Projet de loi relatif à la convention sur la gestion du combustible usé

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Rapport n° 170 (1998-1999) de M. Robert del PICCHIA , fait au nom de la commission des affaires étrangères, déposé le 27 janvier 1999

N° 170

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès-verbal de la séance du 27 janvier 1999

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi autorisant l'approbation de la convention commune sur la sûreté de la gestion du combustible usé et sur la sûreté de la gestion des déchets radioactifs ,

Par M. Robert Del PICCHIA,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Xavier de Villepin, président ; Serge Vinçon, Guy Penne, André Dulait, Charles-Henri de Cossé-Brissac, André Boyer, Mme Danielle Bidard-Reydet, vice-présidents ; MM. Michel Caldaguès, Daniel Goulet, Bertrand Delanoë, Pierre Biarnès, secrétaires ; Bertrand Auban, Michel Barnier, Jean-Michel Baylet, Jean-Luc Bécart, Daniel Bernardet, Didier Borotra, Jean-Guy Branger, Mme Paulette Brisepierre, M. Robert Calmejane, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Marcel Debarge, Robert Del Picchia, Hubert Durand-Chastel, Mme Josette Durrieu, MM. Claude Estier, Hubert Falco, Jean Faure, Jean-Claude Gaudin, Philippe de Gaulle, Emmanuel Hamel, Roger Husson, Christian de La Malène, Philippe Madrelle, René Marquès, Paul Masson, Serge Mathieu, Pierre Mauroy, Jean-Luc Mélenchon, René Monory, Aymeri de Montesquiou, Paul d'Ornano, Charles Pasqua, Michel Pelchat, Alain Peyrefitte, Xavier Pintat, Bernard Plasait, Jean-Marie Poirier, Jean Puech, Yves Rispat, Gérard Roujas, André Rouvière.

Voir le numéro :

Sénat : 135 (1998-1999).

Traités et conventions.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le présent projet de loi a pour objet d'autoriser l'approbation de la convention commune sur la sûreté de la gestion du combustible usé et sur la sûreté de la gestion des déchets radioactifs adoptée à Vienne le 5 septembre 1997.

Elaborée sous l'égide de l'Agence internationale de l'énergie atomique (AEIA), cette convention fait suite à la convention sur la sûreté nucléaire du 17 juin 1994 dont elle s'inspire et constitue en quelque sorte un complément.

En effet, la convention de 1994 était limitée à la sûreté des centrales électronucléaires civiles et il importait, afin d'éviter que des domaines importants de l'activité nucléaire civile échappent à toute réglementation internationale, de mettre au point un texte s'inspirant des mêmes principes applicable à la gestion des déchets radioactifs.

La convention du 5 septembre 1997 s'applique à la fois à la gestion du combustible usé, qui dans la perspective d'un retraitement ne peut être assimilé à un déchet, et à celle des déchets radioactifs, c'est-à-dire des matières pour lesquelles aucune utilisation ultérieure n'est prévue. Elle concerne également la question des mouvements transfrontières de combustibles usés et de déchets radioactifs.

Son principal intérêt est d'élever au rang de norme internationale un ensemble de recommandations, de prescriptions ou de codes de bonne conduite à caractère non contraignant édictés par l'AEIA et représentant les pratiques considérées au plan international comme les plus appropriées en matière de sûreté nucléaire.

Votre rapporteur évoquera le contexte dans lequel la convention du 5 septembre 1997 a été élaborée et en présentera le dispositif, avant d'évoquer sa mise en oeuvre, particulièrement dans le cadre de la législation et de la réglementation françaises.

I. LE CONTEXTE DE L'ÉLABORATION DE LA CONVENTION SUR LA SÛRETÉ DE LA GESTION DU COMBUSTIBLE USÉ ET DES DÉCHETS RADIOACTIFS

La convention commune sur la sûreté de la gestion du combustible usé et sur la sûreté des déchets radioactifs adoptée à Vienne le 5 septembre 1997 s'inscrit dans un ensemble d'instruments internationaux tendant à renforcer la sûreté nucléaire.

A. LES INSTRUMENTS INTERNATIONAUX RELATIFS A LA SÛRETÉ NUCLÉAIRE

A partir de 1974, l'Agence internationale de l'énergie atomique a entrepris l'édiction d'un corpus international de règles techniques, de principes et de recommandations, formalisés dans une série de codes et de guides qui devaient constituer une base de référence représentant les meilleures pratiques de sûreté applicables à l'ensemble du cycle du combustible nucléaire.

La portée de cet important travail était cependant atténuée par le caractère non obligatoire et non contraignant des normes ainsi définies. L'accident de Tchernobyl a montré la nécessité d'inscrire ces normes dans le droit international pour les rendre contraignantes.

Dans cette optique, plusieurs instruments internationaux ont été adoptés :

- la convention de 1986 sur la notification rapide d'un accident nucléaire,

- la convention de 1986 sur l'assistance en cas d'accident nucléaire ou de situation d'urgence radiologique,

- le protocole commun de 1988 relatif à l'application de la convention de Vienne et de la convention de Paris dans le domaine de la responsabilité civile nucléaire,

- la convention de 1994 sur la sûreté nucléaire,

- la convention de 1997 sur la réparation complémentaire des dommages nucléaires,

- le protocole d'amendement de 1997 à la convention de Vienne de 1963 relative à la responsabilité civile en matière de dommages nucléaires,

- et enfin la convention commune de 1997 sur la sûreté de la gestion du combustible usé et sur la sûreté de la gestion des déchets radioactifs.

Dans ce processus, la convention de 1994 a marqué une étape importante dans la mesure où son objectif était d'atteindre et de maintenir un haut niveau de sûreté des centrales nucléaires en exploitation. La convention commune du 5 septembre 1997 est venue la compléter pour couvrir, avec la gestion des déchets radioactifs, l'ensemble du cycle du combustible nucléaire.

B. L'ÉLABORATION DE LA CONVENTION COMMUNE SUR LA GESTION DU COMBUSTIBLE USÉ ET DES DÉCHETS RADIOACTIFS

C'est dans la convention de 1994 sur la sûreté nucléaire que l'on trouve la source de l'élaboration de la future convention commune sur la sûreté de la gestion du combustible usé et sur la sûreté de la gestion des déchets radioactifs. Les experts réunis pour élaborer la convention sur la sûreté nucléaire ont reconnu l'importance d'établir des principes juridiques communs pour la gestion des déchets radioactifs . Ils ont toutefois convenu de la nécessité de traiter ce sujet dans une convention séparée. Ainsi, le préambule de la convention de 1994 souligne la nécessité d'entreprendre l'élaboration d'une convention internationale sur la sûreté de la gestion des déchets radioactifs, dès que le processus d'élaboration des fondements de la sûreté de la gestion des déchets (document technique de l'AIEA) aura abouti. L'adoption, en mars 1995, des fondements de la sûreté n° 111-F "Principes de la gestion des déchets radioactifs" a donné le signal de l'ouverture des négociations.

Le groupe d'experts juridiques et techniques chargé, par le conseil des gouverneurs de l'AIEA, d'élaborer une convention sur la sûreté de la gestion des déchets radioactifs aboutit à un texte presque finalisé après six réunions formelles tenues de juillet 1995 à mars 1997.

L'accord au sein du groupe d'experts portait, dès l'origine, sur les principaux points suivants :

- la convention de 1994 sur la sûreté nucléaire devait être prise comme modèle pour la convention sur la sûreté de la gestion des déchets radioactifs ;

- la convention sur la sûreté de la gestion des déchets radioactifs devait commencer d'être applicable là où la convention sur la sûreté nucléaire cessait de l'être, afin d'éviter qu'il y ait des domaines hors convention ;

- il fallait aussi envisager d'inclure dans la convention la substance du code de bonne pratique de l'AIEA sur les mouvements transfrontières internationaux de déchets radioactifs.

Ces préalables acceptés, la négociation s'est concentrée sur trois questions essentielles .

Il s'agissait tout d'abord de savoir si la convention sur la sûreté des déchets radioactifs pouvait, et devait, inclure, ou exclure, les problèmes de sûreté liés à cette autre matière radioactive que constitue le combustible usé .

Initialement, plusieurs pays, dont les Etats-Unis, le Royaume-Uni et les pays nordiques ont souhaité inclure le combustible usé dans le champ d'appication de la convention.

En revanche, la France, les Pays-Bas, la Chine, l'Inde et le Pakistan s'opposaient à l'inclusion du combustible usé dans une convention sur les déchets radioactifs arguant principalement du fait que le combustible usé, matière susceptible d'être retraitée, est considéré comme une ressource dans le cycle de production de l'énergie nucléaire et ne peut donc entrer dans aucune définition de "déchets radioactifs", ni se voir assimilé aux matières pour lesquelles aucune utilisation ultérieure n'est prévue. Il ne s'agissait pas, pour ces pays, de contester que le combustible usé mérite d'être régi par des principes de sûreté analogues à ceux requis pour les déchets radioactifs, mais d'éviter que l'assimilation des deux matières ne nuise aux pays qui ont choisi l'option du retraitement, et qui considèrent le combustible usé comme une ressource valorisable.

Cette difficulté a été levée avec l'adoption, en novembre 1996, d'une proposition de la France tendant à élaborer un texte unique de convention comportant deux séries parallèles de prescriptions, l'une sur la sûreté de la gestion du combustible usé, l'autre sur celle des déchets radioactifs.

Le deuxième point de discussion concernait l'inclusion ou l'exclusion du champ d'application de la convention, des déchets radioactifs et du combustible usé faisant partie ou provenant de programmes nucléaires militaires . Finalement, c'est le point de vue de la majorité des cinq Etats dotés d'armes nucléaires qui a été retenu, ces déchets étant exclus de l'application de la convention à moins que les Etats concernés déclarent volontairement les y soumettre.

Enfin, le troisième enjeu de la négociation résidait dans la définition de normes internationales concernant le mouvement transfrontière de combustible usé et de déchets radioactifs . Tout en reconnaissant le droit souverain de chaque Etat d'interdire l'importation de combustible usé et de déchets radioactifs, il a été décidé de transcrire dans la convention les normes définies dans le cadre des bonnes pratiques de l'AEIA et de se référer, en matière de transit, aux règles codifiées par la convention de Montego Bay sur le droit de la mer sans imposer d'obligations nouvelles.

C'est lors de la conférence diplomatique organisée à Vienne du ler au 5 septembre 1997 qu'a été adoptée par une très large majorité de 62 Etats sur 67 présents la convention commune sur la sûreté de la gestion du combustible usé et sur la sûreté de la gestion des déchets radioactifs.

II. LE DISPOSITIF DE LA CONVENTION COMMUNE SUR LA SÛRETÉ DE LA GESTION DU COMBUSTIBLE USÉ ET DES DÉCHETS RADIOACTIFS.

La convention comporte un important volet relatif à la définition de son champ d'application, avant d'énoncer plusieurs principes sur lesquels s'engagent les Etats signataires.

A. LE CHAMP D'APPLICATION DE LA CONVENTION

Le champ d'application de la convention couvre la notion de combustible usé mais exclut les programmes nucléaires militaires.

1. L'inclusion de la gestion du combustible usé

Ainsi que précisé à l'article 3(1), la convention s'applique à la sûreté de la gestion du combustible usé lorsque celui-ci résulte de l'exploitation de réacteurs nucléaires civils, le combustible usé ayant été défini (article 2) comme du combustible nucléaire qui a été irradié dans le coeur d'un réacteur et qui en a été définitivement retiré. Toutefois, le combustible usé détenu dans les installations de retraitement qui fait l'objet d'une activité de retraitement n'entre pas dans le champ d'application de la convention, à moins que la partie contractante ne déclare que le retraitement fait partie de la gestion du combustible usé. La France a déclaré, conjointement avec le Royaume-Uni et le Japon, que sur une base volontaire, elle ferait rapport sur le retraitement en tant qu'activité de gestion de combustible usé au sens de la convention, cette déclaration ayant été consignée dans le compte rendu de la conférence diplomatique.

La convention s'applique également, ainsi que l'indique l'article 3(2), à la sûreté de la gestion des déchets radioactifs lorsque ceux-ci résultent d'applications civiles. Les déchets radioactifs sont définis comme les matières radioactives sous forme gazeuse, liquide ou solide pour lesquelles aucune utilisation ultérieure n'est prévue. Cette définition ne couvre pas les déchets qui ne contiennent que des matières radioactives naturelles et ne proviennent pas du cycle du combustible nucléaire, à savoir les déchets miniers (mines d'uranium et mines d'or en particulier), les déchets liés à l'exploitation des terres rares (utilisées par l'industrie électronique notamment), les déchets radioactifs (phosphogypses) résultant de la fabrication d'engrais phosphorés. Les déchets radioactifs médicaux sont pour leur part constitués de matières radioactives artificielles. Toutefois, les déchets ne contenant que des matières radioactives naturelles peuvent entrer dans le champ de la convention, s'ils sont déclarés comme déchets radioactifs par la partie contractante ou s'ils constituent une "source scellée" retirée du service, cette notion recouvrant les matières radioactives enfermées d'une manière permanente dans une capsule ou fixées sous forme solide.

2. L'exclusion du combustible usé et des déchets radioactifs provenant de programmes militaires

L'article 3(3) stipule que la convention ne s'applique pas à la sûreté de la gestion du combustible usé ou des déchets radioactifs qui font partie de programmes militaires ou de défense, à moins que la partie contractante n'ait fait une déclaration contraire. Toutefois, la convention "s'applique à la sûreté de la gestion du combustible usé et des déchets radioactifs provenant des programmes militaires ou de défense si et lorsque ces matières sont transférées définitivement à des programmes exclusivement civils et gérées dans le cadre de ces programmes".

On remarquera cependant que le Préambule reconnaît que le combustible usé et les déchets radioactifs non visés par la convention du fait qu'ils font partie de programmes militaires ou de défense, "devraient être gérés conformément aux objectifs énoncés" dans la convention.

B. LES ENGAGEMENTS SOUSCRITS PAR LES PARTIES À LA CONVENTION

Les obligations des Etats portent sur le respect de principes de gestion du combustible usé et de déchets radioactifs, qui passe notamment par la mise en place d'un cadre législatif et réglementaire approprié. Un volet spécifique s'applique aux mouvements transfrontières de déchets radioactifs. Enfin la convention prévoit un mécanisme de contrôle des obligations souscrites par les Etats parties.

1. Les principes de sûreté de la gestion du combustible usé et des déchets radioactifs

La convention commune définit les principes de sûreté de la gestion du combustible usé et des déchets radioactifs qu'il appartient aux Etats de mettre en oeuvre au travers de mesures nationales.

Ces principes de sûreté recouvrent notamment :

- la réalisation d'études d'impact en matière de sûreté préalablement au choix du site d'une installation ;

- la réalisation d'une évaluation de la sûreté et d'une évaluation environnementale préalablement à la construction et à la mise en exploitation d'une installation ;

- la nécessité de limiter au niveau le plus bas qu'il est raisonnablement possible d'atteindre les expositions à la radioactivité des travailleurs et du public ;

- la limitation des rejets d'effluents ;

- la préparation de plans d'urgence ;

- la possibilité de contrôles et d'interventions après la fermeture du site.

La convention impose par ailleurs la mise en place par les Etats d'un cadre législatif et réglementaire qui doit notamment prévoir :

- l'établissement de prescriptions et de règlements pertinents en matière de sûreté radiologique ;

- un système de délivrance d'autorisations pour les activités de gestion du combustible usé et des déchets radioactifs ;

- un système de contrôle institutionnel et d'inspection réglementaire ;

- un système interdisant l'exploitation sans autorisation ;

- une répartition claire des responsabilités des organismes concernés par les différentes étapes de la gestion du combustible usé et des déchets radioactifs ;

- des mesures destinées à faire respecter les règlements applicables ;

- l'établissement et l'application d'un programme d'assurance de la qualité.

Enfin, un organisme de réglementation, doté de pouvoirs, de compétences et de ressources financières adéquats, doit être chargé de la mise en oeuvre du cadre législatif et réglementaire. Cette fonction de réglementation doit être indépendante des activités de gestion du combustible usé ou des déchets radioactifs, dans l'hypothèse où l'organisme couvre l'ensemble des fonctions.

2. La question des mouvements transfrontières de déchets radioactifs

Les dispositions relatives aux mouvements transfrontières figurent à l'article 27 de la convention et reprennent très largement celles du code de bonnes pratiques sur le mouvement transfrontière international de déchets radioactifs adopté en 1990 dans le cadre de l'AIEA.

Elles sont précédées, dans le préambule, de la reconnaissance du droit souverain de chaque Etat d'interdire l'importation de déchets radioactifs sur son territoire . Le préambule, tout en considérant que les déchets radioactifs devraient être stockés définitivement dans le pays qui les a produits, reconnaît également la pratique du stockage de déchets étrangers, si cela contribue à une gestion sûre et efficace de ces déchets.

Les principes retenus en matière de mouvement transfrontière de combustible usé sont les suivants :

- nécessité du consentement préalable de l'Etat de destination ,

- nécessité, pour cet Etat de destination, de posséder des moyens administratifs et techniques adéquats pour gérer de façon sûre le combustible usé ou les déchets radioactifs;

- interdiction de toute expédition au sud de 60° de latitude sud, c'est-à-dire dans l'Antarctique, en conformité avec le traité de Washington sur l'Antarctique de 1959.

En revanche, la convention n'introduit aucune règle spécifique relative au pays de transit , mais elle renvoie aux conventions internationales existantes pour le mode de transport considéré. Ainsi, par exemple, c'est la convention sur le droit de la mer qui s'applique lorsqu'un navire transportant des déchets radioactifs traverse les eaux territoriales d'un pays tiers. Dans ce cas, aucun consentement de l'Etat de transit n'est requis, en application du principe du passage innocent.

3. Le contrôle du respect des engagements des Etats

Le mécanisme de contrôle de la mise en oeuvre par les Etats des mesures spécifiées par la convention est identique à celui qui avait été retenu pour la convention sur la sûreté nucléaire : les parties contractantes doivent fournir des rapports sur les mesures prises pour remplir chacune des obligations énoncées dans la convention ainsi que sur leur politique et pratique de gestion des combustibles usés et des déchets radioactifs dans la perspective de réunions d'examen qui se tiennent à un intervalle de trois ans au plus. Ce mécanisme "d'examen par les pairs" vise à inciter les Etats à améliorer volontairement leur réglementation et le niveau de sûreté de leurs installations. Le secrétariat de ces réunions sera assuré par l'AIEA.

III. LA MISE EN OEUVRE DE LA CONVENTION COMMUNE SUR LA SÛRETÉ DE LA GESTION DU COMBUSTIBLE USÉ ET DES DÉCHETS RADIOACTIFS

Votre rapporteur souhaite analyser la mise en oeuvre de la convention par la France, ainsi que ses implications pour les autres pays détenteurs de capacités nucléaires.

A. LA SITUATION DE LA FRANCE AU REGARD DE LA CONVENTION

La France a pris une part active à l'élaboration de la convention, notamment en proposant de regrouper dans un instrument unique mais dans des chapitres distincts la question du combustible usé et celle des déchets radioactifs. Par ailleurs, bien que la convention ne s'applique pas au combustible usé faisant l'objet d'un retraitement, la France a déclaré, sur une base volontaire, qu'elle ferait rapport sur le retraitement.

Son cadre législatif et réglementaire, qui continue d'évoluer dans le sens d'une sûreté acccrue dans le domaine nucléaire est d'ores et déjà très largement conforme aux prescriptions de la convention.

1. Un cadre législatif et réglementaire largement conforme aux prescriptions de la convention

En ce qui concerne le combustible usé, étant donné sa forte radioactivité, il se trouve en France dans des installations nucléaires régies par la réglementation spécifique aux installations nucléaires de base (INB). De fait, en l'absence de site d'entreposage particulier, le combustible usé est entreposé soit dans les centrales nucléaires dépendant d'Electricité de France pour la plupart, soit à l'usine de retraitement de COGEMA située à La Hague dans la Manche.

La législation et la réglementation françaises interdisent l'exploitation d'une installation nucléaire sans autorisation. Les INB sont ainsi réglementées par le décret n° 63-1228 du 11 décembre 1963 modifié pris pour l'application de la loi n° 61-842 du 2 août 1961 modifiée relative à la lutte contre les pollutions atmosphériques et les odeurs. Ce décret prévoit notamment une procédure d'autorisation de création suivie d'une série d'autorisations délivrées lors des principales étapes marquant la vie de ces installations.

Les INB sont également soumises aux prescriptions du décret n° 95-510 du 4 mai 1995 pris pour l'application, d'une part de la loi du 2 août 1961 précitée, d'autre part de la loi n° 92-3 du 3 janvier 1992 sur l'eau. Ce décret fixe le régime d'autorisation des rejets d'effluents liquides et gazeux et des prélèvements d'eau de ces installations.

Quant à la gestion des déchets radioactifs, elle s'exerce dans le cadre législatif et réglementaire général applicable aux déchets. Au niveau législatif, il s'agit essentiellement de la loi n° 75-633 du 15 juillet 1975 relative à l'élimination des déchets et à la récupération des matériaux, modifiée par la loi n° 92-646 du 13 juillet 1992, et de la loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement.

Par ailleurs, en fonction de leur radioactivité, les déchets radioactifs sont généralement gérés dans des installations figurant soit dans la catégorie administrative des installations classées pour l'environnement (ICPE), soit dans celle des INB , ce qui ramène alors à l'hypothèse concernant le combustible usé.

La législation et la réglementation concernant les ICPE résultent de la loi n° 76-663 du 19 juillet 1976. Le régime administratif qui en est issu s'applique à toutes les installations figurant à la nomenclature des ICPE et gérant l'ensemble des déchets radioactifs qui proviennent eux-mêmes d'ICPE ou d'INB. Seuls certains déchets de très faible activité ne provenant pas d'ICPE ou d'INB pourraient échapper à ce cadre réglementaire, et seraient soumis seulement à la réglementation générale des déchets (lois de 1975 et de 1992, précitées et leurs textes d'application).

En ce qui concerne les déchets radioactifs gérés dans les INB, ils se répartissent entre les deux centres de stockage à long terme gérés par l'ANDRA (Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs), dans l'Aube et dans la Manche, où sont accueillis les déchets à faible et moyenne activité et à vie courte, et deux sites nucléaires de COGEMA (La Hague et Marcoule dans le Gard), où sont accueillis les déchets à haute activité.

La loi n° 91-1381 du 30 décembre 1991 relative aux recherches sur la gestion des déchets radioactifs , tout en créant l'ANDRA et en interdisant le stockage en France de déchets importés, a fondé légalement les recherches concernant la gestion à long terme des déchets radioactifs à haute activité et à vie longue.

Elle a identifié les principes que devront respecter les solutions de gestion des déchets radioactifs : respect de la protection de la nature, de l'environnement et de la santé, en prenant en considération le droit des générations futures. Elle prévoit un important programme de recherches structuré autour de trois axes : séparation-transmutation, stockage en formation géologique profonde, conditionnement et entreposage de longue durée. Elle en fixe le calendrier avec pour échéance l'année 2006.

L'esprit de la loi est de permettre une large exploration des solutions possibles, en vue d'assurer une gestion des déchets radioactifs et notamment de limiter le volume et l'activité des produits destinés à un entreposage de longue durée ou à un stockage en formation géologique profonde.

Les trois axes de la loi répondent à cette volonté d'exploration des solutions possibles.

L'axe relatif à la séparation-transmutation envisage les diverses solutions pouvant réduire, au moins substantiellement, la masse et la toxicité des radionucléides à vie longue qui sont à l'origine des risques éventuels à long terme.

Le deuxième axe vise à définir les conditions dans lesquelles pourrait être réalisé et exploité un stockage, réversible ou irréversible, en formation géologique profonde, où pourraient être placés les divers colis de déchets de haute activité et à la vie longue.

Enfin, le troisième axe est consacré aux recherches sur le conditionnement et l'entreposage de longue durée en surface ou en subsurface et couvre le développement et la qualification de dispositifs permettant la conservation des déchets dans des conditions acceptables de sûreté pendant plusieurs décennies dans l'attente des modalités de gestion issues des recherches entreprises sur les deux premiers axes.

Bien que la France recherche constamment à améliorer son cadre législatif et réglementaire en matière de sûreté de la gestion du combustible usé et des déchets radioactifs, notamment pour ce qui concerne les déchets à très faible activité, on peut affirmer que les textes existants répondent aux prescriptions de la convention. Aussi la ratification de cette dernière n'entraîne-t-elle pas, pour la France, d'obligation nouvelle.

En ce qui concerne les mouvements transfrontières de déchets radioactifs, la France dispose déjà d'une réglementation très précise qui résulte de la transposition de la directive du Conseil européen du 3 février 1992 relative à la surveillance et au contrôle des transferts de déchets radioactifs entre Etats membres ainsi qu'à l'entrée et à la sortie de la communauté. Cette transposition a été effectuée par le décret n° 94-853 du 22 septembre 1994 relatif à l'importation, à l'exportation, au transit, ainsi qu'aux échanges de déchets radioactifs entre Etats membres de la Communauté avec emprunt du territoire national.

Aussi, la réglementation française impose d'ores et déjà la notification et le consentement de l'Etat de destination .

Elle permet également de contrôler l'application effective de toutes les conditions légales et réglementaires applicables à la sûreté et à la sécurité des déchets.

Dans les faits, l'application de cette réglementation est confiée au ministre chargé de l'énergie, lequel s'assure, à l'occasion de chacune des demandes de mouvement transfrontalier, que ces prescriptions sont remplies par le moyen d'une concertation interministérielle faisant l'objet d'une procédure écrite. Sont ainsi consultées les administrations relatives à la sûreté nucléaire, à l'environnement, à la radioprotection, à la réglementation des transports de toute nature et à la protection physique des matières et des transports, ainsi que, le cas échéant, le ministère des affaires étrangères.

Est par ailleurs interdite toute exportation à l'égard de tout pays tiers ne disposant pas de moyens législatifs, réglementaires, techniques et administratifs qui lui permettraient de gérer en sécurité les déchets radioactifs. Il en va de même pour l'exportation dans les pays ACP et dans l'Antarctique.

Enfin, la loi française du 30 décembre 1991 est conforme à la convention en ce qui concerne la circulation du combustible usé en vue de son retraitement ainsi que les dispositions relatives au retour dans leur pays d'origine de déchets provenant de pays étrangers.

Les principaux mouvements transfrontaliers de déchets radioactifs concernent précisément le retour dans leur pays d'origine de résidus vitrifiés issus du retraitement des combustibles usés des centrales des compagnies d'électricité étrangères (Allemagne, Belgique, Japon, Pays-Bas et Suisse).

Les contrats de retraitement avec ces compagnies prévoient, depuis 1977, le retour dans leur pays d'origine des résidus ultimes issus du retraitement des combustibles irradiés, conditionnés sous une forme permettant d'assurer leur transport et leur entreposage ou leur stockage de façon sûre et respectueuse de l'environnement.

Les combustibles usés allemands et japonais représentent plus de 90 % du tonnage des combustibles usés étrangers retraités à La Hague.

2. L'organisme de réglementation

L'article 20 de la Convention commune impose à chaque Etat membre de créer ou de désigner un organisme de réglementation chargé de mettre en oeuvre le cadre législatif et réglementaire sur la sûreté de la gestion du combustible usé et des déchets radioactifs. Par ailleurs, les mesures appropriées doivent être prises pour " assurer une indépendance effective des fonctions de réglementation par rapport aux autres fonctions dans les organismes s'occupant à la fois de la gestion du combustible usé ou des déchets radioactifs et à la réglementation en la matière".

En France, l'organisme de réglementation compétent est la Direction de la sûreté des installations nucléaires (DSIN), qui constitue une direction du ministère chargé de l'industrie mais exerce sa mission sous l'autorité conjointe du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, et du ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement, ainsi que le précisent les décrets d'attributions des ministres en date du 11 juin 1997.

La DSIN est donc bien un organisme de réglementation séparé de tout organisme chargé de la promotion ou de l'utilisation de l'énergie nucléaire : elle dépend non seulement du ministère de l'industrie mais du ministère de l'environnement, et, à l'intérieur du ministère de l'industrie elle est complètement séparée de la direction générale de l'énergie et des matières premières (DGEMP) qui exerce la tutelle des exploitants nucléaires parmi lesquels la COGEMA, l'ANDRA, EDF et le Commissariat à l'énergie atomique.

Enfin, il convient de préciser que le gouvernement a demandé, le 9 décembre 1998, aux ministres chargés de l'industrie et de l'environnement de préparer un projet de loi sur la transparence et le contrôle dans le domaine nucléaire . L'organisation des pouvoirs publics devrait être modifiée de manière à séparer plus nettement l'exploitation des installations nucléaires, le contrôle des exploitants et l'expertise technique.

Ce projet porterait notamment sur la création d'une autorité administrative indépendante chargée du contrôle des installations nucléaires et dotée, à cet effet, d'une compétence réglementaire et d'un pouvoir de sanction administrative.

B. L'APPLICATION DE LA CONVENTION PAR LES AUTRES ETATS PARTIES

A la fin de l'année 1998, la convention commune avait été signée par 37 Etats et ratifiée par 5 d'entre eux (cf. liste en annexe).

Parmi les Etats disposant de capacités nucléaires et n'ayant pas encore signé la convention, on peut citer : la Chine, l'Inde, le Japon, le Mexique, le Pakistan, les Pays-Bas et la Russie. Le gouvernement russe a toutefois annoncé il y a quelques semaines son intention de signer la convention.

D'une manière générale, la Convention reprend les prescriptions déjà mises en oeuvre par les pays les plus avancés en matière de contrôle des activités nucléaires et elle a pour objectif, grâce à l'examen périodique des rapports nationaux, de permettre progressivement aux pays les moins avancés, notamment les pays de l'ex-bloc soviétique et les pays émergents, de faire progresser leur propre réglementation.

En ce qui concerne les pays européens, et sans vouloir aborder un sujet qui ne relève pas des objectifs de la Convention commune, on peut toutefois signaler que celle-ci permet de fournir un éclairage à la question de l'intention du gouvernement allemand de renoncer au retraitement à l'étranger des déchets radioactifs. Il faut tout d'abord rappeler que la convention commune, dans son préambule, reconnaît la liberté de chaque Etat pour définir une politique en matière de gestion du cycle du combustible, " certains Etats considérant que le combustible usé est une ressource de valeur, qui peut être retraitée, d'autres choisissant de le stocker définitivement ". C'est donc la solution du stockage définitif qui, dans ce cas, a été choisie par le Gouvernement allemand, ce stockage devant être effectué dans des centres situés au sein même des centrales nucléaires. Sur 19 sites nucléaires, 3 seraient déjà équipés de telles capacités de stockage. Le retour en Allemagne des déchets stockés à La Hague, et le stockage des déchets que continuerait à produire l'industrie nucléaire allemande imposerait donc la construction de capacités supplémentaires obéissant aux principes de sûreté.

CONCLUSION

En élevant au rang de norme de droit international un ensemble de recommandations ou de principes à caractère non contraignant, la convention commune sur la sûreté de la gestion du combustible usé et de la sûreté de la gestion des déchets radioactifs du 5 septembre 1997 permet à la codification des normes de sûreté nucléaire de prolonger les progrès décisifs réalisés avec la convention de 1994 sur la sûreté nucléaire, en couvrant désormais les activités liées à "l'aval" du cycle de combustible nucléaire.

Fondée sur un mécanisme de contrôle incitatif, la convention commune doit permettre aux pays qui y souscrivent de réaliser des progrès graduels en matière de gestion des déchets radioactifs et du combustible usé.

Il est logique que la France, qui a participé activement à l'élaboration de la convention commune et dont les pratiques s'y conforment déjà très largement, ratifie cette convention.

Dans ces conditions, votre commission des Affaires étrangères vous demande d'adopter le présent projet de loi.

EXAMEN EN COMMISSION

La commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a examiné le présent rapport au cours de sa réunion du 27 janvier 1999.

A la suite de l'exposé du rapporteur, M. André Dulait a souhaité savoir si la loi française de 1991, qui pose le principe du retour des déchets radioactifs dans leur pays d'origine, établissait un calendrier en la matière.

M. Christian de La Malène a demandé si la convention imposait la création d'une autorité de contrôle indépendante de l'Etat.

M. Xavier de Villepin, président, s'est interrogé sur les raisons qui avaient conduit l'ONU à confier le contrôle du désarmement en Irak à l'UNSCOM et non à l'AIEA. Il a ensuite évoqué les implications des positions du Gouvernement allemand en matière d'énergie nucléaire, en se demandant en particulier quel pourrait être leur impact sur la position des pays d'Europe centrale et orientale en la matière.

M. Robert del Picchia, rapporteur, a alors apporté les précisions suivantes :

- si elle pose le principe du retour dans leur pays d'origine des déchets radioactifs, la loi française de 1991 ne fixe aucun calendrier précis, se contentant d'indiquer que les déchets étrangers ne peuvent être stockés au-delà de la durée nécessaire à leur retraitement ;

- la convention prévoit que les fonctions de contrôle doivent être séparées de celles de la gestion de combustible usé et de déchets radioactifs, mais elle n'impose pas la création d'une autorité de contrôle indépendante de l'Etat ;

- l'AIEA n'effectue des contrôles et vérifications qu'à la demande de l'Etat concerné, si bien qu'elle ne pouvait intervenir en Irak ; elle a en revanche mis ses capacités d'expertise technique à la disposition de l'UNSCOM ;

- si l'Autriche a renoncé à l'énergie nucléaire, plusieurs pays d'Europe centrale et orientale comme la République tchèque, la Slovaquie ou la Slovénie sont actuellement engagés dans des programmes électronucléaires indispensables à leurs besoins énergétiques et auxquels il leur serait difficile de renoncer.

La commission a alors approuvé le projet de loi qui lui était soumis.

ANNEXE I -
Etat des signatures et des ratifications de la convention commune
sur la sûreté de la gestion du combustible usé
et sur la sûreté de la gestion des déchets radioactifs

(situation communiquée par l'AIEA à la fin 1998)

ETAT	DATE DE SIGNATURE	DATE DE RATIFICATION
Allemagne	1er octobre 1997	13 octobre 1998
Argentine	19 décembre 1997
Australie	13 novembre 1998
Autriche	17 septembre 1998
Belgique	8 décembre 1997
Brésil	31 octobre 1997
Bulgarie	22 septembre 1998
Canada	7 mai 1998	7 mai 1998
Corée	29 septembre 1997
Croatie	9 avril 1998
Danemark	9 février 1998
Espagne	30 juin 1998
Etats-Unis	29 septembre 1997
Finlande	2 octobre 1997
France	29 septembre 1997
Grèce	9 février 1998
Hongrie	29 septembre 1997	2 juin 1998
Indonésie	6 octobre 1997
Irlande	1er octobre 1997
Italie	26 janvier 1998
Kazakhstan	29 septembre 1997
Liban	30 septembre 1997
Lituanie	30 septembre 1997
Luxembourg	1er octobre 1997
Maroc	29 septembre 1997
Norvège	29 septembre 1997	12 janvier 1998
Pérou	4 juin 1998
Philippines	10 mars 1998
Pologne	3 octobre 1997
République tchèque	30 septembre 1997
Royaume-Uni	29 septembre 1997
Roumanie	30 septembre 1997
Slovaquie	30 septembre 1997	6 octobre 1998
Slovénie	29 septembre 1997
Suède	29 septembre 1997
Suisse	29 septembre 1997
Ukraine	29 septembre 1997

ANNEXE II -
ETUDE D'IMPACT1 ( * )

1) Etat de droit et situation de fait existants

La convention commune est un instrument juridique à caractère incitatif visant, comme la convention sur la sûreté nucléaire qui l'a précédée, à promouvoir le développement d'une culture de sûreté dans la gestion des activités nucléaires.

La France, comme la plupart des autres pays occidentaux ayant recours à l'énergie nucléaire, a institué des normes de sûreté élevées pour la gestion des combustibles usés et des déchets radioactifs. Elle est d'ores et déjà en conformité avec les objectifs de la convention commune.

Il n'en est pas moins nécessaire que la France donne l'exemple en ratifiant dès que possible cette convention afin d'inciter les Etats dont les normes de sûreté ne sont pas encore entièrement satisfaisantes à en faire de même. Cela est d'autant plus souhaitable que la question de la sûreté de la gestion des déchets radioactifs risque de prendre une importance accrue dans les années à venir.

2) Bénéfices escomptés

- Emploi :

Sans objet.

- Intérêt général :

Intérêt pour l'environnement : le développement dans le monde entier d'une culture de sûreté pour les activités nucléaires est important pour la France. L'accident de Tchernobyl a montré que les risques de pollution ou de contamination ne s'arrêtaient pas aux frontières. C'est d'ailleurs à la suite de cette catastrophe qu'a été engagée la négociation de la convention sur la sûreté nucléaire, puis celle de la convention commune. L'institution de normes rationnelles pour la gestion des combustibles usés et celle des déchets radioactifs peut contribuer à prévenir les risques de pollution et à préserver l'environnement global.

Intérêt pour l'économie : pour l'avenir de l'industrie nucléaire française, il est capital que soit assurée la crédibilité du nucléaire en matière de sûreté. L'entrée en vigueur rapide de la convention commune est un élément qui peut y contribuer.

- Impact financier :

Sans objet.

- Simplification des formalités administatives :

Sans objet.

- Complexité de l'ordonnancement juridique :

Sans objet.

PROJET DE LOI

(Texte présenté par le Gouvernement)

Article unique

Est autorisée l'approbation de la convention commune sur la sûreté de la gestion du combustible usé et sur la sûreté de la gestion des déchets radioactifs, signée à Vienne le 29 septembre 1997, et dont le texte est annexé à la présente loi ^{2 ( * )} .

* ¹ Texte transmis par le Gouvernement pour l'information des parlementaires.

* ² Document Sénat n° 135 (1998-1999).