Projet de loi d'orientation agricole

Projet de loi d'orientation agricole

SOUPLET (Michel)

RAPPORT 252 (98-99) - Commission mixte paritaire

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION MIXTE PARITAIRE ⁽¹⁾ CHARGÉE DE PROPOSER UN TEXTE SUR LES DISPOSITIONS RESTANT EN DISCUSSION DU PROJET DE LOI d' orientation agricole .

(1) Cette commission est composée de : MM. André Lajoinie, député, président ; Jean François-Poncet, sénateur, vice-président ; François Patriat, député , Michel Souplet, sénateur , rapporteurs .

Membres titulaires : M. Joseph Parrenin, Mme Béatrice Marre, MM. Christian Jacob, François Sauvadet et Jacques Rebillard, députés ; MM. Dominique Leclerc, Gérard César, Jean-Paul Émorine, Jean-Marc Pastor et Gérard Le Cam, sénateurs.

Membres suppléants : MM. Jacques Bascou, Germinal Peiro, Jean-Claude Daniel, Serge Poignant, Alain Marleix, Germain Gengenwin et Philippe Vasseur, députés ; Mme Janine Bardou, MM. Gérard Cornu, Bernard Joly, Pierre Lefebvre, Bernard Murat, Bernard Piras et Albert Vecten, sénateurs .

Voir les numéros :

Assemblée nationale : 1 ^re lecture : 977, 1058 et T.A. 191.

1360

Sénat : 1 ^re lecture : 18, 129, 132, 151 et T.A 62 (1998-1999).

Agriculture.

MESDAMES, MESSIEURS,

La commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi d'orientation agricole s'est réunie le jeudi 4 mars 1999 à l'Assemblée nationale.

Elle a tout d'abord procédé à la désignation de son bureau qui a été ainsi constitué :

- M. André LAJOINIE, député, président,

- M. Jean FRANÇOIS-PONCET, sénateur, vice-président.

La commission a ensuite désigné :

- M. François PATRIAT, député,

- M. Michel SOUPLET, sénateur,

respectivement rapporteurs pour l'Assemblée nationale et le Sénat.

M. André Lajoinie, président, a fait remarquer que le projet de loi d'orientation agricole répondait à une attente forte du monde agricole et de la société. Il a estimé que les discussions de la commission mixte paritaire devaient se dérouler dans un esprit d'ouverture et rappelé que les règles constitutionnelles donnaient, en toute hypothèse, à l'Assemblée nationale la possibilité de statuer définitivement.

M. Michel Souplet, rapporteur pour le Sénat, après avoir rappelé l'importance de ce projet de loi pour le monde agricole, a considéré qu'une bonne application de ce texte ne pourrait se faire sans l'accord des organisations professionnelles agricoles sur le terrain. Il a, en outre, souligné que la rédaction adoptée par le Sénat avait reçu un avis favorable des organisations professionnelles agricoles. Il a néanmoins fait observer que certains points restaient à préciser, notamment la définition des objectifs et des financements des contrats territoriaux d'exploitation, les dispositions relatives au contrôle des structures - qui ne devait pas apparaître comme un carcan administratif - et la parité entre l'enseignement agricole supérieur privé et public.

Il a enfin regretté que le Gouvernement ait trop souvent invoqué l'article 40 face aux mesures incitatives préconisées par le Sénat en faveur de l'installation des jeunes.

M. François Patriat, rapporteur pour l'Assemblée nationale, a rappelé que le projet de loi est attendu avec impatience par le monde agricole : le colloque qui se tient aujourd'hui même au salon de l'agriculture sur le contrat territorial d'exploitation vient l'attester. Le projet de loi d'orientation agricole est animé de fait de la volonté de réorienter la politique menée, afin de maintenir l'agriculture sur l'ensemble du territoire et d'assurer la défense de tous les agriculteurs. A l'heure d'une nouvelle réforme de la politique agricole commune, qui pourrait encourager le mouvement d'agrandissement des exploitations, le projet de loi comprend des dispositions spécifiques en matière d'installation et de contrôle des structures.

Le texte contient également de nombreuses avancées en matière d'emploi, de protection sociale du conjoint et de statut de l'exploitant.

La préservation de la qualité, à travers notamment les mécanismes de contrôle interprofessionnels et le renforcement des missions des organisations de producteurs reçoit le soutien affirmé des exploitants, tout particulièrement viticoles.

S'agissant des indemnités compensatoires de handicaps naturels (ICHN), la crainte de voir les crédits spécifiques aux zones de montagne se diluer dans l'ensemble des aides apparaît infondée.

Il est en revanche exact que les mécanismes de modulation et de plafonnement des aides doivent permettre d'éviter que des exploitants déjà largement aidés ne reçoivent des subventions supplémentaires et que ne se reproduisent les distorsions entraînées par la réforme de la politique agricole commune de 1992 en matière d'aides, librement distribuées en matière céréalière mais contingentées pour les éleveurs. On peut noter sur ce point que 40 % des crédits de la politique des marchés de la PAC sont alloués aux producteurs de céréales, alors que les éleveurs, plus nombreux, ne reçoivent que 11 % de ces crédits.

La présence d'un commissaire du Gouvernement à la Mutualité sociale agricole paraît quant à elle d'autant plus légitime, que cet organisme gère des fonds publics importants et qu'une telle présence est prévue, par exemple, à l'Institut national des appellations d'origine (INAO).

Quant à l'enseignement supérieur agricole privé, les propositions du Sénat remettent en cause l'équilibre voulu par les lois de 1984 et paraissent contraires à l'article 40 de la Constitution.

M. François Patriat a rappelé l'esprit d'ouverture dans lequel le débat avait été conduit à l'Assemblée nationale, un tiers des amendements présentés par l'opposition ayant été accepté, ce qui est rarement le cas, a-t-il estimé, pour les lois fondamentales. Il a indiqué que, dans cette commission mixte paritaire, il restait à l'écoute des suggestions du Sénat ; si l'Assemblée nationale peut manifester son accord avec les propositions faites notamment en matière de biovigilance ou sur le statut de l'INAO, il est impossible d'accepter des modifications qui aboutiraient à une dénaturation de l'esprit même du texte.

M. Christian Jacob a rappelé le désaccord de fond du groupe RPR sur le texte du projet de loi d'orientation agricole et salué les avancées importantes réalisées lors des discussions au Sénat. Il a estimé que les points de divergence demeuraient importants et souligné que les amendements de l'opposition, adoptés par la majorité à l'Assemblée nationale, révélaient moins l'esprit d'ouverture de celle-ci qu'une grande perfectibilité du texte présenté par le Gouvernement.

M. François Sauvadet a rappelé que la discussion du projet de loi s'inscrit dans un contexte européen marqué par le réexamen des mécanismes de la politique agricole commune et l'inquiétude des professionnels. La discussion a été abordée dans un esprit de responsabilité par l'opposition, mais de nombreuses incertitudes demeurent, s'agissant notamment du financement du contrat territorial d'exploitation. Les problèmes posés par les conditions de représentativité des organisations agricoles, les retraites, la fiscalité, l'installation des jeunes agriculteurs ou l'enseignement agricole ne sont pas résolus de façon convaincante. Notant que la loi d'orientation agricole devait s'inscrire dans la durée, M. François Sauvadet a estimé qu'il n'était pas nécessaire de parvenir à un accord à tout prix.

M. Joseph Parrenin a estimé que, depuis le début des débats sur le projet de loi d'orientation agricole, l'on avait vu s'opposer deux grandes tendances, l'une cherchant à défendre tous les agriculteurs, l'autre visant à privilégier une part marginale de la population agricole, qui bénéficie déjà d'avantages substantiels. Il a rappelé que 80 % des aides publiques à l'agriculture étaient aujourd'hui concentrés sur 20 % des agriculteurs, ce qui ne peut mener à terme qu'à la désertification de nos zones rurales. Il a rappelé également que l'exception familiale était depuis longtemps l'argument récurrent opposé par les détracteurs de la politique des structures.

M. Jean-Paul Emorine a souligné que le Sénat avait souhaité insister sur la vocation économique de l'agriculture et que la Haute Assemblée n'avait, à aucun moment, favorisé telle catégorie d'agriculteurs par rapport à telle autre. Il a, à cette occasion, évoqué les amendements adoptés par le Sénat visant à conforter les exploitations agricoles dans les zones de montagne ou de handicaps naturels. Il s'est étonné qu'aucune mesure véritablement incitative pour l'installation des jeunes n'ait été adoptée lors de l'examen du projet de loi à l'Assemblée nationale.

Ayant estimé que des points de divergence importants subsistaient, il s'est montré réservé sur l'issue de la commission mixte paritaire.

Mme Béatrice Marre a souligné qu'il était impossible de dissocier l'examen du projet de loi d'orientation agricole et les négociations sur la réforme de la politique agricole commune. Elle a fait remarquer que les points opposant le Sénat et l'Assemblée nationale étaient, en définitive, peu nombreux, et qu'ils portaient essentiellement sur les moyens d'une politique d'installation des jeunes agriculteurs ainsi que sur le statut de l'enseignement supérieur agricole privé. Elle a indiqué à ce propos, qu'en aucune manière, l'enseignement privé ne pouvait primer sur l'enseignement public. Notant que sur les autres dispositions du texte, les divergences étaient négligeables, elle a proposé que la commission mixte paritaire examine essentiellement ces deux points.

M. Jean-Marc Pastor, après avoir rappelé que le groupe socialiste du Sénat avait approuvé plusieurs des amendements proposés par la commission des affaires économiques de la Haute Assemblée, a considéré qu'il subsistait encore quelques points de désaccord relatifs, notamment, au contrôle des structures et à l'enseignement.

M. Jacques Rebillard a appelé l'attention sur le fait que le contrat territorial d'exploitation anticipait la réorientation des aides agricoles que pourraient prévoir la réforme de la politique agricole commune et les négociations à l'Organisation mondiale du commerce, ces aides étant destinées à l'exploitation et non plus à la production.

Le contrat territorial d'exploitation, a-t-il précisé, ne constitue pas une strate d'aide supplémentaire, mais a été conçu pour doter de cohérence l'ensemble des aides à l'exploitation existantes. Ce contrat doit notamment viser à maîtriser la production agricole et à favoriser la qualité. M. Jacques Rebillard a noté que la technique du contrat territorial d'exploitation permettrait de donner des perspectives de revenus décents aux jeunes qui s'installent. Il a enfin signalé qu'il ne fallait pas considérer l'enseignement supérieur agricole comme la pierre angulaire du développement agricole, car cet enseignement se caractérise par sa grande ouverture sur les autres secteurs économiques. Il a estimé enfin qu'il n'était pas nécessaire de parvenir à un compromis à tout prix.

M. Michel Souplet, rapporteur pour le Sénat, a estimé qu'en cas d'échec des négociations européennes sur la politique agricole commune, il existerait un profond " déphasage " entre la nouvelle politique agricole commune et la loi d'orientation agricole. S'il a constaté que de nombreux points pouvaient faire l'objet d'un accord, il a jugé que différents aspects, notamment la représentation syndicale, le financement du CTE, le volet fiscal, le contrôle des structures et la parité entre l'enseignement agricole privé supérieur et l'enseignement agricole public supérieur, sur laquelle M. Louis Le Pensec s'était engagé " à une expertise et une consultation la plus large possible " lors de la discussion du projet de loi à l'Assemblée nationale, soulevaient de sérieuses difficultés.

M. André Lajoinie, Président, a rappelé l'importance de la politique de contrôle des structures, à l'heure où de nombreux facteurs, tels que l'accélération de la productivité ou la présence de classes d'âges moins nombreuses poussent à la concentration des exploitations.

M. François Patriat, rapporteur pour l'Assemblée nationale, approuvé par Mme Béatrice Marre, a proposé que la discussion des articles porte en premier lieu sur l'article 59. Il a noté qu'existaient de nombreux points d'entente avec le Sénat, mais que les propositions de ce dernier touchant à l'enseignement supérieur agricole privé rompaient l'équilibre mis en place dans les " lois Rocard " de 1984.

M. Michel Souplet, rapporteur pour le Sénat, a souligné qu'il existait plusieurs points tout aussi " sensibles " que la question de l'enseignement supérieur agricole privé. Il a donc souhaité que ces différents points soient abordés dans l'ordre des articles du projet de loi. M. Jean François-Poncet, président, a approuvé cette méthode.

M. Christian Jacob a soutenu cette proposition. M. François Sauvadet a ajouté que les divergences principales portaient sur les modalités de financement du contrat territorial d'exploitation, élément essentiel du texte en discussion et sur la représentativité des organisations au sein des instances agricoles, ces deux articles étant tout au début du projet.

M. Jean-Marc Pastor a souhaité que tous les points jugés délicats fassent l'objet d'une discussion d'ensemble.

Un large débat s'est ensuite engagé sur la méthode d'examen des articles que devait retenir la commission mixte paritaire.

M. François Patriat, rapporteur pour l'Assemblée nationale, a estimé que la question du statut de l'enseignement supérieur agricole privé était la plus sensible et qu'elle devait être examinée par la commission mixte paritaire en priorité.

M. Gérard Cornu a estimé que les points de désaccord devaient être abordés selon le numéro de l'article et dans un ordre chronologique, en commençant par l'article 1 ^er bis.

M. François Sauvadet a estimé que la question du financement des contrats territoriaux d'exploitation, celle de la représentation des organisations professionnelles agricoles étaient sources de désaccord autant que celle de l'enseignement supérieur agricole privé.

Mme Béatrice Marre a insisté sur la nécessité d'examiner d'abord l'article 59 relatif à l'enseignement supérieur agricole privé.

M. Christian Jacob a demandé qu'il soit procédé à un examen du texte dans l'ordre des articles et que le financement des contrats territoriaux d'exploitation prenne en compte le versement des indemnités compensatoires de handicaps naturels (ICHN).

M. Jean François-Poncet, vice-président, a considéré qu'il était essentiel de s'entendre sur la méthode afin de pouvoir examiner rapidement les différents points de désaccord.

M. François Patriat, rapporteur pour l'Assemblée nationale, a demandé à nouveau que l'article 59, point qui lui paraît le plus délicat pour les sénateurs, soit examiné par priorité, afin d'éviter de longs débats qui ne pourraient aboutir à un accord.

M. André Lajoinie, président, a suggéré que la commission mixte paritaire définisse précisément sa méthode d'examen des articles en discussion.

M. Jean François-Poncet, vice-président, a estimé que chacun des points relevés comme faisant difficulté (représentation syndicale, financement du contrat territorial d'exploitation, volet fiscal, contrôle des structures ...), revêtait une égale importance pour la majorité sénatoriale. Il a proposé de renverser les termes de la proposition du rapporteur de l'Assemblée nationale en demandant si celui-ci était prêt à céder sur les sept premiers points difficiles dans l'hypothèse où le Sénat céderait sur l'article 59.

Après que M. Michel Souplet, rapporteur pour le Sénat, eut récapitulé les points jugés difficiles, M. Joseph Parrenin a souhaité une suspension de séance.

A l'issue de cette suspension, M. François Patriat a suggéré, au nom de la majorité de l'Assemblée nationale, qu'il soit procédé à un examen du texte combinant l'examen prioritaire des difficultés et l'ordre des articles.

M. Michel Souplet, rapporteur pour le Sénat, estimant que le texte du Sénat avait reçu l'accueil favorable de la quasi unanimité des organisations professionnelles agricoles, a considéré que si la majorité parlementaire retenait le texte du Sénat pour les articles 1 à 58, l'article 59 pourrait faire l'objet d'une négociation.

M. André Lajoinie, président, s'est totalement opposé à cette analyse et a estimé que, s'il paraissait impossible de parvenir à un accord sur les " points durs " de la négociation, il constaterait l'échec de la commission mixte paritaire.

M. François Patriat, rapporteur pour l'Assemblée nationale, s'est également opposé aux propositions du rapporteur du Sénat.

M. François Sauvadet puis Mme Béatrice Marre ont insisté sur la nécessité de parvenir à une solution.

M. Jean-Claude Daniel a estimé qu'il convenait d'examiner prioritairement les points posant problème, suivant les propositions faites par l'Assemblée nationale ou le Sénat.

M. Michel Souplet, rapporteur pour le Sénat, a rappelé que l'article 59 sur l'enseignement constituait un point à négocier parmi d'autres et qu'il lui paraissait plus pertinent d'examiner les différents articles posant un réel problème dans l'ordre chronologique en commençant par l'article 1 ^er bis.

M. François Sauvadet a souhaité savoir quels étaient pour le rapporteur de l'Assemblée nationale les points de désaccord avec le Sénat.

M. François Patriat, rapporteur pour l'Assemblée nationale, a cité sur ce point la question de la représentativité syndicale et celle de l'enseignement supérieur privé. Il a regretté que sa proposition d'examiner alternativement les articles posant problème ne soit pas retenue par le Sénat.

M. Jean François-Poncet, vice-président, a souhaité que soit abordé rapidement l'examen des articles faisant difficulté.

M. André Lajoinie, président, a estimé que les oppositions au sein de la commission mixte paritaire devaient porter sur le fond des problèmes et non sur la méthode d'examen du texte.

M. Michel Souplet, rapporteur pour le Sénat, a souscrit aux propos de M. Jean François-Poncet, vice-président.

M. François Patriat, rapporteur pour l'Assemblée nationale, a proposé que la commission mixte paritaire examine l'article 1 ^er bis du projet de loi qui constitue le premier point posant problème du texte. Il a indiqué que les responsables de l'enseignement agricole privé avaient souhaité que les dispositions de l'article 59 ne soient pas à l'origine d'un échec de la commission mixte paritaire.

Il a donc présenté un amendement à l'article 1 ^er bis du projet de loi prévoyant que " l'ensemble des organisations syndicales agricoles qui remplissent les conditions fixées par décret en Conseil d'Etat ont vocation à être représentées au sein des commissions ainsi que dans les comités professionnels ou organismes de toute nature investis d'une mission de service public ou assurant la gestion de fonds publics ou assimilés, où siègent des représentants des exploitants agricoles. "

Le rapporteur pour l'Assemblée nationale a indiqué que cette disposition permettrait d'approfondir l'effort mené en faveur du pluralisme syndical.

M. Michel Souplet, rapporteur pour le Sénat, a regretté que l'amendement proposé par M. François Patriat ne prévoie pas, d'une part, la consultation des organisations professionnelles agricoles et conduise, d'autre part, à un véritable dysfonctionnement au sein des organisations interprofessionnelles.

Mme Béatrice Marre s'est demandée pour quelle raison les sénateurs refusaient que les conditions de représentativité des organisations agricoles soient définies par décret en Conseil d'Etat, alors même qu'ils proposaient d'inscrire dans la loi le texte du décret de 1990 sur la représentation des organisations syndicales dans les offices.

M. Christian Jacob a estimé qu'en proposant d'inscrire le texte du décret de 1990 dans la loi, le Sénat faisait oeuvre utile.

M. Joseph Parrenin a estimé au contraire que l'inscription dans une loi d'orientation des dispositions sur la représentativité des organisations professionnelles n'était pas souhaitable.

M. Michel Souplet, rapporteur pour le Sénat, a souligné le danger de la disposition proposée par M. François Patriat pour le bon fonctionnement des organisations interprofessionnelles.

Mme Béatrice Marre a suggéré que le décret en Conseil d'Etat soit pris après consultation des organisations professionnelles agricoles.

La commission mixte paritaire a examiné l'amendement de M. François Patriat à l'article 1 ^er bis ainsi sous-amendé et n'a pu parvenir à une rédaction commune de cet article.

M. André Lajoinie, président, a constaté l'échec de la commission mixte paritaire.