de
l'ancien code de la santé publique alors en vigueur. En effet, le
chapitre VII
bis,
comprenant les articles numérotés
à partir de L. 797-1, serait venu s'insérer
avant
les
chapitres suivants, eux-mêmes numérotés à partir de
L. 795-1.
En tout état de cause,
la promulgation du nouveau code de la
santé publique par l'ordonnance du 15 juin 2000 nécessite de
revoir entièrement la structure de numérotation du dispositif
.
Votre commission vous propose d'adopter
un amendement
résultant
de l'entrée en vigueur de la nouvelle rédaction du code de la
santé publique par l'ordonnance du 15 juin 2000.
Dans le nouveau code,
l'Agence française de sécurité
sanitaire des aliments
est insérée dans un titre nouveau
intitulé " sécurité sanitaire des eaux et des
aliments " qui comprend, par ailleurs, diverses dispositions en
matière de protection des eaux potables et des eaux minérales
naturelles.
Dans un souci de parallélisme, il vous sera proposé
d'insérer la nouvelle Agence française de sécurité
sanitaire environnementale (AFSSE) dans le titre dénommé
actuellement " prévention des risques sanitaires liés aux
milieux " et qui comprend diverses dispositions de protection en
matière de salubrité des immeubles, des eaux de baignade, de
rayonnements ionisants, de lutte contre le saturnisme, de pollutions
atmosphériques et de déchets.
L'intitulé actuel du titre ne mentionne pas la notion de
sécurité sanitaire environnementale qui se distingue de celle de
la prévention des risques. Il doit donc être
complété par un amendement qui crée un paragraphe nouveau
à cet effet au sein de cet article.
CHAPITRE VII BIS
Agence française de
sécurité sanitaire environnementale
Votre
commission propose d'adopter
un amendement
modifiant l'intitulé
de cette division suite à l'entrée en vigueur du nouveau code de
la santé publique.
Par analogie avec la solution retenue par le codificateur pour l'Agence
française de sécurité sanitaire des aliments, il vous est
proposé d'insérer l'Agence française de
sécurité sanitaire environnementale au sein du titre
intitulé " prévention des risques sanitaires liés au
milieu ".
Le chapitre V bis viendrait après les cinq chapitres relatifs aux
mesures de prévention dans les différents milieux :
salubrité des immeubles et des agglomérations (chapitre premier),
piscines et baignades (chapitre II), rayonnements ionisants (chapitre III),
lutte contre le saturnisme (chapitre IV), pollutions atmosphériques et
déchets (chapitre V).
Il s'insérerait avant les dispositions pénales (chapitre VI) qui
sont situés traditionnellement à la fin d'un titre.
Votre commission vous propose d'insérer un chapitre
numéroté V
bis
qui vient s'insérer entre le chapitre
V et le chapitre VI. Ce chapitre additionnel est constitué d'articles
additionnels numérotés, L. 1335-3-1 à L. 1335-3-5, faisant
suite à l'article L. 1335-2 du nouveau code et
précédant son article L. 1336-1.
Votre rapporteur avait envisagé un moment de numéroter ces
articles additionnels L. 1335
bis
-1 à L. 1335
bis
-5 par
cohérence avec la numérotation du chapitre (V
bis
), le
4
ème
chiffre des articles du code se référant
au chapitre auquel ils appartiennent (le 3
ème
chiffre au
numéro du titre, le 2
ème
chiffre au numéro du
livre et le 1
er
chiffre au numéro de la partie). Mais il y a
renoncé dans un souci de lisibilité afin de ne pas multiplier les
bis
.
En revanche, il n'a pas envisagé un seul instant, comme d'aucuns
pourraient le préconiser, de dénuméroter les chapitres et
les articles du code. Il se serait agi, dans cette conception étonnante
de l'élaboration de la loi, de numéroter VI le chapitre
additionnel à insérer et ses articles, L. 1335-1 à L.
1335-5, puis de dénuméroter en conséquence l'actuel
chapitre VI qui serait devenu chapitre VII et l'actuel chapitre VII qui serait
devenu chapitre VIII etc., tandis que les actuels articles L. 1335-1 et
L. 1335-2 seraient devenus respectivement L. 1336-1 et L. 1336-2 et les
actuels articles L. 1336-1 à L. 1336-7, des articles L. 1337-1 à
L. 1337-6.
L'opération -presque simple portant sur deux chapitres- serait
naturellement plus amusante s'il s'agissait d'introduire un chapitre
additionnel avant un chapitre premier, entraînant la
dénumérotation de dizaine de chapitres et de centaines d'articles.
Naturellement, une telle démarche serait contraire à toute
lisibilité de la loi et toute sécurité juridique pour ceux
qui s'y réfèrent. Ainsi, il appartiendrait aux
" usagers " de l'article L. 1335-1 du code de la santé
publique de s'apercevoir que cet article n'est plus ce qu'il était mais
qu'en revanche son contenu se dissimule désormais sous le L. 1336-1 qui
lui-même n'est donc plus ce qu'il était.
En réalité, cette vision de la codification relève d'une
sorte de "
syndrome du pont de la rivière
Kwaï
" : la perfection formelle de l'ouvrage l'emporte sur
l'usage qui en est fait.
Faisant primer, sans la moindre hésitation, la lisibilité et la
sécurité juridique, c'est-à-dire le respect de
" l'usager ", votre commission ne s'est pas engagée sur cette
voie dangereuse.
Section 1
Missions et prérogatives
Votre
commission vous propose d'adopter
un amendement
supprimant cette
division ; en effet, le chapitre est devenu l'unité de base de
regroupement des articles dans le nouveau code de la santé publique. Les
sections de rang inférieur aux chapitres ont disparu.
Réintégrer les sections rendrait moins lisible le sommaire du
code sans apporter d'informations supplémentaires dans la mesure
où le contenu des articles est par lui-même assez clair.
Art. L. 797-1 du code de la santé publique
Cet
article a pour objet de définir le statut et les missions de
l'Agence
française de sécurité sanitaire environnementale
. Par
bien des aspects, la rédaction du dispositif présente des
analogies avec celle de
l'Agence française de sécurité
sanitaire des aliments
étant souligné toutefois que la
nouvelle agence n'est pas dotée de pouvoirs de surveillance sanitaire et
qu'elle a prioritairement vocation à travailler en nouant des relations
avec les organismes et laboratoires déjà existants.
Il est tout d'abord rappelé, dans le
premier alinéa,
que
la nouvelle agence aura le statut d'établissement public de l'Etat comme
les deux agences existantes et qu'elle sera placée sous la double
tutelle des ministres chargés respectivement de l'environnement et de la
santé.
Le
deuxième alinéa
définit la mission de l'agence
qui est double : contribuer à assurer la sécurité
sanitaire de l'environnement et évaluer les risques sanitaires qui sont
liés à l'environnement. L'objectif d'ensemble est
" d'assurer la protection de la santé humaine "
selon
la formule déjà retenue pour
l'Agence française de
sécurité sanitaire des aliments
. Le rapporteur, à
l'Assemblée nationale, souligne que tous les milieux et environnements
sont concernés qu'ils soient naturels, domestiques ou professionnels.
Aucune liste des risques sanitaires n'est prévue afin d'éviter
selon le rapporteur de donner un caractère limitatif aux
compétences de l'agence.
Le
troisième alinéa
confère à la nouvelle
agence un rôle de conseil technique et scientifique du
Gouvernement : elle a pour vocation de fournir, par tout moyen,
l'expertise et l'appui scientifique et technique nécessaire à
l'élaboration et à la mise en oeuvre de dispositions
législatives et réglementaires ; de plus, l'Agence instruit,
sous l'autorité du directeur général et pour le compte du
Gouvernement, les dossiers que celui-ci lui confie. Une prérogative
analogue est conférée à l'Agence française de
sécurité sanitaire des aliments (
art. L. 1323-2
).
Le
quatrième alinéa
relatif aux moyens avec lesquels
l'agence exerce sa mission demeure très général : le
point de savoir si l'agence possède ses propres laboratoires ou si elle
recourt à des compétences extérieures n'est pas
tranché. Il est indiqué que l'agence "
procède ou
fait procéder
" à toute expertise, analyse ou
étude nécessaire.
Le rôle de tête de réseau est néanmoins mis en avant
puisqu'il est précisé que l'agence
" prend
appui "
sur les services et établissements publics
compétents,
" avec lesquels elle noue des relations
contractuelles de partenariat durable "
.
Le législateur, tout en intervenant pour définir l'esprit
même dans lequel les responsables de la future agence devront aborder
leurs relations avec les organismes extérieurs, évite de donner
tout caractère d'autorité à leur démarche. On
rappellera à cet égard que, s'agissant de l'Agence
française de sécurité sanitaire des aliments, il est
prévu que les laboratoires des services de l'Etat chargés du
contrôle de la sécurité sanitaire des aliments et les
laboratoires rattachés sont
" mis à disposition "
de l'agence en tant que de besoin.
Le
cinquième alinéa,
qui précise le contenu du
décret relatif à la création de l'Agence de
sécurité sanitaire environnementale, revêt un
caractère particulièrement important et a suscité un
débat entre le Gouvernement et les députés à
l'Assemblée nationale.
Ce texte, introduit en commission à l'initiative notamment de
M. Jean-François Mattei, apporte deux garanties essentielles pour
que la nouvelle agence ne soit pas une " coquille vide "
dépourvue de moyens.
Tout d'abord, cet alinéa précise que le décret relatif
à l'agence prévoit les modalités du transfert des
" laboratoires publics " intervenant dans le domaine de l'agence.
Ensuite, cet alinéa indique que le décret précité
fixe les conditions dans lesquelles l'agence coordonne et organise les missions
d'évaluations des organismes publics intervenant dans son champ de
compétences. Ce texte consacre donc le rôle de coordination du
nouvel établissement.
Cet alinéa a été maintenu par l'Assemblée nationale
malgré le dépôt d'un amendement du Gouvernement tendant
à sa suppression. En effet, Mme la ministre de l'aménagement du
territoire et de l'environnement a estimé en séance
publique :
- que cette disposition préjugeait du rapport prévu à
l'article 3
infra
sur la rationalisation du système national
d'expertise dans le domaine de la sécurité sanitaire
environnementale : Mme la ministre a insisté sur la
possibilité de créer l'agence
ex nihilo
avant de
procéder à des réaménagements des
établissements existants à partir d'un examen concret de la
situation ;
- que les différents organismes intervenant dans le domaine de la
sécurité sanitaire environnementale avaient des
compétences très diversifiées qui devaient être
préservées ;
- que les personnels avaient des statuts très différents et
percevraient avec inquiétude des réaménagements ;
- que les établissements concernés avaient souvent acquis
des compétences utiles dans des domaines qui dépassaient la seule
notion de sécurité sanitaire environnementale.
Finalement, Mme la ministre de l'aménagement du territoire et de
l'environnement, à la demande de M. Jean Le Garrec, président de
la commission des affaires culturelles, familiales et sociales, a retiré
son amendement en indiquant qu'elle avait compris
" qu'il
n'était nullement question de découper arbitrairement des
organismes existants ".
Enfin, le
sixième alinéa
dispose que l'Agence
française de sécurité sanitaire environnementale
" s'assure du concours "
de diverses personnes morales ou
physiques, notamment des organismes publics ou privés de recherche ou de
développement et qu'elle s'assure de tout concours nécessaire
pour définir et financer des programmes de recherche scientifique et
technique. Une disposition analogue existe déjà pour
l'Agence
française de sécurité sanitaire des aliments
.
Votre commission vous propose d'adopter
trois amendements
à cet
article du code de la santé publique :
-
un premier amendement
modifie la rédaction du premier
alinéa de cet article en raison du caractère pérenne des
dispositions codifiées et du changement des références
législatives. Cet amendement fait précéder, dans l'ordre
des ministres de tutelle, le ministre chargé de l'environnement par
celui chargé de la santé ;
-
un deuxième amendement
a pour objet de définir plus
précisément mais de manière non limitative la mission de
l'agence afin d'affermir sa compétence sur le plan
législatif : il précise que l'Agence a pour mission
d'évaluer les risques sanitaires, physiques, chimiques ou biologiques
liés à l'environnement naturel, du travail et de la vie
quotidienne qui résultent notamment de la pollution de l'eau, de l'air
et des sols, des rayonnements ionisants ou non ionisants et des nuisances
causées par le bruit ;
-
un troisième amendement
a pour objet de donner une assise
plus solide à la nouvelle agence en la constituant à partir d'un
" noyau dur " constitué par l'OPRI et par l'INERIS.
Une disposition prévoit que les laboratoires publics peuvent être
transférés " en tant que de besoin ", ce qui permet de
donner un peu de souplesse à la réorganisation administrative
à venir. Les situations des personnels employés par les deux
établissements étant très diverses, une disposition
garantit le maintien des droits statutaires pour éviter toute
inquiétude.
Art. L. 797-2 du code de la santé publique
Cet
article porte sur les modalités de saisine de
l'Agence
française de sécurité sanitaire environnementale
ainsi
que sur ses prérogatives pour l'exercice de ses missions.
L'Agence française de sécurité sanitaire
environnementale
peut être saisie par les services de l'Etat -la
formule recouvrant apparemment aussi bien les services extérieurs que
l'administration centrale- par les établissements publics ou par les
associations agréées
22(
*
)
. Un
décret doit définir les conditions de la saisine. L'Agence
française de sécurité sanitaire environnementale peut
également, comme les autres agences, se saisir de toute question
relevant de sa compétence.
Pour accomplir sa mission, le nouvel organisme :
- organise un réseau entre les " organismes experts "
concernés : cette formulation nouvelle illustre à nouveau la
conception de l'Agence qui en fait une " tête de
réseau " plutôt qu'une instance d'expertise directe ;
- recueille les données scientifiques et techniques
nécessaires à l'exercice de ses missions ;
- propose aux autorités compétentes toute mesure de
précaution ou de prévention ;
- doit être consultée sur les programmes de contrôle et
de surveillance sanitaires liés à l'environnement ;
- assure la publicité de ses avis et recommandations ;
- peut mener toute action d'information ou toute action de formation et de
diffusion d'une documentation scientifique ou technique ;
- établit un rapport d'activité annuel qui est rendu public.
S'agissant des six compétences précédemment citées,
il convient de rappeler que l'Agence française de sécurité
sanitaire des aliments dispose peu ou prou de prérogatives analogues,
à quelques ajustements rédactionnels près.
Le débat à l'Assemblée nationale a permis d'apporter
quelques précisions.
- l'agence est consultée sur
" les orientations
générales des programmes de contrôle et de surveillance
sanitaire liés à l'environnement "
et non pas seulement
sur les programmes eux-mêmes, afin de permettre à l'agence
d'intervenir en amont avant que les programmes ne soient rendus
définitifs.
- A l'initiative de M. Jean-François Mattei, un amendement
prévoit que l'agence peut demander aux ministres concernés
" de faire procéder aux contrôles ou investigations
nécessaires par les agents habilités par les lois en
vigueur "
: il s'agit, sans donner à l'agence un pouvoir
de contrôle au sens strict, de lui donner la possibilité de
solliciter un contrôle de la part des services de l'Etat, en cas de
danger pour la population notamment.
- A l'initiative de Mme Odette Grzegrzulka, un amendement a ajouté
que l'Agence
" contribuait au débat public "
. D'abord
dubitatif sur l'utilité réelle de cette disposition, compte tenu
des garanties apportées en matière de publicité des
informations de l'agence, M. André Aschieri, rapporteur à
l'Assemblée nationale, se rallie finalement au dispositif qui
" enrichit le débat ".
Votre commission vous propose d'adopter
un amendement
à cet
article du code de la santé publique afin de procéder à un
changement de référence législative suite à
l'entrée en vigueur du nouveau code.
Section 2
Organisation, fonctionnement et ressources
Votre commission vous propose d'adopter un amendement de suppression de cette division dans la nouvelle rédaction du code de la santé publique qui ne prévoit plus de divisions d'un rang inférieur au chapitre telles que les sections.
Art. L. 797-3 du code de la santé publique
Cet
article porte sur l'organisation de la nouvelle
Agence française de
sécurité sanitaire environnementale
. Il constitue le
" décalque " des dispositifs déjà prévus
pour les deux agences existantes.
Les points essentiels sont les suivants : conseil d'administration
composé à parité d'une part, de représentants de
l'Etat et, d'autre part, de représentants des associations
agréées, des organisations professionnelles concernées, de
personnalités qualifiées et de représentants du
personnel ; nomination du président du conseil d'administration et
du directeur général par décret ; définition
du champ des délibérations du conseil d'administration ;
désignation d'un conseil scientifique.
Une disposition précise qu'un décret en Conseil d'Etat fixe le
régime administratif, budgétaire, financier et comptable ainsi
que les modalités du contrôle de l'Etat. Le régime et le
contrôle doivent être adaptés à la nature
particulière de la mission de l'Agence.
Un amendement présenté par Mme Odette Grzegrzulka et
adopté par l'Assemblée nationale a supprimé la mention
selon laquelle le directeur de l'agence prenait
" au nom de
l'Etat "
les décisions qui relèvent de la
compétence de l'agence. Le Gouvernement a observé que cette
disposition avait été prévue pour l'Agence
française de sécurité sanitaire des produits de
santé parce que cette agence disposait d'un pouvoir de décision
propre conféré par la loi (autorisation de mise sur le
marché de médicaments, autorisation d'ouverture d'un
établissement pharmaceutique), ce qui ne serait pas le cas pour la
nouvelle agence.
Votre commission vous propose d'adopter
un premier amendement
à
cet article du code de la santé publique afin de procéder
à un changement de référence législative suite
à l'entrée en vigueur du nouveau code.
Elle vous propose d'adopter
un second amendement
qui revient sur celui
adopté par l'Assemblée nationale qui remet en cause une notion
importante qui avait été introduite dans la loi du 1
er
juillet 1998, à savoir que les évaluations qui sont conduites par
l'agence sont effectuées au nom de l'Etat. Les mesures prises par le
directeur de l'agence, qui ne sont pas purement administratives, mais sont en
lien direct avec la mission d'évaluation des risques doivent bien
être considérées comme étant prises au nom de
l'Etat, en préalable aux décisions que les autorités
politiques devront prendre.
Art. L. 797-4 du code de la santé publique
Cet
article renvoie, pour ce qui concerne les dispositions applicables au personnel
de
l'Agence française de sécurité sanitaire
environnementale
à celles qui existent déjà pour les
personnels de
l'Agence française de sécurité sanitaire
des aliments
.
L'article L. 794-4 de l'ancien code était composé de trois
paragraphes qui sont devenus trois articles numérotés
L. 1313-6 à L. 1323-8 dans la nouvelle rédaction du code.
L'article L. 1323-6 autorise le recrutement d'agents titulaires soumis au
régime du statut général des fonctionnaires.
L'article L. 1323-7 autorise l'agence à recruter des personnels
contractuels de droit public.
L'article L. 1323-8 précise dans quels cas l'agence peut recourir
à des contractuels de droit privé.
L'article L. 794-5 de l'ancien code de la santé publique, devenu
l'article L. 1323-9 du nouveau code, prévoit les règles
déontologiques qui s'appliquent aux agents contractuels, aux
collaborateurs occasionnels et aux membres des commissions et conseils de la
nouvelle agence.
Votre commission vous propose d'adopter
deux amendements
à cet
article afin de procéder aux changements de références
législatives rendus nécessaires par l'entrée en vigueur du
nouveau code de la santé publique.
Art. L. 797-5 du code de la santé publique
Cet
article porte sur les ressources de l'agence : subventions publiques,
taxes éventuelles, redevances, produits divers, emprunts. Il est
précisé que l'agence peut attribuer des subventions.
Votre commission vous propose d'adopter
un amendement
à cet
article du code de la santé publique afin de procéder à un
changement de référence législative suite à
l'entrée en vigueur du nouveau code.
Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.
Art.
3
Rationalisation du système national d'expertise
des
risques environnementaux
Cet
article confie à l'Agence française de sécurité
sanitaire environnementale le soin de préparer d'ici deux ans un rapport
sur la rationalisation du système national d'expertise en matière
de sécurité sanitaire environnementale.
La présence de cet article montre bien que la nouvelle agence ne
s'inscrit pas dans un mouvement de restructuration complète du
dispositif actuel, marqué par la dispersion des intervenants, mais
qu'elle n'est envisagée que comme un " premier pas " vers la
recherche d'une plus grande rationalisation.
Cet article demeure compatible avec le choix de votre rapporteur
d'intégrer dès l'origine l'OPRI et l'INERIS à la nouvelle
agence.
Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
TITRE III
-
DISPOSITIONS DIVERSES
Art.
4
Extension des missions de l'Institut de veille sanitaire
Votre
rapporteur a exposé, sous l'article additionnel après l'article
premier
supra
les raisons pour lesquelles il avait souhaité
déplacer les dispositions prévues par cet article afin
d'actualiser le dispositif relatif à
l'Institut de veille
sanitaire
.
Votre commission vous propose de supprimer cet article.
Art.
5
(Art. 3, 4 et 11 de la loi n° 96-1236 du 30 décembre 1996 sur
l'air
et l'utilisation rationnelle de
l'énergie)
Compétence de l'Agence française de
sécurité sanitaire environnementale en matière de
qualité de l'air
Cet
article prévoit, pour la mise en oeuvre de la loi du 30 décembre
1996 que l'Agence française de sécurité sanitaire
environnementale se substituera au Conseil supérieur d'hygiène
publique de France (CSHPF) pour l'exercice des compétences consultatives
a priori
prévues :
- à l'article 3 de la loi précitée en matière
de fixation des objectifs de qualité de l'air, des seuils d'alerte et
des valeurs limites, et régulièrement évalués pour
tenir compte des résultats des études médicales et
épidémiologiques ;
- à l'article 4 sur l'inventaire des émissions de substances
polluantes et rapport sur la qualité de l'air publié par
l'Etat ;
- à l'article 11, sur toutes les mesures d'application en
matière de surveillance, d'information, d'objectifs de la qualité
de l'air, de seuils d'alerte et de valeurs limites.
Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
Art.6
Evaluation de la loi
Cet
article précise que la proposition de loi devra faire l'objet d'une
évaluation de son application par le Gouvernement et par l'Office
parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques
dans les mêmes conditions que celles prévues par la loi
n° 98-535 du 1
er
juillet 1998. Cette évaluation
doit être suivie d'un nouvel examen de la loi par le Parlement.
Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
*
* *
Sous réserve de ces observations, votre commission vous propose d'adopter la proposition de loi ainsi amendée.
TRAVAUX DE LA COMMISSION
Réunie le mardi 19 septembre 2000, sous la
présidence de M. Jean Delaneau, président, la commission a
procédé à
l'examen du rapport
de
M. Claude
Huriet
sur la
proposition de loi n° 318
(1999-2000),
adoptée par l'Assemblée nationale, tendant à la
création d'une Agence française de sécurité
sanitaire environnementale
.
M. Claude Huriet, rapporteur,
a indiqué que la proposition de loi
proposait de créer une Agence française de sécurité
sanitaire environnementale (AFSSE) dans le droit fil de la réflexion
engagée dans le cadre de la loi du 1
er
juillet 1998 sur le
renforcement de la veille sanitaire et le contrôle de la
sécurité sanitaire des produits destinés à l'homme.
Il a évoqué les conclusions du rapport remis au Premier ministre
en novembre 1998 par M. André Aschieri et Mme Odette Grzegrzulka.
Il a rappelé les grandes lignes du dispositif mis en place par la loi du
1
er
juillet 1998 en soulignant que le Sénat avait
donné la priorité au renforcement de la sécurité
sanitaire des produits destinés à l'homme, qu'il s'agisse des
aliments ou des produits de santé.
Il a souligné que la notion d'environnement était très
large et qu'elle recouvrait les milieux naturels, les milieux domestiques et
les milieux professionnels et par ailleurs, que les risques pouvant affecter la
santé de l'homme pouvaient être de nature biologique, chimique ou
physique.
S'agissant de la nécessité de créer une nouvelle agence
dans le domaine sanitaire environnementale,
M. Claude Huriet,
rapporteur,
a constaté la forte attente de l'opinion, ainsi que
l'importante médiatisation des questions relatives à
l'environnement.
Il a souligné que le progrès technique et le développement
économique entraînaient, dans les sociétés modernes,
une augmentation des risques sanitaires environnementaux, attestée par
l'augmentation de la part relative des décès dus aux pathologies
infectieuses ou au cancer, notamment chez les jeunes enfants.
Il a considéré que le manque d'information sur les seuils de
doses dangereuses, l'impact des temps d'exposition ou les synergies entre
substances dangereuses, entraînait, dans l'opinion, un sentiment de
défiance qui rendait plus difficile la gestion, par les pouvoirs
publics, des crises environnementales.
Il a estimé que ce sentiment de défiance était
aggravé par le foisonnement, le cloisonnement et la dispersion des
organismes chargés de procéder à l'analyse,
l'évaluation et à l'expertise des risques sanitaires
environnementaux.
Après avoir évoqué quelques organismes impliqués
dans le domaine des relations entre la santé et l'environnement, il a
estimé que le dispositif français, qui ne manquait ni de moyens,
ni de compétences, souffrait d'une insuffisance de lisibilité et
de la faiblesse du rapport entre le coût et l'efficacité.
Il a souligné le contraste entre la situation française et la
situation aux Pays-Bas, où le rôle dévolu, par exemple,
à l'Institut national de la santé publique et de l'environnement
(RIVM), dont il a pu s'entretenir avec les responsables, à Utrecht, est
important.
Il a abordé ensuite la difficulté d'évaluer les risques
sanitaires relatifs à l'environnement.
Après avoir rappelé que le champ de compétences
était vaste et les facteurs de risques multiples, il a
considéré que beaucoup restait à faire pour étudier
les conséquences des expositions chroniques et multiples à des
quantités de polluants faibles.
Il a estimé que l'intervention des agences de sécurité
sanitaire s'effectuait sur des domaines de complexité croissante :
le domaine de l'environnement semblant, à cet égard, plus
complexe que celui de la sécurité des produits alimentaires,
lui-même plus difficile à cerner que celui des produits de
santé.
Il a considéré que l'AFSSE, sous sa forme issue de la proposition
de loi, ne serait pas à la hauteur des enjeux, parce que la
définition de sa mission était trop imprécise et parce que
le nouvel organisme n'était conçu que comme une " tête
de réseau " ayant seulement vocation à faire travailler de
manière coordonnée l'ensemble des organismes
spécialisés dotés d'experts en protection sanitaire des
milieux.
Constatant que laisser en l'état le dispositif issu des travaux de
l'Assemblée nationale ne répondrait pas aux attentes de
l'opinion,
M. Claude Huriet, rapporteur,
a estimé que le
renforcement de l'agence passait par les termes de l'alternative
suivante :
- soit doter l'agence de moyens humains et budgétaires importants
et pérennes,
- soit créer l'agence en la dotant d'un noyau dur à partir
d'organismes existants qui pourraient tirer parti de leur autorité et de
leur expérience pour lui donner une existence
" réelle " et non " virtuelle ".
M. Claude Huriet, rapporteur,
a proposé de mieux définir
les attributions de l'AFSSE et de prévoir que celle-ci serait
constituée par le transfert des droits et obligations de l'Institut
national de l'environnement industriel et des risques (INERIS) et de l'Office
de protection contre les rayonnements ionisants (OPRI).
Concernant le choix de l'OPRI,
M. Claude Huriet, rapporteur,
a
précisé que le projet de réforme de la
sécurité nucléaire annoncé en décembre 1998
à la suite du rapport de M. Jean-Yves Le Déaut
n'était pas entré en vigueur à ce jour. Il s'est
interrogé sur le risque qu'il y aurait de confier à une
même institution, fut-elle une autorité indépendante, les
fonctions d'évaluation des risques, de contrôle des installations
et de gestion des crises.
M. Charles Descours
a partagé le diagnostic du rapporteur sur la
difficulté plus grande de créer une agence dans le domaine de
l'environnement que dans celui des produits de santé et des aliments. Il
a craint que le nouvel organisme ne soit une nouvelle " coquille
vide " qui décevrait rapidement l'opinion. Il a
considéré que le projet de réforme qui était
contenu dans le rapport de M. Jean-Yves Le Déaut était
difficilement compatible avec la création d'une agence de
sécurité sanitaire environnementale. Il a considéré
que les amendements de M. Claude Huriet permettaient de donner à
l'agence le minimum de crédibilité nécessaire.
M. François Autain
a admis les inconvénients
soulevés par la prolifération des organismes compétents
dans le domaine des relations entre la santé et l'environnement et la
redondance de leurs activités. Il s'est demandé si la
création d'une agence unique de sécurité sanitaire
n'aurait pas été préférable à la coexistence
de plusieurs agences sectorielles spécialisées. Il s'est
inquiété des réactions irrationnelles de l'opinion en
remarquant que si le risque relatif à la pollution atmosphérique
était connu et accepté, le dossier des organismes
génétiquement modifiés entraînait des
réactions de crainte excessives. Se référant aux
difficultés de communication sur le naufrage de l'Erika, il a
souhaité que l'agence permette aux diverses structures concernées
par la sécurité sanitaire environnementale de parler d'une seule
voix et d'améliorer la communication publique en ce domaine. Il a
souligné que la volonté du Sénat de constituer l'Agence
française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA)
à partir du Centre national d'études vétérinaires
et alimentaires (CNEVA) n'était plus contestée aujourd'hui,
malgré les diverses critiques ou craintes émises à
l'origine. Il a estimé que l'AFSSE pouvait être
créée à partir de l'INERIS, mais s'est
déclaré réservé sur le fait d'intégrer
l'OPRI à la nouvelle agence, dans la mesure où la
sécurité nucléaire forme un tout difficile à
dissocier. Il s'est demandé si la solution ne serait pas de constituer
une agence de sécurité environnementale nucléaire. Il
s'est interrogé sur le devenir du Conseil supérieur
d'hygiène publique de France (CSHPF).
M. Philippe Nogrix
a souhaité que l'agence puisse avoir une
dimension européenne dans son activité. Il s'est demandé
si une agence conçue comme une tête de réseau ne risquait
pas de devenir un simple organisme d'expertise supplémentaire venant
s'ajouter à tous ceux qui existent déjà.
M. Francis Giraud
a estimé que la préoccupation de
santé publique devait primer sur toutes les autres et que l'AFSSE devait
être d'autant plus renforcée que les avis des experts en
matière d'environnement sont souvent divergents. Il a estimé que
le projet issu des travaux de l'Assemblée nationale était encore
insuffisant.
M. Jean-Louis Lorrain
a estimé que les préoccupations
relatives à la santé publique risquaient de se
" diluer " dès lors qu'elles étaient
appréciées dans un domaine aussi vaste que celui de
l'environnement. Il a regretté la part trop faible
réservée aux questions de santé publique environnementale
dans l'enseignement supérieur français. Il a souligné que
les crises qui intervenaient dans le domaine de l'environnement donnaient lieu
à des débats assez vifs qui rendaient d'autant plus
nécessaire la création d'une agence dont les avis seraient
incontestés.
M. Guy Fischer
a considéré que la proposition de loi
était en retrait par rapport aux intentions initiales de ses auteurs et
s'est interrogé sur la perspective de la création d'une
quatrième agence compétente en matière de
sécurité sanitaire nucléaire. Il a estimé que
l'AFSSE avait pour mission de concrétiser le concept de
sécurité sanitaire environnementale et de définir le
risque minimal acceptable. Il a souligné le risque d'intervention de
divers groupes de pression à l'image de ce qui s'était produit
lors de la discussion sur la création de l'AFSSA. Regrettant la
redondance des diverses structures existant actuellement, il a souhaité
que la nouvelle agence ne soit ni une " usine à gaz ", ni une
" coquille vide ".
En réponse,
M. Claude Huriet, rapporteur,
a estimé que
l'objectif devait être d'éviter de créer un organisme
d'expertise qui viendrait se surajouter aux autres, mais plutôt de
définir un cadre solide, dans lequel des structures dispersées
pourraient s'inscrire sous la forme, le cas échéant, de relations
contractuelles. Il a fait part de son souhait de moderniser le dispositif de
sécurité sanitaire environnementale en le transformant, et pas
seulement en le complétant, à l'instar de ce qui avait
été réalisé en matière de
sécurité sanitaire alimentaire.
Concernant le Conseil supérieur d'hygiène publique de France, il
a partagé les interrogations de M. François Autain sur le devenir
de cet organisme aux attributions effectivement très proches de celles
de la nouvelle agence.
Il a estimé que le Sénat avait eu raison de ne pas souhaiter la
création d'une agence unique de sécurité sanitaire, en
soulignant que celle-ci se serait heurtée à la fois à trop
d'obstacles et de corporatismes. Il a rappelé que le Comité
national de sécurité sanitaire (CNSS) avait pour mission de
s'assurer de la coordination de l'activité des différentes
agences et qu'il pouvait ainsi garantir la cohérence de l'ensemble du
dispositif.
Il s'est demandé si la création d'une quatrième agence ne
serait pas perçue avec méfiance par l'opinion qui aurait
l'impression d'une volonté des pouvoirs publics de réserver un
traitement spécifique à l'évaluation du risque dans le
domaine nucléaire.
Il a rappelé que l'AFSSE devait fournir un appui scientifique et
technique au Gouvernement pour l'élaboration et la mise en oeuvre des
règles communautaires et des accords internationaux.
Il a indiqué que le transfert de l'OPRI permettait d'ouvrir le
débat sur l'intégration dans l'agence d'autres organismes
compétents en matière nucléaire.
Puis la commission a procédé à l'examen des amendements
proposés par le rapporteur.
Après un débat au cours duquel sont intervenus
MM. Charles Descours, François Autain, Jean Delaneau,
président, et Claude Huriet, rapporteur,
la commission a
adopté, sur proposition du rapporteur, 17 amendements à la
proposition de loi.
Avant l'article premier
, elle a adopté un amendement
rédactionnel modifiant l'intitulé du titre premier du texte.
A l'article premier
(extension du rôle et de la composition
du Comité national de sécurité sanitaire), elle a
adopté un amendement de coordination visant à remplacer des
références législatives suite à l'entrée en
vigueur du nouveau code de la santé publique par ordonnance du 15 juin
2000.
Après l'article premier
, elle a adopté un amendement
rédactionnel et de coordination reprenant, en le modifiant, le contenu
de l'article 4 de la proposition de loi.
A l'article 2
(création de l'Agence française de
sécurité sanitaire environnementale), la commission a tout
d'abord adopté quatre amendements de coordination avec le nouveau code
de la santé publique.
Puis elle a adopté un amendement précisant que la mission
d'évaluation de l'agence porte sur les risques de nature physique,
chimique ou biologique, liés à l'environnement naturel du travail
et de la vie quotidienne.
Puis elle a adopté un amendement prévoyant qu'un décret en
Conseil d'Etat préciserait les modalités selon lesquelles l'OPRI
et l'INERIS seraient transférés à la nouvelle agence et
garantiraient le maintien des droits statutaires aux personnels des
établissements concernés.
Puis la commission a adopté trois amendements de coordination des
références des articles codifiés.
Elle a adopté un amendement tendant à préciser que le
directeur de l'agence prenait au nom de l'Etat les décisions qui
relèvent de la mission d'expertise et de coordination de l'agence.
Puis elle a adopté trois amendements de coordination des
références législatives.
A l'article 4
(extension des missions de l'Institut de veille
sanitaire), elle a adopté un amendement de coordination supprimant cet
article.
La commission a alors approuvé la proposition de loi ainsi
modifiée.
ANNEXES
- Annexe n° 1 : Le champ des missions du
RIVM
- Annexe n° 2 : Compte rendu de la mission de M. Claude Huriet
aux Pays-Bas, le 7 septembre 2000
- Annexe n° 3 : Lettre de Mme Dominique Voynet, ministre de
l'aménagement du territoire et de l'environnement en date du 25
août 2000
- Annexe n° 4 : Correspondance entre les
références des articles de l'ancien et du nouveau code de la
santé publique
- Annexe n° 5 : Liste des personnes auditionnées par le
rapporteur
ANNEXE N° 1
-
LE CHAMP DES MISSIONS DU RIVM
Le champ des missions du RIVM
L'Institut national de la santé publique et de
l'environnement hollandais (
Rijksintituut voor volksgezondheid en milieu -
RIVM
) est un institut de recherche qui a pour vocation d'apporter une aide
à la décision dans le domaine de la santé publique et de
l'environnement.
Centre d'expertise au service des pouvoirs publics, il est chargé de
l'évaluation des plans de protection de l'environnement et de
préservation de la nature.
Aux termes de la loi, ses métiers de base sont les suivants :
- effectuer des recherches axées sur l'aide à la prise de
décision et le contrôle en matière de santé publique
et d'environnement ;
- dresser régulièrement des rapports sur la situation et les
tendances de la santé publique, de l'environnement et de la nature ;
- exécuter d'autres actions confiées par le ministre.
Le RIVM est placé sous l'autorité du ministre de la santé
publique, du bien-être et des sports.
Le RIVM comprend cinq divisions.
Division I : Vaccins
Le RIVM fournit les vaccins nécessaires au programme national de
vaccination mis en place depuis 1952 pour protéger les 200.000 enfants
qui naissent chaque année aux Pays-Bas contre les maladies infectieuses.
Il soutient l'exécution et la surveillance du programme et donne des
informations sur les vaccins à des organisations internationales.
L'Institut développe aussi de nouveaux vaccins, assumant
entièrement le processus, de l'idée scientifique à
l'agrément. Depuis 1998, les missions exécutives de production
sont intégralement confiées à la Fondation pour
l'amélioration de la santé publique et de la protection de
l'environnement (SVM) qui travaille en liaison avec le RIVM.
Division II : Recherche en matière de santé publique
La recherche dans le domaine de la santé publique comprend la collecte
d'informations sur l'état de santé publique et des soins,
notamment en ce qui concerne les maladies infectieuses et les maladies
chroniques et leurs déterminants. Cette division couvre également
l'évaluation des programmes nationaux d'intervention (par exemple, le
programme national de vaccination).
Les recherches épidémiologiques sont orientées vers
l'identification de déterminants importants pour l'apparition de
maladies infectieuses et de maladies chroniques, tels que les facteurs
biologiques et les facteurs relevant du mode de vie. En outre, la division
étudie l'épidémiologie et la qualité des soins.
Division III/IV : Risques, environnement et santé
Cette division est chargée de soutenir les directions du
ministère de la santé, du ministère de l'environnement et
du ministère de l'agriculture, ainsi que le service national de
contrôle et les services d'inspection de l'Etat dans la mise en oeuvre et
le contrôle des orientations fixées par les pouvoirs publics.
A cette fin, elle conseille sur les risques éventuels que
présente pour les personnes et l'environnement l'exposition à des
substances agressives pour l'environnement, aux radiations, au bruit et sur les
risques concernant la sécurité externe (par exemple, les risques
potentiels liés à la construction de grandes infrastructures
publiques).
La division donne encore des conseils sur la commercialisation de
médicaments (y compris de médicaments
vétérinaires), de produits biologiques et biotechnologiques et
d'accessoires médicaux. Les recherches au sein de la division couvrent
l'identification et la détection de facteurs susceptibles de provoquer
des maladies chez l'être humain ou des effets nocifs sur l'environnement,
ainsi que la protection et la prévention contre de tels facteurs.
En plus de sa fonction de conseil, la division apporte son soutien aux services
de secours en cas de catastrophe. L'ensemble de la fonction conseil repose sur
des recherches effectuées en collaboration avec des universités
et divers organismes.
Division V : Recherche environnementale
Le RIVM fait office de centre d'expertise pour les ministères de la
santé publique et de l'environnement. A ce titre, l'Institut effectue
des recherches et il gère le réseau national
intégré de surveillance de la qualité de l'environnement
qui mesure la qualité de l'air, des précipitations, du sol, des
eaux souterraines et de l'eau potable et qui étudie également les
sources et les effets de la radioactivité.
Conformément à la loi sur l'environnement, le RIVM remplit la
fonction de Bureau du Plan pour l'environnement auprès du Gouvernement.
Dans ce cadre, il publie un éco-bilan annuel et, tous les quatre ans,
des perspectives environnementales.
A la demande des ministères, le RIVM concentre aussi ses efforts sur le
développement de modèles en calculant les effets de divers
scénarios. Il participe également à une étude
périodique européenne sur l'environnement et il contribue
à étayer la politique européenne en matière d'air
dans le cadre des Nations Unies. Il collabore à l'élaboration de
prévisions mondiales dans le domaine de l'environnement, qui visent
à un développement durable.
Le RIVM sert de point focal national pour la transmission de données
néerlandaises sur l'environnement à l'Agence européenne
pour l'environnement (AEE) et il a été nommé centre
thématique qualité de l'air pour l'AEE.
Source : RIVM et Ambassade de France à La Haye
ANNEXE N° 2
-
COMPTE RENDU DE LA MISSION
DE M. CLAUDE HURIET AUX
PAYS-BAS,
LE 7 SEPTEMBRE 2000
M. Claude Huriet
s'est rendu, le 7 septembre
2000,
aux Pays-Bas dans le cadre de ses fonctions de rapporteur du projet de loi
tendant à la création d'une Agence française de
sécurité sanitaire environnementale (AFSSE) afin de mieux
connaître l'organisation et les métiers de l'institut
néerlandais national de la santé publique et de l'environnement
(RIVM).
M. Claude Huriet
a tout d'abord été reçu par
M. Derks, directeur sectoriel adjoint de la division " Risque
Environnement et Santé "
, chef du laboratoire pour le
contrôle de la qualité des produits de santé.
M. Derks
a tout d'abord rappelé que la mission principale du RIVM
était d'évaluer les risques liés aux substances et
produits naturels ou artificiels aux rayonnements et aux organismes
génétiquement modifiés pour l'être humain et les
écosystèmes.
Il a précisé que le risque sanitaire était
apprécié à partir de l'analyse des aliments
destinés à l'homme ou aux animaux, des médicaments
à usage humain ou des médicaments vétérinaires, des
substances chimiques illégales, des produits de consommation non
alimentaires, des produits cosmétiques et de l'environnement naturel
qu'il s'agisse de l'eau, de l'air ou des sols.
Il a souligné que le RIVM prenait en compte tous les facteurs
d'exposition à un risque sanitaire.
Il a indiqué que le RIVM était également compétente
pour l'analyse des risques externes ou accidentels liés à une
installation industrielle ainsi que pour l'étude des nuisances
causées par le bruit.
Puis
M. Derks
a présenté les missions secondaires
assurées par l'Institut.
Il émet un avis lors de la notification des dossiers d'enregistrement de
médicaments, de substances dangereuses pour l'environnement, de
pesticides, de biocide, d'additif, de produits d'emballage, de denrées
alimentaires nouvelles et d'organismes génétiquement
modifiés.
Il joue un rôle de conseil auprès du Gouvernement en
matière de fixation de normes.
D'une manière générale, l'Institut procède à
des analyses, effectue des recherches épidémiologiques ou
toxicologiques et élabore des modèles sur les effets des
expositions aux risques.
L'Institut dispose d'un service d'information du public en cas d'empoisonnement
ainsi que sur les malformations génétiques des
nouveaux-nés.
Le RIVM intervient en cas de sinistre accidentel comme cela a été
le cas lors de l'explosion accidentelle survenue dans une usine de feu
d'artifice le 13 mai 2000.
Enfin, la Direction assure un suivi du niveau d'exposition aux radiations
ionisantes sur l'ensemble du territoire hollandais.
Puis
M. Derks
a présenté plusieurs cas concrets de la
nature des contrôles effectués par le RIVM : analyse de
champignons toxiques, contrôle de nouvelles boissons énergisantes,
évolution du niveau de concentration des eaux du Rhin en substance
dangereuse, contrôles de la présence d'anabolisants dans la
viande, contrôle de la concentration des nitrates en Europe, suivi de la
présence de substances radioactives dans les produits laitiers.
M. Claude Huriet
s'est interrogé sur l'origine du RIVM.
M. Derks
a indiqué que l'Institut était
historiquement constitué à partir de l'Institut d'Etat pour la
santé publique, créé il y a près de 90 ans qui
avait fusionné en 1984 avec l'Institut de l'environnement.
Il a indiqué que la structure du RIVM était évolutive et
que l'Institut pouvait intégrer des nouveaux laboratoires ou organismes
de recherche extérieurs.
Puis,
M. Derks
a évoqué les modalités de
financement des programmes de recherche scientifique ainsi que les relations de
l'Institut avec les donneurs d'ordre extérieurs.
Puis
M. Claude Huriet
a été reçu par
M.
Smetsers, chef du laboratoire sur les recherches en rayonnement
.
M. Smetsers
a présenté le rôle de son laboratoire
chargé d'évaluer les risques dus aux rayonnements.
Il a souligné que sa compétence portait sur l'évaluation
aussi bien des risques chroniques que des risques accidentels.
Il a indiqué que les analyses du RIVM portaient sur les sources
potentielles d'émission de rayonnement, les niveaux d'exposition aux
risques et les effets pour l'homme de ces expositions.
Il a précisé que l'intervention du RIVM pouvait conduire,
à partir du signalement d'un risque, à proposer aux pouvoirs
publics des modifications éventuelles de la réglementation afin
de renforcer les contrôles par les autorités compétentes.
En réponse à M. Claude Huriet, il a précisé
les modalités suivant lesquelles le RIVM exerçait sa mission
d'évaluation.
Il a présenté le réseau de suivi du niveau de
radioactivité en Hollande qui collecte en permanence les données
sur 200 points de mesure.
Il a évoqué les relations du RIVM avec les collectivités
locales hollandaises qui doivent le saisir avant d'accorder une autorisation
d'implantation de certaines catégories d'installations dangereuses.
Il a indiqué que le laboratoire était compétent pour
contrôler les rayonnements ionisants et non ionisants.
Il a précisé les conditions dans lesquelles le RIVM pouvait
lancer ses propres programmes de recherche en dehors du programme
d'activité annuel approuvé par le Gouvernement.
Puis
M. Claude Huriet
a été reçu par
Mme
Lijdsman-Schijvenaars
, directeur de la communication et des relations
publiques.
Mme Lijdsman-Schijvenaars
a présenté les moyens financiers
et humains du RIVM après avoir rappelé que cet organisme
était sous la tutelle du ministre de la santé hollandais.
Elle a indiqué notamment que le budget pour 1999 du RIVM
s'élevait à 341 millions de florins (1.023 millions de
francs) en recettes et en dépenses et qu'il se décomposait de la
façon suivante :
Les recettes proviennent de subventions du ministère de la santé
(481 millions de francs) et du ministère de l'environnement
(241 millions de francs) et le solde est couvert essentiellement par la
vente de vaccins (181 millions de francs).
Les dépenses sont constituées de trois grands postes, les frais
de personnel (487 millions de francs), l'achat de matériel
(414,3 millions de francs) et les frais de loyer dus à l'Agence
nationale de construction publique (108 millions de francs).
Le personnel s'élève, au 1
er
janvier 2000, en
équivalent temps plein, à 1.315 agents répartir de la
façon suivante : direction générale et directions
fonctionnelles : 282 agents ; division vaccins : 147
agents ; division santé publique : 230 agents ; division
risque environnement et santé : 393 agents et division recherche
environnementale : 263.
Le statut du personnel est celui de fonctionnaire, ce qui n'exclut pas le
recours à des contrats de durée déterminée pour
l'exécution de certains programmes.
Enfin,
M. Claude Huriet
a été reçu par
M.
Elzinga, directeur général du RIVM
.
M. Claude Huriet
s'est tout d'abord interrogé sur la
manière dont les autorités politiques hollandaises percevaient le
rôle d'évaluation du RIVM.
M. Elzinga
a indiqué que la frontière entre la
responsabilité du responsable politique et celle de l'Institut ne
soulevait pas de difficultés d'application aux Pays-Bas : le RIVM
dispose d'une autonomie garantie par la loi qu'il s'agisse de la
définition des méthodes scientifiques et d'investigation ou des
modalités d'exécution de ses missions.
Dans sa fonction de conseil et d'expertise, le RIVM formule librement les
recommandations aux ministres concernés, par exemple sur les dangers
pour la santé humaine d'une substance y compris alimentaire.
Si la publicité donnée à ces recommandations peut
être soumise à l'appréciation des pouvoirs publics
concernés, ce droit n'apparaît que théorique, compte tenu
de la difficulté de garder secrètes de telles informations.
Sur la base des recommandations du RIVM, les ministres disposent en pratique
d'un pouvoir d'appréciation souverain pour interdire ou non une
substance et apprécier l'impact socio-économique d'une
décision.
Il a souligné que la perception d'un risque par l'opinion publique ne
conduisait pas inéluctablement à l'adoption des mesures de
sécurité maximales : bien que les effets de la pollution
atmosphérique due aux automobiles soient connus, le risque est
globalement accepté par la population compte tenu des
inconvénients que soulèverait l'interdiction ou la limitation de
l'usage des véhicules.
Il a précisé que les recommandations formulées par le RIVM
se présentaient sous la forme d'hypothèses ou de
scénarios, ce qui facilitait la prise de décision politique.
M. Elzinga
a évoqué le processus d'intervention du RIVM
qui a pour mission d'informer les pouvoirs publics, de signaler les risques
nouveaux, de proposer des changements de réglementation et de
contrôler les conséquences générales des normes
prescrites.
En revanche, la fonction d'inspection et de contrôle auprès des
entreprises, des établissements industriels et administratifs est
entièrement du ressort des ministères.
M. Claude Huriet
s'est interrogé sur les conséquences
de l'accès éventuel de l'Institut au statut d'agence.
M. Elzinga
a souhaité que le RIVM, actuellement organisé
comme un service administratif de l'Etat, puisse disposer à terme du
statut d'agence gouvernementale.
Il a indiqué que ce souhait n'était pas justifié par des
difficultés que poserait les responsables publics au RIVM dans
l'exercice de sa mission, mais plutôt à la nécessité
de rendre la gestion de l'Institut plus efficace.
Il a estimé que beaucoup d'énergie était
dépensée pour négocier avec les autorités de
tutelle les budgets des programmes annuels et pluriannuels d'actions de
l'Institut.
En particulier, le statut d'agence aurait pour effet de rendre pérenne
les financements et de consolider l'activité de planification
pluriannelle des politiques nationales d'environnement et de santé
publique.
ANNEXE N° 3
-
LETTRE DE MME DOMINIQUE VOYNET, MINISTRE DE
L'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE ET DE L'ENVIRONNEMENT EN DATE DU 25
AOÛT 2000
ANNEXE N° 4
-
CORRESPONDANCE ENTRE LES
RÉFÉRENCES
DES ARTICLES DE L'ANCIEN
ET DU NOUVEAU CODE DE
LA SANTÉ PUBLIQUE
Afin de simplifier les recherches, le tableau suivant indique les correspondances entre les références des articles du code de la santé publique cités dans le rapport dans son ancienne rédaction et les références du nouveau code publié en annexe de l'ordonnance du 15 juin 2000 (JO du 22 juin 2000, annexe au n° 143, pp. 37503 à 37713).
|
Dispositif |
Code de la santé publique |
|
|
existant |
Ancien |
Nouveau |
|
IVS (1) |
L. 792-1 |
L. 1413-2 |
|
|
L. 792-2 |
|
|
|
paragraphe I |
L. 1413-3 |
|
|
paragraphe II |
L. 1413-4 |
|
|
paragraphe III |
L. 1413-5 |
|
|
paragraphe IV |
L. 1413-6 |
|
|
L. 792-3 |
L. 1413-8 |
|
|
L. 792-4 |
L. 1413-7 |
|
|
L. 792-5 |
L. 1413-9 |
|
|
L. 792-6 |
L. 1413-10 |
|
|
L. 792-7 |
|
|
|
premier alinéa |
L. 1413-11 |
|
|
deuxième alinéa |
L. 1413-12 |
|
|
L. 792-8 |
L. 1413-13 |
|
AFSSA (2) |
L. 794-1 |
L. 1323-1 |
|
|
L. 794-2 |
L. 1323-2 |
|
|
L. 794-3 |
L. 1323-5 |
|
|
L. 794-4 |
|
|
|
paragraphe I |
L. 1323-6 |
|
|
paragraphe II |
L. 1323-7 |
|
|
paragraphe III |
L. 1323-8 |
|
|
L. 794-5 |
L. 1323-3 |
|
|
L. 794-7 |
L. 1323-10 |
|
CNSS (3) |
L. 796-1 |
L. 1413-1 |
(1)
Institut de veille sanitaire
(2) Agence française de sécurité sanitaire des aliments
(3) Comité national de sécurité sanitaire
|
Proposition |
Code de la santé publique |
|
|
de loi |
Ancien |
Nouveau |
|
AFSSE |
L. 797-1 |
L. 1335-3-1 (1) |
|
|
L. 797-2 |
L. 1335-3-2 (1) |
|
|
L. 797-3 |
L. 1335-3-3 (1) |
|
|
L. 797-4 |
L. 1335-3-4 (1) |
|
|
L. 797-5 |
L. 1335-3-5 (1) |
(1) Propositions de votre commission
ANNEXE N° 5
-
LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES
PAR LE
RAPPORTEUR
- M. André ASCHIERI, député,
rapporteur
pour l'Assemblée nationale ;
- M. Jean-Claude BOUILLET, responsable " fréquence et
protection " chez Bouygues Télécom ;
- M. Daniel BOULNOIS, directeur de l'Agence de l'eau Rhin-Meuse ;
- Professeur Gilles BRUCKER, président du Haut comité de
santé publique ;
- M. Jean-François COLIN, directeur du cabinet de Mme Dominique
Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de
l'environnement ;
- M. François DEMARCQ, directeur général de l'Agence
de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie ;
- M. Jacques DRUCKER, directeur général de l'Institut de
veille sanitaire ;
- M. Bernard FESTY, président de l'Association pour la
prévention et la pollution atmosphérique
- M. Alain GRIMFELD, président du Comité de la
prévention et de la précaution (CPP) ;
- M. Claude GRISCELLI, directeur général de l'Institut
national de la santé et de la recherche médicale (INSERM) ;
- M. Vincent JACQUES LE SEIGNEUR, directeur général de
l'Institut français de l'environnement (IFEN) ;
- M. Georges LABROYE, directeur général de l'Institut
national de l'environnement industriel et des risques (INERIS) ;
- M. Jean-François LACRONIQUE, président du Conseil
d'administration de l'Office de protection contre les rayonnements ionisants
(OPRI) ;
- M. Jean-Luc MARIÉ, directeur général de l'Institut
national de recherche et sécurité (INSERM) ;
- M. Jean-Marie PELT, professeur émérite de
l'Université de Metz, président de l'Institut européen
d'écologie ;
- M. Pierre-Alain ROCHE, directeur de l'Agence de l'eau
Seine-Normandie ;
- M. Jean-Michel UYTTERHAEGEN, directeur du département technique
de l'Union des industries chimiques (UIC) ;
- M. Denis ZMIROU, enseignant-chercheur à l'Université
Joseph Fourier (Grenoble I), membre du Haut comité de santé
publique.
1
Cf. rapport d'information n° 196
(1996-1997) " Renforcer la sécurité sanitaire en
France " par M. Claude Huriet au nom de la mission d'information
présidée par M. Charles Descours sur les conditions du
renforcement de la veille sanitaire et du contrôle de la
sécurité sanitaire des produits destinés à l'homme
en France.
2
Rapport Sénat n° 263 (1997-1998).
3
Auprès du ministre de l'Aménagement du
territoire et de l'environnement et du secrétaire d'Etat à la
santé.
4
Proposition de loi n° 1504 (AN) du 31 mars 1999 portant
création d'une agence française de sécurité
sanitaire environnementale par M. Daniel Chevallier et les membres du groupe
socialiste et apparentés ; proposition de loi n° 2279
(Assemblée nationale) du 27 mars 2000 tendant à la
création d'une agence française de sécurité
sanitaire environnementale par M. André Aschieri, Mme
Marie-Hélène Aubert, MM. Yves Cochet, Guy Hascoët, Noël
Mamère et Jean-Michel Marchand ; proposition de loi n° 2315 du
4 avril 2000 relative à la création d'une agence
santé-environnement par M. Jean-Pierre Brard.
5
Quels risques pour notre santé : pollution, air, eau,
aliments, bruit, nucléaire..., ouvrage collectif sous la direction de
Denis Zmirou, Edition Syros, 2000.
6
Rapport au Premier ministre sur le système
français de radioprotection, de contrôle et de
sécurité nucléaires : la longue marche vers
l'indépendance et la transparence par M. Jean-Yves Le Déaut,
député de Meurthe-et-Moselle - 7 juillet 1998.
7
Rapport d'information n° 196 (1996-1997) Renforcer
la sécurité sanitaire en France, op. cit.
8
Quels risques pour notre santé, Denis Zmirou, op. cit.
9
Doll Peto : Epidemiology of cancer - Oxford university Paris.
10
Politiques publiques, pollution atmosphérique et
santé : poursuivre la réduction des risques -Haut
comité de santé publique- juin 2000.
11
Quels risques pour notre santé, op. cit., p. 205.
12
Rapport d'information n° 196 (1996-1997), op. cit.
13
Rapport au Premier ministre sur le système
français de radioprotection, de contrôle et de
sécurité nucléaires : la longue marche vers
l'indépendance et la transparence - 7 juillet 1998.
14
Et sont donc soustraites à la législation sur les
établissements classés.
15
Recettes de dosimétrie, participation d'EDF, recettes des
laboratoires.
16
Trois membres auraient été nommés en Conseil
des ministres sur proposition des ministres de l'environnement, de l'industrie
et de la recherche ; deux membres avaient été nommés
respectivement par le président du Sénat et le président
de l'Assemblée nationale.
17
Politiques publiques, pollution atmosphérique et
santé : poursuivre la réduction des risques, rapport du Haut
comité de la santé publique, juin 2000.
18
Cf. Note sur les missions du RIVM et compte rendu de la
visite en annexes n
os
1 et 2.
19
Politiques publiques, pollution atmosphérique et
santé : poursuivre la réduction des risques -rapport du Haut
comité de la santé publique- juin 2000.
20
Journal officiel du 22 juin 2000, le code de la santé
publique (partie législative) est publié en annexe au
n° 143.
21
Un tableau en annexe n° 3 précise la concordance des
articles concernant les organismes de sécurité sanitaire en
relation avec la proposition de loi.
22
Les associations
agréées sont membres
du conseil d'administration de l'Agence (cf. art. L. 797-3,
infra).