N° 89
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1999-2000
Annexe au procès verbal de la séance du 25 novembre 1999.
RAPPORT GÉNÉRAL
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2000 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,
Par M.
Philippe MARINI,
Sénateur,
Rapporteur général.
TOME III
LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES
(Deuxième partie de la loi de finances)
ANNEXE N° 29
FONCTION PUBLIQUE ET RÉFORME DE L'ÉTAT
Rapporteur spécial
: M. Gérard BRAUN
(1) Cette commission est composée de : MM. Alain Lambert, président ; Jacques Oudin, Claude Belot, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels, André Vallet, vice-présidents ; Jacques-Richard Delong, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Philippe Marini, rapporteur général ; Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Jacques Baudot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Pelletier, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Henri Torre, René Trégouët.
Voir
les numéros
:
Assemblée nationale
(
11
ème législ.) :
1805
,
1861
à
1866
et T.A.
370
.
Sénat
:
88
(1999-2000).
Lois de finances. |
FONCTION PUBLIQUE ET RÉFORME DE
L'ETAT
Rapporteur spécial : M. Gérard
BRAUN
L'examen
des crédits de la fonction publique appelle
deux analyses
distinctes :
-
la première est juridique
: il s'agit de la
présentation des crédits du ministère chargé de la
gestion de la fonction publique, qui sont individualisés dans le
budget des services généraux du Premier ministre au sein de
l'agrégat 02 " Fonction publique ". Ces crédits
s'élèvent à
1.316,69 millions de francs
en
2000, en
diminution de 6,80 %
par rapport à 1999 ;
- la seconde est économique
: il convient d'analyser
les charges de personnel de l'Etat, qu'il s'agisse des crédits de
rémunération, des charges sociales ou des pensions. Ce sont des
dépenses transversales
qui apparaissent au sein de l'ensemble des
départements ministériels et sur lesquelles il est
indispensable d'avoir une vision globale. Elles représentent en effet
675 milliards de francs en 2000, soit plus de 40 % des dépenses du
budget général nettes de remboursements et
dégrèvements.
PRÉSENTATION DES CRÉDITS
les crédits du miNIstère chargé de la fonction publique
Définition
Ces
crédits correspondent à l'agrégat n° 2
" Fonction publique " au sein des services généraux du
Premier ministre (soit 27 % des crédits des SGPM), qui regroupe les
moyens que le ministère de la fonction publique consacre à ses
missions interministérielles
qui sont les suivantes :
- la mise en oeuvre d'une politique d'ensemble de la fonction publique :
évolution du statut général des fonctionnaires,
coordination des politiques ministérielles en matière
d'organisation statutaire et indiciaire, de gestion des ressources humaines, de
protection sociale, de rémunération et de temps de travail ;
- la coordination des actions engagées dans le cadre de la
réforme de l'Etat ;
- la modernisation de l'administration et de ses méthodes de
gestion ;
- la tutelle des écoles d'administration.
Évolution des crédits de 1999 à 2000
Pour
2000, les crédits du ministère chargé de la fonction
publique s'établissent ainsi :
a) Les dépenses de personnel
sont exclusivement
constituées de prestations d'action sociale interministérielle
(aides au logement, aide ménagère à domicile pour les
retraités, chèques-vacances ou prestations "crèche") ou
d'opérations d'action sociale telles que la rénovation de
restaurants administratifs.
Ces crédits s'élèvent, pour 2000, à 710 millions de
francs, soit une augmentation de 3,65 % par rapport à 1999.
b) Les dépenses de fonctionnement
•
Les actions de formation, de perfectionnement, d'insertion et de
modernisation dans la fonction publique
mobilisent des crédits
à hauteur de 38 millions de francs, soit 4 millions de francs de plus
qu'en 1999. Il convient de noter la création d'un fonds
interministériel pour l'insertion des personnes handicapées dans
la fonction publique, doté de 15 millions de francs ;
• Les subventions aux écoles (ENA
1(
*
)
, IIAP
2(
*
)
, IRA
3(
*
)
, et Centre d'études
européennes de Strasbourg)
représentent 366,89 millions
de francs en progression de 6,67 %. Cette progression est principalement
imputable à l'augmentation de 11,92 % de la subvention allouée
aux cinq IRA résultant de l'accroissement du nombre des
élèves en scolarité. La subvention versée à
l'ENA augmente de 3,19 % et s'établit à 168,37 millions de francs.
• Les crédits destinés aux études et à la
communication sur la gestion publique
s'établissent à 13,80
millions de francs, soit un montant inchangé par rapport à
1999 ;
• Les crédits du Fonds pour la réforme de
l'Etat :
que ce soit pour les actions à caractère local
ou national, ils s'élèvent à 109 millions de francs,
en baisse de 1,3 million de francs.
c)
Les dépenses d'interventions
Le projet de loi de finances pour 2000 modifie la nomenclature
budgétaire et crée un nouveau chapitre 43-02, sur lequel sont
inscrits 14 millions de francs au titre des subventions aux actions de
formation des groupements d'intérêt public (GIP) et aux
organisations syndicales : 2 millions de francs sont destinés au
Centre des études européennes de Strasbourg, et 12 millions de
francs aux organisations syndicales de la fonction publique.
d) Les dépenses en capital
Ces crédits correspondent à
65 millions de francs
destinés à des équipements en faveur d'actions
interministérielles : 35 millions de francs pour l'action sociale
interministérielle, et 30 millions de francs pour le logement en
Ile-de-France.
Il convient de rappeler que 225 millions de francs étaient inscrits sur
le titre V en 1999, dont 5 millions de francs destinés au fonds pour la
réforme de l'Etat. Ces crédits étaient destinés, en
tant que " provision exceptionnelle non reconductible ", à
accompagner les négociations salariales dans la fonction publique.
les charges de personnel de l'etat
Les dépenses de fonction publique "stricto sensu"
L'évolution générale
En
1999, les dépenses de fonction publique ont progressé de
6,7 %
-soit trois fois plus vite que l'ensemble des dépenses de
l'Etat : 2,3%.
Elles dépassent le seuil de 650 milliards de francs, atteignant
652,5 milliards de francs en loi de finances initiales, soit 39,5 % du
budget général
4(
*
)
.
Évolution des charges de personnel du budget général
(En milliards de francs)
|
LFI 1999 |
PLF 2000 |
Variation en % |
Rémunérations d'activité
|
316,6
|
326,9
|
3,3
%
|
Pensions
|
126,3
|
137,3
|
8,7
%
|
Cotisations et prestations sociales
|
73,2
|
71,8
|
-1,8
%
|
Total
des charges de personnel
|
516,1
|
536,1
|
3,9
%
|
Dans
le projet de loi de finances pour 2000
, l'ensemble des principales
composantes des dépenses de fonction publique du budget
général progressent de
3,4 %
par rapport à la loi
de finances initiale de 1999, soit
22,5 milliards de francs
supplémentaires
(les dépenses du budget général
augmenteront de 0,9 % en 2000).
Elles s'élèvent donc à
675 milliards de francs, soit 40,05 % du budget de l'Etat.
Il convient de constater que les dépenses de pension connaissent la
progression la plus importante, soit 6,8 %, et atteignent près de
200 milliards de francs.
Les facteurs d'évolution
Cette
progression des dépenses de la fonction publique est principalement
due :
- à l'effet de report, en 2000, des mesures 1999 de l'accord salarial
du 10 février 1998, qui induit un surcoût de 8,5 milliards de
francs ;
-
aux mesures catégorielles autres que celles résultant de
l'accord salarial : 2,6 milliards de francs, dont 1,2 milliard de
francs au titre des plans de revalorisation de la fonction enseignante ;
-
à la dérive spontanée des dépenses de
pensions : 4,9 milliards de francs ;
-
au GVT solde : 2,5 milliards de francs.
Le glissement vieillissement technicité : " GVT "
Le "GVT"
est issu de deux effets :
-
un effet de carrière ou "GVT positif"
qui retrace l'incidence
positive sur la masse salariale des avancements à l'ancienneté,
ou au choix, et de l'acquisition d'une technicité ;
il est
estimé à + 2,2 % en 2000 ; il est en progression
constante depuis 1988 (1,7%) ;
-
un effet de "noria" ou " GVT négatif "
qui traduit
l'incidence généralement négative sur la masse salariale
des entrées (moins "chères") et sorties (plus coûteuses)
des effectifs ; il est estimé en 2000 à -1,3%.
La somme algébrique des deux effets constitue l'effet de structure ou
"GVT solde",
qui permet de mesurer l'évolution de la masse salariale
due aux variations de structure de la population des fonctionnaires.
Il est
estimé en 2000 à 0,9 %. En tendance, il progresse
régulièrement depuis 1991.
Le GVT "positif" est très largement automatique, car il n'est pas
lié à une politique de recrutement mais aux garanties
statutaires. Sa progression très nette depuis 1988 s'explique
essentiellement par les mesures catégorielles du plan Jospin et du
protocole Durafour.
De l'ordre de 1,8 % au début des années
1990, le GVT " positif " est aujourd'hui estimé à 2,2%.
La dépense "induite" de fonction publique
La
fonction publique de l'Etat "induit" des dépenses qui vont
au-delà des seules charges liées aux fonctionnaires.
Si l'on intègre les dépenses induites (
subventions à
l'enseignement privé
, pensions des anciens combattants et charges de
personnel du budget de l'Aviation civile)
ces dépenses sont, en 1999,
de 733 milliards de francs
dans leur ensemble (y compris les
rebudgétisations de fonds de concours : 7 milliards de francs
pour les rémunérations, 170 millions de francs pour les charges
sociales, et 14,8 milliards de francs pour les pensions), soit
712 milliards de francs hors rebudgétisations.
En 1998,
elles étaient de 691 milliards de francs, soit une
progression,
hors rebudgétisations, de plus de 3 %.
Près de 92 % des dépenses induites par la fonction publique sont
indexées sur la valeur du point. Ainsi, une revalorisation de 1 % du
point fonction publique engendre-t-elle un coût de l'ordre de 6,7
milliards de francs pour le budget de l'Etat.