Projet de loi relatif à un protocole d'entente avec le Québec sur la protection sociale des étudiants

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Rapport n° 120 (1999-2000) de M. Hubert DURAND-CHASTEL , fait au nom de la commission des affaires étrangères, déposé le 8 décembre 1999

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N° 120

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1999-2000

Annexe au procès-verbal de la séance du 8 décembre 1999

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi autorisant l'approbation du protocole d'entente entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Québec relatif à la protection sociale des élèves et étudiants et des participants à la coopération ,

Par M. Hubert DURAND-CHASTEL,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Xavier de Villepin, président ; Serge Vinçon, Guy Penne, André Dulait, Charles-Henri de Cossé-Brissac, André Boyer, Mme Danielle Bidard-Reydet, vice-présidents ; MM. Michel Caldaguès, Daniel Goulet, Bertrand Delanoë, Pierre Biarnès, secrétaires ; Bertrand Auban, Jean-Michel Baylet, Jean-Luc Bécart, Daniel Bernardet, Didier Borotra, Jean-Guy Branger, Mme Paulette Brisepierre, M. Robert Calmejane, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Marcel Debarge, Robert Del Picchia, Hubert Durand-Chastel, Mme Josette Durrieu, MM. Claude Estier, Hubert Falco, Jean Faure, Jean-Claude Gaudin, Philippe de Gaulle, Emmanuel Hamel, Roger Husson, Christian de La Malène, Philippe Madrelle, René Marquès, Paul Masson, Serge Mathieu, Pierre Mauroy, Jean-Luc Mélenchon, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. René Monory, Aymeri de Montesquiou, Paul d'Ornano, Charles Pasqua, Michel Pelchat, Xavier Pintat, Bernard Plasait, Jean-Marie Poirier, Jean Puech, Yves Rispat, Gérard Roujas, André Rouvière.

Voir le numéro :

Sénat : 7 (1999-2000).

Traités et conventions .

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le présent projet de loi a pour objet d'autoriser l'approbation du protocole d'entente entre la France et le Gouvernement du Québec relatif à la protection sociale des élèves et étudiants et des participants à la coopération, signé le 19 décembre 1998 à Québec.

Ce protocole d'entente est appelé à se substituer à celui du 2 juin 1986, dont l'objet était identique mais le champ d'application moins étendu, et qui avait lui-même été conclu sur la base d'un accord franco-canadien sur la sécurité sociale du 9 février 1979, autorisant, sur les matières relevant de la compétence provinciale, la conclusion d'ententes particulières entre la France et les provinces du Canada.

Votre rapporteur présentera tout d'abord le cadre juridique du protocole d'entente du 19 décembre 1998 et les diverses améliorations qu'il apporte par rapport à la situation existante.

Il évoquera ensuite brièvement le contexte général de la situation au Québec ainsi que ses relations avec la France.

I. LE PROTOCOLE D'ENTENTE FRANCO-QUÉBÉCOIS DU 19 DÉCEMBRE 1998 RELATIF À LA PROTECTION SOCIALE DES ÉLÈVES ET ÉTUDIANTS ET DES PARTICIPANTS À LA COOPÉRATION

Il paraît nécessaire de rappeler le cadre juridique dans lequel la province du Québec a pu conclure avec la France le protocole d'entente du 19 décembre 1998, avant d'examiner la portée de ce protocole et en particulier les améliorations qu'il apporte au régime actuel de couverture sociale des personnes participant aux programmes d'échange et de coopération franco-québécois.

A. LE FONDEMENT JURIDIQUE DU PROTOCOLE D'ENTENTE

Province de la fédération canadienne, le Québec s'est progressivement vu reconnaître par celle-ci une capacité à agir, dans des domaines délimités et selon des conditions précises, dans les relations internationales.

Cette évolution s'est notamment matérialisée par la conclusion d'accords internationaux entre la France et le Québec, expression des " relations directes et privilégiées " nous unissant à la province francophone canadienne.

Juridiquement, les accords franco-québécois, la plupart du temps dénommés ententes, s'appuient sur un accord franco-canadien préalable, dont une clause spéciale, dite " clause-parapluie ", autorise la conclusion d'un accord avec la province du Québec, sous les conditions suivantes :

- l'entente avec le Québec doit porter sur des matières visées par le texte conclu entre le Canada et le pays tiers,

- elle ne doit pas contenir de dispositions contraires à ce dernier,

- elle doit se limiter à la compétence reconnue à la province dans la Constitution canadienne.

Tel est en particulier le cas du protocole du 19 décembre 1998, qui a été conclu sur la base de l'accord franco-canadien sur la sécurité sociale du 9 février 1979 dont l'article 31 stipule que " les autorités compétentes françaises et les autorités compétentes des provinces du Canada pourront conclure des ententes portant sur toute législation de sécurité sociale relevant de la compétence provinciale, pour autant que ces ententes ne soient pas contraires aux dispositions du présent accord ".

Les principaux engagements internationaux souscrits entre la France et le Québec sont les suivants :

- entente entre le Québec et la France sur un programme d'échanges et de coopération du 27 février 1965 ;

- entente sur la coopération culturelle entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Québec du 24 novembre 1965 ;

- protocole d'accord en vue de promouvoir certains échanges de programmes de télévision à caractère culturel, scientifique, technique et éducatif du 15 janvier 1976 ;

- entente entre le Québec et la France sur l'entraide judiciaire en matière civile, commerciale et administrative du 9 septembre 1977 ;

- entente entre le Gouvernement du Québec et le Gouvernement de la République française en matière de sécurité sociale du 12 février 1979 ;

- protocole d'entente entre le Gouvernement du Québec et le Gouvernement de la République française relatif à la protection sociale des étudiants et des participants à la coopération du 2 juin 1986 ;

- entente fiscale entre le Gouvernement du Québec et le Gouvernement de la République française en vue d'éviter les doubles impositions et de prévenir l'évasion fiscale en matière d'impôt sur le revenu du 1 ^er septembre 1987.

B. LES AMÉLIORATIONS APPORTÉES À LA COUVERTURE SOCIALE DES ÉLÈVES, ÉTUDIANTS ET PARTICIPANTS À LA COOPÉRATION FRANCO-QUÉBÉCOISE

Le protocole d'entente du 19 décembre 1998 est appelé à abroger et remplacer (article 16) un texte préexistant, le protocole d'entente du 2 juin 1986 relatif à la protection sociale des étudiants et des participants à la coopération.

1. Le protocole d'entente du 2 juin 1986

Ce protocole du 2 juin 1986 avait pour objet de donner une base juridique à la couverture sociale dont pouvaient bénéficier dans la partie d'accueil, les étudiants et les participants à la coopération franco-québécoise, cette couverture sociale n'étant pas garantie par l'application classique des accords bilatéraux de sécurité sociale.

Ce protocole précise tout d'abord les modalités de protection sociale des étudiants français ou québécois par le régime de sécurité sociale de leur lieu de séjour :

- il accorde aux étudiants français la gratuité des soins médicaux au Québec dans le cadre de la législation québécoise, comme les étudiants québécois sont admis au régime de sécurité sociale des étudiants en France ;

- les étudiants français bénéficient également des allocations familiales du Québec pour les enfants qui les accompagnent, tandis que le régime français de prestations familiales est ouvert aux étudiants québécois comme à tout ressortissant étranger résidant régulièrement en France.

Le protocole définit également la protection sociale accordée durant leur séjour sur le territoire de l'autre partie des divers personnels participant à la coopération, qu'ils soient boursiers, salariés ou fonctionnaires.

- les boursiers font l'objet d'une protection sociale dans le pays où ils se trouvent. Les ressortissants français titulaires d'une bourse au Québec y bénéficient de l'assurance maladie et de l'assurance hospitalisation dans les mêmes conditions que les Québécois, ce qui leur permet d'obtenir la gratuité des soins. Les Québécois bénéficiant d'une bourse d'études ou de stages en France sont, pour leur part, couverts par l'intermédiaire du CIES (Centre interuniversitaire d'études supérieures), association subventionnée par le ministère des affaires étrangères qui gère leur bourse.

- les travailleurs salariés ou les fonctionnaires participant à la coopération franco-québécoise conservent pour leur part, comme c'est l'usage, le bénéfice de la protection sociale de leur régime d'affiliation dans leur pays d'origine. Toutefois, les prestations d'assurance maladie et maternité leur sont versées, durant la durée de leurs fonctions dans le pays d'accueil, par le régime de sécurité sociale du lieu de séjour dans les mêmes conditions que les nationaux.

2. Les améliorations apportées par le protocole d'entente du 19 décembre 1998

A l'usage, l'application du protocole d'entente du 2 juin 1986 a mis en lumière certaines lacunes et certaines imperfections, des insuffisances au regard de l'évolution des échanges et de la coopération et des problèmes concrets posés. De plus, il ne tenait pas compte des évolutions récentes des législations de sécurité sociale des deux parties.

La négociation d'un nouvel accord a donc été engagée au début de l'année 1998 et a permis d'aboutir à la signature d'un texte en décembre 1998.

Les principales modifications introduites par le nouveau protocole sont les suivantes :

- l'extension du champ personnel du protocole aux élèves de première et de terminale et équivalents au Québec (article 1 ^er ) ;

- l'extension du champ matériel du protocole à l'assurance accidents du travail (articles 11 et 12) et, du côté québécois, à l'assurance médicaments c'est-à-dire le régime public assurant le remboursement des frais pharmaceutiques pour les personnes âgées et les catégories à faibles revenus, dont les étudiants, qui bénéficiera désormais aux étudiants et élèves français au Québec (article 2) ;

- le maintien de la prise en charge des soins pour les élèves et étudiants français qui pendant leurs études ou leur stage au Québec effectuent un court séjour temporaire hors Québec (article 5) ;

- la définition du stage non rémunéré ouvrant droit à la couverture maladie gratuite (article 1 ^er ) ;

- la prise en charge gratuite des soins maladie par les régimes compétents, selon une procédure simplifiée, sans passer pour la France par le régime étudiant (article 4) ;

- l'introduction d'un système de remboursement généralisé des frais de partie à partie (article 14), l'institution d'affiliation du pays d'origine étant tenue de rembourser à l'institution compétente du pays d'accueil, le coût des prestations en nature que cette dernière a servies pour son compte.

3. Les effectifs concernés

Selon les indications fournies à votre rapporteur, l' importance numérique des catégories concernées par le protocole d'entente varie sensiblement d'année en année mais se situe en moyenne autour des niveaux suivants :

- environ 1 100 Français partent chaque année au Québec dans le cadre de programme de coopération, dont 700 à 750 étudiants,

- environ 1 600 Québécois sont accueillis chaque année en France , dont environ 1 200 étudiants.

Sur le plan financier , l'impact financier du protocole est faible puisque le montant total des frais pris en charge par la France pour le compte du Québec s'élevait à :

- 282 339 F en 1996,

- 898 109 F en 1997,

- 514 607 F en 1998,

- 341 883 F au premier semestre 1999.

Sur ces montants, seule une faible part donne lieu à remboursement effectif, les parties ayant la faculté de renoncer à réclamer tout ou partie de remboursement.

II. L'ÉVOLUTION RÉCENTE DU QUÉBEC ET LES RELATIONS FRANCO-QUÉBÉCOISES

Avec 7,4 millions d'habitants, le Québec rassemble le quart de la population du Canada, dont il constitue la première province par sa superficie et ses importantes ressources naturelles, à la base d'une puissance économique certaine.

Cinq ans après l'arrivée au pouvoir, à l'échelon provincial, du Parti Québécois, favorable à l'accession à la souveraineté, la vie politique demeure dominée par le débat institutionnel, dont l'issue paraît toujours aussi incertaine.

La France a établi de longue date avec le Québec des relations directes et privilégiées, fondées sur le principe de " non-ingérence et non-indifférence ", qui se traduisent par une coopération culturelle très active et une intensification des échanges économiques.

A. LA PERMANENCE DU DÉBAT INSTITUTIONNEL

Alors qu'un premier référendum, en 1980, s'était soldé par un échec assez sévère des partisans de l'indépendance, qui n'avaient recueilli qu'à peine plus de 40 % des suffrages, la forte progression du Parti québécois, aux thèses souverainistes, lors des élections fédérales d'octobre 1993, puis son retour au pouvoir au Québec, à la faveur des élections provinciales de novembre 1994, avaient relancé avec vigueur le débat institutionnel.

Tout en confirmant les progrès des souverainistes, qui, avec 49,5 % des suffrages frôlèrent le succès, le deuxième référendum, organisé en octobre 1995, confirmait cependant le maintien du Québec dans la fédération canadienne.

Ce résultat a entraîné le remplacement, à la tête du Parti québécois et du Gouvernement provincial, en janvier 1996, de M. Jacques Parizeau par M. Lucien Bouchard.

Le Gouvernement de M. Bouchard s'est consacré à une politique d'assainissement financier et de rétablissement des équilibres économiques. Il a été reconduit à la suite des élections provinciales de novembre 1998, qui ont confirmé la prééminence du Parti québécois, mais il est aujourd'hui contraint d'infléchir sensiblement sa ligne souverainiste.

En effet, malgré le faible écart qui séparait en 1995 partisans et adversaires de la souveraineté de la province, l'opinion publique québécoise semble aujourd'hui majoritairement hostile à l'organisation d'un troisième référendum, si bien que M. Bouchard n'en envisage l'éventualité que lorsque les " conditions gagnantes " seront réunies.

Si une large fraction de Québécois se reconnaît dans la revendication d'un statut particulier, qui ferait du Québec, creuset de l'un des deux peuples fondateurs du Canada, davantage que l'une parmi d'autres des dix provinces de la fédération canadienne, une majorité d'entre eux paraissent préférer une réforme des institutions fédérales à une indépendance qui suscite bien des interrogations.

La profonde évolution de la population, au Québec comme au Canada, avec la montée en puissance des communautés d'immigration récente qui ne sont ni francophones ni anglophones, et que l'on qualifie de ce fait d'allophones, modifie sensiblement les termes du débat et atténue l'impact des thèses souverainistes.

Pour l'heure, les relations entre le Gouvernement du Québec et celui d'Ottawa qui met en oeuvre des mesures de centralisation et d'uniformisation, en particulier dans le domaine social, demeurent tendues, chaque dossier étant examiné sous le prisme de la souveraineté.

L'absence de consensus entre les provinces, qui s'opposent à tout statut particulier en faveur de la province francophone, et les orientations unificatrices du Gouvernement fédéral entravent toute évolution du fédéralisme canadien et laissent entier le problème institutionnel soulevé par le Québec.

B. LES RELATIONS FRANCO-QUÉBÉCOISES

1. Un lien politique " direct et privilégié "

Fruit d'une volonté politique affirmée après la visite du général de Gaulle en 1967, les relations directes et privilégiées entre la France et le Québec imposent, pour Paris, la recherche d'un équilibre permanent entre Québec et Ottawa.

Ces relations étroites sont symbolisées par l'institutionnalisation, depuis 1977, des rencontres alternées entre les Premiers ministres québécois et français. Elles se sont amplifiées depuis qu'en 1984, le Premier ministre fédéral, M. Mulroney, déclarait que " tout ce qui est bon pour le Québec est bon pour le Canada ", permettant ainsi au Québec de développer une action internationale propre, et en premier lieu de faire son entrée comme " gouvernement participant ", dans les instances de la francophonie dont il est devenu un partenaire majeur.

Le gouvernement québécois a ouvert en France une " délégation générale ", qui bénéficie d'un statut quasi diplomatique, et la France possède à Québec un consulat général qui gère la coopération bilatérale dans tous ses aspects sur tout le territoire de la province.

Le dialogue politique franco-québécois repose sur le principe défini par la France de " non-ingérence et non-indifférence ", que le Président de la République résumait récemment en indiquant que la France maintiendrait sa relation privilégiée avec le Québec quel que soit le choix exercé par ce dernier.

La dernière visite du Premier ministre français à Québec, en décembre 1998, a donné lieu, comme à l'accoutumée, à un relevé de décision constituant un document d'orientation pour les instances de coopération et les rencontres ministérielles sectorielles. Intitulé " Pour un partenariat stratégique ", le relevé de décision traduit la volonté d'orienter la relation bilatérale vers des enjeux de société communs : l'économie sociale, l'économie du savoir, la diversité culturelle.

2. Les relations culturelles

Institutionnalisée depuis 1965, la coopération culturelle, scientifique et technique franco-québécoise représente aujourd'hui pour la France une dépense d'environ 65 millions de francs, dont 15 millions de francs de crédits de coopération et des subventions versées aux établissements scolaires français de Montréal et de Québec (20 millions de francs), à TV5 Québec-Canada (20 millions de francs) et à l'office franco-québécois pour la jeunesse (10 millions de francs).

Compte tenu du niveau de développement économique et social atteint par le Québec, cette coopération a été réorientée dans le sens d'un partenariat d'intérêt mutuel.

Créé en 1968, l'office franco-québécois pour la jeunesse a permis des échanges entre près de 75 000 jeunes des deux parties. Il a évolué vers une professionnalisation des échanges pour favoriser la formation et l'employabilité des jeunes.

Dans le domaine scientifique, des équipes françaises et québécoises ont constitué progressivement des réseaux de recherche conjoints dans les secteurs de pointe, avec l'appui d'une coopération institutionnelle sous forme de cotutelles de thèses et d'échanges de chercheurs et de doctorants.

En matière technique, les échanges d'expertise s'orientent prioritairement sur le développement des technologies de pointe, la protection de l'environnement et le développement durable, la valorisation de l'identité commune, l'adaptation au vieillissement de la population, l'intégration des jeunes et la formation et l'action internationale conjointe sur les marchés tiers.

En matière culturelle, l'accent est mis sur la valorisation du patrimoine linguistique et culturel commun, au moyen notamment d'événements majeurs dont la " Saison du Québec " en France constitue une illustration, et sur la participation conjointe à TV5. La France est le premier fournisseur de livres et de revues et le second fournisseur de produits audiovisuels au Québec.

3. Les échanges économiques

Les échanges commerciaux franco-québécois sont en progression rapide puisqu'ils ont doublé de 1996 à 1998, passant de 1,6 à 3,2 milliards de dollars canadiens (14,5 milliards de francs).

Ces échanges sont déséquilibrés au profit de la France, qui exportait pour 2,3 milliards de dollars canadiens (10,4 milliards de francs) alors que les exportations québécoises représentaient moins de 900 millions de dollars canadiens.

Avec près de 5 % des parts de marché, la France était en 1998, après les Etats-Unis, le deuxième fournisseur du Québec, à égalité avec le Royaume-Uni et devant le Japon et la Chine. Elle était, la même année, le 4 ^e client du Québec, derrière les Etats-Unis, le Royaume-Uni et l'Allemagne.

Le développement des investissements français au Québec a été très rapide au cours des dernières années, 250 des 300 filiales de sociétés françaises présentes au Canada étant installées au Québec, où elles emploient 40 000 personnes et réalisent 11 milliards de dollars de chiffre d'affaires.

CONCLUSION

Illustration des relations directes et privilégiées entre la France et le Québec et de la capacité de la province à conclure des engagements internationaux, le protocole d'entente du 19 décembre 1998 relatif à la protection sociale des élèves et étudiants et des participants à la coopération doit permettre un certain nombre d'améliorations et de simplifications pour la couverture sociale des étudiants ou des salariés en expatriation temporaire dans le cadre de programmes de coopération franco-québécois.

C'est pourquoi votre commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées vous demande de bien vouloir adopter le présent projet de loi.

TRAVAUX DE LA COMMISSION

La commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a examiné le présent projet de loi au cours de sa réunion du 8 décembre 1999.

A l'issue de l'exposé du rapporteur, M. Xavier de Villepin, président, a estimé que l'évolution démographique du Québec, caractérisée par la montée des populations " allophones ", ne parlant ni le français ni l'anglais, pourrait jouer en défaveur des partisans de l'indépendance du Québec. Il a relevé la position relativement prudente du Premier ministre québécois, M. Lucien Bouchard, sur la question de l'organisation d'un nouveau référendum.

MM. André Boyer et André Dulait ont rappelé que, lors du dernier référendum, les partisans de l'indépendance n'avaient obtenu la majorité ni à Québec ni à Montréal. M. Hubert Durand-Chastel, rapporteur, a confirmé que les souverainistes avaient obtenu leurs meilleurs résultats dans les zones rurales.

La commission a alors approuvé le projet de loi qui lui était soumis.

PROJET DE LOI

(Texte présenté par le Gouvernement)

Article unique

Est autorisée l'approbation du protocole d'entente entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Québec relatif à la protection sociale des élèves et étudiants et des participants à la coopération, signé à Québec le 19 décembre 1998 et dont le texte est annexé à la présente loi ^{1 ( * )} .

ANNEXE
ETUDE D'IMPACT2 ( * )

1. Etat de droit et situation de faits existants et leurs insuffisances

Le précédent protocole d'entente relatif à la protection sociale des étudiants et des participants à la coopération du 2 juin 1986 ne s'adresse qu'à des catégories limitativement définies de ressortissants français et québécois et d'organismes programmant des échanges entre la France et le Québec, et ne vise que les régimes de sécurité sociale applicables aux étudiants.

Le nouveau protocole d'entente de 1998 élargit les catégories de personnes et d'établissements où sont poursuivies les études, auxquels ses dispositions s'appliqueront. Leur description est détaillée dans un arrangement administratif, permettant ainsi une plus grande souplesse dans l'hypothèse où les programmes de coopération existants seraient modifiés.

De plus, il fait référence aux législations applicables, ce qui étend le champ matériel à d'autres risques couverts par les régimes de protection sociale.

Par ailleurs, le protocole d'entente de 1986 prévoit le versement des prestations ou allocations familiales par la Partie où sont poursuivies les études. Le nouveau protocole de 1998 ne mentionne aucune disposition de cette nature ; en effet, les législations française et québécoise en la matière étant dites de résidence, il suffit que le ressortissant français ou québécois remplisse les conditions internes québécoises ou françaises pour pouvoir bénéficier des prestations familiales locales.

2. Bénéfices escomptés en matière

. d'emploi

Sans objet.

. d'intérêt général

Destiné à régler les modalités du service des prestations sociales aux participants des programmes de coopération entre la France et le Québec, le protocole d'entente de 1986 est d'application difficile compte tenu du foisonnement desdits programmes et des problèmes d'identification des catégories visées (étudiants, stagiaires, coopérants, chercheurs...).

Ce protocole de 1998, de portée plus générale, fixe un cadre rénové, plus ouvert et mieux adapté à la volonté des gouvernements français et québécois de mettre l'accent sur les enjeux culturels et touchant les jeunes (développement de stages...).

. financière

Sans objet.

. de simplification des formalités administratives

Celles-ci figurent dans un arrangement administratif d'application et un arrangement complémentaire fixant les modèles de formulaires.

. de complexité de l'ordonnancement juridique

Dans la mesure où il s'agissait de donner un cadre plus large au protocole, les négociateurs ont préféré élaborer un nouvel instrument bilatéral plutôt que modifier par avenant le protocole de 1986 qui serait très complexe, voire illisible.

* ¹ Voir le texte annexé au document Sénat n° 7 (1999-2000).

* ² Texte transmis par le Gouvernement pour l'information des parlementaires.