Projet de loi de finances pour 2000 : Charges communes

Rapports législatifs

Rapport général n° 89 (1999-2000), tome III, annexe 7, déposé le

AVANT-PROPOS

Le budget des charges communes recense les crédits qui, destinés à l'ensemble des services de l'Etat ou à plusieurs d'entre eux, ne peuvent être inscrits dans le budget d'un ministère particulier.

Dans le projet de loi de finances pour 2000, ses crédits s'élèvent au total à 701,12 milliards de francs .

Les dépenses ordinaires, qui représentent 99,75 % du total de ces crédits, augmentent de 3,5 %. Les dépenses en capital, qui ne représentent que 0,25 % du total, diminuent de 64,4 %.

Le périmètre du budget des charges communes subit traditionnellement d'importantes modifications. Ainsi, en 1999, les crédits assurant le financement de la " ristourne dégressive ", soit 43 milliards de francs, ont-ils été transportés vers le budget de l'emploi.

Le projet de loi de finances pour 2000 n'échappe pas à la règle, puisqu'il engendre des modifications importantes, quoique de moindre ampleur. 13,53 milliards de francs " sortent " du budget des charges communes, étant affectés essentiellement à la section Économie, finances et industrie, tandis que 10,57 milliards de francs y sont affectés pour la première fois.

Ces transferts de crédits croisés sont présentés dans le tableau ci-dessous :

Les dégrèvements et remboursements atteignent 330,73 milliards de francs , contre 306,2 milliards de francs en 1999, soit une progression de 7,86 %.

Par ailleurs, les recettes d'ordre encaissées en 2000, du fait des procédures d'émission de la dette publique s'élèvent à 17,2 milliards de francs.

Les crédits du budget des charges communes nets des dégrèvements et remboursements et des recettes d'ordre s'établissent à 353,19 milliards de francs, soit une diminution de 1,3 % par rapport à 1999. Ils représentent 20,95 % des dépenses du budget général.

CHAPITRE PREMIER

DETTE PUBLIQUE ET DIVERS

L'agrégat 01 regroupe la dette publique, les dépenses de garanties, et les remboursements et dégrèvements.

Ses crédits s'établissent à 586,09 milliards de francs en 2000 , soit une progression de 4,03 % par rapport à 1999. Ils représentent 83,6 % de l'ensemble des crédits du budget des charges communes.

La dette de l'Etat s'élève au 31 décembre 1998 à 4.022 milliards de francs, soit 47 % du PIB.

Le budget de l'Etat dégagera en 2000 un excédent primaire pour la première fois depuis 1990, ce qui permettra d'enrayer la spirale d'augmentation de la dette (effet boule de neige), et de stabiliser en l'an 2000 le ratio d'endettement public au sens de Maastricht.

A moyen terme, le programme pluriannuel des finances publiques 1999-2002 fixe pour objectif une réduction progressive de l'endettement public. La baisse des déficits publics, de 2,3 % du PIB en 1999 à environ 1 % de PIB en 2000, permettrait ainsi une réduction de 0,6 à 1,6 point du ratio d'endettement public au sens de Maastricht entre 1999 et 2002 (et de 1,2 à 3,1 points du ratio d'endettement net des dotations au fonds de réserve pour les retraites).

Évolution de la dette des administrations publiques

En France, le poids de la dette s'est alourdi sensiblement depuis le début des années 1980. La dette des administrations publiques s'accroît sous l'effet d'un processus auto-entretenu : la charge d'intérêt qu'elle génère conduit à augmenter le déficit budgétaire. Le financement du déficit par l'emprunt augmente l'encours de dette, ce qui se traduit par une nouvelle progression des charges d'intérêt.

La stabilisation de l'endettement, en terme de part de la dette dans le PIB, suppose que le budget dégage un excédent primaire. Ceci signifie que les recettes doivent excéder les dépenses hors charges d'intérêt. L'excédent primaire doit être d'autant plus élevé que l'encours de la dette est important et que les taux d'intérêt sont élevés. Formellement, à encours de dette et taux d'intérêt donnés, il existe un excédent primaire qui conduit à stabiliser la part de la dette dans le PIB. Cet excédent primaire, que l'on qualifie de stabilisant, dépend de la croissance nominale du PIB ; il est d'autant plus faible que la croissance est forte (avec une croissance nulle, cet excédent serait strictement égal à la charge d'intérêt).

Depuis 1997, les administrations publiques réalisent des excédents primaires. Jusqu'en 1999, ils sont restés toutefois inférieurs à l'excédent primaire stabilisant le poids de la dette dans le PIB. Cette situation devrait s'inverser l'an prochain, la forte progression du PIB permettant une nette contraction du solde primaire stabilisant. Dans ces conditions, le ratio de la dette au PIB devrait diminuer sensiblement. Il serait en repli de 0,6 point et s'établirait à 59,9 points.

La baisse du poids de la dette dans le PIB n'est pas due seulement à la réduction du déficit budgétaire. En 2000, le mouvement de désendettement des collectivités locales, observé en 1999, se poursuivrait. Les organismes divers d'administration centrale, notamment les structures de défaisance, continueraient également à se désendetter.

I. LA DETTE PUBLIQUE ET SON FINANCEMENT

A. LES CHARGES D'INTÉRÊT DE LA DETTE

Les crédits consacrés aux charges d'intérêt de la dette de l'Etat diminuent de 1,38 milliard de francs, soit - 0,55% , pour s'établir à 251,87 milliards de francs.

Ils sont ainsi répartis :


(en milliards de francs)

1999

2000

Écart

Dette négociable

243,559

243,155

- 0,17 %

Dette non négociable

9,381

8,403

- 10,43 %

Charges de gestion de la dette et frais de trésorerie

0,310

0,310

0

Total

253,250

251,868

- 0,55 %

L'ensemble de cette partie de l'agrégat représente la charge brute de la dette publique.

L'appréhension de la réalité de la charge de la dette nécessite de recourir à la notion de charge nette qui, outre la charge brute inscrite au budget des charges communes, prend en compte les recettes en atténuation des charges de la dette, qui figurent aux lignes 806 (" Recettes en atténuation des charges de la dette ") et 411 (" Intérêts versés par divers services de l'Etat ou organismes gérant des services publics au titre des avances ") du fascicule " voies et moyens ".

La charge nette de la dette s'élève, en fait, à 234,70 milliards de francs, en diminution de 1,07 %.

La diminution de la charge de la dette est liée au bas niveau des taux d'intérêt, soit à des raisons exogènes, indépendantes de la volonté du gouvernement ( " effet prix ").

Par ailleurs, il convient de noter que, pour la première fois depuis de nombreuses années, la charge de la dette diminue en 2000.

Il rappelle toutefois, que le Parlement ne dispose que d'une vision tronquée de la dette de l'Etat, et de celle des autres administrations publiques 7( * ) .

B. LES INSTRUMENTS DU FINANCEMENT DE LA DETTE DE L'ÉTAT

Le Trésor a engagé il y a plus de dix ans une série de réformes visant à créer les conditions du développement harmonieux d'un marché des titres d'Etat liquide, attractif et sûr. L'objectif est depuis l'origine de permettre à l'Etat d'emprunter dans les meilleures conditions possibles tout en offrant aux acteurs du marché des titres standardisés et un accès simple et sécurisé sur le marché primaire comme secondaire.

La composition de la dette de l'Etat a été rationalisée : aux souches trop nombreuses et peu liquides, aux caractéristiques financières et fiscales disparates ont été préférées trois catégories de titres standardisés - les valeurs du Trésor - qui se distinguent par leur maturité lors de l'émission :

Les obligations assimilables du Trésor

Les obligations assimilables du Trésor (OAT) sont le support de l'endettement à long terme de l'Etat. Leur maturité est comprise entre 7 et 30 ans. Toutefois, afin de répondre à la demande ponctuelle des investisseurs, le Trésor s'autorise la réouverture d'anciennes souches de maturité résiduelle inférieure à sept ans. Chaque année, le Trésor crée une ou deux lignes nouvelles à dix ans, qui jouent, sur les marchés français et étrangers, le rôle d'emprunt de référence. Les OAT font l'objet d'une émission mensuelle (le 1 er jeudi du mois avec règlement le jeudi suivant) par voie d'adjudication " à la hollandaise " (les demandes sont servies au prix effectif de soumission lorsque celui-ci est supérieur au prix limite arrêté par le Trésor. Les demandes aux prix limite sont réduites à concurrence d'un pourcentage arrêté. Les demandes en-dessous du prix limite ne sont pas servies). La plupart des lignes d'OAT sont à taux fixe (le taux est fixé lors de la création de la ligne), remboursables in fine et détachent un coupon annuel. Celles-ci représentent 381,588 milliards d'euros, soit 65,50 % de la dette financière négociable.

Afin de diversifier et de renouveler la gamme des produits offerts aux investisseurs, le Trésor émet deux nouvelles catégories d'OAT : les OAT à taux variable (TEC 10 en remplacement des anciennes références TMB, TRB et TME) et les OAT indexées sur l'inflation.

- les OAT TEC 10 : l'Etat a décidé, en mars 1996, de lancer une OAT indexée sur un nouvel indice de rendement des emprunts d'Etat à long terme, le " TEC 10 ". Cette décision procède d'un double constat. D'une part, elle répond à la demande abondante et diversifiée, manifestée par les investisseurs ; d'autre part, elle permet de moderniser les émissions indexées sur le TME, en utilisant un indice à la fois plus simple et plus représentatif du marché des taux d'intérêt à long terme. L'indice TEC 10 a été conçu de manière à le rendre accessible à l'ensemble des investisseurs français et étrangers. La référence choisie est parfaitement homogène avec des références largement connues des investisseurs internationaux, les " Constant Maturity Treasuries " et les " Constant Maturity Swaps ". Le TEC 10 est un indice calculé quotidiennement par interpolation linéaire entre les deux OAT les plus proches de la maturité exacte de dix ans et d'un encours supérieur à 3 milliards d'euros. Il correspond donc au taux de rendement d'une OAT fictive de maturité exactement égale à 10 ans. L'OAT référencée sur ce nouvel indice est dotée d'un coupon prédéterminé et trimestriel. Les OAT TEC 10, au nombre de 2, représentent 26,275 milliards d'euros, soit 4,51 % de la dette financière négociable. Le coupon détachable étant très proche du coupon de marché (puisque trimestriellement ajusté), l'OAT TEC 10 est adjugé à un prix proche du pair réduisant ainsi les pertes et profits sur produits financiers.

- les OAT indexées sur l'inflation obéissent aux deux principes suivants : le principal, protégé contre l'inflation, est ajusté sur un indice d'inflation pour tenir compte de l'évolution des prix. Cet ajustement peut être calculé chaque jour en fonction d'une référence quotidienne d'inflation, mais il n'est payé par le Trésor qu'à l'occasion du remboursement de l'obligation. L'OAT indexée bénéficie en outre d'une garantie de remboursement au pair : l'indexation ne s'applique en effet que si l'indice d'inflation à maturité est supérieur à l'indice d'inflation à la date de jouissance de la première émission. Dans le cas contraire (en cas de déflation), le remboursement est égal au nominal initial : l'obligation est alors remboursée au pair. L'OAT indexée verse un coupon annuel calculé comme un pourcentage fixe du principal indexé. Ce pourcentage fixe, appelé également coupon réel, est déterminé lors de l'émission et reste fixé pour la durée de vie du titre. Le coupon reçu par le porteur dépend donc de ce coupon réel, ainsi que du rapport entre l'indice d'inflation à la date de paiement du coupon et l'indice d'inflation à la date de jouissance du titre, selon la formule suivante. Les OAT indexées représentent 7,201 milliards d'euros, soit 1,24 % de l'endettement financier négociable.

Enfin, afin de renouer avec la longue tradition du placement des emprunts d'Etat auprès des ménages français, le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie a mis en oeuvre en septembre 1994 une procédure de placement mensuel des OAT auprès des particuliers. En effet, l'institutionnalisation et l'internationalisation du marché des valeurs du Trésor depuis les réformes de 1985 avaient conduit à réduire fortement la possibilité pour les ménages de se porter directement acquéreurs.

Chaque année, le Trésor réserve sur son programme d'émission un volume d'OAT pour les particuliers. Ce montant fait l'objet d'une prise ferme par les SVT et les principaux réseaux bancaires qui signent avec l'Etat une convention de placement pour une durée d'un an. Chaque mois, les particuliers peuvent souscrire, dans les réseaux bancaires, à la Poste, dans les caisses d'épargne et dans le réseau du Trésor public, l'OAT de référence à dix ans ou un autre titre de maturité proche proposé par le Trésor.

Les bons du Trésor à taux fixe et à intérêt annuel (BTAN)

Les BTAN représentent l'endettement à moyen terme de l'Etat. Leur durée à l'émission est de deux ans ou de cinq ans. Comme pour les OAT, les BTAN font l'objet d'une émission mensuelle (le 3 ème jeudi du mois avec règlement le jeudi suivant) par voie d'adjudication " à la hollandaise " selon un calendrier semestriel prévisionnel (les lignes et les dates sont annoncées). Tous les BTAN sont en euros, à taux fixe annuel et remboursables in fine. L'endettement à moyen terme représente 156,369 milliards d'euros, soit 26,8 % de la dette financière négociable.

Les bons du Trésor à taux fixe (BTF)

Les bons du Trésor à taux fixe et à intérêt précompté (BTF) sont l'instrument privilégié de gestion de la trésorerie de l'Etat. Ils ont une maturité inférieure à un an et comprise entre 8 et 52 semaines. Contrairement aux OAT et BTAN, le taux d'intérêt est précompté, c'est-à-dire réglé par le Trésor dès l'émission. Les BTF sont émis chaque jeudi et réglés le jeudi suivant selon un calendrier prévisionnel indicatif (les souches émises et les dates sont annoncées). Ils représentent 44,633 milliards d'euros, soit 7,7 % de l'encours total.

D'après les hypothèses conventionnelles du projet de loi de finances pour 2000, le besoin de financement de l'Etat serait en augmentation par rapport à 1999, la diminution sensible du déficit budgétaire prévisionnel (- 23,6 milliards de francs) étant largement compensée par la hausse des amortissements de BTAN (+ 100 milliards de francs par rapport à 1999).

Pour le calcul des charges de la dette, les hypothèses conventionnelles suivantes de couverture de ce besoin de financement ont été retenues :

- un programme d'émission à moyen et long terme de 625 milliards de francs, se décomposant en 360 milliards de francs d'OAT et 265 milliards de francs de BTAN, à rapprocher d'un programme d'émission de 525 milliards de francs en 1999 et 612 milliards de francs en 1998 ;

- des émissions nettes de BTF de 26 milliards de francs, afin de faire face à la diminution des dépôts des correspondants résultant de la décentralisation progressive des fonds des CCP prévue par le contrat de Plan signé entre l'Etat et La Poste.

II. LES DÉPENSES DE GARANTIE

En 2000, les dépenses de garanties baissent au total de 16,34 % et atteignent 1.240 millions de francs 8( * ) .

(en millions de francs)

1999

2000

Écart

Financement du logement

3

3

0

Financement de l'agriculture

4

4

0

Financement de l'industrie

50

50

0

Garanties afférentes à l'exportation

665

590

-11,28 %

Garanties diverses

760,2

593

-21,99 %

TOTAL

1.482,2

1.240

-16,34 %

Les garanties afférentes au logement restent stables, et représentent 3 millions de francs en 2000.

Les garanties afférentes au financement de l'industrie s'établissent à 50 millions de francs, comme en 1999. Elles sont destinées à couvrir les défaillances des sociétés en cours de restructuration bénéficiaires de prêts à long terme garantis par l'Etat.

Le poste qui est le plus important en volume, celui des garanties afférentes à l'exportation, baisse de 75 millions de francs pour représenter 590 millions de francs en 2000. Les crédits inscrits sont destinés à couvrir le besoin de financement de quatre procédures de garantie gérées pour le compte de l'Etat par la COFACE :

1. L'assurance crédit

L'assurance-crédit permet aux exportateurs de se couvrir contre divers risques : de fabrication, politique, commercial...

Depuis 1995, la COFACE n'a pas eu besoin de financement, l'assurance-crédit étant à nouveau, après une décennie de déficit, excédentaire, et cela en l'absence de sinistres majeurs et en raison de la stabilisation des principaux risques. Aucun crédit n'est donc inscrit à ce titre dans le projet de loi de finances pour 2000.

2. L'assurance prospection foire

Cette assurance couvre les dépenses de recherche de nouveaux marchés. Les crédits demandés restent, en règle générale, dépendants de la situation sur les marchés asiatiques.

Ses crédits s'établissent à 290 millions de francs pour 2000, en progression de 9,43 %.

3. La garantie de change

Cette garantie permet de couvrir les exportateurs contre les risques de change.

Elle est, depuis la création de cette procédure, bénéficiaire. Compte tenu des aléas sur les marchés des changes, des risques existent cependant de voir cette garantie devenir déficitaire. Toutefois, aucun crédit n'est inscrit pour 2000.

4. La garantie du risque économique

Cette garantie couvre les entreprises contre la dérive des prix de revient dans les marchés d'exportation.

Ses crédits s'élèvent à 300 millions de francs pour 2000, en baisse de 25 %.

Par ailleurs, la ligne des "garanties diverses" diminue d'environ 22 % et atteint 593 millions de francs. Il s'agit principalement de garanties de change accordées aux institutions financières spécialisées, à l'Agence française de développement (AFD) ou à la Banque française pour le commerce extérieur (BFCE). Ces garanties participent de la politique financière internationale de la France gérée par le Trésor.

III. LES DÉPENSES EN ATTÉNUATION DE RECETTES

Les dépenses de remboursements et dégrèvements d'impôts s'élèvent à 330,73 milliards de francs , soit une progression de 8,01 %.

Leurs crédits font l'objet d'une évaluation élaborée dans les mêmes conditions que les recettes dont elles sont la contrepartie.

A. LES CONTRIBUTIONS DIRECTES

L'ensemble des dépenses de remboursements et dégrèvements sur impôts directs 9( * ) s'élève à 150,08 milliards de francs en 2000 , en progression de 2,72 % par rapport aux estimations de la loi de finances initiale, mais en diminution de 1,46 % en comparaison de ces estimations révisées.

Cette évolution est liée :

- à la baisse, à hauteur de 1,5 milliard de francs, des remboursements et transferts d'impôt sur les sociétés ;

- à la baisse de 900 millions de francs des dégrèvements de taxe professionnelle ;

- à la hausse de 400 millions de francs des dégrèvements de taxe d'habitation ;

- à une hausse de 500 millions de francs des remboursements relatifs aux retenues à la source et prélèvements sur revenus de capitaux mobiliers ;

- à une baisse de 1,2 milliard de francs des admissions en non valeur (impositions non recouvrées mais dues) sur des produits revenant aux collectivités locales.

B. LES REMBOURSEMENTS SUR PRODUITS INDIRECTS

Ils concernent presque exclusivement (à hauteur de 98,97 % en loi de finances initiale pour 1999) les remboursements au titre de la TVA.

Leur montant total progresse de 12,84 % par rapport à la loi de finances initiale et de 8,24 % par rapport aux estimations révisées pour 1999, et atteint 180,65 milliards de francs.

Cette augmentation est largement imputable aux remboursements de crédits de TVA, qui stagnent en 1999 (soit 163,9 milliards de francs), mais qui retrouvent une progression tendancielle en 2000 (176,9 milliards de francs, soit + 7,9 %).

Une partie du dynamisme des remboursements de TVA résulte des dispositions adoptées dans les précédentes lois de finances concernant l'application du taux réduit à certaines activités. En effet, à législation constante, les remboursements de TVA ne progressent que de 5,4 % en 2000.

Il convient de rappeler que le projet de loi de finances pour 2000 propose d'abaisser de 20,6 % à 5,5 % le taux de TVA applicable à certaines opérations à forte intensité de main d'oeuvre. Le coût budgétaire de cette disposition est évalué à 20,7 milliards de francs pour 2000, dont 3 milliards de francs au titre des remboursements et crédits de TVA.

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