EXAMEN DES ARTICLES
I. PREMIÈRE PARTIE : CONDITIONS GÉNÉRALES DE L'ÉQUILIBRE FINANCIER
ARTICLE PREMIER
Baisse des taux des deux
premières tranches de l'impôt sur le revenu
Commentaire : le présent article tend à
baisser
d'un point les taux des deux premières tranches de l'impôt sur le
revenu, qui passeraient ainsi respectivement de 10,5 à 9,5% et de 24
à 23 %.
A première vue, un tel article ne devrait que recueillir l'approbation
de votre commission en ce qu'il tend effectivement à alléger
l'impôt sur le revenu des Français. Toutefois, sa mise en
perspective conduit à considérer qu'il ne s'agit là que
d'un premier pas, au demeurant bien modeste eu égard aux
possibilités offertes par la conjoncture, dans la nécessaire
refonte de l'impôt sur le revenu.
I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Considéré hors de son contexte économique, le dispositif
paraît aller dans le sens des préoccupations de votre commission
de finances. En outre, d'un point de vue technique, il manifeste des
qualités de simplicité appréciables s'agissant d'une
mesure relative au barème applicable à l'année en cours.
Tout le monde bénéficie d'une mesure qui, parce qu'elle porte sur
les deux premières tranches, concerne l'ensemble des contribuables,
mêmes ceux ayant les revenus soumis au taux marginal le plus
élevé. Tandis que 676.000 foyers fiscaux
supplémentaires vont se trouver exonérés
, les gains
pour les foyers restant imposables vont se répartir autour d'une moyenne
de 716 francs
.
Du point de vue du gouvernement, la mesure présente l'avantage
d'être très ciblée, en ce qu'elle intéresse surtout
les contribuables modestes ou disposant de revenus intermédiaires. Les
gains inférieurs à la moyenne correspondent à des
réductions d'impôts très sensibles en pourcentage :
elles vont de 9,5 % pour les contribuables mariés avec deux enfants
déclarant un revenu salarial annuel de 200.000 francs, à
34,3 % pour ceux déclarant 140.000 francs, la réduction de
la cotisation initiale calculée sur la base du taux voté en loi
de finances pour 2000 allant jusqu'à 100 % pour
les foyers ayant
135.000 francs de revenu annuel
, qui
sont désormais
exonérés
.
Placée dans son contexte historique ou économique, la mesure
proposée paraît à la fois, moins généreuse,
car une fois encore le gouvernement a tendance à redonner d'une main que
ce qu'il a déjà pris de l'autre, et inapte à pallier les
faiblesses structurelles de l'impôt sur le revenu.
Le
coût de la mesure
, soit
11,6 milliards
de francs
doit d'abord être mis en rapport avec les quelque 3,9 milliards de
supplément d'impôt sur le revenu résultant de l'abaissement
du plafond du quotient familial, auxquels il faut ajouter les recettes
consécutives à la suppression des abattements accordés
à certaines professions (2,6 milliards de francs en 1997),
maintenue en dépit de l'abandon du plan d'allégement du
barème prévu par le gouvernement de M. Alain Juppé.
Dans le même esprit, il faut aussi tenir compte, s'agissant de l'exercice
2000, des recettes induites par la reprise de la croissance en 1999
accélérée en 2000, comme l'indique l'exposé des
motifs du projet de loi : "
les recettes tendancielles
d'impôt sur le revenu en 2000 (hors contributions représentatives
du droit au bail) sont évaluées à 345 milliards de
francs. L'écart par rapport à la loi de finances initiale
(333,1 milliards de francs) s'élève dans ces conditions
à + 11,9 milliards de francs, dont 7,6 milliards de francs
liés au surcroît de recettes encaissées en 1999 grâce
à un meilleur environnement économique en 1998 et à
l'accélération des recouvrements, et + 4,3 milliards de francs
résultant d'une revalorisation des indicateurs économiques du
revenu des ménages en 1999 . Au total,
l'écart par rapport
à la loi de finances initiale s'établit donc à
910 millions de francs
, soit 11,91 milliards de francs de
révision à la hausse et - 11 milliards de francs de pertes
de recettes d'impôt sur le revenu ".
Cette stabilisation de l'impôt sur le revenu à un niveau
élevé pourrait même déboucher sur un accroissement
des prélèvements, si le produit de l'impôt sur le revenu
connaissait, comme en 1999, une croissance plus rapide que prévue.
La
bonne tenue de la croissance en 1999 ainsi que la décrue du
chômage pourraient bien engendrer des recettes
supplémentaires
, même s'il paraît encore difficile de
tirer des conclusion trop définitives. Les données les plus
récentes font cependant apparaître qu'au 31 mars 2000, le produit
de l'impôt sur le revenu est déjà en croissance de plus de
7,3 % par rapport à la même période de 1999.
II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
D'une façon générale, on a des raisons de penser que
le
présent collectif budgétaire n'amorce aucune évolution
structurelle de l'impôt
sur le revenu.
Non seulement, il ne
règle pas la question de la montée des
prélèvements rampants,
qui avait conduit votre commission des
finances à préconiser une indexation du barème de
l'impôt sur le revenu sur la croissance économique, mais encore il
laisse entier trois problèmes essentiels
:
- l'élimination des trappes à inactivité,
- la prise en compte des besoins des familles,
- des prélèvements trop importants aux tranches
supérieures de barème, dissuasifs pour l'initiative.
A. LA SUBSISTANCE DES TRAPPES À INACTIVITÉ
La question des trappes à inactivité, que votre rapporteur, ainsi
que le président de la commission des finances, ont abordée
à travers leur proposition de revenu minimum d'activité (RMA),
reste plus que jamais d'actualité. Certes, comme le fait remarquer le
rapport de M. Didier Migaud, rapporteur général de la commission
des finances de l'Assemblée nationale, "
les effets des trappes
à pauvreté et des trappes à bas salaires qui peuvent
être imputables à l'entrée dans le barème et
à la perte d'avantages liés à la non imposition, sont
ainsi décalés ver le haut, ce qui est positif ",
mais
repousser le problème n'est pas le régler.
Une étude de l'INSEE sur les incitations financières au travail
relance le débat : sachant que la reprise d'une activité et
l'augmentation des revenus qui en découle, entraîne
généralement la perte d'avantages sociaux tout en soumettant la
personne considérée à l'impôt, elle a
démontré que
sur 5 millions de chômeurs et
d'inactifs, plus de 30% d'entre eux verraient leurs ressources nettes
s'accroître de moins de 2.000 francs par mois s'ils acceptaient un emploi
à temps plein payé au SMIC, ce pourcentage passant à 40%
pour les seuls chômeurs
.
B. UNE ABSENCE DE PRISE EN COMPTE DES BESOINS DES FAMILLES
Deuxièmement, la mesure ne prend pas en compte les besoins des familles,
déjà compromis par les différentes mesures
gouvernementales On peut rappeler que le gouvernement n'est revenu sur la mise
sous conditions de ressources des allocations familiales que pour plafonner
l'avantage fiscal procuré par demi-part de quotient familial. Il a ainsi
prélevé sur certaines familles des ressources pour les donner
à d'autres mais sans augmentation de l'effort global en faveur de la
famille.
Certes, il est aisé de montrer que le gain moyen croît " dans
l'ensemble " en fonction du nombre de parts de quotient familial mais
cette progression n'est pas linéaire. On note, à cet
égard, certains paradoxes dans
un dispositif qui ne débouche
pas sur une diminution d'impôt continûment croissante avec le
revenu
, comme permet de le constater le tableau ci-dessus
4(
*
)
.
En ce qui concerne les couples mariés
, le gain moyen est
, selon
le rapport précité de M. Didier Migaud
, de 998 francs
avec un seul enfant à charge, de 1.042 francs avec deux enfants
à charge, de 1.134 francs avec trois enfants à charge et de
1.239 francs avec quatre enfants à charge
. Sachant que le
gain moyen pour un couple marié sans enfants à charge est de
884 francs
, on voit que, si l'avantage fiscal procuré par la
mesure est bien croissant avec le nombre d'enfants, la réduction
d'impôt résultant de la présence d'un enfant
supplémentaire au foyer est symbolique, de quelques dizaines de francs
seulement, ce qui montre bien que les limites d'une telle mesure du point de
vue de l'intérêt des familles.
C. UNE ACCENTUATION DE LA PROGRESSIVITÉ DE L'IMPÔT
En dernier lieu, la mesure va encore accentuer une progressivité qui, si
elle est légitime dans son principe, peut constituer un handicap pour
notre pays à l'heure où les facteurs de production sont de plus
en plus mobiles.
Déjà, l'abaissement du plafond du plafond de l'avantage fiscal
résultant des demi-parts de quotient familial comme la suppression des
abattements bénéficiant à certaines professions, pouvaient
s'interpréter comme un renforcement de la fiscalité sur les hauts
revenus. La diminution des taux des seules deux premières tranches
n'est, dans cette perspective,
qu'une demi-mesure de nature à
accentuer le décalage entre notre système d'imposition et celui
de nos voisins
et principaux concurrents, au moment où l'Allemagne
annonce que le taux plafond sur les revenus des particuliers devrait passer de
51 % en 2000 à 45 % en 2005.
Les dangers d'une telle évolution sont désormais admis de la
façon de plus en plus large, comme en témoigne le fait que, en
fin de son commentaire du présent article, M. Didier Migaud, rapporteur
général de la commission des finances de l'Assemblée
nationale, "
observe que, si ce mouvement [de délocalisation]
était confirmé et significatif, le départ vers des
États dont les avantages sont suffisamment tangibles et connus des
conseillers fiscaux pour qu'ils soient intégrés dans les
comportements des contribuables fortement imposés d'une population
aisée et faisant en grande partie preuve d'un dynamisme
économique certain, constituerait un préjudice fiscal et
économique indéniable pour notre pays ".
A l'évidence partielle - et, si ce n'est partiale, du moins très
ciblée -, la mesure proposée n'a pas la cohérence du plan
du gouvernement de M. Alain Juppé. Celui-ci prévoyait, on
s'en souvient, une baisse sur cinq ans du taux de toutes les tranches qui
auraient dû s'étager pour les revenus de 2000 de 7 % à 47 %
et comportait un aménagement des seuils des tranches, ainsi que la
suppression de la décote, dont on sait qu'elle tend à accentuer
la progressivité de l'impôt à l'entrée du
barème.
Sans doute ne peut-on reprocher un manque de vision d'ensemble à une
mesure qui n'est présentée que comme une sorte d'anticipation sur
une réforme encore en gestation au sein du gouvernement, mais il ne
faudrait pas qu'une telle mesure d'urgence ne soit suivie que de quelques
mesures de replâtrages ponctuelles, alors que, précisément,
c'est l'ensemble du barème de l'impôt sur le revenu et des
mécanismes associés qu'il faudrait revoir. Or, une telle
réforme, volontiers annoncée, est à peine esquissée.
C'est donc parce qu'il tend à alléger l'impôt sur le revenu
des Français, et parce qu'il n'est pas possible pour votre commission,
eu égard aux dispositions constitutionnelles et organiques d'aller
au-delà, que le dispositif ici proposé peut être
accepté.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE PREMIER bis
(nouveau)
Aménagements
rédactionnels à l'article 200 du code général des
impôts relatif au régime des dons aux associations
Commentaire : le présent article résulte
d'une
initiative de notre collègue député, Yves Cochet, tendant
à favoriser " l'économie solidaire " pour
prévoir explicitement la prise en compte, au titre des
libéralités admises au bénéfice des
déductions de l'article 200, de la perte de revenu résultant de
la souscription de produits d'épargne des fonds, dits de partage ou
caritatifs.
L'initiative de notre collègue Yves Cochet anticipe sur l'introduction
de nouveaux produits pour " l'innovation sociale et solidaire " en
disposant de façon explicite que les sommes à la perception
desquelles un particulier renonce au profit d'organismes mentionnés
à l'article 200 ouvrent droit à la réduction d'impôt
prévue audit article.
L'argument est le suivant : à l'heure actuelle, quand un
épargnant fait don à un organisme d'une partie de ses revenus,
il bénéficie de la réduction d'impôt sur le
revenu ; en revanche, lorsqu'on lui offre la perception d'un revenu et
qu'il y renonce dès la souscription, il ne bénéficie
d'aucun avantage
Deux points doivent être signalés : d'une part, il ne
s'agirait là que de l'explicitation d'une pratique déjà en
vigueur selon les services du ministère des finances, ce qui
paraît clair, dès lors que le revenu auquel l'épargnant
renonce, est effectivement versé à un organisme répondant
aux critères de l'article 200 ; d'autre part, la somme à
laquelle l'épargnant renonce est incluse dans son revenu et donc entre
en compte pour l'application du plafond de 6 %.
Par ailleurs, soucieuse d'assurer la cohérence de l'application dans le
temps du code général des impôts, votre commission des
finances propose un amendement de clarification tendant à
préciser, comme cela était le cas dans la rédaction
antérieure à la loi de finances pour 2000, que les associations
ou fondations d'utilité publique concernées par
l'article 200 doivent avoir un but d'intérêt
général ayant un caractère philanthropique,
éducatif, scientifique, social, humanitaire, sportif, familial,
culturel, ou concourant à la mise en valeur du patrimoine artistique,
à la défense de l'environnement naturel ou à la diffusion
de la culture, de la langue et des connaissances scientifiques
françaises.
Votre commission a donc greffé sur cet article nouveau un amendement
tendant à préciser l'interprétation du a) du 1 de la
nouvelle rédaction de l'article 200 telle qu'elle résulte de la
dernière loi de finances.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article ainsi modifié.
ARTICLE PREMIER ter
(nouveau
)
Défiscalisation des indemnités de
cessation d'activité
des victimes de l'amiante
Commentaire : le présent article exonère
l'indemnité de cessation d'activité versée par leur
employeur aux salariés et anciens salariés exposés
à l'amiante de l'impôt sur le revenu ainsi que de l'ensemble des
cotisations et contributions sociales.
I. L'INDEMNITÉ DE CESSATION ANTICIPÉE D'ACTIVITÉ
A. UN ÉLÉMENT D'UN DISPOSITIF GLOBAL D'INDEMNISATION
La loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 (n°
98-1194 du 23 décembre 1998) a mis en place à son article 41 un
dispositif global de prise en charge des victimes de l'amiante, par
l'aménagement des délais de déclaration, forclusion,
prescription, et par la création d'un mécanisme de cessation
anticipée d'activité.
Celui-ci est ouvert aux salariés et anciens salariés des
établissements de manufacture de l'amiante, et ceux atteints de
certaines maladies professionnelles précisées dans la loi. Ils
bénéficient d'une allocation calquée sur les
préretraites FNE, prise en charge, ainsi que les cotisations sociales
qui l'accompagnent, par un fonds de financement. Celui-ci est abondé par
l'Etat et les organismes de protection sociale accidents du travail. Les
dépenses sont liquidées par les caisses régionales
d'assurance maladie. Le comité de surveillance du fonds a
été installé le 8 juillet 1999 et les premières
demandes ont été acceptées à ce moment-là,
avec rappel jusqu'à début avril. En mars 2000, le fonds
indemnisait 2.500 personnes, chiffre qui devrait passer à environ 8.300
personnes à la fin de l'année 2000, et poursuivre sa
montée ne puissance dans les années à venir.
Victimes de l'amiante bénéficiant du
dispositif de
cessation d'activité
(au 31 mars 2000)
|
Dossiers reçus |
3.670 |
|
Dossiers acceptés |
2.466 |
|
Dossiers rejetés |
781 |
|
Dossiers attendus d'ici au 31 décembre 2000 |
5.900 |
|
Total attendu au 31 décembre 2000 |
8.300 |
Source : Ministère de l'emploi et de la
solidarité
Par ailleurs, l'accès à ce dispositif prend la forme d'une
rupture du contrat de travail à l'initiative du salarié, mais
avec application des règles de licenciement. Le salarié
présente ainsi sa démission à l'employeur dès son
admission au bénéfice de l'allocation de cessation
d'activité, la rupture du contrat intervenant à l'issue du
délai de préavis du licenciement. Le salarié a droit
à son indemnité de préavis. Par ailleurs, il reçoit
de son employeur une indemnité de cessation d'activité
calculée sur la base de l'ancienneté acquise à la date de
rupture du contrat. Son montant est égal à celui de
l'indemnité légale ou conventionnelle de départ en
retraite. Elle lui est également assimilable du point de vue de sa
fiscalisation.
B. UNE FISCALISATION ÉTONNANTE
Comme l'indemnité de départ en retraite, l'indemnité de
cessation d'activité est aujourd'hui :
• exonérée de l'impôt sur le revenu à
concurrence de 20.000 francs, le surplus pouvant faire l'objet , au choix du
salarié, d'une imposition étalée sur l'année de la
perception et les trois années suivantes ou d'une imposition selon les
règles du quotient ;
• assujettie dès le premier franc aux cotisations sociales
(Sécurité sociale, assurance chômage, retraites
complémentaires) ainsi qu'à la CSG et à la CRDS.
Cette assimilation à l'indemnité de départ en retraite
peut paraître étonnante dans la mesure où la cessation
anticipée pour cause d'amiante est assimilée non pas à un
départ en retraite mais à un licenciement. On aurait pu donc
calquer son régime fiscal sur celui dont bénéficient les
indemnités de mise à la retraite c'est à dire :
• l'exonération de l'impôt sur le revenu à hauteur du
montant de l'indemnité de mise à la retraite prévue par la
convention collective de branche ou l'accord professionnel ou
interprofessionnel ou, à défaut, du montant minimum fixé
par la loi ; le montant de la fraction exonérée ne peut, en
aucun cas, être inférieur à 20.000 F ;
• l'exonération de l'ensemble des cotisations de
Sécurité sociale pour la partie inférieure ou égale
à l'indemnité légale ou conventionnelle de mise à
la retraite et même pour la partie excédant (le cas
échéant) ce montant dans la limite de 6 mois de salaire, et
même au-delà en cas de compensation d'un préjudice
particulier ;
• l'exonération de la CSG et de la CRDS pour la fraction
correspondant au montant légal ou conventionnel.
De toute évidence, le régime fiscal de l'indemnité de mise
à la retraite apparaît être plus favorable que celui de
l'indemnité de départ en retraite, pourtant retenu par le
gouvernement en 1998. La raison avancée est que l'indemnité de
cessation anticipée d'activité constitue un départ
volontaire du salarié et donc doit être imposée comme un
revenu du travail.
II. UNE MESURE SUPPLÉMENTAIRE EN FAVEUR DES VICTIMES DE L'AMIANTE
A. UNE DÉFISCALISATION JUSTIFIÉE...
Le dispositif proposé dans le présent article exonère
d'impôt sur le revenu et exclut de l'assiette des cotisations de
sécurité sociale, de la CSG et de la CRDS l'indemnité de
cessation d'activité, avec un effet rétroactif aux
premières indemnités versées.
Il s'agit d'un amendement du groupe communiste de l'Assemblée nationale,
repris par la commission des finances et accepté par le Gouvernement qui
en a levé le gage.
Il se justifie par le souci de compléter le dispositif en faveur des
victimes de l'amiante par un avantage fiscal supplémentaire
motivé par les très longs délais qu'a appelés la
mise en place des mesures en leur faveur.
B. ... MAIS IMPRÉCISE SUR SON FINANCEMENT
La référence à l'assiette des
" cotisations de
sécurité sociale "
a aussi
pour
conséquence de ne pas soumettre l'indemnité aux cotisations
d'assurance chômage et de retraite complémentaire, faute de quoi
la défiscalisation n'aurait été que partielle.
Le texte de l'Assemblée nationale ne prévoit rien quant au
financement de cette mesure.
Certes, il est nullement besoin de prévoir quoi que ce soit pour
l'impôt sur le revenu. Le coût de la mesure à la charge de
l'Etat, très difficile à évaluer en raison de l'absence de
données sur le nombre exact de bénéficiaires et le montant
des indemnités en question, pourrait être compris entre 20 et 30
millions de francs.
Cependant, il n'en va pas de même pour les cotisations de
Sécurité sociale, la CSG et la CRDS. Les pertes de recettes
occasionnées pour les organismes bénéficiaires doivent en
effet, selon les dispositions de l'article L. 131-7 du code de la
sécurité sociale, être compensées par
l'Etat
5(
*
)
. Or le projet de loi de
finances rectificative ne prévoit aucun transfert financier à cet
effet. Soit il ne respecte pas le principe de la compensation intégrale
par l'Etat des exonérations qu'il consent, soit il n'est pas
sincère puisqu'il néglige de prendre en compte sa traduction
budgétaire. Il est d'ailleurs regrettable que le gouvernement ne soit
pas en mesure d'apporter la moindre évaluation du coût de cette
mesure pour les régimes sociaux.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
Votre commission ne peut que partager les motivations qui animent cette
proposition, même si cette dernière continue à nuire
à la cohérence du droit du travail puisque l'indemnité
reste considérée comme une indemnité de départ en
retraite (départ volontaire) mais est imposée comme si elle
résultait d'un départ à l'initiative de l'employeur.
Votre commission a ainsi, dès 1998, souscrit à la mise en jeu de
la solidarité nationale en faveur des victimes de l'amiante, sans
manquer d'appeler l'attention du gouvernement sur les faiblesses du financement
de son dispositif. Elle ne peut donc qu'estimer justifiée sur le fond
cette nouvelle mesure, qui vient compléter un dispositif
déjà existant tout en demeurant quelque peu imprécis.
Elle estime que la solidarité nationale, qui doit jouer en faveur des
victimes de l'amiante, doit être totale - et non pas laisser subsister
les cotisations de retraite complémentaire et d'assurance chômage
- et financée. Elle ne peut donc que regretter l'absence de compensation
par l'Etat des pertes de recettes qu'il occasionne de son propre fait et hors
de toute loi de financement rectificative de la sécurité sociale.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 2
Abaissement du taux normal de la
taxe sur
la valeur ajoutée
Commentaire : le présent article tend à
réduire
d'un point le taux normal de la taxe sur la valeur ajoutée.
I. LA BAISSE DU TAUX NORMAL DE LA TVA
A. L'ÉTAT ACTUEL DU DROIT
Trois taux de TVA sont aujourd'hui applicables en France continentale :
- un taux super-réduit de 2,1 % qui s'applique à des produits et
à des opérations déterminées ;
- un taux réduit de 5,5 % qui s'applique à certains biens et
services limitativement désignés par la loi ;
- un taux normal de droit commun, fixé à 20,6 %, qui s'applique
à tous les biens et services ne relevant pas expressément de l'un
des deux taux précédents.
Les taux en vigueur en France continentale s'appliquent également aux
biens livrés et aux services exécutés en Corse, sous
réserve de certains taux réduits spécifiques à
l'île de beauté qui concernent des produits et des prestations de
services déterminés (article 297 du code général
des impôts).
Dans les DOM, deux taux principaux sont en vigueur, 9,5 % pour le taux normal
et 2,1 % pour le taux réduit (article 296 du code général
des impôts).
A ces deux taux s'ajoutent deux autres taux réduits qui s'appliquent
à des produits et à des prestations de services
déterminés (article 296
bis
du code général
des impôts).
B. LA BAISSE DU TAUX NORMAL DE LA TVA EST COMPATIBLE AVEC LES ENGAGEMENTS
EUROPEENS DE LA FRANCE
Dans la perspective de la suppression des frontières fiscales, les Etats
membres de l'union européenne se sont engagés à ne pas
aggraver les disparités de leurs taux de TVA.
Cet objectif fiscal est aujourd'hui juridiquement encadré par la
directive n° 92/77/CEE du 19 octobre 1992 qui fixe les règles
d'harmonisation des taux de TVA entre les Etats membres
6(
*
)
.
En vertu de cette directive, les Etats membres peuvent appliquer :
- un taux normal, qui ne peut être inférieur à
15 % ;
- un ou deux taux réduits, qui ne peuvent être inférieurs
à 5 %.
Les biens et prestations de services susceptibles d'en
bénéficier sont énumérés de manière
limitative dans
l'annexe H de la directive
. Toutefois, les Etats membres
qui, au premier janvier 1991, appliquaient des taux inférieurs à
5 % ont été autorisés, de façon
dérogatoire, à les maintenir pour la durée du
régime transitoire. Par ailleurs, il a été admis que ceux
qui devaient modifier leurs structures de taux en reclassant au taux normal des
produits et services précédemment soumis au taux réduit
pourront appliquer à ces derniers un taux intermédiaire. Enfin,
l'adoption de la directive n° 1999/85/CE sur les services à
forte intensité de main d'oeuvre a rendu possible l'application à
titre dérogatoire et transitoire du taux réduit de la TVA sur les
services à forte intensité de main d'oeuvre
énumérés dans la directive
. La France a fait usage de
cette faculté en adoptant les articles 5 et 7 de la loi de finances pour
2000 relatifs respectivement aux travaux d'entretien, d'amélioration et
de réparation dans les logements et aux services à domicile.
Ainsi, la directive précitée du 19 octobre 1992 ne s'oppose
pas à un relèvement du taux normal de la TVA : elle fixe
simplement un taux plancher de 15 %, mais n'impose aucun taux plafond.
Dans ce cadre, la France applique depuis le 1er août 1995 un taux normal
fixé à 20,6 % qui englobe toutes les opérations
imposables pour lesquelles un autre taux n'est pas spécialement et
explicitement prévu.
L'article 278 du code général des impôts précise
en effet que :
" Le taux normal de la TVA est fixé à
20,6 % ".
En Europe, la moyenne simple du taux normal s'établit à
19,5 %, en augmentation par rapport à 1994, en raison de
l'élargissement de la Communauté à 15 Etats membres et des
taux en moyenne plus élevés des trois nouveaux Etats membres.
Les taux normaux recouvrent de grandes disparités ainsi que cela ressort
du tableau ci-joint retraçant l'évolution des taux normaux de TVA
appliqués dans les Etats membres entre 1994 et 1996.
Taux normaux de TVA appliqués dans les Etats-membres entre 1994 et 1996
|
|
Taux normal |
||
|
Etat-membre |
1994 |
1995 |
1996 |
|
Allemagne |
15 |
15 |
15 |
|
Luxembourg |
15 |
15 |
15 |
|
Espagne |
15 |
16 |
16 |
|
Portugal |
16 |
16 |
17 |
|
Pays-Bas |
17,5 |
17,5 |
17,5 |
|
Royaume-Uni |
17,5 |
17,5 |
17,5 |
|
Grèce |
18 |
18 |
18 |
|
Italie |
19 |
19 |
19 |
|
Autriche |
20 |
20 |
20 |
|
France |
18,6 |
20,6 |
20,6 |
|
Belgique |
20,5 |
20,5 |
21 |
|
Irlande |
21 |
21 |
21 |
|
Finlande |
22 |
22 |
22 |
|
Danemark |
25 |
25 |
25 |
|
Suède |
25 |
25 |
25 |
Source : Commission européenne 1997
On observe également que le taux normal français se situe
nettement dans le haut de la fourchette des taux de TVA européens. Avec
un taux de 20,6 %, la France se situe aujourd'hui au sixième rang.
Avec un taux de 19,6 %, elle se situera au septième rang, seuls
la Danemark, la Suède, la Finlande, l'Irlande, la Belgique et l'Autriche
appliquant un taux normal encore plus élevé.
C. LA MESURE PROPOSÉE
Le présent article propose de baisser d'un point le taux normal de la
TVA à compter du 1er avril 2000, sur l'ensemble des livraisons de biens
et des prestations de service soumises à ce taux.
Le dispositif est donc déjà en vigueur depuis le 1er avril 2000.
Cette mesure concerne le territoire métropolitain, y compris la Corse,
pour laquelle le taux normal passerait à 19,60 %, ainsi que la
Guadeloupe, la Martinique et la Réunion, départements dans
lesquels le taux normal s'établirait à 8,50 %.
D. MODALITES DE MISE EN OEUVRE
L'instruction fiscale 3C-4-00 n°63 du 30 mars 2000
a
précisé les modalités de mise en oeuvre de la mesure.
Elle indique que
" le taux de 19,60 % est applicable aux
opérations pour lesquelles l'exigibilité de la taxe est
intervenue à compter du 1
er
avril 2000 ".
Pour les biens meubles, l'exigibilité correspond à la date de
leur livraison. Pour les prestations de service, l'exigibilité
intervient à la date du paiement des acomptes, du prix ou de la
rémunération.
Quelques cas spécifiques sont également évoqués par
l'instruction fiscale : on pourra s'y reporter pour plus de précision.
II. DES EFFETS FINANCIERS ET ECONOMIQUES DISCUTABLES
A. UNE PERTE IMPORTANTE DE RECETTES POUR LE BUDGET DE L'ÉTAT
Globalement le coût pour les finances publiques de la baisse d'un point
du taux normal de la TVA devrait s'élever d'après le gouvernement
à 18,45 milliards de francs en 2000, et 31,05 milliards de francs en
année pleine.
Les méthodes de calcul utilisées par le gouvernement sont
détaillées dans l'encadré ci-joint.
L'évaluation du coût de la baisse d'un point du taux normal de la TVA
Ce
chiffre a été obtenu en prenant pour base de calcul la valeur
d'un point du taux normal de la TVA en France métropolitaine et en
Corse, qui s'élève à
30,8 milliards de francs.
A ce chiffre a d'abord été soustraite la part des recettes
annuelles de TVA acquittée par les assujettis soumis au régime
simplifié d'imposition. Ceux-ci versent en effet des acomptes
trimestriels dont le montant est calculé sur la base du chiffre
d'affaires constaté l'année précédente. Les
acomptes versés par ces assujettis en 2000 ne pourront donc tenir compte
de la baisse du taux normal, applicable à compter du 1er avril 2000.
La part du régime simplifié d'imposition dans le produit d'un
point de TVA s'élève à 2 milliards de francs. Le
gouvernement a donc opéré son calcul sur un montant de
28,8
milliards de francs
, qui représente la recette fiscale annuelle
correspondant au régime réel normal.
Puis il a considéré que le taux normal à 19,6 %
concernerait 8/12èmes des recettes considérées, alors que
la mesure s'applique dès le 1
er
avril 2000, soit pendant
neuf mois de l'exercice 2000. Il s'agissait de prendre en compte le fait que le
mois de janvier, pendant lequel les recettes de TVA sont traditionnellement
fortes en raison de la forte consommation du mois de décembre, n'est pas
concerné en 2000 par la mesure.
Le gouvernement estime donc à
19,2 milliards
le coût pour
les finances publiques de la baisse d'un point du taux normal de la TVA.
Il a alors intégré le moindre coût pour les finances
publiques du passage au taux réduit des travaux d'aménagement et
d'entretien des locaux à usage d'habitation construits depuis plus de
deux ans (article 5 de la loi de finances n° 99-1172 pour 2000). Dans
ce secteur, la baisse de la TVA sera de 15,1 points pendant trois mois puis de
14,1 points pendant le reste de l'année. Le montant de la dépense
fiscale liée à cette mesure est donc réduit de
0,9 milliard de francs
, que le gouvernement a retranché du
coût de la baisse d'un point du taux normal de la TVA.
Pour la France métropolitaine, le coût s'établit donc
à
18,3 milliards de francs
, auxquels il faut ajouter le
coût de la baisse d'un point (de 9,50 % à 8,50 % ) de la
TVA en Guadeloupe, à la Martinique et à la Réunion, soit
150 millions de francs.
B. UN IMPACT DIFFICILE À ÉVALUER
1. Une répercussion incertaine
La répercussion intégrale de la baisse d'un point du taux normal
de la TVA devrait en principe faire baisser le montant de chaque facture de
0,83 %, et le niveau général des prix devrait être
réduit de 0,5 à 0,6 point.
Cependant on ne peut espérer une répercussion intégrale de
la mesure dans tous les secteurs. L'INSEE et la Caisse des dépôts
et consignations estiment que le niveau général des prix devrait
être influencé à la baisse de 0,3 à 0,4 point, en
glissement annuel.
Les simulations budgétaires et fiscales réalisées à
la demande du Président de la commission des finances du Sénat
par l'Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE)
font apparaître que la baisse de 1 point du taux de la TVA entraîne
un ralentissement de l'inflation de 0,2 point en 2000 et en 2001
7(
*
)
.
2. Effets macro-économiques et effets redistributifs
a) L'impact sur le solde des administrations publiques
S'il l'on prend en compte le fait que 15 % de la TVA sont payés par les
administrations, une baisse de la TVA qui réduit les recettes fiscales
de 30 milliards de francs entraîne
ex ante
une augmentation
du déficit public de 30 milliards - 15 %, soit 25,5 milliards.
Ex post
, compte tenu de l'impact favorable de la baisse de la
fiscalité sur l'activité économique, la hausse du
déficit public s'atténue progressivement.
Au total, la baisse de la TVA est moins coûteuse pour les finances
publiques qu'une baisse équivalente d'un prélèvement
entièrement supporté par la ménages.
b) La répercussion : ménages ou entreprises ?
A court terme
, la baisse de la TVA entraîne une baisse de prix
instantanée, et profite donc aux ménages dont
elle
accroît le pouvoir d'achat.
A moyen terme
le taux d'inflation passé ou anticipé est pris
en considération dans les négociations salariales. Une
modification de son rythme se répercute plus ou moins
complètement sur l'évolution des salaires.
La baisse de la TVA
agit donc sur le partage de la valeur ajoutée dans un sens favorable aux
entreprises
.
c) Les conséquences sur la compétitivité de
l'économie française
En cas de hausse de la TVA, les ménages nationaux subissent à
court terme une perte de pouvoir d'achat due au renchérissement du prix
des produits importés. L'amélioration de la
compétitivité n'est ainsi que la contrepartie de cette baisse de
pouvoir d'achat des ménages nationaux. En outre, à moyen terme,
l'indexation des salaires annihile cette amélioration supposée de
la compétitivité.
d) Les effets redistributifs
Il convient de distinguer :
- les effets redistributifs entre les différents types d'agents
économiques ;
- les effets redistributifs entre ménages.
S'agissant des effets redistributifs entre agents, la baisse de la TVA
constitue pour l'essentiel un transfert de l'Etat vers les entreprises et non
vers les ménages :
La baisse du seul taux de TVA à 20,6 % n'entraîne par ailleurs
aucun effet redistributif entre ménages au travers de leur
consommation : en effet, la structure de la consommation des
ménages entre les biens et services taxés à 20,6 % et les
biens et services à taux réduit n'est guère
différente selon les déciles de revenu. De même, la baisse
de la TVA ne favorise pas le revenu des ménages les plus modestes :
en effet, l'épargne des plus aisés a vocation à être
consommée plus tard et donc à être assujettie à la
TVA.
La baisse de la TVA n'exerce donc un impact redistributif entre manages qu'au
travers des mécanismes et des délais d'indexation de leurs
revenus sur les prix, d'une part ; de la distribution des revenus de
l'entreprise d'autre part.
Or, de manière générale :
- les salaires et les prestations sociales sont largement indexées sur
l'inflation. La modération de l'inflation engendrée par une
baisse de la TVA a donc des effets anti-redistributifs ;
- en outre, la baisse de la TVA peut déformer le partage du revenu
national au profit des actionnaires des entreprises.
Au total, une baisse de la TVA n'a donc pas le caractère
redistributif qu'on lui prête généralement.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
Votre commission remarque que la baisse de la TVA est une mesure ponctuelle ne
correspondant pas nécessairement aux objectifs que les autres pays de
l'OCDE ont le plus souvent assignés à leurs réformes
fiscales :
- simplification ;
- lisibilité accrue pour le citoyen-contribuable ;
- réduction des prélèvements pesant sur la création
et/ou la transmission d'entreprises.
Elle considère qu'il est regrettable que la France ne profite pas de la
période de croissance actuelle pour engager des réformes
poursuivant de tels objectifs.
Car l'avantage d'une période de forte
croissance est de permettre une modification du système fiscal où
toutes les catégories de contribuables peuvent être gagnantes, ce
qui la rend évidemment plus aisée à mettre en oeuvre.
Une telle mesure, même si elle n'est pas prioritaire aux yeux de votre
commission contribue néanmoins à alléger le poids des
prélèvements pesant sur les Français. Au demeurant
étant déjà entrée en vigueur, bien que le Parlement
ne l'ait pas encore formellement votée, il serait vain de ne pas
l'adopter.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification.
ARTICLE 3
Application du taux réduit de
5,5
% de la taxe sur la valeur ajoutée aux travaux sylvicoles et
d'exploitation forestière réalisés au profit d'exploitants
agricoles.
Commentaire : afin de réduire le coût des
travaux
forestiers engagés par les exploitants agricoles à la suite des
intempéries de décembre 1999, le présent article vise
à appliquer le taux réduit de 5,50 % de la TVA à
l'ensemble des travaux forestiers réalisés au profit
d'exploitants agricoles.
I. LE DROIT EXISTANT
A. PRINCIPES GÉNÉRAUX
Le taux de TVA applicable aux prestations de services rendues aux agriculteurs
diffère suivant que ces opérations s'analysent ou non comme des
" façons ".
Lorsque les conditions juridiques du travail à façon, telles que
définies par l'instruction du 31 juillet 1992 (BOI 3 CA-92,
numéro spécial)
8(
*
)
,
sont réunies, ces opérations sont soumises au taux applicable au
produit obtenu, soit généralement en matière agricole le
taux réduit de la TVA.
En revanche, les prestations de services qui ne remplissent pas ces conditions,
et notamment celle tenant à la réalisation d'un produit nouveau,
sont soumises au taux normal.
B. APPLICATION AU SECTEUR FORESTIER
Les travaux d'abattage, de tronçonnage, d'ébranchage qui sont
effectués sur des coupes de bois, bénéficient d'ores et
déjà du taux réduit de la TVA, dès lors qu'ils
répondent aux conditions rappelées précédemment.
En revanche, le débardage des bois qui ne conduit pas à la
réalisation d'un produit nouveau par l'entrepreneur de l'ouvrage
à partir des matériaux que le client lui a confiés,
s'analyse comme une prestation de services qui demeure soumise au taux normal
de TVA.
Il en va de même des opérations d'élagage et de taille des
arbres, de défrichage, de dessouchage, de débroussaillage, de
déboisement ou de reboisement, d'entretien des sentiers forestiers, des
travaux d'andainage forestier.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE GOUVERNEMENT
D'après les dispositions du présent article, l'application du
taux réduit de la TVA aux travaux forestiers n'est plus
subordonnée au respect des conditions du travail à façon.
Le coût de cette mesure pour les finances publiques a été
évalué à
10 millions de francs
par le
ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.
A. LES OPÉRATIONS VISÉES
Le présent article tend à faire bénéficier du taux
réduit de TVA l'ensemble des travaux forestiers
, c'est-à-dire
qu'il vise à étendre l'application de ce taux réduit
à tous les autres travaux sylvicoles non encore concernés par ce
taux, notamment ceux qui ne créent pas de produits nouveaux et qui,
ainsi, n'entraient pas dans le régime particulier du travail à
façon. Il s'agit notamment des opérations suivantes :
- déboisement et reboisement ;
- plantations ;
- taille des arbres et des haies ;
- élagage des arbres ;
- abattage et tronçonnage des arbres ;
- débardage des bois ;
- stockage du bois dans le cadre de l'exploitation forestière ;
- opérations de défrichage, dessouchage, débroussaillage,
brûlage, andainage forestier ;
- entretien des sentiers forestiers.
En revanche ne sont pas considérés comme des travaux forestiers
les travaux réalisés sur les arbres après les
opérations de débardage ou de stockage et en particulier les
prestations fournies aux personnes, industriels ou transformateurs, qui
utilisent les produits des exploitations forestières pour la
réalisation d'opérations de nature industrielle ou commerciale
(ex : travaux de sciage).
B. LES PERSONNES BÉNÉFICIAIRES
Le dispositif a été jugé, par les autorités
communautaires dans une réponse datant du 4 février 2000 à
une note d'information spécifique rédigée par le
gouvernement le 2 février 2000, compatible avec le droit communautaire,
pour autant que les exploitants agricoles en soient les
bénéficiaires exclusifs.
9(
*
)
Le taux réduit s'applique donc aux travaux forestiers
réalisés au profit d'exploitants agricoles pour les besoins de
leur exploitation, c'est-à-dire au profit de personnes relevant du
régime de la TVA agricole, pour les besoins de leur activité
agricole.
Sont ainsi concernés l'ensemble des exploitants agricoles quels que
soient :
- l'activité exercée : sylviculture, arboriculture,
agriculture générale, élevage... ;
- leur statut juridique : personne physique ou personne morale
(société, établissement public, commune
forestière...) ;
- le mode juridique sous lequel s'exerce l'activité agricole :
propriétaire, fermier ou métayer ;
- le régime de TVA agricole : remboursement forfaitaire agricole
(RFA), régime simplifié agricole (RSA).
En outre, les entreprises dont les recettes du secteur non agricole
excèdent, au cours de l'année civile précédente,
200.000 francs ou 30 % du montant des recettes taxes comprises
provenant des activités agricoles et qui ont été
autorisées à confondre toutes leurs activités en un seul
secteur relevant du régime général de la TVA, peuvent
bénéficier du taux réduit de TVA pour les travaux
forestiers réalisés au profit de leur activité agricole.
Par ailleurs un amendement a été adopté, sur proposition
du gouvernement, permettant l'application d'un taux unique de TVA en Corse et
la réduction de la TVA pour l'ensemble des travaux, en substituant, dans
le deuxième alinéa du I du présent article, la
référence " b septies " à la
référence " j ".
C. OPÉRATIONS EXCLUES DU DISPOSITIF
1. Travaux forestiers
Demeurent soumises au taux normal de la TVA les prestations de services
mentionnées précédemment lorsqu'elles ne sont pas
effectuées pour les besoins d'une activité agricole.
Il en est ainsi des prestations de services rendues :
- à l'Etat, aux collectivités locales ou à leurs
établissements publics à raison des arbres plantés en
bordure de voies, sur les places et dans les parcs et jardins ;
- aux exploitants agricoles ou aux particuliers, à raison des arbres
situés dans les parcs et jardins d'agrément, sous réserve
des précisions apportées dans l'instruction du 23 mars 2000 (BOI
3 C-00).
2. Autres prestations de services
Les prestations de services autres que les travaux forestiers restent soumises
au taux réduit ou au taux normal de la TVA selon leur nature.
Ainsi, les autres prestations de services de nature agricole continuent de
bénéficier du taux réduit de TVA lorsqu'elles remplissent
les conditions du travail à façon.
En revanche, les prestations de services comprenant l'exécution de
travaux immobiliers telles que la construction d'aires de stockage du bois
demeurent soumises au taux normal de la TVA (contrairement aux
opérations de location de telles aires de stockage).
D. EXTENSION DU CHAMP D'APPLICATION DE L'ARTICLE 5 DE LA LOI DE FINANCES
INITIALE POUR 2000
Le présent article ne concerne pas les particuliers. Toutefois, ceux-ci
bénéficient en matière de travaux sur certains arbres
d'une interprétation nouvelle des dispositions relatives à
l'application du taux réduit de la TVA aux travaux d'entretien et
d'aménagement des locaux à usage d'habitation, mise en place par
l'article 5 de la loi de finances pour 2000, et entrée en vigueur le 15
septembre 1999.
Ainsi l'instruction fiscale 3 C-3-00 du 23 mars 2000 favorise la
réalisation de certains travaux rendus nécessaires par les
intempéries de la fin de l'année 1999.
Le principe est que "
les travaux d'abattage, de tronçonnage,
d'élagage et d'enlèvement des arbres situés aux abords
directs des locaux à usage d'habitation sont soumis au taux
réduit de la TVA dès lors qu'ils sont nécessaires à
l'accès aux locaux ou à leur remise en état ".
E. ENTRÉE EN VIGUEUR DU DISPOSITIF
Le taux réduit de la TVA s'applique de plein droit aux travaux
forestiers pour lesquels une facture a été émise à
compter du 1
er
janvier 2000.
Cette anticipation de l'application de la mesure ne donne pas satisfaction au
regard des prérogatives du Parlement en matière fiscale,
même si elle se justifie par l'urgence des situations que le dispositif
vise expressément.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
A. RAPPEL : LES MESURES DE RÉPARATION DES DOMMAGES FORESTIERS
PROPOSÉES PAR VOTRE COMMISSION AU LENDEMAIN DE LA TEMPÊTE DE FIN
1999
Le 11 janvier 2000, le Président de la commission des finances et votre
rapporteur général avaient indiqué plusieurs pistes afin
de venir en aide aux victimes des catastrophes naturelles et notamment de
limiter les pertes subies par les propriétaires forestiers à
l'occasion de la tempête de décembre 1999.
Parmi les mesures fiscales proposées figurait notamment l'abaissement du
taux de TVA à 5,5 % pour les travaux nécessités pour
l'exploitation et la reconstitution des forêts, mesure qui fait
explicitement l'objet du présent article.
En outre une proposition de loi organique adoptée par le Sénat le
9 mars 2000, portant diverses mesures en faveur des collectivités
forestières sinistrées par la tempête de décembre
1999, complétait l'article 279 du code général des
impôts qui vise les prestations soumises au taux réduit de TVA par
un alinéa ainsi rédigé :
" i. les travaux de sylviculture et d'exploitation des
forêts. "
Dans le présent article, le gouvernement a spécifié que
les travaux sylvicoles et d'exploitation forestière devaient être
réalisés au profit d'exploitants agricoles. Cette disposition se
justifie dans la mesure où les autorités communautaires,
consultées sur la compatibilité d'une réduction du taux de
TVA avec les textes européens, ont précisé que ce
dispositif n'était compatible avec le droit communautaire que pour
autant que les exploitants agricoles en soient les bénéficiaires
exclusifs. (réponse en date du 4 février 2000 à une note
d'information spécifique envoyée par le gouvernement le
2 février 2000).
B. DES MODIFICATIONS OPPORTUNES
L'instruction précitée de la direction générale des
impôts du 23 mars 2000 a précisé que l'abaissement du taux
de TVA sur les travaux forestiers concernait également l'entretien des
sentiers forestiers, conformément avec ce qui a été
autorisé par la Commission européenne. Il est nécessaire
de le préciser, car il n'est pas évident que cela soit
assimilable aux
" travaux sylvicoles et d'exploitation
forestière ".
C'est pourquoi votre commission vous propose de compléter le
présent article en insérant après l'expression
" les travaux sylvicoles et d'exploitation forestière
réalisés au profit d'exploitants agricoles ",
les termes
" y compris les travaux d'entretien des sentiers forestiers "
afin de lever cette ambiguïté.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article ainsi modifié.
ARTICLE 3 bis (nouveau)
Pérennisation du
système de " double billetterie " permettant à certains
établissements de spectacle de bénéficier du taux
réduit de TVA
Commentaire : le présent article tend à
pérenniser le régime spécial permettant aux
établissements de type cabarets ou cafés-concerts de
bénéficier du taux réduit de TVA de 5,5%, dès lors
que la comptabilité sépare les recettes tirées du
spectacle de celles provenant des consommations.
Le dispositif, qu'il est proposé de pérenniser, avait
été introduit à titre expérimental dans le projet
de loi de finances rectificative pour 1996 sur une initiative de nos
collègues députés Gilbert Gantier et Michel
Péricard approuvée alors par le gouvernement.
Par cette initiative, connue à l'époque sous le nom
"
d'amendement Duteil
", il s'agissait de favoriser les salles
de spectacles petites et moyennes, qui jouent un rôle important dans
l'éclosion et le lancement de jeunes talents.
On peut rappeler que jusqu'en 1996, en ce qui concerne les spectacles de
variétés, le b
bis
de l'article 279 excluait du
bénéfice du taux réduit
10(
*
)
,
ceux qui sont donnés dans
les établissements où il est d'usage de consommer pendant les
séances.
Les établissements concernés par ce régime sont les
établissements titulaires de la licence de catégorie V,
c'est-à-dire les "
théâtres de marionnettes,
cabarets artistiques, cafés concerts, music-halls et cirques
",
tels qu'ils sont définis
par
l'ordonnance
n° 45-2339 du 13 octobre 1945.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification.
ARTICLE 4
Exonération temporaire de
droits
sur les acquisitions de propriétés en nature de bois et
forêts et de terrains nus destinés à être
reboisés
Commentaire : dans le but de reconstituer les forêts
touchées par les tempêtes de décembre 1999 et dans le cadre
de mesures exceptionnelles et transitoires, le présent article vise
à instituer une exonération temporaire des droits sur les
acquisitions de propriétés en nature de bois et forêts et
de terrains nus destinés à être reboisés.
I. LA MISE EN PLACE D'UNE EXONÉRATION TOTALE TEMPORAIRE PAR LE
GOUVERNEMENT
A. LE DROIT EXISTANT EN MATIÈRE D'IMPOSITION D'ACQUISITIONS DE
PROPRIÉTÉS FORESTIÈRES
L'article 39 de la loi de finances pour 1999 ainsi que l'article 9 de la loi de
finances pour 2000 ont mis en place une réforme générale
des droits de mutation à titre onéreux d'immeubles, vente
d'immeubles, apport, échange et cession de droits sociaux.
Les droits fiscaux (enregistrement et publicité foncière) propres
aux acquisitions d'immeubles non bâtis quelle que soit leur nature
comprennent désormais :
- l'impôt perçu au profit du département (3,60 %) ;
- la taxe additionnelle de 1,20 % perçue au profit de la commune ou
d'un fonds départemental de péréquation ;
- le prélèvement perçu par l'Etat au titre de frais
d'assiette, de recouvrement, de dégrèvements et de non-valeurs
égal à 2,5 % du montant de la taxe de publicité
foncière ou du droit d'enregistrement perçu au profit du
département.
La taxe régionale de 1,60 % étant désormais
supprimée (article 39 de la loi de finances pour 1999), ces taux
constituent les seuls droits à payer en matière d'acquisition
d'immeubles non bâtis (bois et forêts, terres, terrains nus ou
à bâtir etc.).
B. LE DISPOSITIF TRANSITOIRE PROPOSÉ PAR LE GOUVERNEMENT
1. Le champ d'application de ce dispositif
Il s'agirait d'une mesure temporaire d'exonération totale. A ce titre,
le A du présent article tend à insérer un nouvel article
1137 dans le code général des impôts.
L'application de ce dispositif est soumis à deux critères
distincts :
- les acquisitions visées par ce dispositif concernent les
propriétés en nature de bois et forêts ainsi que les
terrains nus non frappés d'interdiction de boisement, et doivent
être constatées par un acte authentique, c'est à dire un
acte notarié répondant aux impératifs de publicité
foncière.
Initialement le dispositif d'exonération ne devait s'appliquer qu'aux
acquisitions de propriétés boisées dans le but
d'encourager les acquéreurs susceptibles d'investir dans la forêt.
Celui-ci a toutefois été étendu aux terrains nus
destinés à être reboisés.
- l'exonération ne s'appliquerait qu'aux ventes précitées
constatées avant le 1
er
janvier 2003, c'est à dire aux
ventes intervenant entre la date de publication de la présente loi et le
31 décembre 2002. Ce délai de trois ans correspond à un
choix de la part du gouvernement qui ne souhaite pas mettre en place un
dispositif pérenne mais une " mesure-tempête "
transitoire.
2. La portée de cette exonération
Les acquisitions concernées par ce dispositif sont
exonérées de
toute perception au profit du Trésor
,
c'est à dire :
- de la taxe ou du droit départemental (taux de 3,60 %) ;
- de la taxe additionnelle de 1,20 % perçue au profit des communes ou
d'un fonds départemental de péréquation ;
- du prélèvement pour frais d'assiette, de recouvrement, de
dégrèvement et de non-valeurs (2,5 % du montant de la taxe de
publicité foncière ou du droit d'enregistrement perçu au
profit du département) ;
- du droit fixe au profit de l'Etat applicable aux actes ne contenant pas de
dispositions susceptibles de donner ouverture à un droit proportionnel
ou progressif.
3. Les engagements imposés aux acquéreurs en contrepartie de
cette exonération
En contrepartie de cette exonération l'acquéreur prend
l'engagement dans l'acte d'acquisition :
- dans le cas d'une parcelle en nature de bois et forêt, de
présenter dans un délai de cinq ans une garantie de bonne gestion
au sens de l'article L. 101 du code forestier ;
- dans le cas d'un terrain nu, de le reboiser dans un délai de cinq ans
et de présenter, dans le même délai, une garantie de bonne
gestion au sens de l'article L. 101 du code forestier.
Le délai de cinq ans imposé est un délai courant auquel le
code forestier fait souvent référence.
Aux termes de l'article L. 101 du code forestier, sont
considérées comme représentant des
garanties de bonne
gestion
:
- les forêts soumises au régime forestier ;
- les forêts dotées d'un plan simple de gestion
agréé par le centre régional de la
propriété forestière ce qui est le cas de la plupart des
forêts privées de plus de 25 ha d'un seul tenant.
Ce plan comprend obligatoirement, d'après les dispositions de l'article
L. 222-1, un programme d'exploitation des coupes et, le cas
échéant, un programme des travaux d'amélioration.
En outre, selon les dispositions de l'article L. 222-5 du code forestier, en
cas de mutation d'une propriété dotée d'un plan simple de
gestion agréé au bénéfice d'une ou plusieurs
personnes, l'application de ce plan est obligatoire jusqu'à son terme,
sauf si un nouveau plan lui est substitué lorsque la
propriété forestière est soumise à l'obligation
d'un plan simple de gestion ou, dans les autres cas, si une nouvelle garantie
de bonne gestion lui est substituée ;
- les forêts dont les propriétaires ont adhéré
à un groupement de producteurs forestiers reconnu par le préfet
de région en vue d'appliquer un règlement commun de gestion
agréé par le CRPF ;
- les forêts incluses dans un parc national ou classées comme
forêts de protection en application de l'article L. 411-1, si elles sont
soumises à un règlement d'exploitation (forêts dont la
conservation est reconnue nécessaire au maintien des terres sur les
montagnes et sur les pentes, à la défense contre les avalanches,
les érosions et les envahissements des eaux et des sables ; les
bois et forêts situés à la périphérie des
grandes agglomérations ainsi que dans les zones où leur maintien
s'impose, soit pour des raisons écologiques, soit pour le
bien-être de la population).
4. La déchéance du bénéfice de
l'exonération
La déchéance du bénéfice de l'exonération
résulte d'un constat par procès verbal dressé par les
agents du service départemental de l'agriculture (dernier alinéa
du B du présent article). Cette déchéance intervient dans
les cas suivants :
- l'engagement de reboiser, dans le cas d'un terrain nu, n'est pas
respecté, sauf si ce défaut ne résulte pas du fait du
propriétaire mais, postérieurement à la signature de
l'acte, d'une disposition législative ou réglementaire ou d'une
décision administrative édictant une interdiction de
boisement
11(
*
)
12(
*
)
. Dans ce cas, l'acquéreur est
délié de son engagement (dernier alinéa du A du
présent article).
- l'absence de présentation d'une des garanties de bonne gestion dans le
délai de cinq ans, dans le cas d'une parcelle en nature de bois et
forêts ou d'un terrain nu destiné à être
reboisé.
En cas de manquement à l'un des engagements pris par l'acquéreur,
ce dernier est tenu d'acquitter l'imposition dont il avait été
exonéré, un droit supplémentaire de 1 % ainsi que
l'intérêt de retard de 0,75 % par mois.
5. Evaluation de l'impact quantitatif et financier de cette mesure
d'exonération
Le marché forestier privé annuel concerne une superficie de
l'ordre de 88.000 hectares, soit 9.200 mutations chaque année.
Dans la mesure où les chablis sont réduits sur le territoire (ils
représentent 4 % de la surface forestière) et où
l'exonération des droits de mutation va avoir un effet incitatif sur les
propriétaires, on peut s'attendre à une légère
hausse des mutations, soit, pour simplifier les calculs, un marché
forestier privé annuel de l'ordre de 10.000 mutations,
représentant 100.000 hectares.
La valeur moyenne des bois étant de l'ordre de 15.000 francs par
hectare, on peut estimer le coût de cette mesure fiscale à 72
millions de francs (à savoir 4,8 % de 1,5 milliard de francs), auquel
s'ajoute le montant du salaire du conservateur, c'est à dire 1,35
million de francs (3,6 % x 2,5 % x 1,5 milliard de francs),
ainsi que les frais de timbres de l'ordre de 2,38 millions de francs. Soit
un coût total pour l'Etat estimé à 75,73 millions de
francs par an.
II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
Le dispositif proposé par le gouvernement ne comporte aucune disposition
relative à la compensation des pertes de recettes par les
collectivités locales. Or, cette perte est évaluée
à :
- 13 millions de francs en 2000 pour les départements,
- 3 millions de francs en 2000 pour les communes.
Il est donc indispensable de prévoir deux dispositifs distincts de
compensation, l'un spécifique aux départements alors même
que la compensation des pertes de recettes pour les départements aurait
été automatique, l'autre spécifique aux communes et fonds
de péréquation départementaux.
A. UN DISPOSITIF SPÉCIFIQUE DE COMPENSATION AUX
DÉPARTEMENTS DES PERTES DE RECETTES MIS EN PLACE A L'INITIATIVE DU
GOUVERNEMENT
1. Une compensation qui aurait pu être automatique
La compensation automatique des pertes de recettes des départements est
rendue possible par les règles propres au régime de la
fiscalité transférée en compensation des transferts de
compétences, prévus par la loi n° 83-8 du
7 janvier 1983 relative à la répartition de
compétences entre les communes, les départements, les
régions et l'Etat.
L'impôt relatif aux mutations à titre onéreux d'immeubles
perçu par les départements leur a été
transféré par l'Etat en application du titre II de l'article 99
de la loi précitée en contrepartie des transferts de
compétences organisés par ce même texte, en matière
d'action sociale et de santé, d'éducation, de culture,
d'environnement et de transports scolaires. Aussi et conformément
à l'article L. 1614-5 du code général des
collectivités territoriales :
" les pertes de produit
fiscal résultant, le cas échéant, pour les
départements et les régions, de la modification,
postérieurement à la date de transfert des impôts et du
fait de l'Etat, de l'assiette ou des taux de ces impôts sont
compensés intégralement, collectivité par
collectivité, soit par des attributions de dotation de
décentralisation, soit par des diminutions des ajustements au
deuxième alinéa de l'article L. 1614-4. Le montant de la perte de
produit fiscal à compenser, pour chaque collectivité
concernée, est constaté dans les mêmes conditions que les
accroissements et diminutions des charges visés à l'article L.
1614-3 ".
2. La mise en place d'un dispositif spécifique de compensation
Ce dispositif de compensation a été proposé par le
gouvernement au cours de l'examen du texte en séance.
Il s'agit d'un dispositif explicite et spécifique de compensation aux
départements des pertes de recettes résultant de l'application du
présent article. Ce dispositif a été
présenté par le gouvernement comme une modification technique
adaptée à une mesure temporaire permettant d'éviter les
fluctuations de la dotation globale de fonctionnement.
Selon les dispositions du paragraphe C du présent article, ces pertes de
recettes sont compensées par une majoration à due concurrence du
prélèvement sur les recettes de l'Etat au titre de la
compensation d'exonérations relatives à la fiscalité
locale.
Pour chaque département concerné, la compensation est
égale, au titre d'une année, au montant des droits
déterminés en appliquant aux bases relatives aux acquisitions, le
taux en vigueur dans le département à la date de la publication
de la présente loi.
La compensation est versée aux départements l'année
suivant celle de la naissance des droits à compensation.
La compensation proposée par le gouvernement prend donc la forme d'un
prélèvement sur recettes, sur une durée limitée de
deux ans.
B. UN DISPOSITIF DE COMPENSATION DES PERTES DE RECETTES POUR LES COMMUNES
ET LES FONDS DE PÉRÉQUATION DÉPARTEMENTAUX
1. L'absence de compensation pour les communes dans le dispositif initial du
gouvernement
Le dispositif initial, proposé par le gouvernement, ne comportait aucun
mécanisme de compensation, pour les communes, de l'exonération de
la taxe additionnelle.
La taxe additionnelle de 1,20 % perçue au profit des communes sur
laquelle les biens sont situés lorsqu'elle compte plus de 5.000
habitants ou, quelque soit l'importance de sa population, si elle est
classée comme station balnéaire, thermale, climatique, de
tourisme ou de sports d'hiver, et, dans les autres cas, au profit d'un fonds de
péréquation départemental, n'a pas le caractère
d'un impôt d'Etat transféré aux communes
parallèlement aux compétences qu'elles ont reçues de
l'Etat.
Cette ressource existait avant ce transfert. Elle n'entre donc pas dans le
champ de l'article L. 1614-5 du code général des
collectivités territoriales. En conséquence, en l'absence de
dispositions organisant expressément une telle compensation, la perte de
recettes résultant de l'exonération prévue par le
présent article, resterait à la charge de la commune ou du fonds
de péréquation.
2. Un mécanisme de compensation des pertes de recettes au profit des
communes et fonds de péréquation départementaux
L'Assemblée nationale a adopté un mécanisme de
compensation des pertes de recettes résultant de l'exonération
temporaire de la taxe additionnelle au droit d'enregistrement ou à la
taxe de publicité foncière, au bénéfice des
communes visées à l'article 1584 du code général
des impôts et des fonds de péréquation
départementaux visés à l'article 1595
bis
du
même code.
Selon les dispositions du paragraphe D du présent article, la perte de
recettes est compensée par une majoration à due concurrence du
prélèvement sur les recettes de l'Etat au titre de la
compensation d'exonérations relatives à la fiscalité
locale.
Pour chaque commune ou fonds bénéficiaire, la compensation est
égale, au titre d'une année, au produit résultant de
l'application du taux de la taxe additionnelle.
Le coût de la mesure est évalué à 3 millions de
francs, somme qui pourrait être sensible pour certaines communes
forestières particulièrement touchées par les
tempêtes de la fin 1999.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
A. VOTRE COMMISSION S'ÉTAIT PRONONCÉE DÈS LE
10 JANVIER 2000 POUR UN DISPOSITIF D'AIDE
Le 10 janvier 2000, votre président et le rapporteur
général de votre commission des finances avaient formulé
plusieurs pistes afin de limiter les pertes pour les propriétaires
forestiers occasionnées par ces intempéries. Les principales
pistes explorées étaient de nature fiscales, qu'il s'agisse
de :
- l'abaissement du taux de TVA à 5,5 % pour les travaux
nécessités pour l'exploitation et la reconstitution des
forêts, qui fait d'ailleurs l'objet de l'article 3 du présent
projet de loi de finances rectificative ;
- un dégrèvement exceptionnel de taxe foncière sur le
non bâti au titre de 1999 ;
- l'instauration d'une déduction des charges exceptionnelles
entraînées par les conséquences des tempêtes sur le
revenu forestier ;
- l'exemption, pour la première mutation de biens forestiers suite
aux tempêtes, des droits d'enregistrement, afin de relancer
l'investissement forestier, mesure qui fait expressément l'objet du
présent article du projet de loi de finances rectificative.
B. UN DISPOSITIF IMPARFAIT
1. Des délais trop courts
La date prévue du 1
er
janvier 2003 est trop rapprochée
pour la restructuration des parcelles sinistrées lors des tempêtes
de décembre 1999. En effet les sylviculteurs sinistrés ainsi que
les organismes de la forêt privée et l'administration
forestière ont des préoccupations de court terme liées
à l'urgence de l'exploitation, au stockage des bois et à la
reconstitution des peuplements avant d'envisager un effort soutenu de
restructuration foncière. Ce délai de trois ans, choisi par le
gouvernement de manière arbitraire, sans aucune étude d'impact
préalable, doit donc être prolongé.
C'est pourquoi votre commission vous propose de prolonger ce délai
jusqu'au 1
er
janvier 2005.
2. La protection des droits de l'acquéreur
En cas d'édiction d'une interdiction de boisement, l'acquéreur,
malgré le préjudice éventuellement subi par lui, ne
dispose d'aucun recours possible contre cette interdiction et ne reçoit
aucune forme d'indemnisation.
En outre, en cas de manquement à l'un des engagements pris dans les
conditions prévues à l'article 1137 du code général
des impôts, l'acquéreur est tenu d'acquitter l'imposition dont il
avait été exonéré ainsi qu'un droit
supplémentaire de 1 %. Mais le présent article ne prévoit
pas les dispositions qui existent à l'alinéa 5 de l'article L.
101 du code forestier, selon lesquelles,
" les manquements aux
garanties ou à l'engagement prévus au présent article ne
pourront être retenus contre le propriétaire lorsque ces
manquements résultent d'éléments qui ne sont pas de son
fait ".
Votre commission vous proposera donc de protéger les
intérêts de l'acquéreur en cas de manquement à l'un
des engagements ne résultant pas de son fait.
3. Des perspectives d'insécurité juridique
Le projet de loi d'orientation sur la forêt, déposé
à l'Assemblée nationale le 12 avril 2000, supprime l'article
L. 101 relatif aux garanties de bonne gestion et crée un livre
préliminaire qui définit les garanties de gestion durable de
manière plus complète afin que davantage de forêts puissent
être prises en compte. Il conviendra donc, par la suite, de
procéder, dans le texte de projet de loi d'orientation
précité, aux coordinations nécessaires avec les
dispositions introduites, par le présent article, dans le code
général des impôts.
Dans ce
projet de loi d'orientation sur la forêt
,
représentent des
garanties de gestion durable
:
- les forêts de collectivités soumises au régime forestier
et gérées selon un document d'aménagement
- les forêts gérées conformément à un plan
de simple de gestion agréé par le CRPF
- les forêts privées gérées selon un
règlement type de gestion agréé par le CRPF et dont le
propriétaire adhère à un organisme de gestion en commun
agréé (coopérative notamment)
- les forêts privées gérées, par un contrat d'au
moins dix ans, par un expert forestier ou l'Office national des forêts
- les forêts soumises au régime forestier et gérées
par l'ONF selon un règlement type de gestion agréé, quand
l'obligation de document d'aménagement a été levée
- les forêts de collectivités non soumises au régime
forestier car non susceptibles d'aménagement et gérées par
l'ONF selon un règlement type de gestion agréé, par un
contrat d'au moins dix ans
- les forêts incluses en zone centrale de parc national ou en
réserve naturelle, classés en forêt de protection ou
gérées principalement dans un objectif de conservation des
milieux, si elles sont gérées selon un document de gestion
agréé
- les forêts ne relevant pas des catégories ci-dessus (et n'ayant
pas d'obligation légale de document de gestion) et dont le
propriétaire adhère à un code de bonnes pratiques
sylvicoles pur dix ans
- les forêts situées en ZSC ou ZPS (zonages des directives
Oiseaux et Habitats) présentant une des garanties ci-dessus et dont le
propriétaire adhère aux plans de gestion spécifiques de
ces zones (s'ils existent).
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article ainsi modifié.
ARTICLE 5
Relèvement du droit de
consommation sur les tabacs
Commentaire : le présent article tire les
conséquences de la baisse de la TVA sur le prix des cigarettes en
augmentant à due concurrence les droits de consommation afin de
maintenir intacte la fiscalité totale sur ces produits.
I. LE DROIT EXISTANT : UNE DOUBLE FISCALITÉ AU PRODUIT
PARTAGÉ
A. UNE DOUBLE FISCALITÉ
1. Le droit commun : la TVA
Les tabacs sont soumis au régime de droit commun d'imposition à
la TVA, soit le taux de 20,6 % ramené à 19,6 % dans le
présent projet de loi. Un régime particulier s'applique aux DOM
puisque le taux est de 9,5 % en Guadeloupe, Martinique et à La
Réunion, tandis que la TVA sur les tabacs ne s'applique provisoirement
pas en Guyane.
Ce taux est appliqué selon une méthode particulière qui
tient compte de la fiscalité spécifique pesant sur ces produits.
En effet, il est calculé sur le prix de vente TTC proposé au
public et homologué par le ministère de l'économie et des
finances (le taux est de 17,08126 % sur le prix de vente TTC). Cela signifie
que l'on calcule la TVA à partir du prix de vente qui comprend
déjà les taxes spécifiques : droits de consommation
et taxe au profit du BAPSA. Au total ces taxes spécifiques sont
elles-mêmes soumises à la TVA, soit un exemple
supplémentaire de double imposition.
2. Les taxes particulières justifiées par la santé
publique : taxe BAPSA et droits de consommation
a) La taxe en faveur du BAPSA
L'article 1609
unvicies
du code général des impôts
prévoit l'application d'une taxe de 0,74% sur les tabacs au profit du
BAPSA. Elle est calculée (et perçue) comme la TVA, à
savoir en dedans du prix de vente, soit un taux de 0,60909 % sur le prix TTC.
Elle s'applique dans les DOM sauf en Guyane.
b) Les droits de consommation
La principale charge fiscale pesant sur les tabacs est constituée par
les droits de consommation (articles 575 à 575 E
bis
du code
général des impôts). Le taux de ces droits dépend du
groupe de produit ; il s'applique au prix de vente.
Taux
normal du droit de consommation
(article 575 A du code général
des impôts)
|
Groupe de produits |
Taux normal |
|
Cigarettes |
58,30 % |
|
Cigares |
28,86 % |
|
Tabacs fine coupe destinés à rouler les cigarettes |
51,00 % |
|
Autres tabacs à fumer |
46,74 % |
|
Tabacs à priser |
40,20 % |
|
Tabacs à mâcher |
27,47 % |
Pour les
cigarettes, les droits comportent une part fixe (ou spécifique) et une
part proportionnelle au prix de vente. La part fixe correspond à 5% -
minimum prévu par la réglementation communautaire - de la charge
fiscale totale pesant sur un produit de référence (les cigarettes
Marlboro depuis le 2 janvier 1989) ; la part proportionnelle correspond
à la différence entre cette part fixe, aujourd'hui 80 centimes
par paquet de cigarettes, et l'application du taux de droit de consommation au
prix de vente du produit considéré.
Pour les autres produits, le taux du droit de consommation est appliqué
au prix de vente.
Le code général des impôts prévoit par ailleurs des
dispositions spécifiques pour la Corse et les DOM. Il s'agit de porter
sur ces territoires le prix de vente au détail des tabacs aux deux tiers
des prix de vente en France continentale (85% pour les cigares et cigarillos).
B. ... AU PRODUIT PARTAGÉ
L'Etat perçoit les recettes tirées de la TVA et la taxe au profit
du BAPSA (cette dernière étant, bien entendu, affectée).
En 1999, la TVA sur la tabacs a rapporté 13,6 milliards de francs, et la
taxe au profit du BAPSA 479 millions de francs.
Les droits de consommation sont quant à eux partagés entre le
budget de l'Etat et les comptes sociaux selon une clef de répartition
établie pour la dernière fois dans la loi de financement de la
sécurité sociale pour 2000 et la loi de finances pour 2000 :
• 9,1 % vont à la caisse nationale d'assurance maladie des
travailleurs salariés (CNAMTS) ;
• le solde est partagé entre plusieurs organismes :
85,5 % vont au Fonds de financement de la réforme des cotisations
patronales de sécurité sociale (FOREC) ;
7,58 % vont à la CNAMTS pour le financement de la couverture maladie
universelle ;
6,49 % vont au budget de l'Etat (3 milliards de francs attendus pour
2000) ;
0,43 % vont au Fonds de cessation anticipée d'activité des
travailleurs de l'amiante, soit 200 millions de francs.
Au total, les 66,1 milliards de francs attendus de recettes sur les tabacs pour
2000 se répartissaient ainsi avant l'examen du présent projet de
loi :
Affectation des taxes pesant sur les tabacs manufacturés en 2000 à législation inchangée
(en millions de francs)
|
Droit de consommation sur les tabacs |
50.800 |
|
- affecté au budget général de l'Etat |
3.000 |
|
- affecté aux comptes sociaux |
47.800 |
|
CNAMTS |
8.100 |
|
Fonds amiante |
200 |
|
FOREC |
39.500 |
|
TVA (estimation statistique) à 20,6 % |
14.820 |
|
Affectation au BAPSA |
480 |
|
TOTAL |
66.100 |
Source : Ministère de l'économie et des
finances
II. LES CONSÉQUENCES DE LA BAISSE DE LA TVA
A. LA NÉCESSITÉ DE TIRER LA CONSÉQUENCE INDIRECTE DE LA
BAISSE DE LA TVA SUR LA CHARGE FISCALE PESANT SUR LES TABACS
Le gouvernement propose dans le présent projet de loi de réduire
de un point le taux normal de TVA, le faisant passer de 20,6 % à 19,6 %.
Cette baisse est générale et s'applique donc aux tabacs
manufacturés. Selon le ministère de l'économie, des
finances et de l'industrie, cette baisse pourrait se traduire par une
diminution du prix de vente du paquet de Marlboro de 85 centimes.
Or la taxation spécifique du tabac se justifie, en France, par un souci
de santé publique, d'une part par la désincitation que
représente, en soi, un coût élevé du tabac, d'autre
part en raison de l'élasticité prix de la demande de tabac. Les
droits de consommation donnent ainsi aux pouvoirs publics un instrument pour
peser sur le niveau - librement déterminé par les fabricants -
des prix des tabacs.
Une baisse de la TVA induisant une progression de la consommation de tabac
apparaît ainsi contraire aux orientations retenues par les gouvernements
successifs depuis plusieurs années en matière de lutte contre le
tabagisme. Il semble donc justifié, dans une logique de santé
publique, de chercher à en corriger les effets.
B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ TEND À NEUTRALISER CETTE
CONSÉQUENCE
Le gouvernement propose ainsi dans le présent article de relever les
taux du droit de consommation pour laisser inchangée la pression fiscale
sur la consommation de tabac. Cette hausse aurait dû être de 0,69
point pour les cigarettes et de 0,7 point pour les autres produits (en raison
de l'absence de droit fixe sur ces derniers), mais le gouvernement propose de
retenir le chiffre identique pour tous de 0,69. Cette mesure entrerait en
vigueur de manière rétroactive au 1
er
avril 2000, de
même que la baisse du taux de TVA. La Corse garde son régime qui
fixe les prix de vente aux deux tiers de ceux du continent. Le régime
des droits de consommations sur les tabacs dans les DOM fait actuellement
l'objet d'une réforme, dans l'attente de laquelle le Gouvernement
propose de maintenir le
statu quo
.
Une autre voie aurait été possible pour neutraliser la
conséquence de la baisse de la TVA, le relèvement du taux de
rémunération des débitants de tabacs. Ceux-ci
bénéficient d'un taux de remise sur le prix de vente (6 % net),
inchangé depuis 1976, qu'il aurait été possible de relever
à due concurrence.
Ce choix se heurte à deux arguments. Du point de vue des finances
publiques, il paraît difficile à soutenir que les débitants
de tabacs bénéficient ainsi de près de 500 millions de
francs de recettes supplémentaires plutôt que l'Etat et la
sécurité sociale. Par ailleurs, si le taux de
rémunération est resté constant depuis 24 ans, la base de
calcul de celle-ci a connu une évolution très dynamique. Depuis
1989, le prix de vente du paquet de référence est ainsi
passé de 10 à 21 francs, soit un rythme annuel d'évolution
de près de 10%, dont les bénéficiaires furent les
débitants autant que l'Etat. L'évolution très
légèrement négative des volumes vendus a donc
été plus que compensée par l'effet prix. Dans le
même temps, les débitants ont perçu plusieurs aides de
l'Etat en faveur de leur sécurité, de leur modernisation et des
commerces situés en zone rurale.
Au total, il ne semble pas justifié de résoudre les
difficultés que rencontrent certains détaillants, notamment ceux
situés dans les zones rurales, par un relèvement
général du taux de remise. Cela ne signifie pas que des mesures
spécifiques ne puissent pas être envisagées dans l'avenir
pour résoudre ces problèmes dont l'enjeu et la solution vont au
delà du présent article.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION : UN TRANSFERT DE RESSOURCES AU
PROFIT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE
L'effet combiné de ce relèvement des droits et de la baisse de la
TVA devrait se traduire par un gain net de 20 millions de francs (baisse de
500 millions de francs des recettes de TVA et hausse de celles de droits
de consommation de 520 millions).
En dehors de ce léger surplus de recettes, cette mesure n'est pas neutre
du point de vue de l'affectation des recettes. En effet, elle va se traduire,
en année pleine par le transfert de l'Etat vers les organismes de
sécurité sociale de 489 millions de francs (94,1 % des 520
millions de francs) : 404 millions pour le FOREC, 83 millions pour la
CNAMTS et 2 millions pour les Fonds de cessation anticipée
d'activité des travailleurs de l'amiante. Pour 2000, les recettes
supplémentaires au titre des droits de consommation seront en fait de
325 millions de francs, dont 252 au FOREC, 52 à la CNAMTS et 19 à
l'Etat.
Au total, cette mesure se traduira par un transfert supplémentaire de
ressources de l'Etat vers les organismes de Sécurité sociale. La
baisse de la TVA sur les tabacs vient donc ajouter au financement des 35
heures, de la CMU et de l'assurance maladie et non pas diminuer la pression
fiscale. Elle va dans le sens d'un transfert accru de ressources fiscales de
l'Etat vers la Sécurité sociale qui aurait très bien pu
être compensé en sens inverse pour neutraliser l'effet pour l'Etat
(perte de recettes de 470 millions de francs qui auraient pu servir à
autre chose).
Ce choix n'allait pas de soi. Sans remettre en cause ni le principe de la
compensation de la baisse de la TVA, ni le principe de la politique de lutte
contre le tabagisme par le prix du tabac, votre rapporteur ne peut que
s'étonner de cette hausse déguisée des transferts fiscaux
vers la Sécurité sociale. Au delà des montants (490
millions de francs en année pleine), il s'agit d'une nouvelle
illustration de la nécessité qu'il y a à clarifier
davantage les liens entre l'Etat et la Sécurité sociale et
à obtenir une vision globale et consolidée des finances
publiques, en termes de prélèvements comme de recettes.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 5 bis (nouveau)
Constitution de
sociétés en franchise de droits d'enregistrement
et de timbre
Commentaire : le présent article vise à
exonérer la constitution de sociétés de tous droits
d'enregistrement et de timbre.
I. L'EXONÉRATION DE DROITS D'ENREGISTREMENT
A. LE DISPOSITIF EXISTANT
Conformément au 5 ° de l'article 635 du code
général des impôts, les différents actes concernant
la vie des sociétés doivent être enregistrés dans
un délai d'un mois "
à compter de leur date "
à la recette des impôts
12(
*
)
.
Les droits exigibles lors de la formation d'une société portent
sur les apports fixés dans les statuts, qui peuvent être de trois
sortes :
- soit des apports purs et simples, lorsqu'ils confèrent à
l'apporteur, en échange de sa mise, de simples droits sociaux
exposés à tous les risques de l'entreprise ;
- soit des apports à titre onéreux, lorsqu'ils sont
rémunérés par un équivalent
ferme et actuel
définitivement acquis à l'apporteur et par conséquent
soustrait aux risques sociaux ;
- soit des apports mixtes, lorsqu'ils sont rémunérés en
partie au moyen de la remise d'actions ou de parts sociales et en partie par un
avantage soustrait aux aléas sociaux.
Ces apports étaient pour la plupart soumis à un droit fixe de
1.500 francs.
L'article 18 de la loi de finances pour 2000 a exonéré ces
apports afin de supprimer les droits d'enregistrement pesant sur la
création d'entreprises
13(
*
)
.
En réalité, en l'état actuel de la législation, ces
dernières restent soumises à une imposition de 500 francs.
En effet, soit les statuts, soit leurs annexes contiennent des dispositions qui
ne sont pas liées aux apports faits par les associés. Selon les
informations obtenues par votre rapporteur général, il s'agit de
la désignation des premiers gérants, des pouvoirs donnés
à telle personne pour accomplir les formalités de constitution ou
encore des actes accomplis pour le compte de la société en
formation.
Or, l'article 671 du code général des impôts dispose que
"
lorsque, dans un acte authentique, soit civil, soit judiciaire ou
extrajudiciaire, il y a plusieurs dispositions indépendantes ou ne
dérivant pas nécessairement les unes des autres, il est dû
pour chacune d'elles, et selon l'espèce, une taxe ou un droit
particulier ".
L'article 680 du même code fixe le montant de l'imposition à
500 francs.
Jusqu'à présent, cette imposition n'était pas
perçue puisque la constitution d'une entreprise était soumise au
droit fixe de 1.500 francs, et que l'article 672 du même code limite
le cumul des droits pour les actes contenant des dispositions
indépendantes. Il n'est dû qu'un seul droit fixe, celui dont le
montant est le plus élevé.
Désormais, les sociétés dont les apports sont
exonérés doivent payer 500 francs dès lors que
figurent dans leurs statuts ou leurs annexes des dispositions qui n'ont pas
directement trait aux apports.
B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le dispositif actuel présente un double inconvénient.
D'une part, il ne répond pas à l'objectif annoncé lors de
la loi de finances pour 2000, qui visait à exonérer de droits
d'enregistrement la constitution d'entreprises.
D'autre part, l'imposition de 500 francs résultant des articles 671
et 680 du code général des impôts semble ne pas être
exigée dans toutes les recettes des impôts, remettant ainsi en
cause le principe de l'égalité devant l'impôt.
C'est la raison pour laquelle le paragraphe I du présent article propose
d'exonérer de tout droit d'enregistrement "
les autres
dispositions figurant dans les actes et déclarations ainsi que leurs
annexes établis à l'occasion de la constitution de
sociétés dont les apports sont exonérés
".
II. L'EXONÉRATION DE DROIT DE TIMBRE
A. LE DISPOSITIF EXISTANT
Le 14 ° du 3 de l'article 902 du code général des
impôts exonère du droit de timbre de dimension les minutes,
originaux et expéditions des actes constatant la formation de certaines
sociétés
14(
*
)
.
En revanche, une interprétation stricte de l'article 899 du même
code (qui fixe le champ d'application de l'assujettissement au droit de timbre
de dimension) conduit à exclure l'annexe aux actes de constitution des
sociétés de l'exonération dudit droit de timbre. En effet,
cette dernière constitue un document autonome et l'assujettissement au
droit de timbre de dimension est apprécié pour chaque
écrit pris séparément.
B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le tarif minimum du timbre de dimension est de 40 francs. Ce tarif est
réduit de moitié lorsqu'une seule face de papier est
utilisée à la rédaction d'un écrit comportant plus
d'une page, à la condition que l'autre face soit annulée.
L'assujettissement des annexes aux actes de constitution des
sociétés au droit de timbre de dimension constitue donc un
coût qui peut s'élever à plusieurs centaines de francs,
alors même que l'objectif recherché est de supprimer les taxes sur
la création d'entreprises.
C'est la raison pour laquelle le paragraphe II de cet article propose
d'élargir le champ d'application du 14 ° du 3 de l'article 902
précité aux annexes afin de les exonérer dudit droit de
timbre.
Le paragraphe III prévoit que l'exonération de droit
d'enregistrement et de droit de timbre s'appliquera aux actes et conventions
passés à compter de la date de publication de la présente
loi.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 6
Allégement de la taxe
d'habitation
Commentaire : le présent article propose la
suppression de la part régionale de la taxe d'habitation, ainsi que le
remplacement des mécanismes de dégrèvements par un
dispositif unique de plafonnement en fonction du revenu.
I. LA TAXE D'HABITATION : UN IMPÔT INJUSTE ET COMPLEXE
La taxe d'habitation est un impôt établi au nom des personnes
physiques ou morales qui ont, à quelque titre que ce soit, la
disposition ou la jouissance à titre privatif des locaux meublés
affectés à l'habitation. La cotisation de la taxe d'habitation
acquittée par les redevables bénéficie aux communes, aux
établissements publics de coopération intercommunale à
fiscalité propre, aux départements, aux régions et
à l'Etat, au titre des frais de gestion (frais de
dégrèvement et de non valeurs, frais d'assiette et de
recouvrement).
La taxe d'habitation est l'impôt local qui est acquitté par le
plus grand nombre de contribuables. Son produit s'élève à
75,7 milliards de francs pour l'année 1999, soit 21,9 % du
prélèvement opéré au titre des quatre taxes
directes locales (taxe foncière sur les propriétés
bâties et non-bâties, taxe d'habitation, taxe professionnelle).
Répartition du produit de la taxe d'habitation
|
|
Produit de la TH (millions de francs) |
Poids de la TH par rapport au produit des quatre taxes alloué aux collectivités |
|
|
Communes |
41.639 |
23,4 % |
55 % |
|
EPCI(*) à fiscalité propre |
4.404 |
15,3 % |
5,8 % |
|
Départements |
20.376 |
23,2 % |
26,9 % |
|
Régions |
5.615 |
22,6 % |
7,4 % |
|
Taxe spéciale d'équipement |
26,7 |
- |
(non significatif) |
|
Frais perçus par l'Etat |
3.667 |
- |
4,8 % |
Source : Direction Générale des
Impôts
(*) : établissements publics de coopération intercommunale
A. LA QUESTION DE LA RÉVISION DES BASES
Les valeurs locatives à partir desquelles sont calculées les
montants de cotisation de la taxe d'habitation sont obsolètes,
puisqu'elles datent de 1970. La loi du 18 juillet 1974 posait le principe d'une
révision générale des valeurs locatives tous les six ans.
Or, seule une actualisation des valeurs locatives de 1970 a été
décidée en 1980. A compter de 1981, des coefficients de
revalorisation forfaitaire ont été appliqués aux valeurs
locatives, pérennisant et accroissant ainsi les distorsions entre
contribuables. Cette situation provoque un nombre important de recours gracieux
et de contentieux, du fait de l'inadaptation totale des montants de cotisation
de taxe d'habitation, tant par rapport au bien occupé, que par rapport
au revenu des redevables. Près de 13 millions de Français vivent
dans des habitations à loyer modéré (HLM) et acquittent
des taxes d'habitation, mais également des taxes foncières sur
les propriétés bâties dont les bases n'ont pas
été révisées depuis 1970.
La loi du 30 juillet 1990 a institué une révision des
évaluations cadastrales de l'ensemble des propriétés
bâties et non bâties. Conformément à cette loi, un
rapport analysant les résultats prévisibles de la révision
a été remis au Parlement le 30 septembre 1992. Les
dispositions prévues par cette loi ne sont jamais entrées en
application, mais les services fiscaux continuent à établir les
valeurs locatives en fonction des deux systèmes.
Votre commission tient à rappeler son attachement aux recommandations
formulées par le Comité des finances locales, dans le cadre d'un
groupe de travail chargé d'étudier les conséquences
prévisibles de l'intégration dans les rôles des
résultats de la révision générale des
évolutions cadastrales.
La délibération du Comité des finances locales n° 96-16 du 9 juillet 1996
Celle-ci
indique que le Comité :
- est favorable à l'homogénéisation des valeurs locatives,
préalable indispensable à une plus grande justice fiscale et
à une meilleure péréquation entre les collectivités
locales par le biais des concours financiers répartis par l'Etat ;
- souhaite la classification de tous les locaux d'habitation dans une
catégorie unique ;
- demande que le coefficient de révision des bases des bâtiments
industriels soit aligné, au minimum, sur la moyenne des hausses des
autres locaux ;
- souhaite que le gouvernement propose les mesures de transition
nécessaires et juge de l'opportunité d'un déverrouillage
des règles de liaison entre les taux d'imposition ;
- demande que soit estimé l'impact de la révision sur les
cotisations au terme de la période d'étalement, quand les plus
fortes variations ne seront plus écrêtées ;
- appelle l'attention du gouvernement sur les variations prévisibles des
cotisations à la taxe foncière sur les propriétés
non bâties, afin que celles-ci fassent l'objet d'études
approfondies ;
- demande que des simulations soient réalisées sur les effets de
la révision dans les communes, départements et territoires
d'outre-mer ;
- souhaite être étroitement associé au suivi de la mise en
oeuvre de cette réforme.
Le gouvernement explique, dans le rapport au Parlement sur la réforme de
la taxe d'habitation, en application de l'article 28 de la loi de finances pour
2000, qu'une révision des bases entraînerait des transferts de
charge trop importants entre les contribuables, d'autant plus
considérables que les normes de confort et le marché immobilier
se sont profondément transformés au cours des trente
dernières années.
Dans un récent article " Finances locales : les nouveaux
enjeux "
15(
*
)
,
MM. Alain Guenguant et Jean-Michel Josselin soulignent que "
les
reports successifs de la date d'incorporation des nouvelles évaluations
cadastrales dans les rôles des taxes foncières et d'habitation
illustrent les risques d'enlisement des réformes, voire ici d'une simple
actualisation des valeurs locatives. Or,
l'allongement des délais
entre deux révisions générales des
propriétés (déjà plus d'un quart de siècle)
accroît mécaniquement l'ampleur des transferts de charges et donc
le risque de contestation de la nouvelle répartition. De ce fait, la
tentation de reporter sine die la réforme augmente
. Or, si la
fiscalité locale stricto sensu s'avère à
l'expérience impossible à moderniser, le financement des budgets
des collectivités territoriales risque de dépendre de plus en
plus soit d'impôts nationaux partagés, soit de concours de l'Etat.
La décentralisation fiscale aura alors vécu
".
B. LES DISPOSITIFS D'EXONÉRATION ET DE
DÉGRÈVEMENT
L'Etat a pris de nombreuses mesures pour alléger la charge des personnes
disposant de faibles revenus. Les dispositifs multiples d'exonération et
de dégrèvement bénéficient aux ménages
dès lors que leur " revenu fiscal de référence "
est inférieur à 103.200 francs.
Ces mesures d'allégement apparaissent néanmoins
indispensables, en raison de l'inadaptation des bases locatives de 1970
.
Ainsi, les habitants des quartiers urbains défavorisés, où
se concentrent les logements sociaux, paient proportionnellement plus
d'impôt que les habitants d'immeubles anciens rénovés dans
les centre-villes.
Cette multiplication des allégements a conduit à accroître
la part de l'Etat dans le paiement de la taxe d'habitation, et donc la part
supportée par le contribuable national. Ainsi, 23,8 % du produit de
la taxe d'habitation est pris en charge par l'Etat au titre des compensations
et des dégrèvements en 1999.
1. Les personnes exonérées
Les exonérations de taxe d'habitation sont accordées à des
catégories de personnes spécifiques, dont le " revenu fiscal
de référence " est inférieur à un montant
fixé par la loi.
Les habitants reconnus indigents par la commission communale des impôts
directs, après accord de l'agent de l'administration fiscale, sont
exonérés en totalité de la taxe d'habitation (art 1408,
II ,2° du code général des impôts). L'article
1414-I du code général des impôts exonère de taxe
d'habitation pour leur habitation principale, certaines personnes de condition
modeste, qui respectent les conditions de ressource visées à
l'article 1417-I
bis
du code général des
impôts. Cet article prévoit que, pour bénéficier de
l'exonération de la taxe d'habitation en 1999, le montant du
" revenu fiscal de référence " de 1998 ne doit pas
excéder en métropole 43.900 francs pour la première part
de quotient familial. Ce montant est majoré de 11.740 francs pour chaque
demi-part supplémentaire. De plus, cette exonération est soumise
au respect de la condition de cohabitation visée à l'article 1390
du code général des impôts, qui implique que les personnes
occupent leur habitation principale soit seules, soit avec des personnes
limitativement désignées, et dont le revenu fiscal de
référence ne doit pas excéder la limite
précitée.
Cette exonération est réservée aux contribuables qui
sont :
- soit titulaires de l'allocation supplémentaire mentionnée
à l'article L. 815-2 ou à l'article L. 815-3 du code de la
sécurité sociale ;
- soit âgés de plus de soixante ans, ainsi que les veufs et
veuves, et les contribuables
" atteints d'une infirmité ou d'une
invalidité les empêchant de subvenir par leur travail aux
nécessités de l'existence ".
Cette exonération est également applicable aux personnes qui
bénéficient du maintien des dégrèvements
prévu au III de l'article 17 de la loi de finances pour 1968.
Nombre de bénéficiaires des exonérations prévues à l'article 1414 - I du code général des impôts en 1998
|
Catégories d'exonération
|
|
|
Fonds national de solidarité |
172.086 |
|
Droits acquis depuis 1967 |
66.659 |
|
Contribuables de plus de 60 ans et non imposables à l'impôt sur le revenu |
3.083.814 |
|
Conjoints remplissant la condition d'âge ou d'invalidité |
24.527 |
|
Infirmes et invalides non imposables à l'impôt sur le revenu |
287.758 |
|
Veufs et veuves non imposables à l'impôt sur le revenu |
181.652 |
|
TOTAL |
3.814.496 |
Source : Direction Générale des
Impôts
La compensation versée par l'Etat au titre de ces exonérations
s'est élevé à 7,121 milliards de francs en 1998 et
à 7,344 milliards de francs en 1999.
2. Les dégrèvements d'office
L'article 1414 A
du code général des impôts
prévoit un dégrèvement d'office pour l'ensemble des
contribuables dont le " revenu fiscal de référence "
qui figure sur l'avis d'impôt sur les revenus n'excède pas en
métropole, pour 1998, la somme de 43.900 francs pour la première
part de quotient familial, majorée de 11.470 francs par demi-part
supplémentaire, et qui ne sont pas passibles de l'impôt de
solidarité sur la fortune au titre de l'année
précédant celle de l'imposition à la taxe d'habitation.
Ces derniers sont dégrevés d'office à concurrence du
montant de l'imposition qui excède 2.189 francs en 1999.
Le dégrèvement d'office partiel de la taxe d'habitation
prévu à
l'article 1414
bis
du code
général des impôts, est accordé aux contribuables
dont le " revenu fiscal de référence " n'excède
pas, pour 1998, la somme de 25.200 francs pour la première part de
quotient familial, majorée de 10.080 francs pour chaque demi-part
supplémentaire. Le dégrèvement est alors égal au
montant de la taxe d'habitation qui dépasse 1.500 francs en 1998, et
1.514 francs en 1999, du fait de l'actualisation annuelle du seuil de
dégrèvement.
Le dégrèvement partiel de la taxe d'habitation prévu
à
l'article 1414 B
du code général des
impôts est accordé aux contribuables dont les revenus de 1998
n'excèdent pas en métropole 49.880 francs pour la première
part de quotient familial, majorée de 11.740 francs pour chaque
demi-part supplémentaire. Le dégrèvement est alors
égal à la moitié du montant de la taxe d'habitation qui
dépasse 2.189 francs en 1999.
Les autres contribuables peuvent bénéficier, sous certaines
conditions, du plafonnement de la taxe d'habitation en fonction de leur revenu.
Ces contribuables peuvent être dégrevés d'office de la
fraction de leur cotisation de taxe d'habitation afférente à leur
habitation principale qui excède 3,4 % de leur revenu, si leur
" revenu fiscal de référence " n'excède pas pour
1998, en métropole, la somme de 103.200 francs pour la première
part de quotient familial, majorée de 24.110 francs pour la
première demi-part et de 18.980 francs pour chaque demi-part
supplémentaire. Le dégrèvement est plafonné
à 50 % du montant de cette cotisation excédant 2.189 francs
(
article 1414 C du code général des impôts
).
Nombre
de bénéficiaires et coût pour l'Etat des
dégrèvements en 1998 et 1999
|
|
1998 |
1999 |
||
|
Type de dégrèvement |
nombre |
coût (en MF) |
nombre |
coût (en MF) |
|
Dégrèvement total RMI
|
413.443 |
830 |
516.804 |
1.044 |
|
Dégrèvements partiels
|
1.140.277 |
1.650 |
1.196.056 |
1.837 |
|
Dégrèvement partiel 100 %
|
919.090 |
1.250 |
806.269 |
1.219 |
|
Dégrèvement partiel réduit
|
569.286 |
440 |
506.545 |
423 |
|
Plafonnement
|
3.681.557 |
3.930 |
3.641.111 |
4.225 |
|
TOTAL |
6.723.653 |
8.100 |
6.666.785 |
8.748 |
CGI : code général des impôts
Source : Direction Générale des Impôts
En 1998, plus de 3,8 millions de redevables bénéficiaient d'une
exonération de taxe d'habitation, et plus de 6,7 millions
bénéficiaient d'un dégrèvement. Plus de 10,5
millions de redevables bénéficiaient donc d'une réduction
partielle ou totale de leur taxe d'habitation, soit près de 40 %
des foyers assujettis à cet impôt.
Malgré la grande variété des dispositifs de
dégrèvements, le système actuel ne permet pas
d'éviter les effets de seuil, et emporte des effets pervers, notamment
pour les personnes disposant de faibles revenus. Dans son commentaire de
l'article 19
bis
du projet de loi de finances pour 2000
16(
*
)
, visant à exonérer de
cotisation de taxe d'habitation les bénéficiaires du revenu
minimum d'insertion ayant retrouvé un emploi, votre rapporteur
général soulignait que :
"
Les carences du revenu minimum d'insertion (RMI) en matière
d'insertion sont dues à l'insuffisance des démarches
proposées aux bénéficiaires de l'allocation, mais
également à
la faiblesse de l'incitation pécuniaire au
retour à l'activité
. En effet, le différentiel entre
le revenu minimum d'insertion et le salaire minimum interprofessionnel de
croissance (SMIC) est relativement faible, et se révèle
très peu incitatif à la recherche d'emploi lorsque l'on prend en
compte les dégrèvements et exonérations diverses qui sont
associées au RMI.
Les bénéficiaires du RMI peuvent donc hésiter à
accepter un poste relativement précaire qui les conduiraient à
abandonner leur allocation ainsi que les dégrèvements et les
exonérations qui y sont associés.
Le niveau élevé de certaines prestations sociales par rapport au
salaire minimum constitue donc un frein à la reprise d'activité
et engendre un coût élevé pour l'Etat, ainsi que l'a
souligné récemment le Conseil d'analyse économique (CAE)
placé auprès du Premier ministre
".
L'élargissement du dégrèvement total de la taxe
d'habitation pour les bénéficiaires du RMI retrouvant un emploi,
accordé par l'article 35 de la loi de finances pour 2000, constitue une
mesure importante afin de réduire l'effet désincitatif au retour
à l'emploi des modalités d'octroi des exonérations et
dégrèvements en matière de taxe d'habitation. Cependant,
cet aménagement ne permet pas de résoudre l'ensemble des
incohérences et des failles des dispositifs de dégrèvement.
En effet, les bénéficiaires du revenu minimum d'insertion sont
dégrevés totalement de leur cotisation de taxe d'habitation,
tandis que des personnes disposant de revenus comparables (en particulier, les
bénéficiaires de l'allocation de solidarité
spécifique, ASS) ne bénéficient que d'un
dégrèvement partiel (article 1414
bis
du code
général des impôts) et doivent acquitter une cotisation
plafonnée à 1.500 francs, montant réduit à 1.200
francs par l'article 25 de la loi de finances pour 2000.
Cette différence constitue une faiblesse importante des dispositifs
actuels de dégrèvement.
L'obsolescence des bases de la taxe d'habitation et les insuffisances des
dispositifs d'exonération et de dégrèvement provoquent un
nombre important de demandes de remises gracieuses concernant la taxe
d'habitation, environ 300.000 par an, du fait notamment de la forte imposition
des ménages dans le secteur locatif social.
La conservation des bases locatives de 1970 provoque de surcroît une
explosion du contentieux, les locataires se prévalant du texte
voté en 1992, qui prévoyait notamment la suppression du
mécanisme des " équivalences superficielles "
consistant à ajouter de la surface imposable en fonction des
éléments de confort. Un cabinet juridique mandataire de 160
organismes HLM a même déposé une plainte devant la Cour de
justice de la République en 1999 contre le ministre de
l'économie, des finances et de l'industrie pour
" concussion ". Ce cabinet juridique reproche aux pouvoirs publics de
prélever des droits sur des logements HLM dont l'imposition n'est plus
adaptée à la réalité et de refuser depuis 1992 de
répondre aux réclamations adressées par les redevables.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le gouvernement a souhaité alléger le poids de la taxe
d'habitation pour l'ensemble des ménages. A cette fin, il propose un
dispositif en deux volets :
- la suppression de la part régionale de la taxe d'habitation ;
- la mise en place d'un dispositif unique de dégrèvement.
A. LA SUPPRESSION DE LA PART RÉGIONALE DE LA TAXE D'HABITATION
1. La suppression de la part régionale de la taxe d'habitation est
compensée par une dotation budgétaire indexée sur la
dotation globale de fonctionnement
Le I du présent article propose de supprimer la part régionale de
la taxe d'habitation, compensée par une dotation budgétaire de
l'Etat.
Le 1° supprime la référence à la part
régionale de la taxe d'habitation dans l'énumération des
impôts perçus par les régions, ainsi que pour
l'établissement de la taxe spéciale d'équipement pour la
région Ile-de-France. Il abroge l'article 1599
quater
qui permet
aux conseils régionaux de fixer le montant des abattements applicables
aux valeurs locatives brutes.
Le 2° définit les modalités de compensation de la perte de
recettes fiscales des régions. A compter de l'année 2001, une
dotation budgétaire est instituée. Elle sera revalorisée
chaque année en fonction du taux d'évolution de la dotation
globale de fonctionnement
17(
*
)
.
Le 3° est une mesure transitoire. Il propose la mise en oeuvre, pour
l'année 2000, d'un dégrèvement d'office de la part
régionale de la taxe d'habitation pour la totalité des
redevables. Cette mesure permet l'entrée en vigueur de
l'allégement de la cotisation de la taxe d'habitation lié
à la suppression de la part régionale dès l'année
2000. La compensation sera donc intégrale et " totalement
transparente " pour les régions pour l'année 2000, puisque
les conseils régionaux ont d'ores et déjà voté leur
budget et établi leurs prévisions de recettes.
La suppression de la part régionale de la taxe d'habitation conduit
mécaniquement à une diminution moyenne de 7,8 % de la
cotisation de taxe d'habitation acquittée par les contribuables, soit
une économie moyenne de 235 francs par habitation.
Cependant, cette diminution est inégale selon les régions.
L'allégement de la cotisation de taxe d'habitation sera d'autant plus
important que la région avait un taux élevé de taxe
d'habitation, et que celui-ci représente une fraction importante du
produit total de la taxe d'habitation. Il sera donc variable dans chaque
commune, selon les taux votés par les communes, les
établissements publics de coopération intercommunale, les
départements et les régions.
Poids et produit moyen de la part régionale de taxe d'habitation
|
Régions |
Taux de la part régionale de la taxe d'habitation en 2000 (en %) |
Poids de la part régionale dans la TH recouvrée dans la région (en %) |
Produit
moyen de la part régionale de TH par article
|
|
Alsace |
1,51 |
8,6 |
227 |
|
Aquitaine |
1,81 |
7,8 |
245 |
|
Auvergne |
2,05 |
9,4 |
256 |
|
Bourgogne |
1,45 |
7,6 |
194 |
|
Bretagne |
2,03 |
9,2 |
284 |
|
Centre |
2,07 |
9,5 |
277 |
|
Champagne-Ardenne |
2,13 |
9,5 |
254 |
|
Corse |
1,79 |
7,0 |
242 |
|
Franche-Comté |
1,80 |
10,1 |
253 |
|
Ile-de-France |
0,978 |
6,5 |
240 |
|
Languedoc-Roussillon |
1,67 |
7,7 |
268 |
|
Limousin |
2,37 |
11,6 |
346 |
|
Lorraine |
1,74 |
7,3 |
197 |
|
Midi-Pyrénées |
2,11 |
9,7 |
267 |
|
Nord-Pas-de-Calais |
2,93 |
8,9 |
270 |
|
Basse-Normandie |
2,32 |
10,8 |
239 |
|
Haute-Normandie |
2,38 |
10,0 |
273 |
|
Pays de la Loire |
1,91 |
8,4 |
257 |
|
Picardie |
2,32 |
10,3 |
302 |
|
Poitou-Charentes |
1,76 |
9,4 |
237 |
|
PACA |
1,50 |
5,4 |
191 |
|
Rhône-Alpes |
1,30 |
6,6 |
188 |
|
Total |
1,91 |
7,8 |
241 |
Source : Direction Générale des
Impôts
L'allégement le plus important de la cotisation de taxe d'habitation
lié à la suppression de la taxe d'habitation sera constaté
dans le Limousin (346 francs), et le plus faible en Rhône-Alpes (188
francs).
La compensation versée aux régions sera, de manière
symétrique, d'autant plus importante que celles-ci avaient voté
un taux élevé de taxe d'habitation. La compensation favorise
notamment les régions ayant augmenté leur taux entre 1999 et
2000, puisqu'elle est calculée en fonction de l'année 2000.
Le
mode de calcul de la compensation accorde une prime aux régions ayant
voté des taux élevés, qui seront favorisées par
rapport à celles qui ont contenu leur pression fiscale
.
Poids de la part régionale de taxe d'habitation dans les recettes fiscales des régions (chiffres : 1999)
|
|
TH régionale (en millions de francs) |
Produit régional des quatre taxes (en millions de francs) |
Part de la TH par rapport au produit des quatre taxes |
|
Alsace |
144 |
746,3 |
19,3 |
|
Aquitaine |
281 |
1.276,4 |
22,0 |
|
Auvergne |
131 |
566,9 |
23,1 |
|
Bourgogne |
122 |
563,3 |
21,7 |
|
Bretagne |
319 |
1.142,9 |
27,9 |
|
Centre |
259 |
1.191,3 |
21,7 |
|
Champagne-Ardenne |
124 |
592,8 |
20,9 |
|
Corse |
28 |
41,5 |
67,5 |
|
Franche-Comté |
104 |
563,8 |
18,4 |
|
Ile-de-France |
1.076 |
3.758,1 |
28,6 |
|
Languedoc-Roussillon |
263 |
951,2 |
27,6 |
|
Limousin |
94 |
390,9 |
24,0 |
|
Lorraine |
158 |
765,4 |
20,6 |
|
Midi-Pyrénées |
259 |
1.327,8 |
19,5 |
|
Nord-Pas-de-Calais |
352 |
1.906,4 |
18,5 |
|
Basse-Normandie |
140 |
806,5 |
17,4 |
|
Haute-Normandie |
178 |
1.105,8 |
16,1 |
|
Pays de la Loire |
316 |
1307,0 |
24,2 |
|
Picardie |
195 |
897,7 |
21,7 |
|
Poitou-Charentes |
151 |
640,9 |
23,6 |
|
PACA |
402 |
1.452,7 |
27,7 |
|
Rhône-Alpes |
431 |
2.432,2 |
17,7 |
|
Outre-mer |
88 |
401,9 |
21,9 |
|
Total |
5.615 |
24.833,8 |
22,6 |
Source : Ministère de l'économie, des
finances
et de l'industrie
La méthode retenue par le gouvernement est contestable, dès lors
que la suppression de la part régionale de la taxe d'habitation a
été annoncée par Lionel Jospin dès le 16 mars 2000,
alors que les régions ne doivent voter leur budget qu'avant le 31 mars,
ce qui laissait le temps à certaines régions de voter une hausse
du taux de taxe d'habitation afin de bénéficier d'une
compensation plus avantageuse de l'Etat, payée par le contribuable
national.
Ainsi, certaines régions qui n'avaient pas augmenté leur taux de
1997 à 1999 ont voté une hausse du taux importante pour
2000 : la région Lorraine (+ 15,2 %) et la région
Provence-Alpes-Côte d'Azur (+ 19,0 %), tandis que la région
Nord-Pas-de-Calais a voté une augmentation du taux de 9,3 %.
Variations des taux régionaux de taxe d'habitation entre 1997 et 2000
|
|
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2000/1997 |
2000/1999 |
|
Alsace |
1,50 |
1,50 |
1,51 |
1,51 |
+ 0,7 % |
0 % |
|
Aquitaine |
1,37 |
1,37 |
1,72 |
1,81 |
+ 32,1 % |
+ 5,2 % |
|
Auvergne |
2,05 |
2,05 |
2,05 |
2,05 |
0 % |
0 % |
|
Bourgogne |
1,48 |
1,45 |
1,45 |
1,45 |
- 2,0 % |
0 % |
|
Bretagne |
2,03 |
2,03 |
2,03 |
2,03 |
0 % |
0 % |
|
Centre |
2,07 |
2,07 |
2,07 |
2,07 |
0 % |
0 % |
|
Champagne-Ardenne |
2,22 |
2,13 |
2,13 |
2,13 |
- 4,1 % |
0 % |
|
Corse |
1,79 |
1,79 |
1,79 |
1,79 |
0 % |
0 % |
|
Franche-Comté |
1,80 |
1,80 |
1,80 |
1,80 |
0 % |
0 % |
|
Ile-de-France |
1,04 |
1,04 |
0,978 |
0,978 |
- 6,0 % |
0 % |
|
Languedoc-Roussillon |
1,73 |
1,73 |
1,70 |
1,67 |
- 3,5 % |
- 1,7 % |
|
Limousin |
2,35 |
2,37 |
2,37 |
2,37 |
+ 0,9 % |
0 % |
|
Lorraine |
1,51 |
1,51 |
1,51 |
1,74 |
+ 15,2 % |
+ 15,2 % |
|
Midi-Pyrénées |
1,97 |
1,97 |
2,05 |
2,11 |
+ 7,1 % |
+ 2,9 % |
|
Nord-Pas-de-Calais |
2,58 |
2,58 |
2,68 |
2,93 |
+ 13,6 % |
+ 9,3 % |
|
Basse-Normandie |
2,32 |
2,32 |
2,32 |
2,32 |
0 % |
0 % |
|
Haute-Normandie |
2,40 |
2,38 |
2,38 |
2,38 |
- 0,8 % |
0 % |
|
Pays de la Loire |
1,94 |
1,91 |
1,91 |
1,91 |
- 1,5 % |
0 % |
|
Picardie |
2,49 |
2,44 |
2,32 |
2,32 |
- 6,8 % |
0 % |
|
Poitou-Charentes |
1,80 |
1,76 |
1,76 |
1,76 |
- 2,2 % |
0 % |
|
PACA |
1,26 |
1,26 |
1,26 |
1,50 |
+ 19,0 % |
+ 19,0 % |
|
Rhône-Alpes |
1,30 |
1,30 |
1,30 |
1,30 |
0 % |
0 % |
Sources : Direction générale de
collectivités locales - Association des maires des grandes villes de
France
L'indexation de la compensation de la suppression de la part régionale
de la taxe d'habitation devrait s'avérer généreuse pour
les deux prochaines années, compte tenu des prévisions de
croissance , puisque, selon les estimations du ministère de
l'intérieur, la dotation globale de fonctionnement devrait augmenter de
3,02 % environ l'année prochaine, et connaître un taux de
progression comparable en 2002.
Le gouvernement indique que les bases de la taxe d'habitation n'ont pas, au
cours des cinq dernières années, augmenté plus vite que la
dotation globale de fonctionnement (DGF) indexée sur la moitié du
PIB, soit respectivement 11,50 % et 11,35 %. Cependant, sur plus
longue période, l'évolution des bases de la taxe d'habitation
apparaît plus favorable que celle de la DGF.
Le choix du gouvernement risque donc de se traduire par un manque à
gagner pour les régions. En effet, la progression annuelle moyenne des
bases de taxe d'habitation a été de 4,27 % entre 1990 et
1999, contre 2,59 % pour l'indexation " inflation + 50 % du
PIB " (chiffres : comptes nationaux INSEE et état 1389 M
" ensemble du territoire national " de la Direction
Générale des Impôts). En extrapolant ces données sur
la période 2000-2009, le manque à gagner pour les régions
représenterait près de 20 % du produit de la taxe
d'habitation, soit plus de 1,2 milliard de francs.
Extrapolation de la dynamique des bases et de l'indice de progression de la DGF pour les dix prochaines années
|
Année |
Extrapolation dynamique des bases de taxe d'habitation entre
1990 et
1999 (+4,27 %)
|
Extrapolation inflation + ½ PIB entre 1989 et 1999
|
Manque
à gagner annuel pour les régions, à taux constants
|
|
1999 |
5.575 |
5.575 |
- |
|
2000 |
5.813 |
5.719 |
94 |
|
2001 |
6.061 |
5.857 |
194 |
|
2002 |
6.320 |
6.019 |
301 |
|
2003 |
6.590 |
6.175 |
415 |
|
2004 |
6.871 |
6.335 |
536 |
|
2005 |
7.165 |
6.499 |
565 |
|
2006 |
7.471 |
6.658 |
803 |
|
2007 |
7.790 |
6.840 |
950 |
|
2008 |
8.122 |
7.018 |
1.104 |
|
2009 |
8.469 |
7.199 |
1.270 |
Source : Association des régions de France
Malgré les propos rassurants du gouvernement quant au montant de la
compensation versée aux régions, il reste que les bases de la
part régionale de la taxe d'habitation ont davantage progressé
que la DGF indexée sur les prix et la moitié du PIB. La
" générosité " de la compensation
revendiquée par le gouvernement n'est justifiée que par
l'anticipation d'un taux de progression favorable de la DGF pour les
années 2001 et 2002. Au delà, l'incertitude est totale. A titre
d'exemple, pour l'année 2000, le taux de progression de la DGF n'a
été que de 0,82 %.
Indice de progression de la DGF
|
|
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001* |
2002* |
|
Taux d'évolution de la DGF (en %) |
+ 1,68 |
+ 1,26 |
+ 1,38 |
+ 2,78 |
+ 0,82 |
+ 3,02 |
+ 3,22 |
|
Indice de la DGF (article L. 1613-1 du CGCT) (en %) |
+ 3,55 |
+ 1,95 |
+ 2,40 |
+ 2,75 |
+ 2,05 |
+ 2,70 |
+ 2,40 |
*
estimations
Source : Direction générale des collectivités
locales
Le choix de compenser la perte de recettes fiscales subie par les
régions par une dotation budgétaire apparaît contestable.
En effet, il prive le Parlement du plein exercice de son pouvoir d'amendement,
et l'empêche ainsi de modifier, après leur entrée en
vigueur, les critères et les modalités retenues pour cette
compensation.
En réponse à une question de notre collègue Michel
Mercier, rapporteur spécial des crédits des collectivités
locales, le ministre de l'intérieur indique
que "
s'agissant des prélèvements sur recettes, le
Conseil constitutionnel, dans sa décision du 29 décembre 1982 a
estimé que le mécanisme n'introduit dans la présentation
budgétaire, aucune contradiction avec l'article 18 [de l'ordonnance
organique du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances] dans la mesure
où l'état A énumère et évalue la
totalité, avant prélèvement, des recettes de l'Etat.
Cette présentation ne conduit pas à dissimuler une recette, ni
à occulter une charge
. Ainsi, les prélèvements
opérés au profit des collectivités locales ne sont pas
constitutifs d'une affectation de recettes au sens de l'article 18 de
l'ordonnance de 1959.
Ce mécanisme s'analyse en une
rétrocession directe d'un montant déterminé des recettes
de l'Etat en vue de couvrir des charges qui incombent aux collectivités
locales et non à l'Etat
.
Les prélèvements sur
recettes au profit des collectivités locales n'entachent donc en rien la
sincérité des lois de finances et ils permettent au Parlement
d'exercer pleinement son droit d'amendement, dans des conditions, en outre
moins contraignantes, au regard des règles applicables au droit
d'amendement des parlementaires, que si les concours en cause étaient
inscrits en dépenses du budget général
".
2. L'adaptation des règles de lien entre les taux
Le II adapte les règles de lien entre les taux pour les régions,
compte tenu de la suppression de la part régionale de la taxe
d'habitation.
Le 1° supprime les références aux régions et aux
conseils régionaux pour la fixation des taux des différentes
impositions locales.
Le 2° insère un nouvel article 1636 B
sexies
A qui
prévoit de nouvelles règles de liaison entre les taux des taxes
foncières et de la taxe professionnelle.
Les nouvelles conditions de fixation des taux par les régions sont les
suivantes :
- d'une part, le taux de taxe professionnelle ne peut excéder le double
du taux moyen national ;
- d'autre part, il ne peut augmenter davantage que le taux de la taxe
foncière sur les propriétés bâties lorsque ce
dernier augmente, et ne peut diminuer dans une proportion moindre que le taux
de la taxe foncière sur les propriétés bâties
lorsque celui-ci diminue.
Par ailleurs, le taux de la taxe foncière sur les
propriété non bâties ne peut augmenter plus ou diminuer
moins que le taux de la taxe foncière sur les propriétés
bâties.
Une disposition permet également la diminution du taux de la taxe
foncière sur les propriétés bâties jusqu'au niveau
du taux moyen national de la taxe constaté l'année
précédente dans les régions ou, s'il est plus
élevé, jusqu'au niveau du taux de la taxe professionnelle de la
région concernée sans que ces diminutions soient prises en compte
pour l'application, à la baisse, des dispositions du I. Cette
liberté offerte aux régions pour la diminution du taux de la taxe
foncière sur les propriétés bâties doit permettre
aux régions d'adapter leur structure de taux en fonction des nouvelles
conditions citées ci-dessus. L'utilisation de cette dérogation
limite cependant la liberté de fixation des taux pour les trois
années suivantes.
Ce nouveau dispositif est centré sur la taxe foncière sur les
propriétés bâties, au lieu de la taxe d'habitation. Compte
tenu du parallélisme de l'évolution du taux de taxe d'habitation
des régions et de leur taux de taxe foncière sur les
propriétés bâties, le dispositif proposé ne devrait
donc pas modifier considérablement les conditions de liaison de taux
pour les régions.
B. LA MISE EN PLACE D'UN DISPOSITIF UNIQUE DE DÉGRÈVEMENT
1. Un dispositif unique de plafonnement de la cotisation en fonction du
revenu
Le III propose de remplacer les différents mécanismes de
dégrèvement existants par un dispositif unique de plafonnement de
la cotisation en fonction du revenu. Le dégrèvement
proposé par le présent projet de loi reprend le plafond de revenu
prévu pour l'octroi du plafonnement de la cotisation visé
à l'article 1414 C du code général des impôts.
Cependant, le revenu pris en compte pour le plafonnement de la cotisation de la
taxe d'habitation est le
revenu fiscal de référence du
contribuable après déduction d'un abattement
de 22.500 francs
pour la première part de quotient familial, majoré de 6.500
francs pour les quatre premières demi-parts et de 11.500 francs pour
chaque demi-part supplémentaire à compter de la cinquième,
pour la France métropolitaine. En contrepartie de cet abattement, le
taux de plafonnement de la cotisation de taxe d'habitation est majoré de
3,4 % à 4,3 % du revenu fiscal de référence.
La prise en compte des abattements permet d'éviter les effets de seuil
et dégrève totalement les contribuables dont le revenu est proche
du revenu minimum d'insertion, en particulier les titulaires de l'allocation de
solidarité spécifique et les chômeurs en fin de droit. Le
niveau des abattements retenus pour le calcul du plafond de cotisation de taxe
d'habitation a conçu dans le but d'exonérer totalement de
cotisation de taxe d'habitation les personnes disposant de revenus proches du
RMI. La structure des abattements a été
" calquée " sur le montant du RMI, qui varie selon le nombre
de personnes à charge du redevable.
Ce nouveau mode de calcul devrait conduire à une diminution de la
cotisation de la taxe d'habitation de l'ensemble des redevables dont le
revenu de référence est inférieur au plafond de 103.200
francs :
Célibataire ayant un revenu de référence variant de 10.000 à 100.000 francs
en francs
|
Revenu brut global |
Revenu imposable (a) |
TH après suppression de la part régionale et avant dégrèvement |
TH nette avant réforme |
TH nette après réforme |
Gain |
Baisse en % |
|
13 889 |
10 000 |
2 500 |
1 200 |
0 |
1 200 |
-100% |
|
27 778 |
20 000 |
2 500 |
1 200 |
0 |
1 200 |
-100% |
|
41 667 |
30 000 |
2 500 |
2 232 |
323 |
1 909 |
-86% |
|
55 556 |
40 000 |
2 500 |
2 232 |
753 |
1 479 |
-66% |
|
69 445 |
50 000 |
3 500 |
2 866 |
1 183 |
1 683 |
-59% |
|
83 334 |
60 000 |
3 500 |
2 866 |
1 613 |
1 253 |
-44% |
|
97 223 |
70 000 |
3 500 |
2 866 |
2 043 |
823 |
-29% |
|
111 112 |
80 000 |
3 500 |
2 866 |
2 473 |
393 |
-14% |
|
125 000 |
90 000 |
3 500 |
3 060 |
2 903 |
157 |
-5% |
|
138 889 |
100 000 |
3 500 |
3 400 |
3 333 |
67 |
-2% |
(a)
Après application des abattements de 10% et 20%
Source : rapport de l'Assemblée nationale n° 2387
Couple
marié avec deux enfants ayant un revenu de
référence
variant de 10.000 à 100.000 francs
en francs
|
Revenu brut global |
Revenu imposable (a) |
TH après suppression de la part régionale et avant dégrèvement |
TH nette avant réforme |
TH nette après réforme |
Gain |
Baisse en % |
|
13 889 |
10 000 |
2 500 |
1 200 |
0 |
1 200 |
-100% |
|
27 778 |
20 000 |
2 500 |
1 200 |
0 |
1 200 |
-100% |
|
41 667 |
30 000 |
2 500 |
1 200 |
0 |
1 200 |
-100% |
|
55 556 |
40 000 |
2 500 |
1 200 |
0 |
1 200 |
-100% |
|
69 445 |
50 000 |
3 500 |
1 200 |
0 (b) |
1 200 |
-100% |
|
83 334 |
60 000 |
3 500 |
1 200 |
495 |
705 |
-59% |
|
97 223 |
70 000 |
3 500 |
2 232 |
925 |
1 307 |
-59% |
|
111 112 |
80 000 |
3 500 |
2 232 |
1 355 |
877 |
-39% |
|
125 000 |
90 000 |
3 500 |
2 232 |
1 785 |
447 |
-20% |
|
138 889 |
100 000 |
3 500 |
3 400 |
2 215 |
1 185 |
-35% |
(a)
Après application des abattements de 10 % et 20 %
(b) Cotisation, après dégrèvement, inférieure
à 80 francs (non mise en recouvrement)
Source : rapport de l'Assemblée nationale n° 2387
La mise
en oeuvre du dispositif de dégrèvement en fonction du revenu
fiscal de référence diminué d'un abattement conduit
à une proportionnalité accrue de la cotisation de taxe
d'habitation par rapport au revenu. Désormais,
la cotisation de taxe
d'habitation sera proportionnelle au revenu pour 8,7 millions de
français, soit environ un million de contribuables
supplémentaires par rapport au droit actuel.
Le
b
du 3 du V du présent article propose de modifier les
dispositions du 3 du 1 du I de l'article 1641 du code général des
impôts, relatives aux frais de dégrèvements perçus
par l'Etat, en supprimant le prélèvement de 0,2 % pour les
valeurs locatives supérieures à 30.000 francs, qui était
acquitté par les redevables visés par l'article 1414 C
du code général des impôts.
2. La prise en compte du revenu des cohabitants pour l'octroi du
dégrèvement
Le II de l'article 1414 A proposé par le présent projet de loi
modifie la prise en compte des revenus des cohabitants pour le calcul des
dégrèvements de cotisation de taxe d'habitation. Dans le droit
actuel, l'article 1390 du code général des impôts
prévoit que, pour pouvoir bénéficier des
exonérations et des dégrèvements prévus aux
articles 1414, 1414
bis
, 1414 A et 1414 B, les contribuables
doivent occuper seuls leur habitation, soit avec leur conjoint, soit avec des
personnes qui sont à leur charge au sens des dispositions applicables en
matière d'impôt sur le revenu ou qui sont titulaires de
l'allocation supplémentaire prévue aux articles L. 815-2 ou
L. 815-3 du code de la sécurité sociale.
L'administration fiscale a assoupli cette règle en accordant un
dégrèvement dès lors que le revenu fiscal de
référence du cohabitant est inférieur aux limites
fixées par l'article 1417 du code général des impôts
(soit 25.200 francs pour le dégrèvement prévu à
l'article 1414
bis
, 43.900 francs pour les dégrèvements
prévus aux articles 1414 et 1414 A, et 49.880 francs pour le
dégrèvement prévu à l'article 1414 B, pour les
impositions établies au titre de 1999).
En revanche, aucune condition de cohabitation n'existe actuellement pour le
dégrèvement prévu à l'article 1414 C
(dégrèvement partiel de la cotisation de taxe d'habitation
excédant 3,4 % du revenu). Or, le dégrèvement
accordé par cet article est celui dont les conditions de revenu sont les
plus larges, soit 103.200 francs pour les impositions établies au titre
de 1999. Dès lors, l'absence de prise en compte du revenu des
cohabitants représente un avantage important pour des personnes
disposant de revenus inférieurs au plafond
susmentionné, mais néanmoins supérieurs aux plafonds
prévus pour bénéficier des dispositifs plus avantageux de
dégrèvement. Cette singularité de l'article 1414 C du code
général des impôts au regard des autres dispositifs de
dégrèvement applicables à la taxe d'habitation est
constitutive d'une certaine inégalité devant l'impôt,
puisqu'il revient à exonérer certains redevables du paiement de
la taxe d'habitation.
La mise en oeuvre du dispositif de dégrèvement proposé par
le présent article s'accompagne d'une unification des conditions de
cohabitation, qui emporte des conséquences sur le montant de cotisation
acquitté par les redevables bénéficiant du
dégrèvement prévu à l'article 1414 C. En effet,
une part importante des redevables hébergeant des cohabitants, soit
250.000 personnes, ne pourra plus bénéficier d'aucun
dégrèvement, dès lors que les revenus des cohabitants
seront pris en compte pour le calcul du dégrèvement
. En
effet, lorsqu'un foyer fiscal est composé de plusieurs personnes dont
les revenus sont imposables, le revenu de référence
considéré pour le calcul de la taxe d'habitation devient
l'addition des revenus des personnes " cohabitantes ".
Afin d'éviter une hausse immédiate de la cotisation de la taxe
d'habitation de ces redevables, le présent article met en place un
dispositif de lissage de l'augmentation de la cotisation de taxe
d'habitation des personnes hébergeant des cohabitants
pour les
impositions établies entre 2000 et 2004, prévoyant une diminution
de 10 points par an du taux de dégrèvement de 50 % au
delà du seuil d'application du dégrèvement (soit 2.189
francs pour les impositions établies au titre de 1999). Ainsi, les
cohabitants ne seront imposés à la taxe d'habitation dans les
conditions de droit commun qu'en 2005.
Exemple
:
Soit un couple de cohabitants A et B :
- A, au nom duquel la taxe est établie, a un revenu de
référence constant de 55.000 francs ;
- B, a un revenu de référence de 80.000 francs en 2000
et 2001, puis de 120.000 francs à compter de 2002.
L'évolution du montant de la taxe d'habitation avant
dégrèvement résulte d'une hausse annuelle de 1 % des
bases nettes imposables et de 0,8 % du taux global constaté dans la
commune (soit une progression relativement forte du taux global, correspondant
au double de celle enregistrée entre 1999 et 1998 en métropole).
L'exemple ne prend pas en compte la baisse du montant de la taxe d'habitation
avant dégrèvement, qui devrait résulter de la suppression
de la part régionale.
Lissage de la taxe d'habitation des cohabitants
(en francs)
|
|
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
|
Revenus de référence |
A : 55.000 |
55.000 |
55.000 |
55.000 |
55.000 |
55.000 |
|
des deux cohabitants |
B : 80.000 |
80.000 |
120.000 |
120.000 |
120.000 |
120.000 |
|
Montant de la taxe d'habitation avant dégrèvement |
|
|
|
|
|
|
|
Montant de la taxe d'habitation après dégrèvement du 1414 C |
|
|
|
|
|
|
|
Montant de la taxe d'habitation après dégrèvement (nouveau dispositif) |
|
|
|
|
|
|
|
Montant effectif de la taxe d'habitation |
|
|
|
|
|
|
Le couple en question ne relèverait donc du nouveau mécanisme de plafonnement qu'en 2001. En 2000, le mécanisme du 1414 C serait plus avantageux, compte tenu de la prise en compte des deux revenus des cohabitants dans le cadre du nouveau mécanisme. De 2002 à 2004, le plafonnement du 1414 C s'appliquerait (mais de façon dégressive), puisqu'en tout état de cause, les cohabitants auraient des revenus de référence excédant le plafond prévu pour profiter du nouveau mécanisme. En 2005, la taxe d'habitation supportée ne ferait l'objet d'aucun dégrèvement.
Source : rapport de l'Assemblée nationale n° 2387
C. LE
GEL DES DÉGRÈVEMENTS ACCORDÉS PAR L'ETAT AU NIVEAU DES
TAUX DE L'ANNÉE 2000
Le III propose une nouvelle rédaction de l'article 1414 A du code
général des impôts tendant à mettre en place un
dispositif de " gel des taux " pour le calcul des
dégrèvements accordés aux redevables, à compter de
l'année 2001
. Cette mesure n'est pas directement liée aux
autres mesures de l'article, puisqu'elle est indépendante de
l'organisation des différents mécanismes de
dégrèvement.
Le gouvernement a conçu ce
mécanisme afin de se protéger des hausses du taux global de la
taxe d'habitation, qui ont des répercussions immédiates sur le
montant de la prise en charge par l'Etat des dégrèvements
. En
effet, toute augmentation du taux de la taxe d'habitation accroît
mécaniquement le montant des dégrèvements accordés
aux redevables. Dans l'état actuel du droit, l'Etat voit le coût
des dégrèvements à sa charge mécaniquement accru
par les augmentations de taux décidées par les
collectivités locales.
L'Etat fait donc un effort en faveur des contribuables en accordant des
dégrèvements plus favorables, mais gèle sa prise en charge
de ceux-ci au niveau correspondant aux taux de l'année 2000. A compter
de 2001,
toute augmentation du taux global de la taxe d'habitation sera
désormais intégralement à la charge du contribuable, y
compris lorsque celui-ci bénéficie de
dégrèvements
. L'octroi des dégrèvements sur la
base de taux constants pourrait poser des problèmes pour des personnes
à revenu modeste, qui verront leur dégrèvement diminuer
en cas d'augmentation du taux global de la taxe d'habitation.
Les
contribuables dégrevés se trouvant dans une commune qui
décide d'augmenter fortement ses taux pourraient ainsi , à terme,
perdre le bénéfice de la réforme proposée par le
présent projet de loi
.
L'exemple ci-dessous met en évidence les conséquences de ce
mécanisme pour les ménages : en cas d'augmentation des taux,
le dégrèvement accordé par l'Etat est calculé sur
la base du taux de l'année 2000. En conséquence,
le montant du
dégrèvement accordé aux redevables n'augmente pas à
due proportion de la hausse de cotisation brute de taxe d'habitation des
ménages
.
Soit un couple marié avec deux enfants, dont le revenu imposable est de
130.000 francs. Compte tenu du niveau de leur revenu et du montant de leur
cotisation, ce couple ne bénéficie d'aucun
dégrèvement en 1999, mais bénéficierait d'un
dégrèvement au titre de l'article 1414 A du code
général des impôts proposé par le présent
article.
Réforme de la taxe d'habitation :
exemples
d'application du mécanisme de gel de taux
pour le calcul des
dégrèvements
|
|
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
|
Base nette d'imposition |
22 000 |
22 220 |
22 442 |
22 666 |
22 893 |
23 122 |
|
Taux d'imposition |
19,50 |
19,70 |
19,90 |
20,10 |
20,30 |
20,50 |
|
Cotisation |
4 290 |
4 377 |
4 466 |
4 556 |
4 647 |
4 740 |
|
Frais de gestion |
189 |
193 |
197 |
200 |
204 |
209 |
|
Cotisation brute avant dégrèvement |
4 479 |
4 570 |
4 663 |
4 756 |
4 851 |
4 949 |
|
Cotisation après plafonnement |
3 505 |
3 505 |
3 505 |
3 505 |
3 505 |
3 505 |
|
Dégrèvement avant application du
|
974 |
1 065 |
1 158 |
1 251 |
1 346 |
1 444 |
|
Réduction du dégrèvement |
- |
45 (1) |
90 (2) |
136 (3) |
183 (4) |
231 (5) |
|
Réduction effectivement retenue |
- |
- (*) |
- (*) |
136 |
183 |
231 |
|
Dégrèvement accordé |
974 |
1 065 |
1 158 |
1 115 |
1 163 |
1 213 |
|
Cotisation à la charge du redevable |
3 505 |
3 505 |
3 505 |
3 641 |
3 688 |
3 736 |
(1) 22
220 x (19,70 - 19,50) = 45
(2) 22 442 x (19,90 - 19,50) = 90
(3) 22666 x (20,10 - 19,50) = 136
(4) 22 893 x (20,30 - 19,50) = 183
(5) 23 122 x (20,50 - 19,50) = 231
(*)
selon le c) du texte proposé par le III pour l'article 1414 A, la
réduction du montant du dégrèvement n'est pas applicable
si elle est inférieure à 100 francs.
Source : Direction Générale des Impôts
D. LA MODIFICATION DU MODE DE CALCUL DES REFACTIONS APPLIQUÉES AUX
COMPENSATIONS D'EXONÉRATIONS FISCALES VERSÉES PAR L'ETAT AUX
COLLECTIVITÉS LOCALES
1. Le dispositif proposé
Les dispositions du 5, du 6 et du 7 du V du présent article,
présentées comme des mesures de coordination, ne sont pas neutres
pour les finances des collectivités locales. Elles modifient les
mécanismes de réfaction du montant des compensations
versées par l'Etat aux collectivités locales :
Le
5
du V modifie le III de l'article 53 de la loi de finances pour
1993, qui définit les modalités de la compensation aux
départements et aux régions de la suppression des parts
régionales et départementales de la taxe foncière sur les
propriétés non bâties.
Cette compensation est calculée en multipliant les bases de cet
impôt constatées pour l'exercice en cours par le taux de 1992 pour
les régions et de 1993 pour les départements.
Le montant de la compensation versée aux départements et aux
régions fait l'objet d'une réfaction. Le montant de cette
réfaction est égal à 1 % du montant du produit des
" quatre taxes "
18(
*
)
perçu par un département ou une région multiplié
par le rapport entre le potentiel fiscal du département ou de la
région et le potentiel moyen des départements ou es
régions. Par conséquent :
- si le potentiel fiscal du département ou de la région est
supérieur au potentiel fiscal moyen, le montant de la réfaction
est inférieur à 1 % du produit des quatre taxes. S'il est
supérieur, la réfaction est également supérieure
à 1 % du produit des quatre taxes ;
- plus le produit des quatre taxes est élevé, plus le montant de
la réfaction est élevé.
Le présent article propose de majorer le produit des quatre taxes pris
en compte pour calculer la réfaction du montant de la compensation de la
suppression de la part " salaires " de taxe professionnelle et, pour
les régions, de la compensation de la suppression de la part
régionale de la taxe d'habitation. Cette majoration du produit pris en
compte permettra d'augmenter la réfaction, donc de diminuer le montant
des compensations versées aux collectivités locales.
Le
6
du V du présent article modifie l'article 54 de la loi de
finances pour 1994, qui définit les modalités de calcul de la
réfaction appliquée aux attributions de dotation de compensation
de la taxe professionnelle (DCTP).
Si le produit de taxe professionnelle perçu par une collectivité
a été multiplié entre 1987 et l'année en cours par
un coefficient compris entre 1,2 et 1,8 les attributions de DCTP sont
diminuées de 15 % . Si ce coefficient est compris entre 1,8 et 3 la
réfaction est de 35 %. Si le coefficient est supérieur
à 3 la réfaction est 50 %.
Le présent article propose de prendre en compte la compensation de la
suppression de la part " salaires " de la taxe professionnelle dans
le produit de taxe professionnelle retenu pour calculer la réfaction. Le
produit de taxe professionnelle sera ainsi majoré, contribuant à
faire passer le coefficient multiplicateur de certaine collectivités
d'une tranche à l'autre, et donc à réduire le montant des
attributions de DCTP versées par l'Etat aux collectivités locales.
Le
7
du présent article modifie le IV
bis
de l'article 6
de la loi de finances pour 1987, qui fixe les modalités de compensation
aux collectivités locales de la réduction pour embauche et
investissement (REI).
Cette compensation fait également l'objet d'une
réfaction
19(
*
)
, qui
s'élève à 2 % du produit des quatre taxes perçu par
la collectivité. Le présent article propose de prendre en compte
le montant de la compensation de la suppression de la part
" salaires " de la taxe professionnelle et de la suppression de la
part régionale de la taxe d'habitation dans le produit pris en compte
pour la calcul de la réfaction. En majorant ainsi le produit, le
présent article augmente le montant des réfactions, aboutissant
ainsi à diminuer le montant des compensations versées aux
collectivités locales.
2. La position de votre commission
Les dispositions du 5, du 6 et du 7 du V du présent article sont
présentées comme des dispositions de coordination s'agissant de
la prise en compte de la compensation de la suppression de la part
régionale de la taxe d'habitation dans le produit des quatre taxes
retenu pour calculer le montant des réfactions, et comme la
réparation d'un oubli s'agissant de la prise en compte de la
compensation de la suppression de la part " salaires " de la taxe
professionnelle.
Pourtant, la modification du mode de calcul des réfactions ne constitue
en rien une conséquence nécessaire de la suppression de la part
régionale de la taxe d'habitation ou de la modification de l'assiette de
la taxe professionnelle. D'ailleurs, les autres compensations
d'exonérations versées par l'Etat aux collectivités
locales ne sont pas prises en compte dans le produit fiscal servant à
calculer les réfactions.
Les présentes dispositions semblent plutôt avoir été
inspirées par la réforme du mode de calcul du potentiel fiscal
opérée par la loi du 28 décembre 1999 relative à la
prise en compte du recensement général de population de 1999 pour
la répartition des dotations de l'Etat aux collectivités locales,
qui incorpore la compensation de la part " salaires " de la taxe
professionnelle dans le produit de cet impôt retenu pour calculer le
potentiel fiscal. Cette réforme, dont le Sénat a soutenu le
principe, visait à améliorer la fiabilité du potentiel
fiscal en tant qu'indicateur de la richesse d'une collectivité afin de
garantir l'équité de la répartition des dotations de
l'Etat.
Contrairement à la réforme du potentiel fiscal, les dispositions
du 5, du 6 et du 7 du V du présent article ne modifient pas la
répartition des dotations de l'Etat aux collectivités mais
jouent, à la baisse, sur leur montant. L'objectif recherché
semble donc de réduire le montant des concours financiers de l'Etat aux
collectivités locales.
Votre rapporteur général s'interroge sur la pertinence du
maintien des réfactions appliquées aux compensations
d'exonérations fiscales versées par l'Etat aux
collectivités locales. Ces mécanismes complexes ont
été inventés entre 1992 et 1994, à une
époque où il était nécessaire de freiner par tous
les moyens le dérapage des dépenses publiques, avec pour unique
justification de réduire, de manière progressive et insidieuse,
le montant des concours financiers de l'Etat aux collectivités locales.
E. L'ADAPTATION DU FONDS DE CORRECTION DES DÉSÉQUILIBRES
RÉGIONAUX
Le 8° du V propose plusieurs modifications du code général
des collectivités territoriales, qui résultent de la suppression
de la part régionale de la taxe d'habitation. Il s'agit de supprimer la
références à celle-ci dans l'article L. 4331-2 qui traite
des recettes perçues par les régions.
Les articles L. 4332-7, L. 4332-8 et L. 4332-9 sont relatifs au fonds de
correction des déséquilibres régionaux (FCDR). Ce fonds
constitue un outil de péréquation pour atténuer les
disparités de ressource entre les régions, créé par
la loi d'orientation du 6 février 1992 relative à
l'administration territoriale de la République.
Les régions contributrices sont celles dont le potentiel fiscal par
habitant est supérieur au potentiel fiscal moyen par habitant des autres
régions, et dont le taux de chômage est inférieur au taux
de chômage national. Le prélèvement est assis sur le
montant des dépenses totales de la région. Il est affecté
d'un taux variable (entre 1 et 2 % des dépenses totales des
régions) selon l'importance de l'écart entre le potentiel fiscal
de la région considérée et le potentiel fiscal moyen de
l'ensemble des régions.
Les régions bénéficiaires de ce fonds sont celles dont le
potentiel fiscal par habitant est inférieur d'au moins 15 % au
potentiel fiscal moyen par habitant de l'ensemble des régions, soit,
pour l'année 1999, quatorze régions.
Les modifications proposées par le présent article visent
à neutraliser les effets de la suppression de la part régionale
de la taxe d'habitation sur la redistribution opérée par le fonds
de compensation des déséquilibres régionaux.
Les articles L. 4332-8 et L. 4332-9 définissent le potentiel fiscal et
l'effort fiscal des régions pour la répartition du fonds de
correction des déséquilibres régionaux. Le présent
article propose de supprimer les références à la taxe
d'habitation dans ces articles, et de prendre en compte la compensation de la
suppression de la part régionale de la taxe d'habitation pour le calcul
du potentiel fiscal des régions.
Pour le calcul des fonds de correction des déséquilibres
régionaux en 2001 et en 2002, les bases de la taxe d'habitation retenues
sont celles de la pénultième année,
pondérées par le taux moyen national d'imposition de
l'année précédant la suppression de la part
régionale de la taxe d'habitation.
Ces dispositions permettent de neutraliser l'impact de la suppression de la
part régionale de la taxe d'habitation sur les ressources du FDCR, et
d'éviter que cette suppression n'entraîne des modifications dans
la liste des régions bénéficiaires et contributrices.
Le 9° du V modifie les renvois prévus à divers articles du
code de la sécurité sociale, afin de tenir compte de la
réécriture de l'article L. 1417 du code général
des impôts.
III. LES DANGERS D'UNE RECENTRALISATION DÉGUISÉE ET
DÉPOURVUE DE PERSPECTIVES D'AVENIR
A. UNE CONCERTATION INSUFFISANTE
Dans son commentaire de l'article 14
quater
du projet de loi de finances
pour 2000
20(
*
)
, votre rapporteur
général se félicitait que "
la production du
rapport proposé par le présent article permettra la tenue d'une
large concertation afin de déterminer des modalités
équitables de calcul de la taxe d'habitation. Des simulations
actualisées sont en effet indispensables pour envisager une
réforme de la taxe d'habitation
". Or, le rapport n'a pas
permis la tenue de ce débat. En effet, il n'a été
communiqué au Parlement qu'après l'examen du projet de loi de
finances rectificative en Conseil des ministres, et ne constitue qu'un document
explicatif et justificatif de la réforme proposée par le
gouvernement. Il convient de souligner que celui-ci ne répond pas
à l'attente du législateur, puisque le texte de l'article 28
indiquait que "
le Gouvernement présentera avant le 30 avril
2000, un
rapport proposant et analysant diverses modalités de
réforme
de la taxe d'habitation (...)
". Or, le
gouvernement ne propose pas, il impose. Il n'analyse pas les diverses
modalités, il balaye les " solutions écartées ".
L'absence de concertation a été dénoncée par les
régions, mais également par la commission mise en place par le
Premier ministre et présidée par notre collègue Pierre
Mauroy, chargée de réfléchir à l'avenir de la
décentralisation. En effet, il semble que les membres de cette
commission n'aient été ni informés ni consultés sur
le réforme de la taxe d'habitation. Le quotidien " Le Monde "
indique ainsi que "
Pierre Mauroy, pour qui " lever l'impôt
est incontournable ", s'est ému de la méthode adoptée
au ministère de l'Economie et des Finances. Message reçu :
" Le gouvernement n'envisage plus d'engager de réforme
structurelle sans nous consulter " indique le président de la
commission "
. Ainsi, la réforme se met en place à
l'insu de ceux-là même qui sont chargés de
réfléchir à l'avenir de l'ensemble de la fiscalité
locale. Cette situation apparaît d'autant plus dommageable que les
réformes successives décidées par le gouvernement
pourraient rendre plus complexe une réforme en profondeur de l'ensemble
de la fiscalité locale.
Le gouvernement ne se prononce guère sur l'avenir de la fiscalité
locale, y compris sur celui de la taxe d'habitation. Cependant, il prend,
année après année, des mesures limitant l'autonomie
fiscale des collectivités locales. La " commission Mauroy "
apparaît donc comme un faire-valoir et comme un alibi pour le
gouvernement, qui excipe de son existence pour s'exonérer de toute
vision à long terme en matière de fiscalité locale.
Il
semble en effet contradictoire de réfléchir à un
approfondissement de la décentralisation tout en restreignant les marges
de manoeuvre financières des collectivités locales.
Dans son rapport sur la loi de finances pour 2000, votre rapporteur
général indiquait que "
les valeurs locatives cadastrales
constituant la notion fondamentale de la fiscalité directe locale, leur
révision devrait entraîner un bouleversement de l'ensemble de
l'architecture de la fiscalité locale.
La réflexion sur la
réforme de la taxe d'habitation s'inscrit donc nécessairement
dans une perspective plus vaste qui englobe l'ensemble de la structure de la
fiscalité directe locale
"
. Or, à l'approche
des élections, le gouvernement préfère " rogner
à la marge " la fiscalité locale plutôt que de
s'engager dans une réforme plus vaste qui provoquerait
nécessairement des transferts de charge entre contribuables.
Enfin, lors de la présentation au Comité des Finances locales des
dispositions intéressant les collectivités locales qui figurent
dans le projet de loi de finances rectificative pour 2000, la secrétaire
d'Etat au budget n'a évoqué ni la modification des règles
applicables aux cohabitants, ni le " gel des taux " à leur
niveau de l'année 2000 pour le calcul des dégrèvements
accordés par l'Etat, malgré les conséquences lourdes de
ces dispositions sur les redevables de la taxe d'habitation.
B. LA " RIGIDIFICATION " DES BUDGETS DES ADMINISTRATIONS
PUBLIQUES
La suppression de la part régionale de la taxe d'habitation
succède à plusieurs initiatives gouvernementales allant à
l'encontre même de l'objectif de décentralisation affiché
par le gouvernement. La réduction des bases sur lesquelles les
collectivités sont en mesure d'agir risque de creuser les
inégalités entre les contribuables en cas de besoins de
financement importants des collectivités locales. Paradoxalement,
les
initiatives du gouvernement en matière d'allégements
d'impôts rigidifient les budgets locaux puisqu'elles limitent leur
capacité de mobilisation autonome de leurs ressources, mais
rigidifient également le budget de l'Etat, en accroissant la part des
transferts de ressources indexés.
Le rapport déposé par le gouvernement pour le débat
d'orientation budgétaire note ainsi que, "
en 2000 et en 2001
persisterait un déficit significatif de l'Etat tandis que l'ensemble des
autres administrations dégageraient des excédents. Cette
situation résulte de nombreux choix opérés au cours de la
décennie 90.
Les baisses de prélèvements
opérés dans les différentes administrations ont en
général été compensées par des
transferts de ressources en provenance de l'Etat
. C'est le cas pour la
ristourne dégressive pour les bas salaires. C'est aussi le cas pour la
baisse des impôts locaux (taxe professionnelle, taxe d'habitation et
DMTO). (...) En 1999, les transferts de l'Etat aux collectivités locales
progressent sensiblement, du fait de la compensation de la baisse des droits de
mutation à titre onéreux, de la première étape de
la suppression de la part salaires de l'assiette de la taxe professionnelle
(TP) et dans une moindre mesure de l'évolution des dotations inscrites
dans le contrat de croissance et de solidarité
".
Le choix effectué par le gouvernement de réduire les impôts
locaux rend d'autant plus difficile le retour de l'Etat vers l'équilibre
budgétaire, puisqu'il conduit à rendre absolument rigide et
bloquée une part croissante de ses dépenses. Les transferts de
l'Etat au profit des administrations publiques locales représentaient
près de 305 milliards de francs en 1999, soit plus de 15 % de la
dépense totale de l'Etat.
Or,
la contrepartie de cette réduction des marges budgétaires
de l'Etat n'est ni un surcroît de ressources, ni une plus grande
autonomie, ni une plus grande souplesse de gestion pour les
collectivités locales
.
C. UNE ATTEINTE AU PRINCIPE DE LIBRE ADMINISTRATION DES
COLLECTIVITÉS LOCALES
Lors de la discussion du présent article à l'Assemblée
nationale, la secrétaire d'Etat au budget a indiqué que
"
la réforme ne porte pas atteinte au principe constitutionnel
de la libre administration des collectivités locales. La part
régionale de la taxe d'habitation représente 7,2 % de
l'ensemble des ressources - hors emprunt - des régions. Une fois la
réforme appliquée, et achevée celle de la taxe
professionnelle, la part des recettes fiscales des régions ne sera
diminuée que de 6 %. Les régions françaises
disposeront encore d'une marge de manoeuvre comparable à celle de leurs
homologues de l'Union. Ainsi, les recettes fiscales des Länder ne
représentent que 20 % de leurs recettes totales. Bref, notre
proposition est conforme à l'état actuel du droit
". Le
rapporteur général de l'Assemblée nationale ajoute
"
Dois-je vraiment rappeler que 60 % du financement des
régions est déjà assuré par
l'Etat ?
".
Ces propos appellent plusieurs remarques :
- la part de 60 % du financement des régions assuré par
l'Etat inclut les dégrèvements qui sont à sa charge, mais
qui demeurent des recettes fiscales pour les régions, dès lors
qu'ils sont calculés sur la base des taux votés par
celles-ci ;
- la référence à l'Allemagne n'est pas
nécessairement pertinente dès lors que ce pays dispose d'une
structure fédérale et que le partage du produit des impôts
d'Etat entre le niveau fédéral et les collectivités est
inscrit dans la Constitution. A contrario, ainsi que l'indiquait notre
collègue Pierre Mauroy à l'occasion du débat sur la
décentralisation au Sénat, le 3 novembre 1998, "
en
France, il existe en effet, presque mécaniquement, une tendance forte de
l'Etat à recentraliser
" ;
- la libre administration des collectivités locales ne se limite pas
à une liberté de répartition des dépenses, mais
inclue la capacité de celles-ci à déterminer le montant de
leurs ressources.
La considération selon laquelle le principe de libre administration des
régions n'est pas remis en cause dès lors que celles-ci ne
disposaient, avant la réforme proposée par le présent
article, que d'une autonomie fiscale limitée, ne paraît pas
très pertinente. En effet,
dès lors que la capacité de
mobilisation autonome des ressource par la collectivité est un
élément constitutif de sa libre administration, il convient de
fixer une limite à ne pas dépasser quant à la proportion
dans les ressources de la collectivité des transferts financiers en
provenance de l'Etat
.
Les recettes totales des régions s'élèvent en 1999
à 79,3 milliards de francs, dont 40,5 milliards de francs de
recettes fiscales. Cependant, l'Etat prend en charge 20,4 % de la
fiscalité locale des régions contre 4 % en 1990. La part
régionale de la taxe d'habitation représente 22,5 % des
recettes de fiscalité directe perçues par les régions et
7,2 % de leurs recettes totales hors emprunt.
Il convient de rappeler que, sous l'effet de la suppression des droits de
mutation à titre onéreux, de la réforme de la taxe
professionnelle et de la part régionale de la taxe d'habitation,
la
part de la fiscalité locale dans les ressources des régions est
passée de 55 % en 1995 à 47 % en 1999 et sera
réduite à 40 % après la suppression de la part
régionale de la taxe d'habitation.
D. UNE FISCALITÉ LOCALE VIVANTE POUR UNE DÉCENTRALISATION
RESPONSABLE
Le Président du Sénat, M. Christian Poncelet a rappelé
récemment, lors des Etats généraux des élus locaux,
que les choix financiers du gouvernement conduisent à une
"
décentralisation retenue (...) assistée et
dépendante
" au lieu d'une "
décentralisation
active, gestionnaire et responsable
". Les réformes
engagées depuis 1997 "
alimentent un processus de
réduction du pouvoir fiscal des collectivités locales qui
emporte, à l'évidence, une menace sur leur degré
d'autonomie... Que nos vieux impôts locaux aient besoin d'être
réformés, je suis prêt à en convenir, mais qu'on y
substitue des ressources fiscales modernes et évolutives et non des
dotations financières en provenance de l'Etat..
".
Le remplacement d'une fiscalité locale vivante par des dotations
budgétaires de l'Etat marque le développement d'une
véritable tutelle budgétaire de l'Etat sur les
collectivités locales.
Notre collègue député René Dosière,
rapporteur pour avis des crédits des collectivités locales
à l'Assemblée nationale, indique ainsi dans un récent
article
21(
*
)
: "
En 1999,
pour la première fois, la prise en charge de la fiscalité locale
par l'Etat a dépassé les 100 milliards de francs pour atteindre
114 milliards, soit le quart du produit fiscal local. Ce chiffre a
doublé en neuf ans puisqu'il atteignait 51 milliards de francs en 1990.
Aujourd'hui (indépendamment des décisions susceptibles
d'intervenir), 40 % de la taxe professionnelle, 35 % de la taxe
foncière sur les propriétés non bâties, 30 %
des droits de mutation et 23 % de la taxe d'habitation sont payés
par le contribuable national. Voilà pourquoi des voix de plus en plus
nombreuses considèrent qu'il faut aller au bout de cette logique, en
supprimant la fiscalité locale et en y substituant une dotation de
l'Etat.
Une telle orientation me paraît dangereuse pour l'autonomie des
collectivités locales. De plus, elle met en péril la croissance
économique et la démocratie locale. Dès lors qu'une part
majoritaire de la fiscalité locale sera soustraite à la
décision des assemblées locales, ne peut-on craindre une censure
du Conseil constitutionnel qui considérera, alors que la libre
administration des collectivités locales n'est plus
respectée ?
Pour financer les investissements publics (dans la proportion des ¾) et
les 15.000 à 20.000 emplois nouveaux par an, les collectivités
ont besoin de maîtriser le rythme d'évolution de leurs ressources,
ce qui ne serait pas le cas si cette ressource était fixée au
niveau central
(il suffit de se remémorer l'histoire de la dotation
de compensation de la taxe professionnelle, condamnée à
disparaître à terme).
Enfin,
la substitution du contribuable national au contribuable local
favorise l'irresponsabilité parmi les habitants et, parfois aussi, parmi
les élus. Elle conduit l'habitant à un comportement de
consommateur alors que nous devons favoriser le comportement citoyen.
L'impôt local constitue un indicateur pertinent du partage que le citoyen
fait entre consommation publique et consommation privée
".
Lors de la réunion du Conseil national des Villes du 4 avril 2000, le
Premier ministre a rappelé qu'il était "
difficile de
choisir entre la justice fiscale et l'autonomie communale
". Votre
commission considère cependant que seule une fiscalité locale
" vivante " permet le développement de la démocratie
locale et s'inscrit dans une logique de décentralisation. Les
suppressions et allégements d'impôts locaux décidés
par le gouvernement remettent en cause le lien existant entre le citoyen et les
élus locaux. En effet, l'existence d'impôts locaux clairement
identifiés par le contribuable local est un élément
important de la démocratie locale. L'accroissement de la part des
transferts financiers de l'Etat dans les ressources des collectivités
conduit à éloigner le citoyen de sa représentation locale,
dès lors que celle-ci ne décide plus librement du niveau et de la
composition de ses recettes fiscales.
La multiplication des mesures de recentralisation fiscale a atteint un point de
non-retour tant les élus locaux se sentent progressivement " mis
sous tutelle ". L'indice de progression de la dotation globale de
fonctionnement, qui sert de base au calcul des dotations de compensation de
l'Etat, a pris une importance démesurée pour le budget des
collectivités locales, compte tenu de la masse financière
croissante sur laquelle il agit. Par conséquent, les recettes des
collectivités locales deviennent excessivement dépendantes de la
progression de la dotation globale de fonctionnement, qui ne prend en compte
que la moitié de la croissance.
Paradoxalement, les décisions du gouvernement conduisent à une
impasse en matière de financement des collectivités locales, qui
rend davantage nécessaire une réforme globale de la
fiscalité locale ainsi qu'une simplification de la composition des
recettes fiscales perçues par les différentes
collectivités. Elle est souhaitée par tous, mais constamment
reportée du fait des transferts de charge qu'elle provoquerait.
IV. LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION
Votre commission des finances salue l'initiative du gouvernement consistant
à alléger la pression fiscale pesant sur les ménages.
En revanche, elle ne peut accepter d'entériner la poursuite de la remise
en cause de l'autonomie fiscale des collectivités locales.
Elle vous recommande d'adopter un dispositif alternatif en trois points :
Il conserve la refonte et l'approfondissement des dégrèvements
que propose le gouvernement, qui permettent de simplifier le dispositif actuel
et de limiter ses effets de seuils ;
Il maintient la part régionale de la taxe d'habitation ;
Il allège la pression fiscale en réduisant les frais d'assiette
et de recouvrement perçus par l'Etat sur les " impôts
ménages ", c'est à dire la taxe d'habitation, la taxe
foncière sur les propriétés bâties et la taxe
foncière sur les propriétés non bâties.
|
|
|
Frais
d'assiette et de recouvrement perçus par l'Etat dans le dispositif
proposé par votre commission
|
|
|
Taxe d'habitation |
3.332 |
0 |
3.332 |
|
Taxe foncière sur les propriétés bâties |
4.504 |
2.149 |
2.355 |
|
Taxe foncière sur les propriétés non bâties |
260 |
124 |
136 |
|
Total |
8.096 |
2.273 |
5.823 |
Source : Direction Générale des
Impôts
La suppression des frais d'assiette et de recouvrement afférents
à la taxe d'habitation, et la réduction de ces frais pour les
taxes foncières sur les propriétés bâties et
non-bâties, représente une diminution d'impôt pour le
contribuable de 5,8 milliards de francs.
En tenant compte du maintien de la part régionale de la taxe
d'habitation, la réforme des dégrèvements proposée
par le III du présent article représente, selon les informations
recueillies par votre rapporteur général, un coût de 6,2
milliards de francs. Cependant, la suppression des frais d'assiette et de
recouvrement entraîne mécaniquement une économie sur les
dégrèvements accordés par l'Etat au titre de la taxe
d'habitation. Par conséquent, le coût de la réforme des
dégrèvements se situe entre 4,9 milliards de francs (coût
de la réforme en tenant compte de la suppression de la part
régionale de la taxe d'habitation) et 6,2 milliards de francs
(coût de la réforme dans l'hypothèse du maintien de la part
régionale de la taxe d'habitation).
Dans le système proposé par le gouvernement, la
réforme se traduit par un allégement de 11 milliards de francs de
la pression fiscale et par une réduction de l'autonomie des
collectivités locales.
Le dispositif qui vous est proposé par votre commission :
- allège d'environ 11,2 milliards de francs la pression fiscale, soit un
montant quasiment identique à celui proposé par le
gouvernement ;
- représente un coût équivalent pour l'Etat ;
- ne renforce pas la rigidité des dépenses publiques ;
- préserve l'autonomie fiscale des collectivités locales.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article ainsi modifié.
ARTICLE 7
Aménagement du remboursement
aux
transporteurs routiers d'une fraction de la taxe intérieure de
consommation sur le gazole
Commentaire : le présent article propose
d'aménager le dispositif de remboursement partiel, au profit des
transporteurs routiers, de la taxe intérieure sur les produits
pétroliers appliquée au gazole.
I. UN MÉCANISME CRÉÉ PAR LA LOI DE FINANCES POUR 1999
A. L'OBJECTIF POURSUIVI
L'article 26 de la loi de finances pour 1999
22(
*
)
a prévu l'augmentation du tarif
de la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) sur le
gazole pour réduire progressivement l'écart de taxation entre le
gazole et le supercarburant sans plomb
23(
*
)
.
Afin d'atténuer les effets de ce rééquilibrage de la
fiscalité sur la compétitivité du secteur des transports
routiers, le même article de la loi de finances pour 1999 a
instauré un mécanisme de remboursement d'une fraction de la
hausse de TIPP sur le gazole, conformément à la
possibilité ménagée à l'article 8 de la directive
du Conseil n° 92/81 du 19 octobre 1992 concernant l'harmonisation des
structures des droits d'accises sur les huiles minérales.
B. UNE DÉROGATION COMMUNAUTAIRE
En effet, l'article 8 paragraphe 4 de cette directive donne à un Etat
membre la possibilité de mettre en place un carburant
utilitaire : "
Le Conseil, statuant à l'unanimité
sur proposition de la Commission, peut autoriser un Etat membre à
introduire des exonérations pour des réductions
supplémentaires pour des raisons de politiques spécifiques
(...). Le Conseil est réputé avoir autorisé
l'exonération ou la réduction proposée si, dans un
délai de deux mois à compter de la date à laquelle les
autres Etats membres ont été informés (...) ni la
Commission, ni aucun Etat membre n'a demandé que cette question soit
examinée par le Conseil
(...)
". Le paragraphe 8 du
même alinéa prévoit que : "
Les Etats membres
ont la faculté de donner effet aux exonérations ou
réductions du taux d'accises visées au présent article au
moyen d'un remboursement de l'accise payée
"
24(
*
)
.
C. LE DISPOSITIF DE REMBOURSEMENT PARTIEL
L'article 265
septies
du code des douanes
prévoit donc ce
dispositif de remboursement. Ainsi, peuvent obtenir, sur leur demande, un
remboursement de la TIPP sur le gazole, les entreprises (établies dans
l'Union européenne) propriétaires ou, en leur lieu et place, les
entreprises titulaires soit d'un contrat de crédit - bail, soit d'un
contrat de location de deux ans ou plus :
- de véhicules routiers à moteur destinés au
transport de marchandises et dont le poids total autorisé en charge est
égal ou supérieur à 12 tonnes ;
- de véhicules tracteurs routiers dont le poids total roulant est
égal ou supérieur à 12 tonnes.
Le
seuil de 12 tonnes
exclut les fourgonnettes, les utilitaires
légers, les autocars et les autobus.
Ce dispositif s'applique aux acquisitions de gazole effectuées à
compter du 11 janvier 1999 ; la période couverte par le
remboursement s'étend du 11 janvier d'une année au 10 janvier de
l'année suivante. Le remboursement peut être demandé
à partir du 12 janvier suivant la période concernée et au
plus tard dans les trois années suivantes. Ce n'est donc que depuis le
12 janvier 2000 que les transporteurs ont pu déposer leurs
premières demandes de remboursement.
Le mécanisme prévu consiste à rembourser la
différence entre les deux taux de TIPP sur le gazole qui
coexistent : d'une part, le taux de droit commun, et, d'autre part, le
taux spécifique du " carburant professionnel " (taux
applicable à ce type d'utilisation au cours de l'année n-1
augmenté d'une somme correspondant au produit de la taxe sur le
supercarburant sans plomb au cours de l'année n-1 par la variation des
prix à la consommation, ce qui ne permet pas un remboursement total de
l'écart de taxation).
En outre, le remboursement est
plafonné à 40.000 litres de
gazole par an et par véhicule
. Ce plafond correspond à la
consommation annuelle moyenne du type de véhicules routiers
visés.
Concrètement, pour la période du 11 janvier 1999 au 10 janvier
2000, le taux du remboursement partiel a été de 3,54 centimes par
litre, soit 1.416 francs maximum par véhicule. Le taux de ce
remboursement est passé à 8,62 francs par hectolitre pour 2000,
soit 3.448 francs maximum par véhicule avec ce même plafond de
40.000 litres
25(
*
)
.
II. LE PROJET DU GOUVERNEMENT
Suite à la " grogne des routiers " de janvier 2000 au sujet de
l'application de la législation sur la réduction du temps de
travail, le gouvernement propose dans cet article plusieurs assouplissements du
dispositif existant :
il propose tout d'abord
d'abaisser le poids minimal requis pour
bénéficier du remboursement de 12 tonnes à 7,5
tonnes
; ce nouveau poids minimal, qui ne correspond à aucune
norme technique, devrait permettre de faire bénéficier du
mécanisme certaines catégories de véhicules comme les
camions de messagerie et ceux de déménagement ; le nombre de
véhicules français bénéficiaires devrait ainsi
passer de 435.000 à 510.000 ;
il propose ensuite un
remboursement semestriel et non plus annuel
, ce
qui correspond à une avance de trésorerie offerte aux
entreprises : le remboursement pourra être demandé pour
chaque semestre, à compter du 12 janvier et du 12 juillet pour chacun
des semestre de la période considérée
26(
*
)
; le remboursement de la TIPP
payée entre le 11 janvier et le 10 juillet 2000 pourra donc être
demandé à compter du 12 juillet de la même année et
non plus seulement à partir du 12 janvier 2001 ;
il propose enfin de relever le
plafond du remboursement de 40.000 litres
par an et par véhicule à 25.000 litres par semestre et par
véhicule (soit 50.000 litres par an)
; cette modification
devrait permettre une augmentation des montants maximum remboursés comme
le montre le tableau ci-après ;
Comparaison des taux et des montants maximaux de remboursement en 1999 et en 2000
|
|
1999 |
2000 |
|
TIPP sur le supercarburant sans plomb (en francs par hectolitre) |
384,62 |
384,62 |
|
TIPP de droit commun sur le gazole = (1) (en francs par hectolitre) |
248,18 |
255,18 |
|
TIPP dérogatoire sur le gazole = (2) (en francs par hectolitre) |
244,64 |
246,56 |
|
Taux du remboursement partiel de TIPP aux transporteurs routiers = (1) - (2) = (3) (en francs par hectolitre) |
3,54 |
8,62 |
|
Montant maximal du remboursement avec le plafond de 40.000 litres = (3) * 400 (en francs par véhicule) |
1.416 |
3.448 |
|
Montant maximal du remboursement avec le plafond de 50.000 litres = (3) * 500 (en francs par véhicule) |
- |
4.310 |
Ainsi,
à titre de comparaison, il apparaît que :
- dans le système actuel, le remboursement maximal au titre de 2000
serait de
3.448 francs par véhicule, payable à compter du 12
janvier 2001
;
- dans le système proposé, ce remboursement maximal au titre de
2000 serait de
4.310 francs par véhicule, payable pour moitié
à compter du 12 juillet 2000 et pour l'autre à compter du 12
janvier 2001
.
Le surcoût pour 2000 de cette modification est évalué par
la direction de la législation fiscale à
200 millions de
francs
par rapport à une évaluation initiale de 400 millions
de francs. Ces 200 millions de francs figurent dans les crédits de
paiement demandés au chapitre 15-02 des Charges communes sous
l'intitulé " Remboursements sur produits indirects et divers "
du présent projet de loi.
L'Assemblée nationale a adopté cet article
modifié
par trois amendements rédactionnels relatifs au décompte des
alinéas.
III. LA POSITION DE LA COMMISSION
Votre commission est favorable à la préservation de la
compétitivité du secteur des transports,
touché
notamment par les surcoûts liés à la politique de
réduction du temps de travail imposée par le gouvernement
.
Votre rapporteur général s'étonne toutefois de la
fréquence avec laquelle ce dispositif est retouché
, au
gré des concessions du gouvernement pour maintenir la paix
sociale : création du dispositif par la loi de finances pour
1999 du 30 décembre 1998 ; modifications apportées dans
la loi de finances pour 2000 du 30 décembre 1999 ; nouvelles
modifications apportées dans le présent projet de loi de finances
rectificative pour 2000.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE
7
Modification
du statut des sociétés de capital-risque
Commentaire : le présent article additionnel vise
à simplifier le régime fiscal des sociétés de
capital-risque, en prévoyant notamment que désormais celles-ci
ont pour objet social unique et exclusif la gestion de portefeuille.
Le régime fiscal des sociétés de capital-risque (SCR) est
particulièrement complexe, principalement du fait de l'existence,
à côté des activités de gestion de portefeuille,
d'activités dites " concurrentielles " qui ne peuvent donner
lieu aux mêmes avantages fiscaux.
Or un régime fiscal peu compréhensible pour les particuliers peut
conduire à freiner l'utilisation de ce type de société
alors que ces particuliers seraient pourtant prêts à consacrer une
partie de leurs ressources patrimoniales au financement d'entreprises non
cotées.
Dans une volonté de simplification et dans le souci de ne pas
prêter le flanc à un éventuel détournement de
ce régime fiscal avantageux
27(
*
)
, une réforme du dispositif
actuel a été négociée entre les
représentants de la profession des investisseurs en capital et
l'administration.
En décembre dernier, à l'occasion de l'examen au Sénat du
projet de loi de finances pour 2000, notre collègue Paul Loridant a
déposé un amendement substantiel prévoyant la
simplification du statut fiscal des sociétés de
capital-risque
. Le gouvernement était favorable à ce
dispositif mais votre commission n'avait pas disposé du temps
nécessaire à son examen complet. Elle a, depuis,
étudié le dispositif et propose de l'inscrire dans le droit
positif.
Il ne s'agit pas d'un régime totalement nouveau mais d'une
modification du régime existant
visant à le
simplifier
. Les dispositions fiscales seraient plus lisibles car
généraliser à l'ensemble de l'activité de ces
sociétés grâce à l'obligation de filialiser les
activités autres que la gestion de portefeuille et d'une façon
générale ce régime serait rapproché de celui des
fonds communs de placement à risque (FCPR). Le régime actuel
subsisterait, à côté du nouveau régime, pendant une
période transitoire de deux ans, à l'issue de laquelle le
présent dispositif deviendra le régime unique obligatoire.
I. MODIFICATIONS RELATIVES AUX CONDITIONS D'OBTENTION DU STATUT DE SOCIETE
DE CAPITAL-RISQUE
A. LA SOCIÉTÉ DE CAPITAL-RISQUE
1. Le dispositif actuel
Aux termes de l'article 1
er
de la loi n° 85-695 du 11 juillet
1985 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier, la
société de capital-risque est une société
française par actions dans laquelle, notamment, les droits des personnes
physiques actionnaires sont limités à 30 % des
bénéfices sociaux.
2. Les modifications proposées
Le présent amendement propose dans un nouvel article 1
er
bis
de la loi de 1985 de prévoir que la société de
capital-risque aurait dorénavant
un objet exclusif : la gestion
d'un portefeuille
de valeurs mobilières.
Si le total de son bilan excède 10 millions d'euros au cours de
l'exercice précédent, cette société sera tenue de
filialiser
une éventuelle activité de prestation de
services (expertise comptable, conseil, etc.). En revanche, les petites
sociétés de capital-risque seront autorisées à
conserver une activité " accessoire " (générant
un chiffre d'affaires inférieur à 50 % de leurs charges).
En outre, il est prévu que la société de capital-risque
ne pourra pas procéder à des emprunts d'espèces
au-delà de 10 % de son actif
afin d'assurer qu'elle utilise
bien, pour accomplir son objet social, son propre capital et non un capital
d'emprunt. Cette innovation se substitue au dispositif très complexe qui
existe en matière de limitation des interventions de la
société de capital-risque sur le marché monétaire.
B. LA COMPOSITION DU PORTEFEUILLE
1. Le dispositif actuel
Actuellement, la société de capital-risque doit respecter un
quota minimal de
50 % de sa situation nette qui doit être investi en
titres dits " éligibles ".
Cette contrainte assure que le
portefeuille de la société est
qui principalement
constitué de titres non cotés.
Ces titres éligibles sont les parts, actions, obligations convertibles
ou titres participatifs de sociétés ayant leur siège dans
un Etat de la Communauté européenne, dont les actions
ne sont
pas admises à la négociation
sur un marché
réglementé français ou étranger, qui exercent une
activité commerciale, industrielle ou artisanale et qui sont soumises
à l'impôt sur les sociétés dans les conditions de
droit commun. Depuis la loi de finances pour 2000 (n° 99-1172 du 30
décembre 1999) sont également éligibles les titres de
sociétés " holdings " communautaires ainsi que de
" holdings de holdings ".
Une période transitoire de
3 ans
est prévue pour atteindre
ce quota de 50 % (à compter de la création de la
société ou de l'exercice de l'option pour ce régime
fiscal).
Enfin, la société de capital-risque ni aucun de ses actionnaires
personne physique
ne peut pas détenir plus de 40 %
des titres
d'une société dont les titres figurent au portefeuille de la
société (dans le quota de 50 % des titres éligibles).
2. Les modifications proposées
Dans le dispositif proposé,
les conditions
d'éligibilité au quota de 50 % seraient assouplies
puisque,
seront également éligibles, dans la limite de 15 % de la
situation nette,
les avances en comptes courants
consenties à des
sociétés éligibles au quota de 50 % (avances consenties
pour moins de trois ans à condition que la participation de la
société de capital-risque au capital est supérieure
à 5 %).
En outre,
la période transitoire sera réduite à deux
ans
en contrepartie de la généralisation des avantages
fiscaux.
II. MODIFICATIONS RELATIVES AU RÉGIME FISCAL
A. LE RÉGIME FISCAL DE LA SCR
Actuellement, l'exonération totale d'impôt sur les
sociétés ne vaut que pour les produits et plus-values
retirées de la gestion des titres de la nature de ceux du quota de 50 %.
Les produits et plus-values provenant d'autres formes de placements financiers
sont également exonérés d'impôt sur les
sociétés à titre accessoire dans certaines limites. Tous
les autres produits sont soumis à l'impôt sur les
sociétés dans les conditions de droit commun.
Dans le dispositif proposé, étant donné que la
société a l'obligation de filialiser ses activités autres
que de gestion de portefeuille, la société de capital-risque
bénéficiera d'une
exonération totale d'impôt sur
les sociétés
.
Les " petites " sociétés de capital-risque,
autorisées à conserver des activités autres que la gestion
de portefeuille, bénéficieront également de
l'exonération totale d'impôt sur les sociétés, sans
besoin de distinguer ce qui dans leurs bénéfices relève de
la gestion de portefeuille et ce qui n'en relève pas.
B. LE RÉGIME FISCAL DES DISTRIBUTIONS
1. Le dispositif actuel
Plusieurs dispositifs de taxation des distributions de la société
de capital-risque coexistent aujourd'hui.
a) Personnes physiques
Le régime de droit commun (barème progressif de l'impôt sur
le revenu) s'applique pour les distributions issues d'activités soumises
à l'impôt sur les sociétés ou
exonérées à titre accessoire.
Pour les distributions issues des produits et plus-values
réalisées au cours de quatre derniers exercices par la gestion du
portefeuille exonéré un
régime de faveur
est
prévu en faveur les personnes physiques ; il permet
l'
exonération
des distributions
à condition de
s'engager à conserver les titres de la société pendant
cinq ans et de réinvestir les dividendes ainsi perçus (ainsi que
de ne pas détenir plus de 25 % des droits dans les
bénéfices d'une société dont les titres figurent
à l'actif de la société de capital-risque).
Les distributions perçues par les personnes physiques qui ne remplissent
pas les conditions pour bénéficier de ce régime de faveur
sont taxées soit au
taux de 16 %
prévu pour les
plus-values de cession de valeurs mobilières si elles sont
prélevées sur des plus-values réalisées au cours
des quatre derniers exercices, soit
au barème de l'impôt sur le
revenu
dans la catégorie des revenus mobiliers dans les autres cas.
b) Personnes morales
Le
régime des plus-values à long terme
est applicable aux
dividendes prélevés sur les plus-values du portefeuille
exonéré qui ont été réalisées au
cours des quatre derniers exercices à l'occasion de la cession de titres
détenus depuis au moins deux ans.
Dans les autres cas, les distributions perçues par les personnes morales
sont taxées à
l'impôt sur le revenu ou à
l'impôt sur les sociétés dans les conditions de droit
commun.
c) Non résidents
Si l'actionnaire est non-résident, le régime de la retenue
à la source est applicable. Toutefois, sont prévus quelques cas
d'exonération de cette retenue à la source. En
bénéficient notamment les dividendes distribués aux
personnes physiques non-résidentes placées sur option sous le
régime d'exonération sous condition de remploi ainsi que, sous
conditions, les dividendes prélevés sur les plus-values provenant
du portefeuille exonéré et distribués aux personnes
morales françaises qui bénéficient du régime des
plus-values à long terme.
2. Les modifications proposées
Les actionnaires personnes physiques qui bénéficient du
régime de faveur
verront la condition de réinvestissement
allégée puisque la distribution serait
définitivement exonérée au terme des cinq ans
suivant la souscription. En outre, ce régime de faveur sera
étendu aux personnes physiques domiciliées dans des pays qui ont
conclu une convention fiscale avec la France.
Les conditions d'exonération de retenue à la source pour les
personnes morales seront allégées : celui-ci sera applicable
quel que soit le régime fiscal applicable dans le pays du siège
de la personne.
C. LE RÉGIME DES PLUS VALUES DE CESSION D'ACTIONS DE LA
SOCIÉTÉ DE CAPITAL-RISQUE
Il est proposé que la plus-value de cession des titres des actionnaires
personnes physiques soit définitivement exonérée au bout
de cinq ans de détention des actions.
III. ENTRÉE EN VIGUEUR
Il est prévu que l'option pour le régime fiscal de la SCR est
exercée avant la date d'ouverture de l'exercice au titre duquel ce
régime s'applique si la société existe déjà
et, dans le cas contraire, dans les six mois suivant celui de la
création de son activité.
Le présent article additionnel prévoit que
jusqu'en 2002, deux
régimes de sociétés de capital-risque vont
coexister
: le régime actuel qui sera abrogé en 2002 et
le régime prévu par le présent article qui peut d'ores et
déjà être choisi sur option par les sociétés
qui remplissent les conditions d'éligibilité - et en premier lieu
l'obligation de filialisation des activités autres que la gestion de
portefeuille. Les autres sociétés auront donc deux ans pour
effectuer cette filialisation, faute de quoi elles perdront la qualité
de société de capital-risque en 2002.
Décision de la commission : votre commission vous demande
d'adopter cet article additionnel.
ARTICLE 8
Fonds de compensation pour la
TVA :
modification du taux de compensation et modalités exceptionnelles de
remboursement concernant les réparations des dommages liés aux
intempéries de novembre et décembre 1999
Commentaire : le présent article tend, d'une part,
à réduire le taux de compensation forfaitaire afin de tenir
compte de la baisse du taux de TVA de 20,6 % à 19,6 % et,
d'autre part, à accélérer les remboursements du FCTVA pour
les investissements réalisés en réparation des dommages
causés par les intempéries de novembre et décembre 1999.
I. LA REDUCTION DU TAUX DE COMPENSATION
A. LE MODE DE CALCUL DU TAUX DE COMPENSATION
Le mode de calcul du taux de compensation du FCTVA obéit à des
règles complexes qui traduisent l'ambiguïté du régime
juridique de ce fonds.
Lors de la création du FCTVA en 1975, le ministre de l'intérieur,
présentant au Sénat le dispositif proposé, a
déclaré : "
On aurait pu imaginer de rembourser la
TVA sur les équipements des collectivités locales. Mais cela nous
aurait mis en contradiction complète avec les engagements de la France
dans le cadre de l'harmonisation fiscale européenne
".
Dès lors, il convenait d'éviter que l'existence du FCTVA soit
assimilée à un remboursement d'impôt ou à une
subvention. La rédaction actuelle du code général des
collectivités territoriale ne fait pas référence à
la TVA acquittée par les collectivités locales lors de la
réalisation des équipements. Elle indique simplement, à
l'article L. 1615-2, que les attributions du FCTVA sont versées aux
collectivités locales "
au titre des dépenses
d'investissement exposées dans l'exercice de leurs
compétences
".
Le I de l'article L. 1615-6 précise que "
les attributions du
fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée sont
déterminées en appliquant aux dépenses réelles
d'investissement définies par décret en Conseil d'Etat un taux de
compensation forfaitaire de 16,176 %
".
Ce taux forfaitaire de 16,176 % résulte d'un calcul en deux
étapes :
- tout d'abord, pour éviter que les attributions du FCTVA soient
assimilées à des remboursements de TVA, le lien qui existait dans
la loi entre le taux normal de TVA et le taux de compensation du FCTVA a
été supprimé à compter du 1
er
janvier
1994. Depuis cette date, le taux de compensation du FCTVA est
forfaitaire
28(
*
)
: il
ne varie pas selon que l'investissement auquel il se rapporte relève du
taux réduit de 5,5 % ou du taux normal de 20,6 % de TVA.
En pratique, ce taux n'est pas sans lien avec celui de la TVA. Il a
été
déterminé " en appliquant aux
dépenses réelles d'investissement un taux égal au taux
normal de la TVA calculé en dedans du prix et arrondi à la
troisième décimale inférieure "
29(
*
)
.
Pour un taux de TVA de 20,6 %, le
taux obtenu en procédant à cette opération
s'élève donc à :
(20,6/120,6) x 100 = 17,081 %.
Ce
calcul était valable jusqu'à l'entrée en vigueur de
l'article 53 de la loi de finances pour 1994, qui l'a complété
par une deuxième opération, dite de
" réfaction " ;
- en 1994, considérant que le montant du prélèvement sur
recettes au profit de l'Union européenne était calculé en
fonction d'un taux d'appel appliqué aux recettes de TVA perçues
par l'Etat, et que ce taux d'appel s'élevait à 1,26 % du
produit de la TVA perçue, le gouvernement a considéré
qu'il était légitime de déduire le montant du taux d'appel
communautaire du taux normal de TVA pour calculer le taux de compensation qui
détermine le montant des attributions du FCTVA. Avec ce nouveau mode de
calcul, le taux de compensation obtenu était inférieur de 0,905
point au taux de compensation résultant du calcul à partir du
taux normal de TVA (qui s'élevait à l'époque
à 18,6 %).
Ainsi, le taux de compensation servant de calcul aux attributions du FCTVA
s'élève aujourd'hui à : 17,081 - 0,905 =
16,176 %.
Dans son rapport consacré au FCTVA, le rapporteur spécial des
crédits des collectivités locales à la commission des
finances de l'Assemblée nationale, notre collègue
député Gérard Saumade
30(
*
)
, procède à une analyse
éclairante de l'argumentation servant à justifier le mode de
calcul du taux de compensation par référence au
prélèvement sur recettes au profit de l'Union
européenne :
Les observations du rapport Saumade sur le lien entre le taux de compensation du FCTVA et le montant du prélèvement sur recettes au profit de l'Union européenne
[L'argumentation du gouvernement]
" est juridiquement
contestable,
" puisque la TVA acquittée par les
collectivités locales alimente les recettes du budget
général, ensemble sur lequel est prélevé la
contribution au profit du budget des Communautés
européennes
"
31(
*
)
.
On peut observer, d'ailleurs, que la justification relative aux obligations
budgétaires européennes tend à être
abandonnée par le gouvernement. Les représentants du
ministère de l'économie, des finances et de l'industrie entendus
par votre Rapporteur ont ainsi préféré présenter la
nécessité de la réfaction de 0,905 point comme un
moyen d'éviter que le FCTVA soit assimilable à un
" remboursement " contraire à la sixième directive TVA.
Ce raisonnement n'est pas plus acceptable que le précédent,
puisque les modalités de calcul du taux de compensation retenues en 1988
suffiraient pour écarter ce risque : elles conduiraient à
restituer aux collectivités locales 82,9 % de la TVA
supportée (17,081 : 20,60) ;
le taux de 16,176 %
actuellement fixé par l'article L. 1615-6 du code général
des collectivités territoriales ramène ce ratio à
78,5 %.
En fait, cette réfaction a été instituée pour
réduire la forte progression du FCTVA constatée de 1991 à
1994. Le gouvernement ayant quasiment épuisé sa marge de
manoeuvre sur l'assiette, a cherché à jouer sur le taux.
Il avait été encouragé dans cette voie par le rapport de
1992 de l'Inspection générale des finances et de l'Inspection
générale de l'administration, suggérant que " la
suppression du taux maximal rend légitime une révision du taux du
FCTVA, afin de déterminer le taux moyen de TVA réellement
supporté par les collectivités locales. "
On peut enfin noter que cette mesure est passée relativement
inaperçue auprès des élus locaux : plusieurs
élus entendus par votre Rapporteur ignoraient le lien invoqué
avec le budget des Communautés européennes, voire même
l'existence de la réfaction
32(
*
)
".
B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : UNE REDUCTION DES CONCOURS DE
L'ETAT AUX COLLECTIVITÉS LOCALES
1. La réduction du taux de compensation pour tenir compte de la baisse
du taux normal de TVA
La réduction de 20,6 % à 19,6 % du taux normal de la taxe
sur la valeur ajoutée prévue à l'article 2 du
présent projet de loi de finances rectificative a donné
l'occasion au gouvernement de proposer une réduction à due
concurrence du taux de compensation du FCTVA.
Le nouveau taux devrait donc s'établir à :
((19,6/119,6) x 100) - 0,905 = 15,482 % (au lieu de 16,176 %).
L'entrée en vigueur du nouveau taux pour les
bénéficiaires du FCTVA autres que les communautés de
communes, les communautés de villes et les communautés
urbaines
33(
*
)
Le présent article prévoit une entrée en vigueur de ce
nouveau taux
à compter de 2003
. Cette date a été
choisie en raison du décalage de deux ans du versement des attributions.
En 2001 et en 2002, les remboursements du FCTVA concerneront encore des
investissements réalisés sous le régime du taux de
20,6 %. En 2003, l'ensemble des attributions du FCTVA correspondront
à des opérations réalisées en supportant un taux de
19,6 %.
En 2002, le FCTVA devra procéder à des remboursements
correspondant à des opérations effectuées, pendant les
quatre premiers mois de l'année 2000, au taux de 20,6 %. Le
présent article prévoit en conséquence que le taux
appliqué en 2002 sera une moyenne pondérée du taux actuel
de 16,176 % et du nouveau taux de 15,482 %, soit 15,656 %.
En 2001, le taux actuel continuera de s'appliquer.
L'entrée en vigueur du nouveau taux pour les communautés de
communes, les communautés d'agglomération et les
communautés de ville
Ces trois catégories de groupements bénéficient de
remboursements du FCTVA l'année de réalisation de leurs
investissements. En 2001, l'ensemble des versements du FCTVA à des
groupements appartenant à ces catégories correspondront à
des investissements réalisés au taux de 19,6 %.
En 2000, les versements du FCTVA correspondront donc à des
investissement réalisés au taux de 20,6 % pour les quatre
premiers mois de l'année et au taux de 19,6 % pour les huit mois
suivants.
En conséquence, le dispositif proposé prévoit une
entrée en vigueur du nouveau taux de compensation à compter du
1
er
avril 2000.
2. Une pénalisation de l'investissement local
Le taux de compensation du FCTVA étant un taux forfaitaire,
calculé par tradition à partir du taux normal de TVA mais sans
lien automatique avec lui, le gouvernement n'était pas obligé de
proposer de réduire ce taux. En le faisant, il renforce d'ailleurs
l'idée selon laquelle le FCTVA est un remboursement d'impôt, donc
contraire aux règles communautaires.
En réalité, la mesure proposée par le gouvernement a
pour objet de réduire le montant des concours financiers de l'Etat aux
collectivités locales
. Dans la loi de finances pour 2000, le montant
du prélèvement sur les recettes de l'Etat au profit du FCTVA
s'élève à 21.820 millions de francs. Si le nouveau taux de
compensation proposé par le présent article était
entré en vigueur dès 2000, le montant des ressources du FCTVA se
serait élevé à 20.883 millions de francs.
L'économie aurait été de 937 millions de francs.
Dès lors, il est permis de s'interroger sur la pertinence de la
réduction du soutien de l'Etat à l'investissement local, qui
demeure le principal moteur de l'investissement public en France et dont la
reprise est aujourd'hui fragilisée par la remontée du niveau des
taux d'intérêt et le poids des nouvelles dépenses de
fonctionnement imposées par l'Etat aux collectivités, notamment
en matière de rémunération des agents. En outre, la
réduction du taux de compensation du FCTVA paraît de nature
à freiner l'effort des collectivités locales pour adapter leurs
équipements aux normes fixées par certaines dispositions
législatives récentes en matière environnementale,
principalement dans les secteurs de l'eau et des déchets ménagers.
C. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
Le FCTVA est au coeur de la politique de l'Etat de soutien à
l'investissement local, composante essentielle de l'investissement public. Son
montant s'élève à environ 20 milliards de francs par,
contre environ 5 milliards de francs pour la dotation globale
d'équipement de communes et des départements.
Compte tenu du mode de calcul défavorable du taux de compensation
forfaitaire, du décalage de deux ans dans le versement des attributions
et du caractère restrictif de la définition des dépenses
éligibles au fonds, les élus locaux, et notamment les maires, ont
le sentiment que l'Etat les aide un peu " à reculons " alors
que leurs investissements viennent compenser le faible dynamisme de
l'investissement de l'Etat
34(
*
)
.
Votre rapporteur général considère que le dispositif
proposé est de nature à alimenter le mécontentement des
élus locaux et que, à défaut d'un débat plus
général sur le fonctionnement du FCTVA, il est
préférable de ne pas modifier l'équilibre actuel. Il vous
proposera un
amendement
supprimant la réduction du taux de
compensation du FCTVA.
II. L'ACCÉLÉRATION DES VERSEMENTS DU FCTVA POUR LES COMMUNES
VICTIMES DES INTEMPÉRIES
A. UNE MESURE DÉJÀ ADOPTÉE PAR LE SENAT...
Le II du présent article propose d'appliquer à l'ensemble des
bénéficiaires du FCTVA victimes des intempéries de
novembre et décembre 1999 le régime applicable aux
communautés de communes, aux communautés d'agglomération
et, jusqu'à leur extinction, aux communautés de villes,
c'est-à-dire le versement des attribution du FCTVA l'année de
réalisation des investissement et non l'année n + 2, comme le
veut le " droit commun " du FCTVA.
Cette idée a été avancée dès le 11 janvier
2000 par le président de votre commission des finances et par votre
rapporteur général, dans un communiqué de presse commun
préconisant diverses mesures en faveur des collectivités
sinistrées.
A l'occasion de l'examen par le Sénat au mois de mars 2000 de deux
propositions de lois portant diverses mesures en faveur des communes
sinistrées par les intempéries de novembre et décembre
1999, le rapporteur de ces textes au nom de votre commission des finances,
notre collègue Michel Mercier, avait retenu une disposition de cette
nature à l'article 2 de ses conclusions. Cet article a été
adopté à l'unanimité du Sénat.
B. ... REPRISE A SON COMPTE PAR LE GOUVERNEMENT
Le dispositif proposé par le gouvernement rejoint dans ses grandes
lignes le texte adopté par le Sénat au mois de mars 2000 :
- par dérogation aux règles existantes, il retient le principe du
versement des attributions du FCTVA l'année de réalisation des
investissements pour l'ensemble des bénéficiaires du FCTVA ;
- il n'étend pas le bénéfice du FCTVA aux dépenses
de fonctionnement, et se limite aux seules "
dépenses
réelles d'investissement
", conformément aux principes
qui régissent le fonds ;
- il concerne les investissements effectués en réparation des
inondations du mois de novembre 1999 et des tempêtes du mois de
décembre 1999.
Le dispositif proposé appelle toutefois quelques remarques :
-
la dérogation au principe du remboursement en n+2 ne s'appliquera
qu'en 2000
et ne concernera que les investissements réalisés
en 1999 et en 2000.
Compte tenu de l'importance des dégâts causés par les
intempéries et les tempêtes, et des délais auxquels sont
confrontées les collectivités locales pour le vote de leurs
budgets, il n'est pas exclu que certaines collectivités choisissent de
ne pas procéder aux investissements de réparation dans la
précipitation et décident de les réaliser en 2001.
Dès lors, limiter la mesure à la seule année 2000 peut
apparaître restrictif. Votre rapporteur général vous
proposera un
amendement
prévoyant que le dispositif de
remboursement anticipé s'appliquera également en 2001 et
concernera aussi les investissements de réparation
réalisés au cours de cet exercice ;
- la rédaction proposée limite le bénéfice de la
mesure à la réparation des dommages
"
directement
" causés par les intempéries et
les tempêtes. Selon les informations recueillies par votre rapporteur
auprès du ministère de l'économie et des finances, cette
précision a pour objet d'éliminer du bénéfice du
remboursement anticipé les travaux réalisés à
l'occasion de la réparation de dommages causés par les
intempéries, mais qui ne correspondent pas à la réparation
de dommages. Par exemple, la reconstruction de la toiture d'un lycée
arrachée par les vents sera éligible au remboursement
anticipé, mais pas les éventuels travaux de rénovation de
la cour de ce lycée effectués à cette occasion.
- la " générosité " du gouvernement a ses
limites : en appliquant aux investissements réalisés en
réparation des tempêtes par l'ensemble des
bénéficiaires du FCTVA le régime plus favorable des
communautés de communes, communautés de villes et
communautés d'agglomération, le dispositif proposé leur
étend également le nouveau taux de compensation applicable aux
investissements réalisés par ces dernières.
En d'autres termes, les communes bénéficieront, pour leurs
investissements de réparation des dommages causés par les
intempéries réalisés après le 1
er
avril
2000, d'une attribution du FCTVA versée en 2000 à un taux de
15,482 % au lieu d'un versement en 2002 à un taux de 15,656 %. La
charge de trésorerie pour l'Etat liée au paiement en 2000 au lieu
de 2002 serait donc, partiellement au moins, compensée par une
économie budgétaire.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article ainsi modifié.
ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE
8
Reports d'impositions en faveur d'entreprises exerçant
leur activité dans les départements victimes de la marée
noire
Commentaire : le présent article additionnel
a pour
objet d'accorder un report d'imposition à certaines entreprises
exerçant leur activité dans les départements
concernés par la marée noire de décembre 1999.
Le présent projet de loi de finances rectificative pour 2000 comporte
des dispositions fiscales en faveur des exploitants forestiers victimes de la
tempête de décembre 1999 (articles 3 et 4) et en faveur des
collectivités locales victimes des inondations de novembre 1999 et de la
tempête de décembre 1999 (article 8). Par ailleurs, des ouvertures
de crédits en faveur des collectivités victimes des
tempêtes, des inondations et de la marée noire sont
demandées. En revanche, le texte est " muet " s'agissant des
entreprises qui exercent leur activités dans les départements
touchés ou concernés par la marée noire.
Le présent article additionnel répare ce qui doit être
considéré comme un oubli, en accordant un report d'imposition aux
entreprises de ces départements exerçant leur activité
dans des secteurs pénalisés, directement ou indirectement, par la
marée noire.
Cette " avance de trésorerie ", accordée à la
demande de l'entreprise, s'applique aux impositions dues au titre de 2000 et de
2001. Les sommes dues devront être acquittées en 2002.
Les départements dans lesquels les entreprises pourront
bénéficier du report d'imposition sont ceux dans lesquels les
préfets de département ont déclenché un plan
" POLMAR-terre ", soit la Charente Maritime, le Finistère, la
Loire-Atlantique, le Morbihan et la Vendée.
Les secteurs d'activité concernés par la mesure proposée
sont : le commerce, l'artisanat, la restauration, l'hôtellerie et la
location de résidences à vocation touristique ou
parahôtelière, l'hébergement de plein air, le nautisme,
l'aqualculture, la saliculture et la pêche maritime.
Décision de la commission : votre commission vous demande
d'adopter cet article additionnel.
ARTICLE 9
Dotation de compensation de la taxe
professionnelle : financement des communautés d'agglomération
Commentaire : le présent article a pour objet de
réduire les conséquences pour les collectivités non
éligibles à une dotation de solidarité, du financement par
la dotation de compensation de la taxe professionnelle de la DGF des nouvelles
communautés d'agglomération.
I. LE CONTEXTE : UNE NOUVELLE PONCTION SUR LA DOTATION DE COMPENSATION DE
LA TAXE PROFESSIONNELLE
A. LA DCTP, VARIABLE D'AJUSTEMENT DU CONTRAT DE CROISSANCE ET DE
SOLIDARITÉ
Depuis 1996, la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) joue
le rôle de variable d'ajustement du contrat de croissance et de
solidarité. Lorsque les dotations qui composent l'enveloppe
normée des concours de l'Etat aux collectivités locales
augmentent plus vite que le total de l'enveloppe normée, l'ajustement
est réalisé par une baisse du montant de la DCTP. Le montant de
la DCTP est ainsi passé de 19,1 milliards de francs en 1995 à
11,8 milliards de francs en 2000.
Les baisses de DCTP n'ont pas les mêmes conséquences pour toutes
les collectivités car deux mécanismes permettent de limiter,
voire d'effacer, les baisses enregistrées par les collectivités
" défavorisées " :
- l'
article 57 de la loi de finances pour 1999
, qui définit le
contenu du contrat de croissance et de solidarité pour la période
1999-2001, dispose que certaines collectivités bénéficient
d'une " modulation " de leur baisse de DCTP, ce qui signifie qu'elles
n'en supportent pas la totalité.
Ainsi, pendant les trois années d'application du contrat de croissance,
les communes éligibles à la dotation de solidarité urbaine
(DSU) et à la fraction " bourgs-centres " de la dotation de
solidarité rurale (DSR), les départements éligibles
à la dotation de fonctionnement minimale (DFM) et les régions
éligibles au fonds de correction des déséquilibres
régionaux (FCDR) voient leur baisse de DCTP limitée à
50 % de son montant théorique. Afin de ne pas modifier le montant
total de la DCTP, l'avantage accordé à ces collectivités
est " financé " par un alourdissement de la baisse
supportée par les collectivités qui ne sont pas éligibles
à ces dotations de solidarité, ainsi que par les
établissements publics de coopération intercommunale et les fonds
départementaux de péréquation de la taxe professionnelle
(FDPTP), qui bénéficient également de la DCTP. Par
exemple, en 1999, la DCTP a baissé de 12,2 % mais les
collectivités éligibles aux dotations de solidarité n'ont
enregistré qu'une baisse de 6,1 % et alors que les attributions des
autres étaient réduites de 23,14 % ;
- les lois de finances pour 1999 (article 58) et pour 2000 (article 63)
ont modifié l'article 1648 B du code général des
impôts pour mettre en place, par le biais du
Fonds national de
péréquation de la taxe professionnelle
(FNPTP), une
compensation des baisses de DCTP qui atténue encore les pertes
enregistrées par les collectivités éligibles à des
dotations de solidarité. Le FNPTP verse en 1999 et en 2000 une
attribution équivalente au montant de leur baisse de DCTP aux communes
éligibles à la DSU et à la DSR
" bourgs-centres ", aux communes éligibles à la DSR
" péréquation " dont le potentiel fiscal est
inférieur à 90 % du potentiel fiscal moyen par habitant des
communes appartenant au même groupe démographique, et aux
groupements dont certains membres sont éligibles à la DSU ou
à la DSR " bourgs-centres " (à hauteur du pourcentage
d'habitants vivant dans une commune éligible à la DSU ou la DSR
" bourgs-centre ").
B. LE FINANCEMENT PAR LA DCTP DES NOUVELLES COMMUNAUTÉS
D'AGGLOMÉRATION
La loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la
simplification de la coopération intercommunale a créé une
nouvelle catégorie de structure intercommunale, la communauté
d'agglomération, afin de relancer la coopération intercommunale
en milieu urbain.
Cette formule implique le sacrifice par les communes de leur taxe
professionnelle, dont la perception est transférée à la
communauté d'agglomération. La loi a prévu, pour
contribuer à vaincre la résistance des communes, une incitation
financière qui prend la forme d'une attribution moyenne par habitant de
250 francs au titre de la dotation globale de fonctionnement (DGF). Ce
montant est très nettement supérieur à celui de
l'attribution moyenne par habitant de la catégorie la plus
répandue, celle des communautés de communes à
fiscalité additionnelle, qui s'établit à 106 francs par
habitant en 2000.
Le financement des communautés d'agglomération aurait pu
être réalisé sur la masse des crédits de la DGF des
structures intercommunales, qui est une composante de la dotation
d'aménagement de la DGF. Cependant, si tel avait été le
cas, cela aurait aboutit à augmenter le montant total de la DGF des
groupements et, la dotation d'aménagement étant une enveloppe
fermée, à réduire d'autant le montant de la dotation de
solidarité urbaine et de la dotation de solidarité rurale, donc
les ressources de la péréquation.
Le gouvernement a décidé de ne pas financer les nouvelles
communautés d'agglomération par la DGF et de faire un effort
budgétaire supplémentaire de 500 millions de francs par an
pendant cinq ans
35(
*
)
. Si cet
effort s'avère insuffisant, l'article 105 de la loi du 12 juillet 1999
prévoit que le financement complémentaire est
réalisé par un prélèvement sur la DCTP.
Pour reprendre l'expression du rapporteur de la loi du 12 juillet 1999 au nom
de votre commission des finances, notre collègue Michel Mercier,
ce
dispositif aboutit à faire de la DCTP non seulement la variable
d'ajustement du contrat de croissance, mais également la
"
soupape de sécurité de la DGF
"
:
puisque l'enveloppe de la DGF est trop petite pour assurer le financement de
l'intercommunalité sans pénaliser la péréquation,
on se " donne de l'air " en venant piocher dans la DCTP.
C. LE RECOURS A LA DCTP INTERVIENT UN AN PLUS TÔT QUE
PRÉVU
A l'occasion de l'examen par le Sénat du projet de loi relatif au
renforcement et à la simplification de la coopération
intercommunale, le gouvernement avait indiqué à votre commission
des finances que l'effort budgétaire de 500 millions de francs
permettrait de financer l'ensemble des nouvelles communautés
d'agglomération en 2000 mais qu'il faudrait probablement faire appel
à la DCTP à hauteur de 500 millions de francs en 2001 et de 1
milliard de francs en 2002. Le rapporteur pour avis du texte au nom de la
commission des finances de l'Assemblée nationale, notre collègue
Didier Chouat, estimait pour sa part que, cinq ans après l'entrée
en vigueur de la loi, le financement des nouvelles communautés
d'agglomération coûterait 2,5 milliards de francs par an, soit 2
milliards de francs de plus que le financement budgétaire prévu
par le gouvernement.
Le Sénat avait considéré qu'un prélèvement
sur la DCTP de 500 millions de francs en 2001 pouvait être
accepté mais que, à compter de 2002 et de l'entrée en
vigueur du nouveau contrat de croissance et de solidarité, le
gouvernement devrait trouver une autre source de financement que la DCTP pour
les communautés d'agglomération. La commission mixte paritaire
ayant retenu la proposition du Sénat, la rédaction actuelle de
l'article L. 5211-28 du code général des collectivités
territoriales limite aux exercices 2000 et 2001 la possibilité de
réaliser des prélèvements sur la DCTP.
L'ampleur du succès des communautés
d'agglomération
36(
*
)
constaté depuis l'entrée en vigueur de la loi du 12 juillet 1999
n'avait pas été anticipée et, contrairement aux
prévisions, il est nécessaire d'opérer un
prélèvement sur la DCTP dès l'année 2000. Le
montant ce prélèvement s'élève à
497
millions
de francs.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : LIMITER LA BAISSE DE DCTP DES
COLLECTIVITÉS LES PLUS TOUCHÉES
A. LA PROPOSITION DU GOUVERNEMENT
En 2000, la baisse de la DCTP par rapport à 1999 devait s'établir
à 3,44 %. Le prélèvement au profit de
l'intercommunalité porte cette diminution à 7,5 %.
Grâce au mécanisme de plafonnement à 50 %, la baisse
qu'enregistrent les communes éligibles à la DSU et à la
fraction " bourgs-centres " de la DSR, les départements
éligibles à la DFM et les régions éligibles au FCDR
est ramenée à 3,75 %. En revanche, les autres
bénéficiaires de la DCTP voient leurs attributions baisser de
16,5 %.
Sous la pression des élus locaux, le gouvernement a été
amené à considérer que ces baisses étaient trop
importantes et qu'il convenait, sinon de les effacer, du moins de les
réduire. Dans cette perspective, le présent article
prévoit la création d'un nouveau prélèvement sur
les recettes de l'Etat pour financer une nouvelle dotation
ad hoc
. Le
montant de cette nouvelle dotation est fixé à 250 millions de
francs, destinée à être répartie entre tous les
bénéficiaires de la DCTP qui enregistrent une baisse en 2000.
1. Les bénéficiaires de la nouvelle dotation
Le présent article prévoit que la dotation de 250 millions de
francs est répartie entre les "
communes et les
établissements publics de coopération intercommunale non
mentionnés au 2° bis du II de l'article 1648 B du code
général des impôts, ainsi que les départements, les
régions, la collectivité territoriale de Corse et les fonds
départementaux de péréquation de la taxe
professionnelle
", autrement dit l'ensemble des
bénéficiaires de la DCTP qui ne bénéficient pas
d'une compensation par le FNPTP.
Les communes éligibles à la DSU, à la DSR
" bourgs-centres " et les communes éligibles à la
fraction " péréquation " de la DSR dont le potentiel
fiscal n'est pas inférieur à 90 % du potentiel fiscal moyen
des communes de leur strate démographique ne sont pas éligibles
à la nouvelle dotation.
Les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI)
dont aucune des communes membres n'est éligible à la DSU ou
à la DSR " bourgs-centres " seront éligibles à
la nouvelle dotation. S'agissant des EPCI dont certaines communes membres sont
éligibles à l'une des deux dotations précitées, ils
ne bénéficieront de la nouvelle dotation qu'à hauteur du
pourcentage de leurs habitants résidant dans des communes non
éligibles à la DSU ou la DSR " bourgs-centres ".
Les départements éligibles à la DFM et les régions
éligibles au FCDR pourront cumuler le plafonnement de leurs baisses
à 50 % et l'éligibilité à la nouvelle dotation.
2. La répartition de la nouvelle dotation
Le présent article dispose que la nouvelle dotation est répartie
"
au prorata de la diminution constatée entre 1999 et
2000
" et que "
aucune attribution d'un montant
inférieur à 500 francs n'est versée
".
Concrètement, la répartition sera effectuée en deux temps.
Tout d'abord, il conviendra de déterminer dans quelle proportion chacune
des catégories de bénéficiaires de la DCTP est
concernée par les baisses. Ensuite, les " sous enveloppes "
ainsi déterminées seront réparties proportionnellement aux
baisses enregistrées. Par exemple, si la baisse de DCTP d'une commune
représente 2 % du montant total des baisses de DCTP supportées
par les communes, cette commune recevra 2 % des crédits
destinés aux communes.
B. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
Les dispositions de la loi du 12 juillet 1999 qui prévoient
le
financement des nouvelles communautés d'agglomération par la DCTP
constituent une entorse au contrat de croissance et solidarité
puisqu'elles remettent en cause un dispositif qui avait vocation à
s'appliquer pendant trois ans. Or, à l'occasion de la discussion de
l'article 57 de la loi de finances pour 1999 qui définit les
modalités du contrat de croissance, il n'a pas été
évoqué la possibilité d'utiliser la DCTP pour autre chose
que son rôle de variable d'ajustement.
Le Sénat avait considéré que cette entorse pouvait
être acceptée dès lors que, le gouvernement n'étant
pas disposé à augmenter son effort en faveur de
l'intercommunalité, la seule alternative au financement par la DCTP
était un financement normal par la DGF, ce qui aurait abouti à
réduire le montant de la DSU et de la DSR. Par ailleurs, les
prévisions du gouvernement n'envisageaient pas de
prélèvement en 2000 mais seulement en 2001, dernière
année de l'actuel contrat de croissance et de solidarité.
Le Sénat, suivi par la commission mixte paritaire, avait établi
que, à partir de 2001, il ne serait plus possible de financer
l'intercommunalité par la DCTP.
Votre rapporteur général considère que,
dès lors
que l'éventualité d'un prélèvement sur la DCTP en
2000 n'a été évoquée ni à l'occasion de la
discussion du contrat de croissance et de solidarité, ni à
l'occasion de l'examen par le Parlement de la loi sur
l'intercommunalité, le financement des communautés
d'agglomération en 2000 se doit d'être neutre pour la DCTP et ses
bénéficiaires
. En conséquence, il vous proposera un
amendement
portant de 250 millions de francs à 497 millions de
francs le montant du prélèvement sur les recettes de l'Etat
destiné à être réparti entre les
collectivités qui ne bénéficient pas de la compensation
des baisses de DCTP par la voie du FNPTP.
Votre rapporteur général constate également que le
dispositif proposé par le présent article ne s'applique que pour
la seule année 2000. Or, en 2001, le montant du
prélèvement sur la DCTP au profit des communautés
d'agglomération sera vraisemblablement supérieur aux 500 millions
de francs initialement envisagés.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article ainsi modifié.
ARTICLE 9
bis (nouveau)
Autorisations
temporaires de vente d'alcool lors de manifestations publiques
organisées par des associations
Commentaire : le présent article propose
d'alléger le régime d'autorisation pour les associations qui
souhaitent vendre des boissons alcoolisées lors des manifestations
publiques qu'elles organisent, à compter du 1
er
juillet
2000.
Cet article, issu d'un amendement adopté à l'Assemblée
nationale, en dépit de l'avis défavorable du gouvernement,
introduit une dérogation à l'article L. 48 du code des
débits de boissons et des mesures contre l'alcoolisme, afin d'assouplir
les conditions de déclaration pour les associations
"
établissant des cafés ou débits de boissons pour
la durée des manifestations publiques qu'elles organisent
".
I. LE DROIT ACTUEL
L'article L. 31 du code des débits de boissons et des mesures contre
l'alcoolisme prévoit que toute personne qui veut ouvrir un café,
un cabaret, un débit de boissons à consommer sur place est tenue
de faire, quinze jours au moins à l'avance et par écrit, une
déclaration à la mairie de la commune, ou, à Paris,
à la préfecture de police. Le maire de la commune transmet
ensuite, dans les trois jours, copie de cette déclaration au
Préfet et au procureur de la République.
L'article L. 48 du code des débits de boissons et des mesures contre
l'alcoolisme prévoit cependant une dérogation à cette
obligation de déclaration pour "
les individus qui, à
l'occasion d'une foire, d'une vente ou d'une fête publique,
établissent des cafés ou débits de boissons
",
puisqu'ils doivent obtenir l'autorisation de l'autorité municipale.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le présent article complète l'article L. 48 du code des
débits de boissons et des mesures contre l'alcoolisme en
élargissant la dérogation à l'obligation de
déclaration prévue par cet article. La Cour de cassation a
interprété la dérogation prévue à l'article
L. 48 de manière restrictive, en considérant qu'elle ne
concernait que les manifestations limitativement énumérées
par l'article, excluant notamment les fêtes patronales organisées
par les associations.
Le présent article permettrait désormais à toute
association de solliciter l'autorisation de l'autorité municipale afin
d'établir un débit de boissons, dans la limite de cinq
autorisations par association et par an. Ce dispositif vise donc à
simplifier le régime applicable aux associations, qui ne seraient plus
contraintes d'aller devant le préfet ou le procureur de la
République pour solliciter une autorisation temporaire.
Cependant, cet article maintient un régime d'autorisation
préalable, en transférant la décision du préfet au
maire, en tant que représentant de l'Etat sur le territoire de la
commune. Il fixe de surcroît une limite absolue de cinq autorisations par
association et par an. Un droit de timbre de 10 francs est perçu par
autorisation. Ce droit symbolique vise essentiellement à éviter
que le présent article ne constitue un " cavalier
budgétaire " et soit ne en conséquence censuré par le
Conseil constitutionnel.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
Le dispositif proposé par le présent article simplifie le
régime d'autorisation applicable aux débits de boissons
temporaires établis par les associations, à l'occasion des
manifestations publiques qu'elles organisent. Il apparaît clairement
comme une mesure de bon sens consistant à confier la
responsabilité de l'autorisation au maire, qui peut évaluer les
éventuels troubles à l'ordre public qu'un tel
établissement est susceptible de provoquer.
La simplification du régime d'autorisation permettra sans doute
d'éviter l'établissement de débits de boissons temporaires
non autorisés par les associations. En effet, les contraintes actuelles
en matière d'autorisation conduisent de nombreuses associations à
se passer d'autorisation. Compte tenu de cet état de fait, des limites
posées par le présent article et par les deuxième et
troisième alinéas de l'article L. 48 du code des débits de
boissons et des mesures contre l'alcoolisme, les conséquences de cet
article en matière de santé publique ne paraissent pas pouvoir
être invoquées à l'encontre du présent article.
Votre commission proposera un amendement de coordination visant à
modifier un renvoi effectué à l'article L. 48 du code des
débits de boissons et des mesures contre l'alcoolisme.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article ainsi modifié.
ARTICLE 10
Equilibre général
Commentaire : le présent article traduit
l'incidence sur
l'équilibre prévisionnel du budget de 2000 des dispositions du
présent projet de loi et des textes réglementaires affectant
l'équilibre.
L'équilibre pour 2000 est modifié comme suit compte tenu des
dispositions contenues dans le présent projet de loi de finances
rectificative et de l'arrêté d'annulation du 26 avril
2000.
|
|
|
|
Modifications proposées dans le présent projet |
|
|
||||
|
|
Loi de finances initiale |
Annulations et décret d'avance |
Ouvertures |
Annulations |
Net |
Total des mouvements |
Situation nouvelle |
||
|
A.
Opérations à caractère définitif
Dépenses ordinaires civiles du budget général (nettes de remboursements et dégrèvements) |
|
|
|
|
|
|
|
||
|
Dépenses civiles en capital du budget général |
|
|
|
|
|
|
|
||
|
Dépenses militaires du budget général |
|
|
|
|
|
|
|
||
|
Dépenses des budgets annexes |
106.157 |
|
|
|
|
|
106.157 |
||
|
Solde des comptes d'affectation spéciale |
|
|
|
|
|
|
|
||
|
Total des charges |
1.788.180 |
|
12.401 |
- 2.390 |
10.011 |
10.011 |
1.798.191 |
||
|
Ressources Ressources nettes |
1.463.698 |
|
|
|
10.060 |
10.060 |
1.473.758 |
||
|
Ressources des budgets annexes |
106.157 |
|
|
|
|
|
106.157 |
||
|
Total des ressources |
1.569.855 |
|
|
|
10.060 |
10.060 |
1.579.915 |
||
|
Solde des opérations définitives |
- 218.325 |
|
|
|
49 |
49 |
- 218.276 |
||
|
B.
Opérations à caractère temporaire
|
|
|
|
|
|
|
|
||
|
Total des charges |
384.392 |
|
|
|
|
|
384.392 |
||
|
Ressources |
|
|
|
|
|
|
|
||
|
Total des ressources |
387.390 |
|
|
|
|
|
387.390 |
||
|
Solde des opérations temporaires |
2.998 |
|
|
|
|
|
2.998 |
||
|
Solde général |
- 215.327 |
|
|
|
49 |
49 |
- 215.278 |
||
Le
présent projet de loi dégage au total 51,4 milliards de
francs de surplus de recettes fiscales et non fiscales ainsi
réparties : réévaluation des recettes fiscales pour
35,6 milliards de francs, encaissement de recettes non fiscales
reportées de 1999 sur 2000 pour 15,4 milliards de francs, et
" recalage " à la baisse du niveau des
prélèvements sur recettes à hauteur de 500 millions
de francs.
Celles-ci sont affectées à hauteur de 80 %, soit
40,6 milliards de francs à des mesures éparses de baisse des
impôts, ne présentant pas de cohérence d'ensemble. Le
reliquat (20 %), soit 10 milliards de francs, est consacré
à des ouvertures nettes de crédit. Dans le projet de loi initial,
seuls 49 millions de francs soit 0,098 % du montant des
réévaluations de recettes est affecté à la
réduction du déficit.
La réduction des déficits selon le gouvernement
Les intentions : " De nombreuses raisons militent pour une poursuite résolue de l'effort de réduction des déficits. ... En effet les déficits d'aujourd'hui sont les impôts de demain ".
|
|
80 % |
40,6 milliards de francs de mesures éparses de baisse d'impôt |
|
La réalité : 51,4 milliards de francs de recettes fiscales et non fiscales |
20 % |
10 milliards de francs de dépenses supplémentaires |
|
|
0,098 % |
49 millions de francs de baisse du déficit |
Cette situation n'a été que très marginalement modifiée à l'issue de l'examen par l'Assemblée nationale : celle-ci n'a réduit le déficit que de 15 millions de francs supplémentaires. Le déficit prévu pour 2000 reste donc toujours supérieur de 9,4 milliards de francs à celui exécuté en 1999.
L'accroissement du déficit budgétaire en 2000
(en milliards de francs)
L'équilibre ainsi proposé ne peut être
accepté, et il n'est d'ailleurs pas conforme à ce que
préconise le gouvernement lui-même, dans son rapport
préparatoire au débat d'orientation budgétaire lorsqu'il
détaille les "
six raisons de réduire les déficits
publics
". De la même façon, le rapporteur
général de la commission des finances de l'Assemblée
nationale estimait que "
le déficit pourrait être
réduit
" sans toutefois traduire en acte ses intentions.
Estimant qu'il n'est pas de bonne politique budgétaire, de financer en
début d'année 10 milliards de dépenses nettes
supplémentaires par un surcroît de recettes non encore
perçues, votre commission vous proposera d'en assurer le financement par
redéploiement budgétaire.
La marge de manoeuvre ainsi dégagée, soit 10 milliards de
francs, permettra par ailleurs de réduire le niveau du déficit
pour 2000 à 205,4 milliards de francs, soit un niveau
inférieur à celui exécuté en 1999.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article ainsi modifié.