EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le jeudi 18 novembre 1999, sous la
présidence
de M. Alain Lambert, président, la commission a
procédé, sur le
rapport
de
M. Louis-Ferdinand de
Rocca Serra, rapporteur spécial
, à
l'examen des
crédits des charges communes
pour 2000
.
M. Louis-Ferdinand de Rocca Serra, rapporteur spécial,
a tout
d'abord indiqué que le budget des charges communes pour 2000
s'élevait à 701,12 milliards de francs. Ses crédits,
nets des dégrèvements et remboursements, qui
s'élèvent à 330,73 milliards de francs, et des
recettes d'ordre, soit 17,2 milliards de francs, s'établissent
à 353,19 milliards de francs, soit une diminution de 1,3 % par
rapport à 1999, à structure constante. Il a indiqué que ce
budget subissait, traditionnellement, d'importants transferts de
crédits, le projet de budget pour 2000 n'échappant pas à
la règle, et a noté que 13,53 milliards de francs
" sortaient " de ce budget, tandis que 10,57 milliards de francs
y étaient inscrits pour la première fois. Il a, par ailleurs,
attiré l'attention sur le fait que l'article 67 du projet de loi de
finances pour 2000, rattaché, pour son examen, au budget des charges
communes tendait à préciser les modalités de prise en
charge de l'indexation des obligations assimilables du Trésor
indexées sur l'inflation. L'article 19 de la loi du
2 juillet 1998 a, en effet, autorisé l'Etat à
émettre des obligations indexées sur l'inflation. L'article 67
dispose, dès lors, que la charge budgétaire correspondant au
coût représentatif de l'indexation de ces obligations est
inscrite, chaque année, en loi de finances. Le provisionnement de cette
charge budgétaire pour 2000 s'établit à
895,535 millions de francs, inscrits au chapitre 11-05 du budget des
charges communes.
M. Louis-Ferdinand de Rocca Serra, rapporteur spécial,
a ensuite
fait part des observations que lui inspirent les dotations allouées au
budget des charges communes pour 2000. Il a d'abord relevé l'effort
appréciable de clarification opéré par le projet de
budget. Estimant que le budget des charges communes présente un
caractère à la fois paradoxal - représentant près
de la moitié des dépenses du budget général, il est
relativement méconnu, alors qu'il aborde des thèmes très
variés - et hétéroclite, puisqu'il comprend les
crédits destinés à l'ensemble des services de l'Etat ou
à plusieurs d'entre eux, qui ne peuvent être inscrits dans le
budget d'un ministère particulier. Il a toutefois souligné que
les modifications de structure réalisées pour 2000 permettent de
clarifier la présentation du budget, la rendant plus lisible, suite
à la suppression de 44 chapitres budgétaires.
Il a ensuite observé que les crédits inscrits sur ce budget
correspondaient essentiellement à des dépenses de constatation,
résultant de la prise en compte de circonstances extérieures. Il
a rappelé que la dette de l'Etat, qui s'établissait à
4.022 milliards de francs au 31 décembre 1998, soit 47 % du
PIB, n'apparaissait pas au budget de l'Etat, qui ne prend en compte que sa
charge budgétaire. Cette dernière revient de 237,2 milliards
de francs en 1999 à 234,7 milliards de francs en 2000, soit une
baisse de 2,5 milliards de francs (-1,07 %). Il a toutefois estimé,
comme l'avait exposé le rapporteur général, que la
réduction du déficit budgétaire était insuffisante,
eu égard à la conjoncture économique actuelle. Il a
également noté que les dépenses de garanties
évoluaient en fonction des aléas de la conjoncture
internationale, et que l'évolution des dépenses en
atténuation de recettes était étroitement liée
à des facteurs exogènes ou à l'effet de mesures
législatives antérieures.
M. Louis-Ferdinand de Rocca Serra, rapporteur spécial,
a
insisté sur le fait que le budget des charges communes ne donnait qu'une
vue partielle des dépenses " transversales ". Ainsi, si
1,24 milliard de francs sont inscrits au titre des garanties de l'Etat,
ces crédits ne prennent pas en considération les garanties
" implicites " qui sont pourtant à la charge de l'Etat,
c'est-à-dire les engagements à plus ou moins long terme auxquels
le secteur public, dans son ensemble, devra faire face, et qui ne sont pas
retracés en tant que tels dans le budget général. Il a
relevé que l'Etat sera pourtant confronté, dans un avenir
relativement proche, à un problème majeur, celui du
" hors-bilan ", également appelé " dette publique
invisible ". Il a regretté que cette notion fasse l'objet d'une
grande imprécision, le Gouvernement s'en tenant à une
définition purement juridique, extrêmement restrictive. Il a
observé que le hors-bilan n'était ni complètement connu,
ni totalement provisionné, qu'il s'agisse du coût des structures
de défaisance, des garanties de l'Etat pour les prêts au logement,
du démantèlement des centrales nucléaires ou des pensions
de la fonction publique.
De même, si le budget des charges communes comporte une dotation de
230 millions de francs au titre des rémunérations
d'activités, ces dernières s'élèvent, dans leur
ensemble, à plus de 400 milliards de francs. Il a estimé que la
situation était similaire pour les retraites de la fonction publique, la
totalité des charges de pensions de l'Etat pour 2000 étant
évaluée à 192,2 milliards de francs, alors que le
budget des charges communes est doté de seulement 35,75 milliards
de francs au titre des pensions, soit 18,6 % de l'ensemble.
Enfin, il a observé que les estimations de certaines dépenses
étaient incertaines. C'est le cas, par exemple, des dépenses
éventuelles et, surtout, des dépenses accidentelles,
prévues par les articles 10 et 11 de l'ordonnance organique de 1959. Il
a rappelé que la dotation inscrite au titre des dépenses
accidentelles passait de 450 millions de francs en 1999, à
1.640 millions de francs en 2000, soit une augmentation de plus de
260 %, sans que le Gouvernement en donne la moindre justification autre
qu'un vague " ajustement aux besoins ".
M. François Trucy
a souhaité savoir la façon dont
les dépenses accidentelles avaient été utilisées
jusqu'à présent, et s'est interrogé sur les crédits
inscrits au budget des charges communes au profit des rapatriés.
M. Denis Badré
, observant que les charges de pensions
progressaient en 2000 de 6,8 %, a voulu connaître les
prévisions d'évolution des pensions de retraite à moyen
terme.
M. Alain Lambert, président,
s'est interrogé sur les
suites qui seraient données par le Gouvernement au rapport
François sur la comptabilité patrimoniale de l'Etat.
En réponse aux différents intervenants,
M. Louis-Ferdinand de
Rocca Serra, rapporteur spécial,
a apporté les
éléments d'information suivants :
- les crédits inscrits au titre des dépenses accidentelles
ont un objet extrêmement varié, qu'il s'agisse de l'indemnisation
des victimes de calamités naturelles, d'opérations de
restructuration du secteur public, du financement de travaux concernant le
Parlement européen, ou encore du plan humanitaire français en
faveur des réfugiés du Kosovo ;
- les aides aux rapatriés, financées par le budget des
charges communes, qui s'élèvent à 215,6 millions de
francs en 2000, peuvent être regroupées en trois domaines :
l'aide à la réinstallation, l'indemnisation et
l'amélioration des retraites, cette dernière
bénéficiant d'un montant de 164 millions de francs en
2000 ;
- l'évolution du montant des pensions de retraite à la
charge de l'Etat est particulièrement inquiétante, cette charge
budgétaire devant s'établir à 218 milliards de francs
en 2005, 270 milliards de francs en 2010 et 325 milliards de francs
en 2015, à législation constante ;
- le rapport François, qui a révélé les
nombreux dysfonctionnements concernant la connaissance de son patrimoine par
l'Etat, devrait, selon la réponse apportée par le ministre de
l'économie, des finances et de l'industrie, lors de son audition par la
commission le 9 novembre dernier, faire l'objet d'une réflexion
permettant d'aboutir à des décisions concrètes, la
commission des finances pouvant toutefois engager une étude sur le sujet
du " hors-bilan ".
A l'issue de cette présentation, le rapporteur spécial a
proposé l'adoption des crédits des charges communes, rappelant
que ce sont, pour l'essentiel, des dépenses de constatation.
Puis la commission
a décidé de proposer au Sénat
d'adopter les crédits du budget des charges communes pour 2000, ainsi
que l'article 67 rattaché.
Réunie le jeudi 18 novembre 1999, sous la présidence de
M. Alain Lambert, président, la commission a
procédé, sur le
rapport
de
M. Louis-Ferdinand de
Rocca Serra, rapporteur spécial
, à
l'examen des
crédits des charges communes
pour 2000
.
A l'issue de cet exposé, la commission
a décidé de
proposer au Sénat d'adopter les crédits du budget des charges
communes pour 2000, ainsi que l'article 67 rattaché.