ARTICLE RATTACHÉ
ARTICLE 68
La majoration
légale des rentes viagères
Commentaire : le présent article opère la
revalorisation traditionnelle des rentes servies en réparation d'un
préjudice ou constituée au profit d'anciens combattants en
fonction de l'inflation prévisionnelle de l'année n-1 telle
qu'elle est estimée dans le rapport économique, social et
financier annexé au dernier projet de loi de finances.
Il convient de relever que les rentes constituées entre particuliers
font également l'objet d'une revalorisation au sein du projet de loi de
finances et ce malgré l'avis par lequel le Conseil d'Etat avait
estimé que cette disposition n'étant constitutive d'aucune charge
pour l'Etat, elle ne pouvait figurer au sein de la loi de finances, mais devait
relever d'une disposition législative de droit commun. En outre, le
choix du mode d'indexation pourrait être débattu.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article.
EXAMEN EN COMMISSION
Au cours
d'une séance tenue le mardi 23 novembre 1999 sous la présidence
de M. Alain Lambert, président, puis de M. Claude Belot,
vice-président, la commission a procédé à l'examen
des crédits de l'économie, des finances et de l'industrie et de
l'article 68 rattaché, sur le rapport de M Bernard Angels,
rapporteur spécial.
M. Bernard Angels, rapporteur spécial, ayant précisé que
son intervention porterait sur les seuls crédits des services
traditionnels du ministère de l'économie et des finances, a
indiqué que cette tâche n'était pas commode cette
année, la présentation budgétaire ayant fait l'objet
d'importantes réformes de structures avec l'intégration de tous
les crédits des fascicules " Industrie " et " PME, commerce et artisanat
", la poursuite de la réintégration dans le budget de
crédits figurant dans des comptes extrabudgétaires et des
transferts entre budgets qui, pour les plus importants, concernent le fascicule
" Charges communes ".
Il a précisé que le budget des services financiers atteignait une
somme proche de 63 milliards de francs, au service pour l'essentiel de
l'exercice d'une mission régalienne par excellence, l'administration de
l'impôt, près des deux tiers du budget y étant
consacrés. Il a ajouté que ce budget était aussi avant
tout un budget consacré à des dépenses de personnel, les
charges liées aux effectifs en activité représentant 60 %
des crédits, et l'ensemble des charges de personnel s'élevant
à 81 % du total des dotations.
Evoquant les charges de personnel, il a mentionné les difficultés
d'analyse résultant des modifications de nomenclature et indiqué
que leur augmentation provenait sans doute d'un certain dynamisme des
dépenses de pensions (+ 1,6 %), mais surtout de la progression des
rémunérations d'activité. Il a souligné que cette
augmentation intervenait malgré une nouvelle réduction des
effectifs, portant au total sur 727 emplois.
Ayant indiqué que le niveau des crédits d'intervention publique
restait bas (moins de 300 millions de francs), de même que celui des
crédits d'investissement, il a exposé ses observations.
M. Bernard Angels, rapporteur spécial, a d'abord expliqué que
l'effort de sincérité budgétaire se poursuivait. Il a
rappelé la budgétisation en 1999 de divers faux fonds de concours
dont la commission avait dénoncé l'existence, et qui existaient
depuis au moins 50 ans, pour indiquer que, cette année, les
crédits intégrés dans le budget représentaient un
peu moins de 1 milliard de francs.
Soulignant la modicité de cette somme par rapport aux montants
considérables réintégrés l'an dernier, soit
près de 11 milliards de francs, il a néanmoins jugé que sa
réintégration au budget permettait de s'approcher d'une
vérité budgétaire complète.
Il a ajouté trois commentaires pour remarquer d'abord que la
clarification des crédits du ministère témoignait de
l'importance du travail de contrôle parlementaire, ensuite qu'il restait
des comptes extrabudgétaires à réintégrer portant
principalement sur les recettes provenant de la collecte de l'épargne
et, enfin, que cette clarification budgétaire que d'aucuns
annonçaient comme l'apocalypse n'avait provoqué au fond aucune
difficulté, une fois surmontées les crispations initiales. Il a
ajouté que remédier à ce grave dysfonctionnement
constituait un préalable indispensable à la modernisation du
ministère.
Evoquant ce dernier chantier, M. Bernard Angels, rapporteur spécial, a
jugé qu'il était exemplaire de la démarche que devraient
suivre les administrations.
Il a rappelé que la modernisation du ministère consistait d'abord
à engager une démarche d'intégration des services
financiers et des services chargés de l'industrie, des petites et
moyennes entreprises, du commerce et de l'artisanat, ce qui s'imposait pour
optimiser les moyens d'administration centrale, démarche en bonne voie,
et pour unifier l'action des services déconcentrés, objectif plus
difficile à atteindre, mais devant être poursuivi.
Il a alors expliqué que la modernisation du ministère consistait
aussi dans une réforme des modes d'animation de ses grandes directions
générales et devrait également concerner leur organisation.
S'agissant des modes d'animation des directions générales, il a
indiqué que le ministère avait engagé une démarche
importante avec le contrat d'objectifs et de moyens de la direction
générale des impôts, qui comporte une programmation des
moyens de la Direction générale des impôts (DGI) sur trois
ans, à partir d'une évaluation des gains d'efficacité de
cette administration. Il a précisé que les conditions dans
lesquelles ces gains d'efficacité devaient être utilisés
étaient déterminées par le contrat, la DGI s'engageant
à économiser un peu plus de 3.000 emplois dont elle ne
conserverait que la moitié, les emplois conservés étant
redéployés afin d'atteindre des objectifs de qualité de
service définis en autant d'indicateurs précis. Il s'est
félicité du principe de cette démarche, rappelant qu'il
était assez rare qu'une administration s'engage sur des objectifs clairs
et quantifiés, et observant incidemment que ces engagements
favoriseraient beaucoup le contrôle parlementaire.
Il a toutefois nuancé sa satisfaction en évoquant les obligations
contractées.
Ayant souligné que le contrat entre la DGI et la direction du budget,
pour être pluriannuel, n'en devait pas moins recevoir l'assentiment
parlementaire qui reste quant à lui annuel, il a indiqué que ce
contrat, soumis à de nombreuses conditions, ressemblait un peu à
une déclaration d'intentions, et jugé que sa traduction
budgétaire restait floue. A ce propos, il a estimé qu'il restait
à clarifier les coûts réels de la DGI, et
précisé que l'économie envisagée ne consistait pas
en une réduction du coût des missions, mais en une augmentation
modérée.
Il s'est alors ouvert d'une seconde réserve, jugeant que sur la question
délicate de la réorganisation des conditions d'exercice des
missions fiscales de la DGI et de la direction générale de la
comptabilité publique(DGCP), le contrat d'objectifs et de moyens de la
DGI s'inscrivait dans un contexte inchangé ou presque. Il a
précisé que la seule réforme de structure venait de la
création annoncée d'une direction nationale des très
grandes entreprises qui devrait centraliser la gestion de l'ensemble des
processus fiscaux des entreprises dont le chiffre d'affaires égale ou
excède 4 milliards de francs.
Mais il a observé que pour le reste, les réorganisations entre la
DGI et la DGCP étaient en suspens alors que là résidait
l'essentiel des gisements d'efficacité.
Evoquant un récent rapport de l'inspection générale des
finances qui avait accrédité l'idée que notre
administration fiscale serait plus coûteuse qu'ailleurs, il a
estimé que ce constat devait être très sensiblement
nuancé, mais qu'en revanche les développements de ce rapport
démontrant que des gains d'efficacité étaient
indispensables, et pouvaient être atteints à travers une
réduction des coûts et l'amélioration des performances,
étaient largement fondés.
Il a alors souligné que l'une des réformes de structure à
engager concernait le couple DGI - DGCP qu'il convenait de mieux unifier.
Incidemment, il a ajouté que la question du recouvrement des cotisations
sociales mériterait d'être abordée à cette occasion,
puisque l'un des objectifs consistait à réduire les redondances.
Il a alors précisé que deux schémas étaient
envisagés, l'un consistant à spécialiser les deux
réseaux par catégorie de contribuables (les entreprises pour la
DGI et les particuliers pour le Trésor public), l'autre à
séparer totalement l'assiette et le contrôle, qui reviendraient
à la DGI, et le recouvrement, qui serait confié à la DGCP.
Il a estimé qu'un troisième schéma devait être
envisagé qui consisterait à fusionner les deux réseaux,
quitte à établir des spécialisations correspondant aux
différentes fonctions de gestion de l'impôt.
Il a conclu en mentionnant quelques observations sur divers services du
ministère.
Evoquant l'optimisation des moyens consacrés à l'Institut
national de la statistique et des études économiques (INSEE),
à la direction de la prévision, et aux corps de contrôles,
il a mentionné un certain chevauchement des compétences
d'observation économique entre l'INSEE et la Banque de France. Il a
alors jugé qu'une rationalisation était à rechercher,
quitte à enrichir le travail d'analyse économique de l'INSEE.
Il a alors exprimé son souci de mettre à nouveau en
évidence une question relative à l'équilibre des pouvoirs
institutionnels. Observant que chaque année le Parlement
concédait aux différents gouvernements d'importants moyens leur
permettant de disposer d'une expertise de qualité, il a estimé
qu'en retour, le Parlement devrait pouvoir exercer une sorte de droit de tirage
sur ces moyens.
Il a jugé en ce sens que les études d'intérêt
général des corps de contrôles, et en particulier ceux de
l'inspection générale des finances, devaient être
communiquées autrement que par la voie de fuites habilement
distillées, et a appelé de ses voeux l'instauration d'un droit de
communication au bénéfice des présidents des commissions
des finances.
Il a d'autre part considéré que devrait être
réactivée la pratique conventionnelle qui liait le Sénat
à la direction de la prévision et à l'INSEE, au terme de
laquelle ces deux administrations prêtaient leur concours technique
à des études commandées par le Sénat. Il s'est
ainsi félicité de la remise récente d'une étude de
la direction de la prévision sur la dette publique.
Il a enfin évoqué certains aspects des missions des services de
la comptabilité publique, appelant à une clarification de leur
mission de conseil aux collectivités locales, à conduire en
partenariat avec celles-ci.
Abordant les missions de collecte de l'épargne exercées par le
Trésor public, il a indiqué que des réformes
étaient envisagées, qui s'inscrivaient dans une réflexion
sur le sens des missions du réseau de la Comptabilité publique et
dans le contexte de réaménagements législatifs et
réglementaires.
Il a rappelé qu'une partie du problème concernait les fonds des
notaires, dont le monopole de la collecte devrait être confié au
Trésor public, une difficulté plus ardue concernant la collecte
des fonds des particuliers par le Trésor public.
Jugeant que celle-ci soulevait un débat juridique, il a surtout
observé que le bon exercice des missions de service public du
Trésor Public pouvait justifier un redéploiement des moyens.
Il a alors proposé à la commission d'adopter les crédits
pour 2000 de l'économie, des finances et de l'industrie.
Un large débat s'est alors ouvert.
M. Philippe Marini, rapporteur général, s'est demandé si
du fait de leur statut, la communication générale des rapports de
l'inspection générale des finances pouvait être
envisagée sans autre précision.
M. Yann Gaillard a d'abord souhaité préciser que la communication
des rapports de l'inspection générale des finances devait
être examinée en fonction de la substance de chacun d'entre eux,
une distinction pouvant intervenir entre les rapports " ad hominem " et les
rapports d'intérêt général.
Puis il a souhaité obtenir des précisions sur le
déroulement de la réforme du ministère. Il s'est en
particulier inquiété de la réorganisation des missions de
la DGI et de la DGCP, faisant valoir que la spécialisation des
réseaux par contribuable, que semblait privilégier la
création d'une direction nationale des grandes entreprises, était
une voie moins recommandable que celle consistant à spécialiser
les réseaux par fonction.
M. Gérard Braun s'est étonné des variations
contradictoires entre les crédits des rémunérations et
ceux des charges sociales.
En réponse, M. Bernard Angels, rapporteur spécial, a d'abord
souligné que la communication des travaux de l'inspection
générale des finances devrait aller de soi si l'application de
l'article 164-IV dernier alinéa de l'ordonnance n° 58-1374 du 30
décembre 1958 était effective. Il a insisté sur la
nécessaire rénovation des moyens de contrôle du Parlement,
estimant qu'il y avait là une vraie attente populaire. Il a
ajouté que la déontologie parlementaire devrait permettre aux
rapporteurs spéciaux d'éviter toute dérive.
Il a indiqué que la direction de la législation fiscale se
trouvait désormais sous l'autorité hiérarchique du
directeur général des impôts et a estimé que le
mouvement de réforme initié dans le cadre de la " mission 2003 "
avait toutes chances de se poursuivre.
Il a précisé sa pensée sur le schéma de
réorganisation de la DGI-DGCP en observant qu'une rupture entre les
missions d'assiette et de recouvrement n'était pas plus souhaitable que
le maintien des superpositions actuelles.
Il a enfin indiqué que les variations apparentes de crédits
n'avaient pas de réelle signification dans un budget dont il a
rappelé les importants changements de nomenclature.
A l'issue de ce débat, le président a rappelé que la
commission devait se prononcer par un vote unique sur les crédits du
ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, ceux-ci
ne faisant plus l'objet que d'un seul fascicule. Le rapporteur
général a estimé que les critiques formulées par
les trois rapporteurs spéciaux lui paraissaient justifier le rejet de
cet aspect fondamental de la politique du Gouvernement.
La commission a alors décidé de proposer au Sénat de
rejeter les crédits du ministère de l'économie, des
finances et de l'industrie.
Elle a en revanche décidé de proposer l'adoption sans
modification de l'article 68 et de l'article 69, précédemment
réservés.
Réunie le mardi 23 novembre 1999 sous la présidence de
M. Alain Lambert, président, puis de M. Claude Belot,
vice-président, la commission des finances a examiné les
crédits de la section Economie, finances et industrie. Lors de sa
réunion, la commission a décidé de proposer au
Sénat le rejet des crédits du ministère de
l'économie, des finances et de l'industrie inscrits dans le projet de
loi de finances pour 2000.