2. Un financement critiquable
La
substitution d'une dotation budgétaire aux recettes fiscales et
parafiscales que l'ADEME recouvrait jusqu'à présent comporte des
avantages. En premier lieu, elle devrait donner à l'Agence des marges de
manoeuvre dans la gestion de ses ressources dans la mesure où
l'équilibre entre recettes et dépenses n'aura plus à
être réalisée au niveau de chaque taxe et donc au niveau de
chaque type de pollution comme aujourd'hui. Elle devrait par ailleurs renforcer
le contrôle du Parlement sur des taxes qui n'étaient pas
nécessairement soumises à son examen jusqu'à
présent
8(
*
)
.
Votre commission des finances a cependant considéré que
l'inclusion des quatre taxes fiscales et parafiscales que l'ADEME recouvrait
jusqu'à présent, dans une taxe unique versée au budget de
l'Etat risquait de diminuer l'autonomie financière de l'Agence.
En effet, s'il est prévu que l'ADEME continue temporairement à
contrôler et recouvrer la part de la TGAP correspondant aux quatre taxes
dont elle avait la charge jusqu'à présent - ce qui est une
situation assez inédite et peu orthodoxe pour un impôt
d'Etat -, la direction générale des douanes devrait
progressivement se substituer à elle pour les fonctions de gestion
(assiette, réception des déclarations), de recouvrement et de
contrôle. Le passage de relais entre l'ADEME et la direction
générale des douanes devrait s'opérer avant le
1
er
janvier 2000.
L'Agence ne dépendra donc plus à terme que des subventions
budgétaires que ses ministères de tutelle voudront bien lui
accorder, crédits qui pourront faire l'objet de régulations
budgétaires en cours d'année, en dépit des engagements
pluriannuels que pourrait prendre l'Etat quant à la
pérennité et le niveau des ressources.
On peut à cet égard s'étonner de l'influence croissante du
ministère de l'environnement dans le financement d'une agence
destinée au départ à promouvoir les économies
d'énergie. La création de la TGAP devrait en effet
bénéficier davantage au ministère de l'environnement (dont
les crédits affectés à l'ADEME doublent par rapport
à 1998 : ils devraient passer de 1.900 millions de francs
à 3.947,8 millions de francs) qu'à celui de l'industrie. En
outre, les 500 millions de francs de crédits supplémentaires
destinés à la maîtrise de l'énergie et à la
promotion des énergies renouvelables seront inscrits pour les deux tiers
sur le budget de l'environnement, ce qui est contestable.
Enfin, il ne faut pas négliger le risque que la TGAP devienne une
" machine à taxer " au profit du budget de l'Etat. En effet,
comme l'écrit M. Philippe Marini, rapporteur général
du budget
9(
*
)
,
" une
décision de hausse de la TGAP, impôt
" écologique ", serait favorablement perçue par
l'opinion publique, alors que l'objectif de cette augmentation des taux ne
serait pas forcément l'amélioration de l'environnement mais
l'augmentation des recettes de l'Etat
. " La commission des finances
est en outre hostile à toute intégration (prévue à
terme) des redevances des agences de l'eau dans une taxe générale.
Compte tenu de ces observations, votre commission des finances vous propose
de supprimer l'article 30 du projet de loi de finances relatif à
l'institution de la TGAP.
En conséquence, votre rapporteur vous soumettra un amendement de
réduction des crédits du titre V portant sur 167 millions de
francs en autorisations de programme et en crédits de paiement.
On l'aura compris, un tel amendement ne condamne pas le principe d'une
augmentation des crédits destinés à relancer la
maîtrise de la consommation d'énergie et les énergies
renouvelables, mais tire les conséquences d'un mode de financement de
l'ADEME que votre commission des finances a jugé dangereux.
S'agissant de la politique de maîtrise de l'énergie en
elle-même, votre rapporteur souligne la nécessité de fixer
des objectifs précis à l'ADEME en termes quantitatifs et
qualitatifs afin qu'un bilan puisse être périodiquement
dressé et soumis au Parlement.