B. UN PROCESSUS PERFECTIBLE
Indispensable, le processus de regroupement intercommunal n'en est pas moins perfectible. La " carte intercommunale " se caractérise, en effet, à la fois par une superposition excessive des structures et par une complexité accrue du régime juridique et financier. Cette situation souligne l'actualité des conclusions et propositions du groupe de travail de votre commission des Lois sur la décentralisation.
1. Un dynamisme réel
a) Les formules syndicales classiques
La
progression du nombre de groupements de communes au cours des vingt
dernières années traduit le dynamisme de
l'intercommunalité.
Ce mouvement a d'abord concerné les formules classiques que sont les
syndicats à vocation unique ou multiple.
Evolution
du nombre de syndicats de communes
|
|
1972 |
1980 |
1985 |
1988 |
1991 |
1993 |
1995 |
1996 |
|
SIVU |
9.289 |
11.664 |
11.967 |
12.907 |
14.596 |
14.950 |
14.490 |
14.614 |
|
SIVOM |
1.243 |
1.980 |
2.076 |
2.287 |
2.478 |
2.460 |
2.298 |
2.221 |
Source : Direction générale des
collectivités locales
La progression des SIVU a été
particulièrement
forte
au cours des vingt-cinq dernières années. Le
pré-rapport relatif à l'intercommunalité établi par
la direction générale des collectivités locales en 1996,
indiquait qu'ils étaient souvent de taille réduite (71 %
d'entre eux rassemblent moins de 10 communes). Leurs compétences
concernent essentiellement l'eau -traitement, adduction et distribution-
(23 % d'entre eux), les activités scolaires et périscolaires
(17,6 % d'entre eux) et l'assainissement (6,3 % d'entre eux).
Le nombre des SIVOM a, en revanche, commencé à fléchir
à partir de 1993, un certain nombre d'entre eux s'étant
transformés en communautés de communes. 30 % des SIVOM
rassemblent entre 10 et 20 communes.
Sur le plan des compétences, la voirie vient en premier lieu (44 %
des SIVOM), puis les ordures ménagères (36,9 %),
l'assainissement (29 %), les activités scolaires et
périscolaires (25,3 %), les équipements publics
-réalisation et gestion- (23 %), le tourisme (23,5 %), l'eau
-traitement, adduction et distribution- (18,7 %). Les activités
sportives et culturelles représentent également une part
importante de leurs fonctions. La création et l'équipement de
zones d'activités industrielles tertiaires et artisanales est
assurée par 11,5 % d'entre eux.
On notera, en outre, que les SIVOM à la carte représentent
6 % du total des SIVOM.
Créés en 1955, les
syndicats mixtes
ont connu depuis leur
origine une progression constante. En 1972, on dénombrait
153 syndicats mixtes, 263 en 1975, 430 en 1979, 542 en 1981, 875 en 1988,
1.123 en 1993, 1.100 en 1994,
1.107
en 1995,
1.216
en 1996.. Le
nombre de syndicats mixtes a ainsi été multiplié par plus
de 7 en 23 ans.
Les secteurs d'intervention les plus fréquents des syndicats mixtes
varient selon la nature du syndicat : les syndicats mixtes de
" simple coopération intercommunale " interviennent dans les
domaines traditionnels de gestion des services publics fondamentaux, à
l'échelle de canton(s), voire du département. Par contre, les
syndicats mixtes " ouverts " ont des objectifs plus larges
(développement économique, développement local) mobilisant
l'action de différents partenaires socio-économiques
(départements, régions, chambres de commerce et
d'industrie).
b) L'essor de l'intercommunalité à fiscalité propre
De manière plus récente, l'intercommunalité à fiscalité propre a, quant à elle, connu un réel essor. On dénombre ainsi au 1 er janvier 1999 , 1.679 groupements à fiscalité propre qui rassemblent 19.090 communes et plus de 33 millions d'habitants, soit 55 % de la population.
Nombre
d'établissements publics de coopération
intercommunale
à fiscalité propre au
1
er
janvier 1999
|
|
|
|
Districts + Communautés de communes + Communautés de villes (avec taxe professionnelle d'agglomération) |
Districts + Communautés de communes sans taxe professionnelle d'agglomération |
|
|
Nombre de groupements |
12 |
9 |
98 |
1.560 |
1.679 |
|
Nombre de communes |
309 |
51 |
980 |
17.750 |
19.090 |
|
Population (en millions) |
4,5 |
0,7 |
3,4 |
24,5 |
33,1 |
Source : Direction générale des
collectivités locales
Entre 1998 et 1999, le nombre d'établissements publics de
coopération intercommunale à fiscalité propre progresse de
6 % (soit une augmentation de 4 % de la population regroupée
et de 7 % du nombre de communes concernées).
Cette progression a été particulièrement sensible pour les
communautés de communes.
Evolution du nombre de communautés de communes
|
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
|
193 |
554 |
756 |
894 |
1.105 |
1.241 |
Source : Direction générale des
collectivités locales
Ce constat doit néanmoins être nuancé par l'échec
des
communautés de villes
: seulement
cinq
structures de
ce type ont été créées de puis 1992 (Garlaban, La
Rochelle, Sicoval, Cambrai, Pays de Flers). En outre, la formule des
communautés urbaines
a connu un faible développement,
même si certaines d'entre elles ont été constituées
dans la période récente.
Le rôle croissant des structures intercommunales à
fiscalité propre se traduit dans leurs budgets qui représentaient
quelque 55 milliards de francs en 1996.
Les
finances des groupements à fiscalité propre en 1996
(en milliards de francs)
|
Répartition
|
Commu-nautés urbaines |
Syndicats d'agglomé-ration |
Districts,
|
TOTAL |
|
|
|
|
nouvelle |
avec TP d'agglomération |
sans TP d'agglomération |
|
|
Dépenses totales |
22,11 |
5,20 |
4,55 |
23,30 |
55,16 |
|
•
Dépenses de fonctionnement
|
11,87
|
2,99
|
3,90
|
13,35
|
32,10
|
|
Recettes totales |
22,57 |
5,31 |
4,53 |
23,71 |
56,11 |
|
Recettes de
fonctionnement
|
15,18
|
3,55
|
4,21
|
16,90
|
39,84
|
Source : Direction générale des
collectivités locales
Les groupements dotés d'une fiscalité propre ont perçu
(hors syndicats d'agglomération nouvelle),
4,4 %
de la taxe
professionnelle prélevée par les communes et leurs groupements en
1998.
Le poids des groupements à fiscalité propre se traduit
également dans le montant de la dotation globale de fonctionnement qui
leur est attribué. Intégrée dans la dotation
d'aménagement de la DGF -deuxième composante de celle-ci depuis
la réforme de 1993- la DGF des groupements a atteint
5,334 milliards de francs
en 1998 sur un total de 8,971 milliards
de francs pour la dotation d'aménagement (par ailleurs composée
de la dotation de solidarité urbaine et de la dotation de
solidarité rurale). En 1999, la DGF des groupements a progressé
de
5,04 %
pour atteindre
5,604 milliards de francs
,
soit un peu plus de la moitié de la dotation d'aménagement.
Ce poids croissant de la DGF des groupements présente le risque de
mettre en cause l'équilibre de cette dotation de
fonctionnement.
2. Des faiblesses incontestables
En dépit de son dynamisme, force est de constater les faiblesses qui affectent le processus de regroupement intercommunal.
a) La superposition excessive des structures
Censée rationaliser la gestion locale, la
coopération
intercommunale s'est traduite par une
multiplication des structures
, qui
ne peut être justifiée par la diversité des missions
exercées.
On dénombre désormais
plus de 19.000
d'établissements publics de coopération intercommunale, soit plus
de la moitié du nombre de communes.
Huit
catégories différentes sont proposées aux
élus locaux pour exercer, dans bien des cas, des compétences
comparables. En moyenne, une commune adhère à
5,4 groupements.
En instituant les communautés de communes et les communautés de
villes sans supprimer aucune des formules existantes, la loi d'orientation du
6 février 1992 n'a fait que contribuer à la
complexité.
Le Sénat avait, pour sa part, jugé
préférable de modifier le régime des districts et des
communautés urbaines plutôt que d'ajouter de nouvelles structures
à celles existantes.
Cette
diversification des structures
ne s'est pas traduite par une plus
grande efficacité et, en particulier, les
formules spécifiques
aux villes
ont échoué.
La procédure du
schéma départemental de la
coopération intercommunale
prévue par la même loi ne
semble pas non plus avoir favorisé une véritable rationalisation,
les commissions départementales de la coopération intercommunale
ayant souvent préféré adopter une attitude consistant
à enregistrer des propositions de coopération plutôt que de
faire respecter l'esprit de la loi.
Selon une étude réalisée par Mairies-Conseil, service de
la Caisse des dépôts et consignations, en collaboration avec la
direction générale des collectivités locales, seulement
38
schémas départementaux de coopération
intercommunale avaient été établis
au 31 mai
1995.
Sur 38 schémas,
29
comportaient des propositions de
périmètres dont une majorité concernait la création
soit d'une communauté de communes soit d'un district. Mais si l'on
compare les périmètres des groupements effectivement
créés en 1994 (96 au total dans les 38 départements)
avec ceux contenus dans les schémas, il ressort qu'
un tiers
seulement de ces groupements (31) ont été créés
avec des périmètres non identiques. Et surtout,
55
groupements, soit plus de la moitié, n'étaient pas
visés par les schémas et ont été
créés selon la procédure de droit commun.
Comme votre rapporteur l'avait déjà souligné dans les
conclusions du groupe de travail sur la décentralisation, une telle
procédure peut pourtant être utile pour favoriser une plus grande
cohérence de la coopération intercommunale en fonction des
objectifs définis par les élus eux-mêmes. On peut donc se
demander s'il ne serait pas opportun de rechercher les moyens de la relancer.
En outre, la commission départementale de la coopération
intercommunale doit exercer, conformément à l'
article
L. 5211-16
du code général des collectivités
locales, une mission générale qui peut contribuer efficacement
à renforcer l'intercommunalité.
Cette superposition des catégories
complique singulièrement la
tâche des élus locaux
. Elle provoque la mise en oeuvre de
dispositifs complexes de retrait ou de
" représentation-substitution " destinés à
prévenir l'exercice des mêmes compétences par plusieurs
établissements publics de coopération intercommunale.
b) Une inégale répartition des établissements publics de coopération intercommunale sur le territoire
Le
développement des structures intercommunales est assez inégal
selon les différentes parties du territoire. Ainsi, elles ont connu un
réel essor dans les régions de l'ouest (Bretagne, Pays de la
Loire, Poitou-Charentes), en Rhône-Alpes ou encore en Basse-Normandie, en
Midi-Pyrénées et, dans une moindre mesure, dans le
Nord-Pas-de-Calais.
En revanche, l'intercommunalité à fiscalité propre a connu
un développement moindre dans d'autre parties du territoires (la
Franche-Comté, une grande partie de la Bourgogne, le Limousin, le
Centre, l'Auvergne). L'Ile-de-France est, pour sa part, resté
très largement à l'écart du mouvement
intercommunal.
c) La complexité croissante du régime juridique et financier
Chaque
nouvelle catégorie de groupements a été dotée d'un
régime juridique spécifique. Il en est résulté des
lacunes
et des
contradictions
difficilement justifiables entre
les règles applicables aux différentes catégories.
Certes, la parution en 1996 du code général des
collectivités locales a permis une première
remise en
ordre
des règles juridiques et la mise en évidence des
principes communs
aux différentes catégories.
Mais ce travail de codification à droit constant n'a, dans le même
temps, que davantage souligné la
complexité extrême
des règles applicables.
Comme votre commission des Lois avait tenu à le relever sur le rapport
de notre excellent collègue Michel Rufin, elle n'a donc constitué
qu'une
première étape
-certes indispensable- avant une
réelle simplification
du régime juridique de
l'intercommunalité.
Sur le
plan financier
, l'utilisation de la dotation globale de
fonctionnement pour inciter à la création d'établissements
publics de coopération intercommunale à fiscalité propre
s'est traduite par une très forte augmentation de la dotation globale de
fonctionnement des groupements, ce qui peut susciter des
inquiétudes
légitimes
sur l'équilibre global de cette dotation.
Ces craintes sur l'équilibre de la dotation globale de fonctionnement
ont été accentuées par l'émergence d'une
intercommunalité " de pure aubaine ". Les réformes
opérées par les lois du 31 décembre 1993 et du
26 mars 1996 ont permis d'améliorer les critères de
répartition afin d'encourager une véritable
intercommunalité de projet. Cette démarche doit être
poursuivie.
En outre, les mécanismes propres à la répartition de la
dotation globale de fonctionnement induisent de très
fortes
disparités
entre les différentes catégories et
à l'intérieur de ces différentes catégories.
La dotation globale de fonctionnement par habitant (hors garantie) s'est ainsi
échelonnée en 1998 de
103,26 francs
pour les
districts et communautés de communes à
471,70 francs
pour
les communautés urbaines, en passant par
121,99 francs
pour
les communautés de villes et assimilées et
258,78 francs
pour les syndicats d'agglomérations nouvelles.
En 1999, la dotation globale de fonctionnement par habitant des districts et
communautés de communes s'est établie à
104,75
francs
contre
478,52 francs
pour les communautés urbaines
(
123,75 francs
pour les communautés de villes et
assimilés ;
262,52 francs
pour les syndicats
d'agglomération nouvelle).
Enfin, l'utilisation d'un même outil financier pour soutenir des
dispositifs très divers ne paraît pas
de bonne
méthode
.
Sur le plan fiscal
, la diversité des régimes applicables
-si elle est source de complexité- peut aussi offrir une souplesse
appréciable pour la gestion. Il reste que le rapprochement puis
l'
unification des taux de la taxe professionnelle
sur le
périmètre de l'établissement public de coopération
intercommunale peut constituer un
outil efficace de solidarité
locale
en permettant le partage d'une ressource essentielle. L'unification
du taux de la taxe professionnelle doit permettre de réduire les
concurrences souvent abusives entre communes pour attirer les entreprises. Or
le nombre d'établissements dotés de la taxe professionnelle reste
encore faible.
Au 1
er
janvier 1999
, seulement
98
établissements publics de coopération
intercommunale étaient soumis à ce régime fiscal sur
1 679
établissements publics de coopération
intercommunale à fiscalité propre. Leur progression semble
néanmoins plus soutenue que pour les autres catégories de
groupements.
3. Les pistes de réforme
a) Les conclusions du groupe de travail sur la décentralisation
Le
groupe de travail sur la décentralisation de votre commission des Lois
avait fait de la simplification de la coopération intercommunale une
priorité en vue de l'adaptation des structures territoriales.
Il avait ainsi retenu trois
principes essentiels
de nature à
satisfaire cet objectif :
•
une réduction significative du nombre des catégories
d'établissements publics de coopération intercommunale
La coopération intercommunale répond à deux logiques qui
peuvent être clairement identifiées : une logique
traditionnelle de gestion de services publics (logique
associative
qui
reste très souple) ; une logique plus récente de
projet
, orientée vers l'aménagement de l'espace, le
développement économique et la répartition des ressources
et des charges entre les communes (logique
fédérative
qui
est plus structurée).
La
réduction
du nombre de catégories
d'établissements publics de coopération intercommunale de
même que la
simplification
du régime juridique de ces
établissements publics doivent donc être poursuivies à
partir de ces deux logiques.
La
fusion des districts et des communautés de communes
apparaît comme la solution la plus facilement accessible pour mettre en
oeuvre l'objectif de simplification.
Elle est d'ores et déjà opérée sur le plan
financier pour le calcul de la dotation globale de fonctionnement, depuis la
loi du 31 décembre 1993, à la suite d'une initiative du
Sénat et de son rapporteur M. Paul Girod.
Sur le plan institutionnel, le rapprochement entre ces deux catégories
est en partie réalisé : le fonctionnement de l'organe
délibérant des établissements publics de
coopération intercommunale est aligné sur celui des conseils
municipaux ; les dispositions relatives aux maires et adjoints sont
également applicables aux présidents des structures
intercommunales ; les règles relatives à la
suppléance ont été harmonisées -sur l'initiative du
Sénat- lors de l'adoption du code général des
collectivités territoriales ; la même harmonisation a
été réalisée pour ce qui est de la
responsabilité des établissements intercommunaux à
l'égard des délégués.
Certes, des différences subsistent, notamment sur le plan fiscal :
d'une part, alors que toutes les communautés de communes peuvent opter
pour le régime de la taxe professionnelle unique applicable aux
communautés de villes, cette option n'est ouverte qu'aux seuls districts
créés avant le 8 février 1992. D'autre part, les
districts ne bénéficient pas -à la différence des
communautés de communes- des remboursements du fonds de compensation
pour la TVA (FCTVA) l'année même de réalisation de leurs
investissements.
Ces différences paraissent néanmoins pouvoir être
levées sans difficulté majeure.
Compte tenu de l'échec des
communautés de villes
, le
groupe de travail avait, par ailleurs, préconisé leur fusion avec
les communautés de communes.
Il avait, enfin, envisagé l'évolution des
agglomérations nouvelles
vers des formules de droit commun.
•
l'unification des règles applicables à partir d'un
" tronc commun
"
Le groupe de travail avait considéré que l'unification juridique
pourrait être
systématisée
par la définition
d'un corpus de règles qui formeraient le "
tronc
commun
" du régime applicable à tous les
établissements publics de coopération intercommunale. Ce tronc
commun serait complété par des règles spécifiques
à chaque catégorie et par différentes options que les
élus pourraient, le cas échéant, utiliser.
Cette solution approfondirait la démarche déjà
engagée lors de l'élaboration du
code général
des collectivités territoriales
.
C'est ainsi que le
titre premier (Etablissements publics de
coopération intercommunale)
du
livre I
(
La
coopération intercommunale)
de
la cinquième partie
(
La coopération locale
) du code général des
collectivités territoriales comprend un
chapitre premier qui traite
des dispositions communes
aux différentes catégories.
Le groupe de travail avait, en outre, entendu privilégier, dans le cadre
de ce régime juridique unifié, l'idée d'une
évolution progressive des compétences
selon les besoins
constatés par les élus eux-mêmes.
•
Une évolution du régime financier et fiscal qui
favorise une véritable intercommunalité de projet en sanctionnant
la coopération purement circonstancielle et qui réduise les
concurrences abusives entre les communes en matière de taxe
professionnelle.
L'encouragement d'une
véritable intercommunalité de projet
a constitué un objectif essentiel des réformes de la dotation
globale de fonctionnement opérées en 1993 et 1996. Le coefficient
d'intégration fiscale apparaît comme un indicateur globalement
pertinent. Néanmoins, la mesure de l'intégration fiscale à
travers ce coefficient ne doit prendre en compte que les seuls transferts
effectifs de compétences entre les communes et leurs groupements.
Ecartant toute idée d'uniformisation des taux de la taxe professionnelle
au niveau national, le groupe de travail avait, par ailleurs, souhaité
le développement de la
taxe professionnelle
d'agglomération
, outil essentiel pour assurer une solidarité
locale et réduire les concurrences abusives entre les
communes.
b) Le projet de loi relatif au développement de la coopération intercommunale
Déposé au Sénat le
22 avril 1997, le
projet de loi relatif au développement de la coopération
intercommunale a fait suite à des réflexions approfondies qui ont
abouti aux " pré-rapport relatif à
l'intercommunalité " établi par la Direction
générale des collectivités locales. Il poursuivait
trois objectifs principaux
qui répondaient en grande partie aux
orientations retenues par le groupe de travail de votre commission des Lois.
Premier objectif
, la
simplification du paysage institutionnel
se
traduisait par la fusion au sein d'une même catégorie des
districts, des communautés de communes et des communautés de
villes. Une option fiscale au profit de la taxe professionnelle
d'agglomération était ouverte à ces établissements
publics. Des dispositions transitoires étaient prévues pour la
création de cette catégorie unique.
Deuxième objectif
du projet de loi, la promotion de la taxe
professionnelle d'agglomération faisait l'objet de mesures
spécifiques, sans que l'adoption de ce régime fiscal soit
systématisé. Ainsi, les communautés urbaines,
créées après 1992, se voyaient reconnaître la
faculté d'opter pour une taxe professionnelle unique. La règle de
lien entre les taux d'imposition était assouplie. Les groupements
dotés d'une taxe professionnelle d'agglomération étaient
autorisés à instituer une fiscalité additionnelle sur les
impôts-ménages.
Enfin, le projet de loi corrigeait les critères de répartition de
la dotation globale de fonctionnement afin, notamment, de mieux
apprécier l'intégration effective des groupements et de mieux
répartir la dotation globale des groupements à taxe
professionnelle unique en leur étendant le coefficient
d'intégration fiscale.