II. LES CONCLUSIONS DE CETTE MISSION D'INFORMATION
A. LE DÉFICIT STRUCTUREL DES MAISONS DE RETRAITE
La
situation financière de l'ONAC est délicate. Certes, le
déficit d'exploitation apparu deux années consécutives en
1996 et 1997 a disparu en 1998. Toutefois, cette amélioration a
été en partie obtenue en renonçant à certains
investissements. L'équilibre budgétaire reste donc
précaire, en raison du déficit structurel d'exploitation des
maisons de retraite de l'ONAC.
Les causes de ce déficit sont anciennes. L'accueil des anciens
combattants âgés a toujours été
considéré par l'ONAC comme une forme d'action sociale
individuelle. En conséquence, la recherche de l'équilibre
financier n'était pas la priorité d'autant que la relative
aisance de l'ONAC permettait de prendre en charge le déficit des maisons
de retraite.
Toutefois, ces dernières ont été peu à peu
confrontées à un alourdissement des coûts de fonctionnement
lié au vieillissement des pensionnaires. Or, lorsque la loi du 30 juin
1975 relative aux institutions sociales et médico-sociales a
institué les sections de cure médicale financées par la
sécurité sociale, l'ONAC, afin de préserver son
indépendance, n'a pas demandé d'agrément auprès de
la sécurité sociale.
Cette politique a eu deux effets pervers. D'abord, elle a
pénalisé les ressortissants dépendants qui doivent prendre
en charge le surcoût lié à leur dépendance. Ensuite,
elle a conduit le conseil d'administration de l'ONAC à fixer un prix de
journée sans relation avec la réalité des coûts. Le
déficit des établissements s'est donc aggravé tandis que
les investissements nécessaires pour l'entretien et la rénovation
des bâtiments des maisons de retraite n'étaient pas
réalisés.
L'adoption de la loi du 24 janvier 1997 instaurant une prestation
sociale dépendance oblige l'ONAC à intégrer les
dispositifs de droit commun. En effet, cette loi prévoit que pour
continuer à accueillir des personnes âgées
dépendantes, les établissements devront avoir signé des
conventions tripartites établissements/assurance maladie/conseils
généraux. Au préalable, les maisons de retraite doivent
remplir des conditions en matière de personnel de soins, de
sécurité et d'habilité.
Or, en 1994 le coût de la rénovation en profondeur des maisons de
retraite de l'ONAC avait été évalué à
360 millions de francs. Faute de disposer des crédits suffisants,
l'ONAC doit concentrer ses efforts financiers sur les maisons de retraite les
plus rentables. Ainsi, depuis 1998, cinq maisons ont été
fermées et des décisions doivent rapidement intervenir sur
l'avenir de cinq autres établissements.
B. LE PROBLÈME DE LA LÉGITIMITÉ DES ÉCOLES DE RÉÉDUCATION PROFESSIONNELLE
En ce
qui concerne les écoles de rééducation professionnelle de
l'ONAC, à l'exception de celle de Béziers, leur gestion est
équilibrée même si elle peut faire apparaître un
déséquilibre temporaire en raison du décalage dans le
versement de la participation financière des DDASS.
En revanche, se pose la question de la légitimité du maintien de
ces écoles parmi les activités de l'ONAC alors que ses
ressortissants ne représentent que 1,06 % des effectifs, contre
88,6 % pour les stagiaires travailleurs handicapés. C'est la raison
pour laquelle il est indispensable que les écoles de
rééducation professionnelle soient associées à la
reconversion des militaires de carrière. Une convention cadre a
déjà été signée entre le ministère de
la défense et l'ONAC dans ce sens. Il faut maintenant qu'elle se
concrétise par l'augmentation du nombre des militaires accueilli dans
les écoles de rééducation professionnelle. Les
écoles, mais également l'administration centrale de l'ONAC
doivent donc se rapprocher des services chargés de la reconversion au
ministère de la défense afin de se faire connaître
auprès des militaires.
C. UNE MODERNISATION DE LA GESTION INDISPENSABLE
L'ONAC
doit impérativement moderniser sa gestion. Alors que ses missions sont
diverses et font intervenir de nombreux intervenants, son budget est peu
transparent et ne permet pas de distinguer les actions du service central, de
celles des services déconcentrés, des écoles de
rééducation ou des maisons de retraite. L'ONAC doit donc
créer des services ayant une comptabilité distincte de la
comptabilité générale. Cette organisation aura
l'intérêt de dégager un résultat propre pour chaque
service.
Par ailleurs, l'administration centrale ne dispose d'aucune information
pertinente sur l'exécution du budget. L'ONAC ne dispose pas
d'élément chiffré sur le rendement de ses services. Il est
donc urgent de développer un véritable contrôle interne de
gestion qui autorise un suivi précis des dépenses et permette
d'analyser le coût des missions accomplies et l'efficacité des
différents services.
L'ONAC doit améliorer sa politique d'investissement en effectuant un
recensement exhaustif de son parc immobilier, des besoins rencontrés, et
en établissant une programmation précise et pluriannuelle des
travaux à réaliser.
Ces réformes structurelles ne pourront être
réalisées sans une politique active de formation du personnel de
l'ONAC. Ainsi, la fonction de directeur de maison de retraite a fortement
évolué et exige de nos jours des qualifications en matière
de gestion et de ressources humaines qui font souvent défaut au
personnel de l'ONAC. D'une manière générale, il serait
nécessaire d'accentuer le repyramidage des emplois afin de renforcer la
qualification du personnel.
D. LA NÉCESSITÉ D'ANTICIPER L'AVENIR À LONG TERME
L'avenir
à court terme de l'ONAC est assuré puisque les associations
d'anciens combattants ont obtenu un renforcement de ses missions et de ses
moyens financiers en contrepartie de l'intégration du secrétariat
d'Etat au ministère de la défense. Toutefois, l'ONAC ne pourra
pas échapper à une réflexion à plus long terme.
En effet, la diminution prévisible du volume de son activité
à partir de 2002 liée à la baisse du nombre des
ressortissants aura inévitablement des conséquences sur son
organisation.
Votre rapporteur a proposé quelques pistes de
réflexion comme le renforcement de la coopération entre les
directions locales d'action sociale du ministère de la défense et
les services départementaux de l'ONAC, ou encore le regroupement dans un
même local des délégués militaires
départementaux et des services départementaux de l'ONAC. Ces
mutations doivent être préparées en collaboration avec les
ministères de tutelle de l'ONAC et les associations d'anciens
combattants.
En effet, c'est en anticipant ces évolutions inéluctables aue
l'ONAC assurera la pérennité de son action et effectuera une
entrée réussie dans le XXIème siècle