II. LA PROPOSITION DE RÉFORME : LES TERMES DU DÉBAT
A. LES OBJECTIFS DE LA COMMISSION : CONCENTRATION ET DÉCENTRALISATION
1. Un objectif de concentration géographique et thématique
a) " Agenda 2000 "
Dans la
perspective tant du nouvel élargissement que de la programmation
financière communautaire de la période 2000-2006, la Commission a
publié en juillet 1997 une communication : "
Agenda
2000 : pour une Union plus forte et plus large
", qui propose,
notamment, une réforme des deux grandes politiques communautaires :
la politique agricole commune (PAC) et la politique structurelle.
Rappelons que la proposition de réforme de la PAC a donné lieu
à une réflexion approfondie de votre commission qui a
déposé, à la suite de son rapport d'information :
"
Quelle réforme pour la politique agricole
commune
"
11(
*
)
une
proposition de résolution sur ce sujet, actuellement en instance
d'examen.
b) Les grands principes
La
Commission a globalement proposé le schéma suivant :
Poursuivre l'effort de cohésion
Constatant que la politique régionale doit rester une priorité
dans la perspective de l'élargissement, la Commission propose de
maintenir cet effort à
0,46 % du PNB communautaire
de
1999
, en lui affectant
275 milliards d'écus
(prix 1997)
, par rapport à 200 milliards pour la période 1993-1999. Une
enveloppe de 45 milliards serait réservée aux nouveaux
entrants (dont 7 au titre de la " pré-adhésion "),
chaque pays ne pouvant recevoir un montant supérieur à 4 %
de son PIB.
La répartition financière globale serait donc la suivante :
-
pour les Quinze
: 230 milliards d'écus (210 pour
les fonds structurels, 20 pour le fonds de cohésion) ;
-
pour les nouveaux entrants
: 45 milliards d'écus
(38 pour les dotations structurelles et le fonds de cohésion, 7 pour la
pré-adhésion).
Renforcer la concentration
La Commission propose une concentration thématique (passer de
7 objectifs à 3
et de 13 PIC à 3) et
géographique (
de 51 %
de la population de l'Union couverte
à
35 ou 40 %
).
Cette concentration s'accompagne d'une proposition de sortie " en
sifflet " (le " phasing out ") pour les zones qui perdraient
leur éligibilité (zone des anciens objectifs 1, 2 et 5b non
éligibles aux nouveaux objectifs 1 et 2).
La Commission propose de retenir les trois objectifs suivants :
-
l'objectif 1
serait, comme c'est déjà le cas,
consacré aux régions en
retard de développement
,
mais le critère de PIB par habitant inférieur au seuil de
75 % de la moyenne communautaire serait entendu strictement. Cet objectif
devrait concentrer les 2/3 des dotations ;
-
l'objectif 2
serait destiné aux
régions en
reconversion économique et sociale
, qu'elles soient
industrielles
ou de services, rurales, urbaines ou dépendantes de la pêche
.
La population résidant dans les zones éligibles à
l'objectif 2 ne devrait pas dépasser
18 %
du total de
la population de l'Union ;
- l'objectif 3
-le seul objectif horizontal et non régional-
tendrait au
développement des ressources humaines
. Il serait
destiné à intervenir en dehors des zones éligibles aux
objectifs 1 et 2.
Soulignons, en outre, que comme le détaille le rapport d'information
précité de votre Commission des Affaires économiques sur
la réforme de la PAC, le FEOGA section garantie contribuerait au
financement du développement rural.
De même, le nombre de programmes d'initiative communautaire serait
ramené à 3 : coopération interrégionale ;
développement rural et ressources humaines, pour un montant total de
5 % du total des ressources des fonds structurels. Une seule source de
financement (un seul fonds) serait prévue pour chaque initiative, dans
une optique de simplification.
Maintenir le fonds de cohésion
Le fonds de cohésion, mis en place par le traité sur l'Union
européenne signé en 1992, qui bénéficie aux
Etats-membres ayant un PNB par habitant inférieur à 90 % de
la moyenne communautaire, serait maintenu, y compris pour les Etats
intégrant la troisième phase de l'Union économique et
monétaire (monnaie unique), pour un montant total de 3 milliards
d'écus par an.
Prévoir un soutien structurel pour les nouveaux adhérents
Des fonds seraient destinés aux candidats à l'adhésion,
dans la limite de 4 % de leur PIB : 7 milliards d'écus
pour la pré-adhésion au travers de l'Instrument structurel de
pré-adhésion (ISPA), et 38 milliards d'écus pour les
adhérents.
2. Une volonté de décentralisation
"
Agenda 2000
" souhaite mettre en place un
"
partenariat exigeant au niveau décentralisé
"
en associant davantage les acteurs locaux. Il est également
proposé de réformer le mode opératoire des fonds
structurels. Plusieurs pistes sont avancées :
-
décentralisation
aux Etats-membres de la gestion des
aides, en contrepartie d'une
évaluation
renforcée ;
-
programmation pluriannuelle
associant plusieurs objectifs et
permettant une
globalisation des documents de programmation
(un seul
programme intégré par région) ;
-
" réserve de performance "
de 10 % du total
des fonds, attribuée à mi-parcours par la Commission, en fonction
des résultats obtenus, y compris dans l'exécution
budgétaire effective des programmations ;
- versement
d'avances
sur programmes (10 %) ;
-
dégagement d'office
des crédits non utilisés
au bout de deux ans.
B. L'ÉVOLUTION DES NÉGOCIATIONS COMMUNAUTAIRES
La
communication "
Agenda 2000
", à valeur de document
d'orientation politique, s'est traduite juridiquement par la publication par la
Commission de plusieurs propositions de règlements, le 18 mars
dernier, qui sont actuellement sur la table des négociations.
Concernant la politique structurelle, il s'agit de propositions de
règlements du Conseil relatifs :
- aux
dispositions générales sur les fonds
structurels
(c'est sur ce projet que se concentre le " noyau
dur " de la négociation ) ;
- au
fonds européen de développement
régional
;
- au
fonds social européen ;
- aux
actions structurelles dans le secteur de la
pêche
.
1. Le calendrier des négociations
La
réforme devrait entrer en vigueur au
1
er
janvier 2000, ce qui signifie, en pratique, quelle
devrait être achevée, pour laisser aux négociations sur les
programmes eux-mêmes le temps de se dérouler, d'ici à la
fin du premier trimestre 1999.
Les négociations se voient en effet menacées d'un
véritable " dérapage " si elles ne pouvaient se
conclure d'ici au renouvellement du Parlement européen, en juin
prochain. La " fenêtre de tir " est donc étroite,
malgré l'importance de l'enjeu.
Il semble que, bien que ce sujet doive être évoqué au
sommet européen de Vienne des 11 et 12 décembre prochain, il
ne faille pas attendre d'accord politique définitif avant, au mieux,
mars 1999.
La procédure de décision employée pour certaines
propositions de règlements (et notamment pour le règlement
général sur les fonds structurels) est celle de
l'article 130 D du traité instituant la Communauté
européenne qui, bien que moins complexe que la procédure de
codécision, requiert toutefois
un avis conforme du Parlement
européen et l'unanimité du Conseil.
Cette tâche n'est pas aisée, compte tenu :
- de la diversité des positions des Etats-membres ;
- de l'objectif à atteindre par nature douloureux : la
concentration ;
- de l'importance de la réforme : la politique structurelle
fait déjà, pour le seul règlement
" général ", l'objet d'un texte de 58 articles
assortis de 58 considérants ; et encore n'est-ce qu'une
partie, d'ailleurs peu dissociable de l'ensemble, d'Agenda 2000 ; qui
est mis en oeuvre par une vingtaine de propositions de règlements au
total ;
- de l'étroitesse du délai fixé pour la fin des
négociations.
La présidence (autrichienne) du Conseil souhaite malgré tout
obtenir un accord sur le plus grand nombre possible de points en discussion.
Des points techniques ont déjà fait l'objet de compromis.
Un dialogue interinstitutionnel, complexe et évolutif, et encore
largement inabouti, s'est noué à plusieurs niveaux. Il concerne
les quinze Etats-membres entre eux et plus particulièrement la
présidence du Conseil et les autres Etats-membres :
- pour l'instant - le plus souvent - au niveau de groupe
d'experts (le groupe de travail
" actions structurelles "
ou
le groupe des
" Amis de la présidence
12(
*
)
"
) ;
- ou bien au niveau du comité des représentants permanents
(COREPER), qui tranche les principaux points restés en suspens.
Cette négociation associe aussi la Commission, qui est de par les
traités la principale force de proposition, et le Parlement
européen.
Le processus de négociation sera donc long et complexe. Il est encore
loin d'aboutir, même si des compromis se dessinent sur certains
points.
2. Les termes du débat
a) La difficulté d'avancer une simulation précise de l'impact de la réforme
Votre
rapporteur s'est bien entendu intéressé à l'impact que la
proposition de réforme aurait pour notre pays, dans un contexte global
de
réduction des zones éligibles
et de sortie
-à part les DOM, du fait de la reconnaissance de leur
ultrapériphicité par le traité d'Amsterdam-
du zonage
de l'objectif 1
, qui concentrera les 2/3 du total des dotations, des
zones françaises jusqu'alors éligibles
: Corse et
Valenciennois.
La superficie des territoires français concernés au titre de
l'objectif 1 risque donc d'être massivement réduite. Les
estimations quant à l'éligibilité à
l'objectif 2 sont plus délicates et il est très difficile
d'aboutir à des conclusions tranchées.
En effet, un trop grand nombre de points restent en discussion, en particulier
pour la définition précise des critères du nouvel
objectif 2 et pour les dispositifs de sortie transitoire de
l'éligibilité (le " phasing out "), qui
intéressent au premier chef notre pays.
Le commissaire européen à la politique régionale,
Mme Monika Wulf-Mathies, aurait, un temps, évoqué
le
chiffre de 36,8 % de la population française
comme pouvant
être éligible aux nouveaux zonages européens. Mais ce
chiffre n'a pas été confirmé. Certains interlocuteurs
connaisseurs du dossier ont semblé moins optimistes.
La DATAR, qui effectue des simulations cartographiques des conséquences
possibles des négociations actuelles, n'a pas souhaité les
communiquer, estimant qu'il s'agissait de documents de travail internes,
élaborés à une phase encore trop précoce de la
négociation pour être vraiment significatifs.
Il est vrai qu'à bien des égards, le jeu reste largement ouvert.
Votre rapporteur tentera de dresser une analyse succincte des nombreuses
questions qui se posent encore.
b) Les principaux points en discussion
L'objectif 1
:
- La
liste des régions
(le niveau NUTS II en
nomenclature communautaire) éligibles à cet objectif, qui
concentrera les deux tiers des dotations, sera définie par la Commission
sur le critère
d'un produit intérieur brut par habitant
(mesuré en standards de pouvoir d'achat)
inférieur à
75 % de la moyenne communautaire
, ce critère étant
désormais strictement entendu par la Commission. Il s'ensuivra une
augmentation importante - et peut-être excessive - des
dotations par habitant dans les zones éligibles.
Les sommes allouées à cet objectif ne doivent-elles
pas en conséquence être rééquilibrées au
profit des deux autres objectifs ?
- Les régions ultrapériphériques qui ont fait l'objet
d'un nouvel article et d'un protocole joint au traité d'Amsterdam (DOM
français qui remplissent de toutes façons le critère des
75 %, Açores, Madère et Canaries) sont incluses dans ce
zonage.
Faut-il y associer également, comme le propose la
Commission, les zones arctiques désertiques de l'actuel
objectif 6 ?
Comment justifier une telle exception à l'application stricte
proposée par la Commission du critère de 75 % ? Peut-on
envisager , comme l'avancent certaines délégations, deux
critères, l'un strictement entendu, de 75 % et l'autre de
65 %, donnant lieu à une éligibilité à taux
réduit ?
- Le
dispositif de sortie
" en sifflet " des zones
anciennement éligibles à l'objectif 1 qui ne le seraient
plus est pour le moins complexe : celles-ci continueraient à en
bénéficier jusqu'au 31 décembre 2005, date
à laquelle l'aide du FEDER serait prolongée pour les zones
devenues éligibles à l'objectif 2, les autres continuant de
percevoir des aides du FSE, de l'IFOP et du FEOGA-orientation en 2006, pour
achever des opérations en cours.
Quelles seront précisément les sommes
attribuées à cette transition ? Pourquoi le " Phasing
out " de l'objectif 1 a-t-il une durée proposée
différente de celle de l'objectif 2 ?
L'objectif 2
Ce point, qui figure à l'article 4 de la proposition de
règlement général, concentre encore de nombreux
débats.
- L'objectif 2 serait, en effet, composé d'actions
hétéroclites bénéficiant à diverses zones en
reconversion, qu'elles soient industrielles, de service, rurales, urbaines
difficiles, ou liées à la pêche.
- La proposition de la Commission est la suivante :
seule
18 % de la population de l'Union
pourrait être éligible
au nouvel objectif 2. La Commission fixerait un
plafond de population
éligible par Etat-membre
, en fonction de plusieurs critères.
Les Etats-membres proposeraient à la Commission des listes de zones
éligibles, sous ce plafond. Un dispositif de sortie transitoire (zones
anciennement objectif 2 et 5b) est prévu.
Les questions, nombreuses, qui restent à trancher, sont principalement
les suivantes :
La répartition du plafond de 18 % entre les
Etats-membres
Afin de répartir le plafond entre Etats-membres, la Commission a
proposé, d'une part, une série de critères relatifs aux
problèmes structurels des régions industrielles et rurales et,
d'autre part, un indicateur de gravité des problèmes structurels
de chaque Etat-membre sur le plan national élaboré sur un
critère
de chômage global et de longue durée en dehors
des zones de l'objectif 1
. Cette position est soutenue par les
autorités françaises.
Or, certaines délégations (Allemagne et Royaume-Uni notamment)
souhaitent introduire un critère de sélection basé sur le
PIB par habitant, qui serait pourtant redondant avec le critère de
définition des zones éligibles à l'objectif 1.
Les " sous-plafonds " sectoriels
La Commission propose que, dans chaque Etat-membre, les régions
industrielles et rurales comprennent au moins 50 % de la population
éligible à l'objectif 2. Un considérant de la
proposition de règlement va plus loin puisqu'il indique une
répartition -indicative- optimale des 18 % de population, suivant
les actions (des " sous-plafonds ") :
- 10 % pour les restructurations industrielles et dans le secteur des
services ;
- 5 % pour les zones rurales ;
- 2 % pour les quartiers urbains ;
- 1 % pour les régions concernées par les
difficultés de la pêche.
Cette sous-répartition -que la Commission reconnaît comme
étant facultative et globale pour toute l'Union- semble contraire au
principe de subsidiarité. Ne vaut-il pas mieux la supprimer ?
La marge de manoeuvre des Etats-membres dans la délimitation
des zones
Plusieurs dispositions sont susceptibles
d'entraver la liberté de
choix
-à l'intérieur des critères communautaires-
des zones de l'objectif 2 par les Etats-membres
, dans l'enveloppe
fixée par leur plafond de population éligible.
Il s'agit en particulier :
-
de l'éventuel " plancher "
de
100.000 habitants par zone qu'a semblé un temps recouvrir, dans des
discussions informelles, le terme de " zone significative " figurant
dans le règlement ;
- de l'obligation de " cohérence "
des zonages
nationaux et communautaires qui imposerait une identité stricte
(à 2 % près) entre le zonage français de la prime
à l'aménagement du territoire (PAT) et le nouveau zonage objectif
2.
Cette mesure semble contraire à la subsidiarité. Elle
réduirait excessivement la carte PAT, alors que cette prime est
déjà trop sélective. Cet outil ne pourrait plus être
utilisé en compensation d'une éventuelle sortie de zonage
européen.
Même assortie d'une marge de tolérance accrue, comme il est
actuellement envisagé, cette obligation de
" cohérence " semble peu opportune voire inutile puisque
l'additionnalité des financements communautaire et national garantit
déjà un couplage des deux actions.
-
de l'éventualité d'une obligation de proposer au moins
une zone dans chaque département éligible
, qui pourrait
constituer un facteur de rigidité et d'émiettement ;
-
de l'éventuelle impossibilité
de pouvoir retenir
une zone rurale dans un département admissible au titre des
critères industriels (ou l'inverse). En d'autres termes, y aura-t-il une
différenciation des zones par type au sein de l'objectif 2, ou le
zonage sera-t-il " unicolore " ?
-
de l'étendue de la définition de la
" contiguïté "
, permettant d'élargir le
périmètre retenu, au-delà des départements
admissibles, à des zones voisines mais unies par des
problématiques similaires, comme les zones de restructuration
défense par exemple.
Le " phasing out "
Comme on l'a indiqué, un dispositif transitoire de sortie est
prévu pour les zones qui ne seront plus éligibles à
l'objectif 2. Or, il est étalé sur une durée moins longue
que celui de l'objectif 1.
Ce choix ne semble pas justifié
.
Le " filet de sécurité "
Bien que la réforme souhaite accroître la concentration des aides,
un " filet de sécurité " est prévu, qui assure
aux Etats-membres qu'ils ne perdent
pas plus du tiers de leur population
éligible, du fait du passage des anciens objectifs 5b et 2 au nouvel
objectif 2.
Cette mesure paraît contraire à l'objectif de concentration et
risque, en outre, de générer un effet de contagion, des
délégations souhaitant qu'un dispositif similaire soit introduit
pour l'objectif 1.
L'objectif 3
La question de l'exclusion mutuelle des interventions au titre des
objectifs 1, 2 et 3, proposée par la Commission, a
été posée par certaines délégations. Comment
en effet justifier d'une telle exclusivité ?
Ne serait-il pas souhaitable d'affirmer
l' " horizontalité " de l'objectif 3,
c'est-à-dire de prévoir qu'il puisse intervenir dans les zones
éligibles à l'objectif 2 où, au demeurant, les
problèmes sociaux les plus graves se posent souvent ?
Le fonds de cohésion
La Commission propose que les pays éligibles aux actions de
cohésion puissent le rester, même s'ils intègrent la
monnaie unique.
Une telle argumentation est-elle cohérente avec le processus
en cours d'intégration par ces pays de la troisième phase de
l'union économique et monétaire ?
En tout état de cause, le fonds de cohésion devrait faire partie
de " la mise à plat " souhaitée par le Président
de la République française afin que l'on puisse comparer les
avantages nationaux résultant des différentes politiques
européennes.
Les programmes d'initiative communautaire (PIC)
Ces initiatives qui ont un grand intérêt doivent être
défendues, certaines délégations demandant que leur nombre
soit réduit au-delà du chiffre de trois proposé par la
Commission.
Il s'agit là d'un champ fertile pour la coopération entre
l'Union et les régions.
La " réserve de performance "
La Commission propose que 10 % des crédits d'engagement prévus
par les fonds structurels soient attribués à mi-parcours par
elle-même en fonction de la mise en oeuvre des programmes et du respect
du critère d'additionnalité (co-financements nationaux).
Cette proposition pourrait être la porte ouverte à un
certain arbitraire. Toutefois, elle a le mérite de donner à la
Commission les moyens d'une évaluation opérationnelle et
stimulante.
Le partenariat
La Commission propose que les Etats-membres mettent en place un partenariat
renforcé,
ouvert aux autorités régionales et
locales
, ainsi qu'aux "
partenaires économiques et
sociaux
", aux "
responsables de l'environnement et de la
promotion de l'égalité entre les hommes et les femmes
".
L'association des collectivités semble non seulement
nécessaire mais aussi souhaitable. Le dialogue avec les Conseils
régionaux devrait être privilégié.
La programmation
Le texte du règlement indique que la Commission établit des
orientations présentant les priorités communautaires pour chaque
objectif.
Cette disposition est contestée par certaines
délégations qui souhaitent obtenir davantage de liberté
dans la mise en oeuvre.
Le Comité de suivi
La proposition de règlement prévoit la création de
comités de suivi, présidés par l'autorité de
gestion de l'Etat-membre, pour chaque programme opérationnel, où
la Commission ne siègerait plus qu'à titre consultatif. Il se
préoccuperait de la qualité de la mise en oeuvre de
l'intervention (avis sur les modifications et compléments de
programmation, évaluation et adaptation des programmes, approbation du
rapport annuel d'exécution avant sa transmission à la Commission).
Certaines délégations demandent que son rôle
soit mieux défini.
La répartition entre les différents acteurs au sein des
comités de suivi doit être mieux équilibrée entre
l'Etat, l'Europe et les collectivités territoriales.
La globalisation des documents
Afin d'améliorer l'efficacité de l'action structurelle, le
règlement propose que l'action communautaire régionale soit
intégrée
dans un seul programme par région
, au
niveau territorial adéquat : celui de la région (dit NUTS
II), pour les objectifs 1 et 2.
Pour les objectifs 2 et 3, la Commission propose qu'ils continuent
d'être mis en oeuvre sous forme de
documents uniques de programmation
intégrant tous les Fonds
(DOCUP), tandis que l'objectif 1
resterait traité dans un "
cadre communautaire
d'appui
", en raison de l'importance des crédits
concernés et de la diversité des programmes pouvant être
mis en oeuvre.
La simplification de la gestion financière
Afin de limiter le volume des crédits sous-utilisés, il est
prévu que les crédits demandés, mais non utilisés
dans les deux ans suivant l'année de l'engagement, soient
dégagés d'office
. La Commission propose toutefois de
maintenir le statut privilégié de la dépense structurelle,
qui conduit à rebudgétiser automatiquement les crédits non
consommés.
Par ailleurs, la Commission propose de verser,
à titre d'avance
sur programme, un forfait
de 10 % de la contribution totale
prévue
, puis d'échelonner régulièrement les
remboursements.
Certaines délégations sont hostiles au
" dégagement d'office ", d'autres à
l'automaticité de la reconduction.