Proposition de loi relative aux Justes de France

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Rapport n° 353 (1999-2000) de M. Jean-Pierre SCHOSTECK , fait au nom de la commission des lois, déposé le 24 mai 2000

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N° 353

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1999-2000

Annexe au procès-verbal de la séance du 24 mai 2000

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur la proposition de loi, ADOPTÉE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, instaurant une journée nationale à la mémoire des victimes des crimes racistes et antisémites de l'Etat français et d' hommage aux " Justes " de France ,

Par M. Jean-Pierre SCHOSTECK,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jacques Larché, président ; René-Georges Laurin, Mme Dinah Derycke, MM. Pierre Fauchon, Charles Jolibois, Georges Othily, Robert Bret, vice-présidents ; Patrice Gélard, Jean-Pierre Schosteck, Jacques Mahéas, Jean-Jacques Hyest, secrétaires ; Nicolas About, Guy Allouche, Jean-Paul Amoudry, Robert Badinter, José Balarello, Jean-Pierre Bel, Christian Bonnet, Mme Nicole Borvo, MM. Guy-Pierre Cabanel, Charles Ceccaldi-Raynaud, Raymond Courrière, Jean-Patrick Courtois, Luc Dejoie, Jean-Paul Delevoye, Gérard Deriot, Gaston Flosse, Yves Fréville, René Garrec, Paul Girod, Daniel Hoeffel, Jean-François Humbert, Pierre Jarlier, Lucien Lanier, Edmond Lauret, Claude Lise, François Marc, Bernard Murat, Jacques Peyrat, Jean-Claude Peyronnet, Henri de Richemont, Simon Sutour, Alex Türk, Maurice Ulrich.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 1727 , 2195 et T.A. 457.

Sénat : 244 (1999-2000).

Cérémonies publiques et fêtes légales.

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION

La Commission des Lois, réunie le mercredi 24 mai 2000 sous la présidence de M. Jacques Larché, président, a examiné, sur le rapport de M. Jean-Pierre Schosteck, la proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale, instaurant une journée nationale à la mémoire des victimes des crimes racistes et antisémites de l'Etat français et d'hommage aux " Justes de France ".

M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur, a constaté que la participation du régime de Vichy à la persécution des Juifs pendant la Seconde Guerre mondiale et sa mise en oeuvre, en grande partie, par l'administration française de l'époque constituaient malheureusement une réalité, même si de nombreux agents de l'Etat s'étaient refusés courageusement à toute collaboration et avaient participé à la résistance.

Il a rappelé que les " Justes de France " n'avaient pas hésité, au péril de leur vie, à protéger, sous les formes les plus diverses, les Juifs menacés de génocide.

M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur, a souligné que le devoir de mémoire avait été relancé après les déclarations du président Jacques Chirac en 1995 , et a évoqué en particulier les travaux et les conclusions de la " mission Mattéoli ".

Votre Commission des Lois, approuvant le principe de la proposition de loi, a estimé que l'ancrage législatif de la commémoration spécifique des victimes de la politique d'extermination raciale et antisémite et la consécration de l'hommage aux " Justes de France " était justifié, dès lors que le devoir de mémoire, comme l'avait recommandé la " mission Mattéoli ", ne se limiterait pas à certaines catégories de victimes.

En outre, elle a souhaité l'engagement d'une réflexion en vue de permettre au Parlement de pouvoir voter des motions ou résolutions sur certains sujets, sans avoir à recourir à la loi qui devrait demeurer normative.

Votre Commission des Lois vous propose d'adopter sans modification la proposition de loi .

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le Sénat est appelé à examiner la proposition de loi adoptée à l'unanimité par l'Assemblée nationale le 29 février 2000, instaurant une journée nationale à la mémoire des victimes des crimes racistes et antisémites de l'Etat français et d'hommage aux " Justes de France ".

Cette proposition de loi, déposée le 22 juin 1999 à l'Assemblée nationale par M. Jean Le Garrec et les membres du groupe socialiste, est inspirée par la volonté d'entretenir le devoir de mémoire et de mettre en valeur d'une manière solennelle le courage quotidien de personnes qui, dans une période trouble de notre Histoire, ont su prendre l'initiative de sauver de nombreuses vies humaines, et ce, au péril de leur vie.

Un hommage à ces personnes apparaît en effet indispensable.

Il convient cependant de rappeler que la commémoration des crimes racistes et antisémites, tout comme l'hommage aux " Justes de France " constituent déjà une réalité, qu'il convient sans doute de développer.

Il revenait à votre commission des Lois d'analyser les difficultés de caractère juridique que pourrait présenter la proposition de loi qui nous est soumise. Pour compléter sa réflexion sur une période douloureuse de notre Histoire, votre rapporteur a procédé à l'audition de plusieurs personnalités.

I. LA MÉMOIRE DES CRIMES RACISTES ET ANTISÉMITES ET L'HOMMAGE AUX JUSTES DE FRANCE SONT DÉJÀ DES RÉALITÉS

A. LES PERSÉCUTIONS CONTRE LES JUIFS

1. La législation anti-juive

Un statut des Juifs , élaboré par le Gouvernement de Vichy, a fait l'objet d'une loi du 3 octobre 1940, renforcée principalement par celle du 2 juin 1941.

Selon l'article 1er de la loi du 3 octobre 1940 modifiée par celle du 2 juin 1941, est considéré comme Juif :

" 1 ^° - celui ou celle, appartenant ou non à une confession quelconque, qui est issu d'au moins trois grands-parents de race juive, ou de deux seulement si son conjoint est lui-même issu de deux grands-parents de race juive.

" Est regardé comme étant de race juive le grand-parent ayant appartenu à la religion juive ;

" 2°-Celui ou celle qui appartient à la religion juive, ou qui y appartenait le 25 juin 1940, et qui est issu de deux grands-parents de race juive.

" La non appartenance à la religion juive est établie par la preuve de l'adhésion à l'une des autres confessions reconnues par l'Etat avant la loi du 9 décembre 1905.

" Le désaveu ou l'annulation de la reconnaissance d'un enfant considéré comme juif sont sans effet aux regard des dispositions qui précèdent ".

Tous devaient faire apposer la mention " Juif " sur leur carte d'identité.

Les citoyens français Juifs sont exclus de la haute fonction publique. Les autres emplois publics ne leur sont accessibles que s'ils sont titulaires de certaines décorations ou citations militaires.

Ils sont aussi exclus de l'enseignement et de la magistrature.

Les Juifs ne peuvent exercer une profession libérale, commerciale, industrielle ou artisanale que " dans les limites et les conditions fixées par décret en Conseil d'Etat ", ce qui se traduisait généralement par l'établissement de quotas .

Ainsi, le nombre de Juifs pouvant être autorisés à exercer la profession d'avocat a-t-il été limité à 2 % des avocats en exercice à la date du 25 juin 1940, certaines catégories étant cependant exclues de ce quota (anciens combattants, personnes ayant rendu des services exceptionnels à la France).

Sur 2.039 avocats au barreau de Paris à la date du 25 juin 1940 ( numerus clausus de 2 %, soit 42), en définitive, 92 avocats Juifs (sur les 300 à 400 inscrits en 1939) ont pu continuer d'exercer leur profession.

D'autres professions leur sont interdites (banquier, agent immobilier, courtier, éditeur ou rédacteur de journaux à l'exception des publications strictement scientifiques ou confessionnelles, entrepreneur de spectacles...).

Les infractions à ces interdictions professionnelles sont sanctionnées par des peines de prison.

A partir de l'été 1941, un numerus clausus est imposé aux élèves et étudiants Juifs dans les établissements scolaires et universitaires.

Les lois du 10 septembre 1940 et du 22 juillet 1941 visant à " supprimer toute influence israélite dans l'économie nationale " permettent la liquidation forcée des entreprises appartenant à des Juifs (" aryanisation de l'économie ").

Le décret Crémieux du 24 octobre 1870 ayant accordé la nationalité française aux Juifs d'Algérie a été abrogé le 7 octobre 1940.

Un décret du 4 octobre 1940 accorde aux préfets le droit d'assigner à résidence et d'interner dans des camps spéciaux les Juifs étrangers. Cette mesure a été étendue par la loi du 2 juin 1941 aux Juifs français qui tenteraient de se soustraire à la législation anti-juive.

L'obligation du port de l'étoile jaune imposée par l'occupant en avril 1942 et l'interdiction de se montrer dans les lieux publics, applicables en zone occupée, n'ont cependant pas été étendu en " zone libre " par le Gouvernement de Vichy.

2. La participation du régime de Vichy aux persécutions

Sur les 330.000 Juifs que comptait la France à la veille de la guerre, près de 76.000 ont été déportés entre 1942 et 1944 dans des conditions inhumaines. Il ne furent que 2.500 à revenir des camps d'extermination.

Dès 1941, la police française a participé à l' internement de plus de 8.500 Juifs, réalisé en zone occupée à l'initiative des nazis.

De surcroît, près de 20.000 Israélites étrangers ont été internés dans des camps situés en " zone libre ".

L'abrogation, le 27 août 1940, du décret-loi du 21 avril 1939 réprimant pénalement les propos antisémites et xénophobes dans la presse a encouragé de virulentes campagnes de presse .

Ceux qui purent néanmoins échapper à la déportation et aux internements ont dû vivre cachés et connaître de grandes difficultés dans leur vie quotidienne.

Au cours de la rafle du Vélodrome d'Hiver du 16 au 20 juillet 1942 , suivie de plusieurs opérations semblables, 13.152 Juifs (dont 4.115 enfants) ont été arrêtés et transférés au camp de Drancy, avant d'être, pour la plupart, déportés en Allemagne.

La rafle du Vélodrome d'Hiver a été effectuée par 4.500 policiers et gendarmes français , dont l'action a été coordonnée par Jean Leguay, délégué de René Bousquet, secrétaire général de la police de Vichy pour la zone occupée.

La législation contre les Juifs a été initiée par le Gouvernement de Vichy dès les premiers mois de la guerre, précédant pour une large part la demande de l'occupant, et mise en oeuvre par l'administration française de l'époque, en particulier par le commissariat général aux questions juives, institué par une loi du 29 mars 1941.

Le recensement des Juifs en " zone libre " fut réalisé à l'initiative des autorités de Vichy à partir de la loi du 2 juin 1941 et facilitera la réalisation de la " solution finale ".

Ainsi, la persécution des Juifs n'est-elle pas le seul fait de l'Allemagne nazie ou de quelques personnalités françaises " zélées ". Elle a connu l'ampleur que l'on sait par l'intervention malheureusement efficace de l'administration du Gouvernement de Vichy.

Pour autant, cette administration n'a pas, dans sa totalité, obéi aveuglement aux ordres reçus et, comme l'a souligné le colonel Dupont, président de l'Association des combattants volontaires résistants (ANCVR), entendu par votre rapporteur, l'esprit de résistance a réellement existé en son sein.

Il a cité pour exemples des gendarmes ayant refusé de procéder à des arrestations et d'autres fonctionnaires ayant accepté, en prenant de grands risques, de délivrer de faux papiers afin de protéger des personnes menacées.

M. Daniel Marcovitch, rapporteur de la commission des Lois de l'Assemblée nationale, a, pour sa part, évoqué les préfets ayant refusé d'appliquer la législation ou la politique de Vichy, cinq d'entre eux ayant été arrêtés ou déportés, dont Jean Moulin.

Il apparaît donc qu'une condamnation sans nuances de la totalité de l'administration de l'époque serait injustifiée.

3. La spoliation des Juifs

La mission d'étude sur la spoliation des Juifs de France , installée en mars 1997 par M. Alain Juppé, alors Premier ministre et présidée par M. Jean Mattéoli , a remis son rapport au Premier ministre le 17 avril 2000.

Ce rapport contient de nombreuses informations concernant la spoliation des Juifs pendant l'Occupation.

Il évalue, au total, à 8,8 milliards de francs (plus de 5,2 milliards de francs à l'époque) le montant des confiscations dont ont été victimes les Juifs , en dehors des pillages des appartements et des oeuvres d'art par les Allemands.

La spoliation financière (contrats d'assurance, avoirs bancaires et boursiers ...) a porté sur une somme de 3,4 milliards de francs.

L'" aryanisation " des entreprises et des biens immobiliers a permis un prélèvement de 5,1 milliards de francs.

Les sommes d'argent prises par les autorités françaises sur les internés des camps représentent plus de 300 millions de francs.

La " mission Mattéoli " évalue entre 90 % et 95 % la proportion des biens et avoirs de toutes natures qui ont été restitués depuis la fin de la guerre.

Par ailleurs, sur les 100.000 oeuvres d'art ayant fait l'objet de spoliation, 45.000 ont été rendues à leurs propriétaires.

Les principales recommandations de la mission d'étude sur la spoliation des juifs seront exposées ci-après ^{1 ( * )} .

B. L'ACTION COURAGEUSE ET EFFICACE DES " JUSTES DE FRANCE "

De nombreux Français ont, par leur action quotidienne, tenté de limiter les conséquences de la politique suivie à l'époque, contribuant, par une action humanitaire au péril de leur vie, à sauver les trois quarts des Juifs vivant dans notre pays.

Ceux qui, dans les pays concernés, pas seulement en France, ont eu un tel comportement ont été dénommés " Justes parmi les nations " par la commission israélienne de Yad Vashem.

Ce terme est une référence biblique, la Génèse (chapitre 18) rapportant que Dieu, répondant à la demande d'Abraham pour que la justice divine distingue le juste et le méchant, dit " si je trouve dans Sodome cinquante  justes au milieu de la ville, je pardonnerai à toute la ville à cause d'eux ".

On peut citer de nombreux policiers et gendarmes qui alertèrent des familles juives afin de leur permettre d'échapper aux rafles et des doyens de faculté ayant refusé de communiquer la liste de leurs étudiants Juifs.

Des individus, des familles, en prenant des risques considérables pour elles-mêmes, ont recueilli et protégé des Juifs en leur procurant des abris sûrs et des aliments, en leur fabriquant des faux papiers ou des certificats de baptême, en les aidant, le cas échéant, à quitter la France.

On citera aussi des communautés entières ayant collectivement organisé le refuge de Juifs, comme les villages de Saint-Pierre de Fursac (Creuse) ou du Chambon sur Lignon (Haute-Loire).

M. Richard Prasquier, président du Comité français pour Yad Vashem et membre du bureau exécutif du Conseil représentatif des institutions juives de France, entendu par votre rapporteur, a fait valoir que la proportion de Juifs sauvés en France (les trois quarts, soit un pourcentage plus important que dans la plupart des autres pays concernés) démontrait l'ampleur et l'efficacité de l'action des " Justes de France ".

La dénonciation d'une période sombre de notre histoire doit être accompagnée d'un hommage rendu à ces personnes anonymes qui, par leur action courageuse, sauvèrent tant de vie humaines et, par un même mouvement, l'honneur de la France.

Le souvenir des " ombres et lumières " de cette époque est destiné à éclairer les générations d'après guerre afin de prévenir le renouvellement de ces crimes, l'actualité montrant, hélas, qu'il ne s'agit pas là d'une hypothèse d'école.

Pour autant, il a aussi existé des personnes qui se sont efforcées d'assurer, anonymement et au quotidien, la protection de catégories de la population persécutées pour des motifs non raciaux , en prenant de grands risques pour elles et pour leurs familles.

Votre commission des Lois considère que l'hommage rendu aux " Justes de France " ne doit donc pas faire oublier celui, tout autant mérité, qui est dû aux protecteurs de Résistants, par exemple, et ce sous les formes les plus diverses.

C. L'HOMMAGE RENDU AUX VICTIMES ET AUX JUSTES

1. En Israël

Le Mémorial de Yad Vashem , situé sur la colline du Souvenir à Jérusalem, a été créé en 1953 par le Parlement israélien pour commémorer la mémoire des six millions de juifs morts dans les camps d'extermination nazis .

Ce Mémorial comprend un mausolée où reposent des urnes contenant les cendres de victimes de la Shoah et où sont gravés sur le sol les noms des 22 principaux camps de concentration et d'extermination.

Le Mémorial de Yad Vashem abrite aussi un musée d'histoire de l'Holocauste, un musée d'art où sont exposées des oeuvres réalisées dans les camps ainsi qu'un Mémorial des enfants où les noms des jeunes victimes sont éclairés par des bougies.

Israël a créé, en 1963, une commission, présidée par un juge de la Cour suprême, habilitée à accorder le titre de " Juste parmi les nations " pour honorer les non-Juifs qui ont sauvé des Juifs au péril de leur vie.

Ce titre de " Juste parmi les Nations ", accordé sur la base de témoignages écrits de personnes sauvées, est remis au cours de cérémonies officielles, un arbre étant planté pour chacun d'eux dans l'allée des " Justes " du Mémorial, située à proximité de la forêt des Martyrs qui compte six millions d'arbres.

2. En France

L'Association du Comité français pour Yad Vashem instruit des dossiers sur la base desquels la commission de Jérusalem a, jusqu'à présent, reconnu 1.900 " Justes parmi les Nations " dans notre pays.

Un monument a été érigé pour leur rendre hommage, dans la clairière des " Justes " à Thonon-les-Bains (Haute-Savoie) et inauguré par le président Jacques Chirac le 2 novembre 1997.

A Paris , le Mémorial du Martyr Juif inconnu , érigé en 1993 à l'emplacement de l'ancien Vélodrome d'Hiver, sera agrandi à la suite d'une convention signée le 30 avril 2000, ce qui permettra la création d'un musée de la Shoah, d'un mur comportant l'inscription des noms des 76.000 Juifs déportés de France et un centre multimédia.

Ainsi rénové, le Mémorial de Paris constituera le troisième grand centre, après ceux de Yad Vashem et de Washington.

Une journée nationale à la mémoire des victimes des persécutions racistes et antisémites commises " sous l'autorité de fait dite gouvernement de l'Etat français (1940-1944) " a été instituée par un décret n° 93-150 du 3 février 1993.

Cette journée a été fixée au 16 juillet, date anniversaire de la rafle du Vélodrome d'Hiver de Paris, si ce jour est un dimanche, ou, le cas échéant, au dimanche suivant.

Le texte prévoit, à cette date, une cérémonie officielle à Paris, devant le Mémorial du Martyr Juif inconnu, et au chef-lieu de chaque département, à l'initiative du préfet.

Lors de la cérémonie du 16 juillet 1995, pour la première fois, un président de la République française a reconnu la responsabilité de l'Etat français .

M. Jacques Chirac a, en effet, affirmé que " oui, la folie criminelle de l'occupant a été secondée par des Français, par l'Etat français ".

Le président Jacques Chirac a confirmé et développé ses propos à plusieurs reprises, rappelant, le 2 novembre 1997, qu'il avait, deux ans plus tôt, " tenu à reconnaître solennellement la responsabilité de l'Etat français dans l'arrestation et la déportation de milliers et de milliers de Juifs " et précisant que " notre pays (devait) assumer toute son histoire ".

Il a ajouté que " si le mal (devait) être reconnu, le bien ne (devait) pas être méconnu ", souhaitant ainsi associer " le blanc comme le gris ", dans un " difficile travail de mémoire ".

Le 5 décembre 1997, le président Jacques Chirac a précisé que " oui, les arrestations, les rafles, les convois ont été organisés avec le concours de l'administration française . Oui, des camps d'internement et de transit (...) ont été sous la responsabilité de celle-ci, de même que les recensements et la constitution des fichiers ".

Les propos tenus par M. Lionel Jospin, Premier ministre, le 21 octobre 1997 vont dans le même sens :

" Y a-t-il, (...) une culpabilité de la France ? Je ne le crois pas. Oui, des policiers, des administrateurs, des gendarmes, une administration, un Etat français ont perpétré, ont assumé devant l'histoire des actes terrifiants, collaborant avec l'ennemi et avec la solution finale, et cela pose un problème que l'on doit aborder. C'est, m'a-t-il semblé, en ces termes que le président de la République a abordé la question en juillet 1995 (...)

" L'administration, des administrateurs, l'Etat français même, oui. N'oublions pas, face à ceux qui prétendent qu'il y aurait un absolu vide juridique, que, dans notre droit français actuel, subsistent encore des dispositions réglementaires qui viennent de Vichy, ce qui prouve que, malheureusement, il y a une forme de continuité . "

Les plus hautes autorités de l'Etat ont donc solennellement marqué leur attachement à la commémoration de la mémoire des victimes de l'Holocauste et à celles des nombreux Français dont l'attitude courageuse a permis de sauver de nombreuses vies humaines.

Le président de la République puis le Premier ministre ont donc reconnu la responsabilité de l'Etat français, alors que le décret précité du 3 février 1993 se réfère à celle de " l'autorité de fait dite gouvernement de l'Etat français ", selon la terminologie de l'article 7 de l'ordonnance du 9 août 1944 relative au rétablissement de la légalité républicaine sur le territoire continental.

D. LES RECOMMANDATIONS DE LA " MISSION MATTÉOLI "

A la suite des premières recommandations des deux rapports d'étape de cette mission, publiés en janvier 1998 et 1999, une Commission pour l'indemnisation des victimes dépossédées de leurs biens du fait des législations antisémites a été mise en place en septembre 1999. Présidée par M. Pierre Drai, cette commission a déjà reçu près de 4.500 requêtes individuelles.

Le Premier ministre s'est engagé, en novembre dernier, à la mise en place d'un mécanisme de réparation financière au profit des orphelins des déportés Juifs de France .

Il a aussi annoncé, en novembre 1999, la création d'une Fondation pour la mémoire des victimes de la Shoah qui, selon la recommandation n°12 du rapport général , devrait " avoir pour but de développer les recherches et de diffuser les connaissances sur les persécutions antisémites (...) ainsi que sur les victimes de ces persécutions et sur les conditions qui ont permis en France à la grande majorité des Juifs d'échapper à la déportation " .

Elle devrait " soutenir, notamment, les initiatives des personnes morales à but non lucratif qui apportent leur appui moral, technique ou financier à ceux qui ont souffert de ces persécutions, à leurs familles, à ceux qui les ont aidé ou à la Résistance ".

Ce souhait d'un élargissement à la Résistance de la mission de cette Fondation a d'ailleurs été souligné par M. Jean Mattéoli, lors de son audition par votre rapporteur, et rejoint aussi la préoccupation exprimée par le colonel Dupont, président de l'ANCVR, au cours de la même circonstance.

La " mission Mattéoli " souhaite aussi, dans la même recommandation, que l'objet de la Fondation pour la mémoire soit élargi à la recherche sur " d'autres génocides ou crimes contre l'humanité ", la Fondation pour la mémoire ne devant donc pas limiter son champ d'activité à la Shoah .

La recommandation n °11 du rapport général de la " mission Mattéoli " prévoit que " les fonds en déshérence de toute nature résultant de la spoliation doivent être versés par les institutions publiques et privées à la Fondation pour la mémoire " .

Le professeur Ady Steg, vice-président de la " mission Mattéoli " a estimé que 1,4 milliard de francs devraient, à cet effet, être versé par l'Etat et 1 milliard de francs par les institutions financières .

S'agissant des spoliations financières, la " mission Mattéoli " souligne que " le fait que des fusions, des acquisitions et des changements de statuts soient intervenus depuis la guerre n'autorise pas les établissements financiers, les compagnies d'assurances à se considérer comme déchargés des responsabilités contractées par des sociétés qu'ils ont absorbées ou dont ils sont issus. "

Le rapport recommande que, lorsque la spoliation d'un bien est établie, l'indemnisation soit de droit " quels que soient les délais de prescription en vigueur ".

Le Premier ministre a indiqué, le 19 avril 2000, que " ces propositions recueillaient de sa part un accord de principe et qu'après un travail interministériel, il annoncerait dans les semaines qui viennent les suites que le Gouvernement entend leur réserver ".

Pour sa part, l'Association française des banques a annoncé que les banques françaises s'engageaient " à appliquer les recommandations figurant dans le rapport Mattéoli et à apporter une contribution financière significative à la Fondation pour la mémoire ".

La reconnaissance des crimes commis, l'hommage rendu aux victimes et aux " Justes " constituent un fait établi et la réparation matérielle des exactions commises devrait se poursuivre.

C'est dans ce contexte qu'a été déposée la proposition de loi dont nous sommes aujourd'hui saisis.

II. LA PROPOSITION DE LOI ADOPTÉE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : POUR UNE PARTICIPATION DU PARLEMENT À LA MÉMOIRE DES VICTIMES ET EN HOMMAGE AUX " JUSTES "

A. LES ORIGINES DE LA PROPOSITION DE LOI

Une première proposition de loi de M. Jean Le Garrec et les membres du groupe socialiste ^{2 ( * )} , déposée le 23 novembre 1992, tendait à l'établissement, le 16 juillet, d'une " journée nationale de commémoration des persécutions et des crimes racistes, antisémites et xénophobes perpétrés par le régime de Vichy " , donnant lieu à des cérémonies commémoratives officielles nationales et locales.

La proposition de loi prévoyait aussi des actions pédagogiques dans les établissements d'enseignement, sur " l'histoire de France sous Vichy " , et plus particulièrement sur les " mesures discriminatoires intervenues au cours de cette période ", à l'occasion de la journée internationale pour l'élimination de toutes les formes de discrimination raciale, le 21 mars.

Ce texte n'a pas été inscrit à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale mais a été suivi du décret précité du 3 février 1993 du président François Mitterrand instituant une journée nationale commémorative des victimes des persécutions racistes et antisémites commises " sous l'autorité de fait dite Gouvernement de l'Etat français (1940-1944) ".

La proposition de loi à l'origine du texte qui nous est soumis ^{3 ( * )} , des mêmes auteurs, se réfère non à la responsabilité de l'autorité de fait mais à celle de " l'Etat français ".

La proposition de loi initiale prévoyait la création d'un titre de " Juste de France " témoignant d'actions accomplies durant la période de l'Etat français pour recueillir, protéger ou défendre des personnes menacées de l'un des crimes définis par les articles 211-1 à 213-5 du code pénal (génocide, crime contre l'humanité).

Le titre de " Juste de France " aurait été, selon le texte initial, décerné par une commission nationale créée à cet effet, qui aurait vérifié que les personnes concernées répondaient aux conditions fixées par le texte (avoir procuré, au risque conscient de sa vie ou de son intégrité corporelle, spontanément et sans espoir de contrepartie, une aide véritable à une personne se trouvant en situation de danger ou de péril immédiat).

La proposition de loi tend aussi à la confirmation d'une journée nationale à la mémoire des victimes des crimes racistes et antisémites de l'Etat français .

Cette journée, dont la date serait fixée par décret, serait aussi consacrée à un hommage aux " Justes de France ", ce qui n'est pas explicitement prévu par le décret du 3 février 1993.

B. LES OBJECTIFS DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a conservé de la proposition de loi initiale la confirmation de la journée nationale à la mémoire des victimes des crimes racistes et antisémites de l'Etat français et d'hommage aux " Justes de France ".

Elle n'a, en revanche, pas repris la création d'un titre de " Juste de France ", afin d'éviter tout risque de confusion avec le titre de " Juste parmi les Nations " , délivré par la commission israélienne de Yad Vashem aux protecteurs des seuls Juifs (et non à ceux des autres victimes de persécutions raciales, comme les Tsiganes).

M. Richard Prasquier, président du Comité français pour Yad Vashem, a indiqué à votre rapporteur que la renonciation par l'Assemblée nationale à la création d'un titre de " Juste de France " lui paraissait également préférable, afin d'éviter ce risque de confusion.

Le texte adopté par l'Assemblée nationale est donc consacré à l'instauration de la journée de commémoration.

1. Une commémoration des crimes racistes et antisémites

L'Assemblée nationale a souhaité un hommage spécifique aux victimes des crimes racistes et antisémites et aux personnes qui se sont efforcées de protéger les Juifs persécutés.

Ce faisant, elle a entendu distinguer cette commémoration, prévue le 16 juillet ou le dimanche suivant, de celle de la déportation (dernier dimanche d'avril), dédiée à tous les déportés, que ce soit pour des motifs raciaux, politiques, pour leurs moeurs ou pour des actes de Résistance.

M. Daniel Marcovitch, rapporteur de la commission des Lois de l'Assemblée nationale, a souligné que la mort de 76.000 déportés raciaux, pour l'essentiel des Juifs et des Tziganes, ne devait pas faire oublier les 63.000 déportés non raciaux, dont la moitié ne revinrent jamais (Résistants, opposants politiques, objecteurs de conscience, homosexuels...).

Ces personnes, à l'égard desquelles existe naturellement aussi un " devoir de mémoire ", ne seraient cependant pas concernées par la présente proposition de loi.

Votre commission des Lois s'est interrogée sur l'opportunité de retenir une date particulière pour la commémoration des victimes des crimes racistes et antisémites.

Lors de son audition par votre rapporteur, le colonel Dupont a précisé que le bureau de l'ANCVR qu'il préside comprend trois Juifs, rappelant qu'un nombre non négligeable d'entre eux avaient été déportés pour des faits de résistance.

Il a estimé inopportun de prévoir plusieurs célébrations à des dates différentes, craignant qu'une commémoration spécifique de la Shoah et des " Justes de France " ne puisse occulter le souvenir de victimes non raciales (fusillés, otages...) et celui de leurs protecteurs, pour lesquels aucun hommage spécifique n'était prévu par le texte.

Le colonel Dupont a donc marqué sa préférence pour une date unique de célébration concernant toutes les victimes et tous les protecteurs, sans aucune distinction.

M. Richard Prasquier, président du Comité français pour Yad Vashem, a, en revanche, indiqué à votre rapporteur qu'il ne lui paraissait pas opportun de remettre en cause cette journée de commémoration (16 juillet), déjà célébrée à sept reprises depuis sa création par le décret précité du 3 février 1993.

Plus fondamentalement, il a considéré préférable de distinguer, dans des commémorations différentes, d'une part, la situation spécifique des personnes persécutées en raison de leur race, victimes d'une politique d'extermination incluant même les jeunes enfants, et, d'autre part, celle de tous les déportés, y compris les déportés non raciaux, poursuivis notamment pour des actes de Résistance.

Cette distinction ne doit pas, pour M. Prasquier, minorer en quoi que ce soit l'action courageuse et la souffrance des déportés non raciaux, mais conduire cependant à ne pas banaliser , comme on le constate trop souvent aujourd'hui, la signification du terme " génocide " .

2. Assumer notre Histoire dans un but pédagogique

M. Daniel Marcovitch, rapporteur de la commission des Lois de l'Assemblée nationale, a souligné que " à côté de l'héroïsme de la Résistance, une autre lumière continuait de briller dans la nuit ".

On relèvera, d'ailleurs, que les milliers de personnes qui, individuellement, sans espoir de contrepartie et au risque de leur propre vie, ont sauvé des milliers de vies humaines ont, en réalité, eux aussi, participé à des actions de Résistance, sous une forme essentiellement humanitaire, se montrant précurseurs de formes d'action qui se sont développées ensuite.

Les " Justes ", encore trop méconnus, mériteraient un hommage moins individuel -ils ne le recherchent pas et un grand nombre d'entre eux sont décédés- que collectif, dont la force pédagogique serait plus grande.

Cet hommage serait, en effet, destiné à une meilleure information et sensibilisation des générations nées après la guerre , M. Bernard Schreiner ayant souligné, au cours de l'examen en commission à l'Assemblée nationale, que l'actualité récente (purification ethnique dans les Balkans, par exemple) illustrait l'intérêt essentiel aujourd'hui de la proposition de loi.

Au cours des débats, M. Jean Le Garrec, président de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale, a rappelé un propos de Primo Levi, selon lequel " quiconque oublie son passé est condamné à le revivre ".

M. Daniel Marcovitch, rapporteur de la commission des Lois de l'Assemblée nationale, convenant du caractère réglementaire des dispositions proposées , a considéré que la reprise dans la loi de dispositions déjà prévues par le décret du 5 février 1993 précité (avec un élargissement de son champ, puisque l'hommage concernerait non seulement les victimes, mais aussi les " Justes "), donnerait à cet hommage " une force symbolique plus grande ".

Il a considéré essentiel que tous les " Justes de France " soient associés par le Parlement, au nom de la République, à la journée en mémoire de cette période troublée de l'Histoire.

3. La référence à l'Etat français

La présente proposition de loi se réfère aux crimes racistes et antisémites de l'Etat français , alors que le décret du 3 février 1993 précité vise les " persécutions racistes et antisémites commises sous l'autorité de fait dite gouvernement de l'Etat français (1940-1944) ".

Selon M. Daniel Marcovitch, rapporteur de la commission des Lois de l'Assemblée nationale, " il y a une différence sémantique fondamentale entre viser explicitement les crimes de l'Etat français et se contenter, comme le décret, d'une périphrase qui mentionne les persécutions commises sous l'autorité de fait dite " gouvernement de l'Etat français ".

La République française ne serait pas en cause puisque le Gouvernement de l'époque n'était pas républicain.

Selon M. Daniel Marcovitch, évoquant la participation de l'appareil d'Etat à la collaboration avec l'ennemi, " la République , celle qui a fait des juifs des citoyens à part entière, n'est pas en cause . Le Gouvernement qui était responsable de ces crimes n'était certes pas républicain, mais il était français et il assurait la continuité de l'État ".

Le colonel Dupont a indiqué à votre rapporteur que, pour sa part, l'ANCVR qu'il préside aurait préféré une référence à la responsabilité du Gouvernement de l'Etat français , redoutant que la responsabilité de l'Etat français ne soit perçue comme celle de services au sein desquels de nombreux agents ont su résister courageusement.

D'une manière plus générale, il a souligné que le choix des termes ne devait, en aucune façon traduire une responsabilité du peuple français dans son ensemble.

M. Richard Prasquier, président du Comité français pour Yad Vashem, a fait valoir devant votre rapporteur que la reconnaissance des responsabilités de l'Etat français par les plus hautes autorités de notre pays avait permis une relance du travail de mémoire et de mettre en relief certaines fautes jusqu'alors occultées, ce qui a, d'ailleurs, été illustré par les travaux de la " mission Mattéoli ".

A l'occasion du colloque " Juger sous Vichy ", organisé le 29 novembre 1993 par l'Ecole nationale de la magistrature, M. Dominique Rousseau, professeur de droit constitutionnel, a considéré que " l'existence juridique de l'Etat français (impliquait) tout à la fois que ce dernier (était) seul responsable des actes qu'il (avait) commis (...), qu'il (exprimait) un moment spécifique de l'histoire de France en rupture radicale avec la République, que cette dernière enfin (avait) été rétablie par le sang et la Résistance . "

L'article premier de l'ordonnance du 9 août 1944 relative au rétablissement de la légalité républicaine sur le territoire continental dispose que " la forme du Gouvernement de la France est et demeure la République. En droit celle-ci n'a pas cessé d'exister ".

Plusieurs membres de votre commission des Lois se sont demandés si, pour mieux faire apparaître, en particulier aux plus jeunes, que l'Etat français responsable des crimes racistes était celui du régime de Vichy, il ne serait pas préférable de le mentionner expressément dans le texte.

C. LE TEXTE ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

La proposition de loi, adoptée à l'unanimité par les députés, instaure une journée nationale à la mémoire des victimes des crimes racistes et antisémites de l'Etat français et d'hommage aux " Justes de France ", sans reprendre la création de la distinction honorifique prévue par la proposition de loi initiale.

Le texte qui nous est soumis confirme donc la journée nationale d'hommage aux victimes, avec l'organisation de cérémonies officielles nationales et départementales, déjà prévues par le décret précité du 3 février 1993, dont les modalités seraient définies par décret en Conseil d'Etat.

Il prévoit aussi, au cours de la même journée, un hommage aux " Justes de France ", qui n'était pas prévu par le décret de 1993.

Les " Justes de France " sont définis par l'article unique de la proposition de loi comme les personnes " qui ont recueilli, protégé ou défendu, au péril de leur propre vie et sans aucune contrepartie, une ou plusieurs personnes menacées de génocide " , les persécutions contre les Juifs n'étant donc pas concernées de manière exclusive .

M. Richard Prasquier a exposé à votre rapporteur que cette définition correspondait aux critères pris en compte par le Comité français pour Yad Vashem dans l'instruction des dossiers d'attribution du titre de " Juste parmi les nations ", soumis ensuite à la commission israélienne de Yad Vashem.

La proposition de loi maintient la date de cette journée commémorative au 16 juillet, date anniversaire de la rafle du Vélodrome d'Hiver à Paris, si ce jour est un dimanche, ou, le cas échéant, au dimanche suivant.

III. LES PROPOSITIONS DE LOI DE VOTRE COMMISSION DES LOIS : ANCRER POUR L'AVENIR L'ACTION DE MÉMOIRE

1- Un hommage spécifique aux victimes de crimes racistes et antisémites et aux " Justes de France "

Votre commission des Lois n'a pu que souscrire aux objectifs de la proposition de loi, considérant, comme Alain Touraine qu' " une Nation qui ne sait pas regarder son passé, ne sait pas regarder son avenir ".

Comme l'a indiqué le président Jacques Chirac le 2 novembre 1997, " 50 ans après, notre pays doit assumer toute son histoire. Le blanc comme le gris. Les heures de gloire comme les zones d'ombre. Pour cela, pour bâtir son avenir sur des bases plus claires , il accomplit aujourd'hui un difficile travail de mémoire.

" Mais si le mal doit être reconnu, le bien ne doit pas être méconnu . "

Ainsi, le président de la République a-t-il clairement exprimé l'objectif du devoir de mémoire qui ne doit pas exclure le courage vécu au quotidien et sans faits d'armes.

Certes, le devoir de mémoire ne doit pas être sélectif et un hommage spécifique aux victimes de la Shoah et aux " Justes de France " ne doit pas occulter le souvenir de tant d'autres personnes persécutées ou protectrices, peut-être parfois insuffisamment présent dans certaines commémorations.

Il apparaît cependant possible de distinguer, dans des commémorations différentes, d'une part, la situation spécifique des personnes persécutées en raison de leur race, victimes d'une politique d'extermination, et, d'autre part, celle de tous les déportés, y compris les déportés non raciaux , qui doivent aussi recevoir un hommage justifié, qui leur est rendu à l'occasion de la journée des déportés.

Ce faisant, la journée du 16 juillet se distingue de celle du dernier dimanche d'avril, consacrée à tous les déportés, ces manifestations apparaissant donc complémentaires.

Par ailleurs, la " mission Mattéoli " a recommandé que l'objet de la Fondation pour la mémoire porte aussi sur d'autres victimes de la dernière Guerre mondiale et sur les personnes frappées par d'autres génocides ou crimes contre l'humanité.

Votre commission des Lois souhaite aussi que le devoir de mémoire ne se limite pas à certaines catégories de victimes et que cette recommandation soit pleinement suivie d'effet.

En outre, plusieurs membres de votre commission des Lois se sont interrogés sur la possibilité d'inscrire dans une loi française le titre de " Juste ", distinction attribuée par les autorités israéliennes, ou s'il n'était pas préférable de mentionner, plus généralement " celles et ceux " qui ont protégé des personnes menacées par un génocide.

Enfin, votre commission des Lois a approuvé la suppression par l'Assemblée nationale de l'institution d'un titre de " Juste de France ", afin d'éviter tout risque de confusion avec celui de " Juste parmi les nations ", décerné par Israël.

2- Préserver le caractère normatif de la loi et conférer au Parlement la capacité de voter sur certains sujets

Tout en partageant donc les objectifs de la proposition de loi, votre commission des Lois, comme celle de l'Assemblée nationale, n'a pu que constater son caractère manifestement réglementaire , ses dispositions tendant à confirmer et à élargir le champ du décret du 3 février 1993 précité.

Votre rapporteur ne peut que réitérer les observations qu'il avait formulées dans son rapport sur la proposition de loi adoptée par l'Assemblée nationale, tendant à la reconnaissance de la traite et de l'esclavage en tant que crime contre l'humanité ^{4 ( * )} .

La tendance de plus en plus fréquente à faire figurer dans un texte de loi des dispositions qui n'auraient pas vocation à y figurer, quelles que soient les intentions incontestables, respectées et partagées de leurs auteurs, se heurte à l'objet même de la loi qui, selon Sieyès, " ordonne, permet ou interdit ".

Faut-il rappeler qu'aux termes de l'article 34 de la Constitution, la loi " fixe les règles " ou " détermine les principes fondamentaux " ?

Cette situation résulte du fait que le Parlement français est l'un des seuls au monde à ne pouvoir prendre publiquement position qu'en votant des lois, en censurant le Gouvernement ou en approuvant une déclaration de politique générale.

A l'étranger, la plupart des Parlements votent des motions ou des résolutions qui leur permettent d'exprimer des positions n'ayant pas de portée normative.

En France, le vote de résolutions a été limité par le Conseil constitutionnel en 1959 aux cas prévus par la Constitution, les deux assemblées pouvant aussi, depuis 1992, adopter des résolutions sur les propositions d'actes communautaires qui lui sont soumises par le Gouvernement.

Il serait donc souhaitable d'engager une réflexion en vue de permettre au Parlement de pouvoir s'exprimer solennellement sur certains sujets, sans avoir à recourir à la loi qui devrait demeurer normative.

Après mûre réflexion, votre commission des Lois a estimé que les objections juridiques ci-dessus rappelées, pour fondées qu'elles soient, ne devaient pas empêcher le Parlement de rappeler le souvenir des victimes d'un crime commis en France avec l'assistance d'une partie de l'administration française et de rendre hommage à celles et ceux qui ont adopté, au péril de leur vie, une attitude ayant permis d'épargner de nombreuses vies humaines.

Elle a considéré en effet qu'un vote solennel du Parlement pouvait contribuer à une information civique, particulièrement nécessaire en notre temps, sur le comportement citoyen trop souvent ignoré de celles et de ceux que l'on appelle les Justes de France , à défaut de trouver une appellation évitant cette référence d'origine religieuse.

Votre commission des Lois souligne en outre qu'un tel objectif supposerait aussi, pour être atteint, un hommage suffisamment fort à toutes les personnes persécutées et à toutes celles qui les ont protégées, sans exclusive.

Votre commission des Lois vous propose en conséquence d'adopter sans modification l'article unique de la proposition de loi.

*

* *

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission des Lois vous propose d'adopter la présente proposition de loi.

* ¹ Voir page 13

* ² N° 3071 (neuvième législature)

* ³ N° 1727 (onzième législature).

* ⁴ Rapport n° 262 (1999-2000), p. 11 et 12.

Cette proposition de loi a été adoptée par le Sénat, en première lecture, le 23 mars 2000.