Projet de loi de finances pour 1999 : Aménagement du territoire et environnement

Projet de loi de finances pour 1999

MARINI (Philippe), Rapporteur général ; ADNOT (Philippe), Rapporteur spécial

RAPPORT GENERAL 66 (98-99), Tome III, Annexe 5 - COMMISSION DES FINANCES

Table des matières

N° 66

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès verbal de la séance du 19 novembre 1998.

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 1999 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 5

AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE ET ENVIRONNEMENT :

II. - ENVIRONNEMENT

Rapporteur spécial : M. Philippe ADNOT

(1) Cette commission est composée de : MM. Alain Lambert, président ; Jacques Oudin, Claude Belot, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels, André Vallet, vice-présidents ; Jacques-Richard Delong, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Philippe Marini, rapporteur général ; Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Jacques Baudot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Pelletier, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Henri Torre, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 1078 , 1111 à 1116 et T.A. 193 .

Sénat : 65 (1998-1999).

Lois de finances.

PRINCIPALES OBSERVATIONS

A. SUR LA FISCALITÉ

1. Concernant l'instauration de la TGAP (supprimée par le Sénat)

a) les raisons invoquées

A première vue, la TGAP peut apparaître comme n'étant qu'une compilation des cinq taxes qu'elle regroupe.

Le fait générateur de la taxation demeure, dans chaque secteur considéré, identique . Les modifications d'assiette ne sont pas fondamentales, sauf, pour mettre fin à certains contentieux, celle de la taxe sur les huiles usées. Même les modalités de recouvrement précédentes (par l'ADEME) sont conservées jusqu'en l'an 2000. Diverses dispositions (contractualisation pluriannuelle des ressources, création d'un compte spécial du Trésor) pourraient permettre de garantir l'affectation à l'ADEME d'un certain montant de crédits.

Pour 1999, dans l'immédiat, la fiscalisation intégrale des recettes concernées et leur intégration au budget général est compensée par le versement à l'agence de ressources supérieures à celles qui lui avaient été procurées en 1998.

Mais, d'emblée, apparaît une innovation importante qui tient à la globalisation de l'affectation à l'ADEME du produit des taxes regroupées.

Avec le système antérieur, en effet, les ressources dégagées par chacune des cinq taxes devaient être consacrées à des actions concernant, respectivement, leurs domaines spécifiques (traitement des déchets, lutte contre la pollution atmosphérique et le bruit, ramassage et recyclage des huiles usées).

Il sera désormais possible au Gouvernement de s'affranchir de ces contraintes et d'imposer à l'ADEME ses propres choix dans la répartition du produit de la TGAP : le financement par l'augmentation de la taxe sur les déchets de mesures concernant l'énergie en est la préfiguration. En outre, cette augmentation prouve que l'instauration de la taxe générale n'est pas neutre fiscalement comme il est prétendu.

Dans ces conditions, l'assouplissement des conditions de gestion par l'agence du produit, désormais globalisé, des cinq prélèvement, apparaît parmi les différentes raisons invoquées, comme la véritable priorité.

Les autres arguments invoqués, eux, semblent très discutables :

- Meilleure lisibilité de la politique fiscale environnementale ? Globaliser n'est pas clarifier. La complexité des assiettes respectives des prélèvements, dont le produit est fusionné, demeure.

- Mise en oeuvre plus efficace du principe pollueur-payeur ? La spécificité des taxes précédentes n'a pas empêché une forte augmentation de leur rendement total et le "juste retour" n'était pas nécessairement perçu par les intéressés comme un "droit à polluer" ^{1( * )} .

- Contrôle parlementaire accentué ? Trois des cinq taxes regroupées avaient un caractère fiscal et ne pouvaient donc, déjà, être modifiées que par une loi.

S'il est exact que l'inscription dans la loi de finances améliore la situation, particulièrement en ce qui concerne les deux taxes parafiscales, c'est surtout au niveau de l'information des parlementaires, car on connaît les limites de l'initiative parlementaire en matière financière (il est notamment interdit d'affecter une ressource à une dépense).

b) les regrets

Certains des avantages de l'affectation de chaque prélèvement au financement de mesures concernant l'activité taxée correspondante risquent d'être regrettés : niveau garanti de ressources, autonomie des établissements, gestion associant les collectivités et les industriels, acceptation facile des contributions et des dépenses dont l'utilité paraissait évidente.

L'intégration dans la TGAP des redevances perçues par les agences concernées menace, notamment, le caractère décentralisé du financement de la politique de l'eau. Même si de nouvelles instances de concertation sont mises en place, l'implication des "payeurs" dans la gestion du système risque d'être moins forte.

c) Les craintes

De possibles dérives sont à redouter :

- assignation à la fiscalité écologique d'objectifs a priori assez éloignés de la protection de l'environnement ^{2( * )} , par exemple en matière de politique de l'emploi ou d'aide aux plus démunis (c'est ce qu'on appelle le "deuxième dividende" de cette fiscalité) ;

- diminution de crédits, en dépit des engagements pris (cela est déjà arrivé pour les lois de programmation militaire), au profit d'autres priorités ou pour des raisons conjoncturelles (annulations de dépenses en cours d'exercice) ;

- enfin, multiplication de taxes intégrées à la TGAP entraînant un accroissement de la pression fiscale globale qui irait à l'encontre des objectifs poursuivis : les investissements nécessaires à un développement économique durable seraient ralentis et les recettes budgétaires correspondantes réduites (trop d'impôt tue l'impôt).

Or, de nombreuses futures taxes ont vocation à être intégrées dans la TGAP au côté des redevances des agences de bassin : taxes sur les gaz à effet de serre, redevance de modification du régime des eaux (qui est une sorte d'impôt anti-inondation), taxe sur l'utilisation des engrais et produits phytosanitaires, ou, enfin, "écotaxe" européenne sur le carbone et l'énergie.

Leur cumul risque de s'avérer excessif.

d) des dangers réels

D'ores et déjà, on assiste :

- à un alourdissement des prélèvements intégrés dans la TGAP, qui, au cours des années précédentes avaient déjà continuellement augmenté, d'où l'apparition de contentieux,

- à la désaffectation du produit de la taxe sur les déchets ménagers consacré au financement des mesures concernant l'énergie,

- à une ébauche de "deuxième dividende" (20 millions de francs de crédits de l'ADEME sont consacrés à la maîtrise de l'énergie pour les ménages démunis ; les redevances des agences de l'eau serviront à créer des emplois-jeunes...).

Toutes ces raisons expliquent la suppression de la TGAP par le Sénat.

2. Concernant les déchets

a) TVA au taux réduit sur le traitement des ordures ménagères

La rédaction de l'article 21 est ambiguë, notamment en ce qui concerne la valorisation énergétique et l'assujettissement des déchets résiduels des journaux, magazines et des fermentescibles.

Il est en effet parfois difficile, dans ce dernier cas, de distinguer, au stade des opérations de ramassage des déchets, celles qui se rapportent à des produits recyclables et qu'il faut donc inclure dans la collecte sélective ou séparative.

Il serait souhaitable, afin d'éviter tout contentieux, d'étendre l'application du taux réduit à l'ensemble des opérations de collecte et de traitement des ordures ménagères mais il en coûterait alors 1,3 milliard de francs au lieu de 327 millions de francs.

b) Taxe sur le stockage

Sans doute conviendrait-il aussi d'assujettir à la taxe sur le stockage, dans les mêmes conditions que les décharges collectives, les décharges "internes" des entreprises industrielles, souvent à l'origine de "points noirs" dont la résorption incombe à la collectivité.

Enfin, dans certains cas, la surtaxe de 50 % (cf. TGAP), maintenue par l'article 30 de la loi de finances, frappe des déchets dont l'origine est certes extérieure au périmètre du plan d'élimination, mais néanmoins proche des installations de stockage.

B. SUR LES DÉPENSES

1. On peut s'interroger sur la capacité du ministère de l'environnement à maîtriser l'augmentation massive de moyens dont il bénéficie

D'autant que des problèmes de consommation de crédits ont été rencontrés dans l'exécution des précédents exercices.

Le taux global de consommation n'était ainsi que de 85 % en 1997, avec des niveaux particulièrement bas, au titre VI, en ce qui concerne les subventions d'investissement destinées à l'ADEME (70 %) ou consacrées à la gestion des eaux et des milieux aquatiques (40 %) et à la prévention des risques technologiques et naturels majeurs (50 %).

2. Concernant la relance de la politique de maîtrise de l'énergie et des énergies renouvelables

Elle semble prématurée en l'absence d'un véritable débat de fond sur l'avenir du nucléaire dans notre pays.

Comme l'écrit le rapporteur pour avis de la commission de la production et des échanges de l'Assemblée nationale, "le développement des énergies renouvelables ne constituera jamais, à lui seul, une réponse suffisamment globale pour venir concurrencer l'énergie nucléaire, aussi propre que non bruyante...".

Quant aux économies d'énergie, elles ne correspondaient pas à une nécessité urgente dans le contexte économique actuel.

3. Concernant les créations d'emplois

Depuis 1997, il y a pratiquement un emploi créé dans l'administration centrale pour 3 dans les DIREN(directions régionales), ce qui paraît correspondre à un taux d'encadrement exagéré.

Dans les services déconcentrés, votre rapporteur ne conteste pas l'existence de certains besoins mais désire qu'il y soit pourvu par des transferts et des redéploiements plutôt que par des créations nettes qui alourdissent des charges publiques.

De toute façon, le ministère doit demeurer une administration de mission. Il ne dispose ni de services départementaux, ni même de personnel titulaire dépendant directement de lui. Ses moyens budgétaires restent faibles, on l'a vu, en comparaison de ceux de l'ensemble des autres ministères oeuvrant pour l'environnement ou des investissements des agences de bassin et des collectivités locales.

Dans ces conditions, son efficacité demeure fondée sur ses capacités d'incitation et de persuasion et ne se mesure pas à l'aune de ses effectifs ou de ses crédits propres.

4. Concernant les missions régaliennes du ministère

Le ministère prétend justifier l'augmentation considérable des moyens qui lui est consentie cette année et devrait, selon lui, se répéter les années suivantes, par les missions régaliennes qu'il est amené à exercer.

Or, il dépend de toute façon, en ce qui concerne ses ressources humaines, des autres ministères techniques ne disposant pas de personnel titulaire placé exclusivement sous son autorité.

Ainsi, par des aménagements de statuts de personnel ou des transferts de crédits, serait-il possible en évitant d'augmenter les dépenses, de renforcer l'autorité du ministère et de rationaliser ses attributions, sans qu'il cesse pour autant de se considérer comme une administration de mission.

5. Concernant les missions environnementales de service public

Des établissements publics, voire des associations, sont sollicités de façon peu orthodoxe pour l'accomplissement de certaines missions environnementales de service public qui devraient relever de l'Etat :

- mise à contribution des agences de bassin, par l'intermédiaire d'un fonds de concours, pour le financement de missions de police de l'eau exercées par l'Etat ;

- contrôle et recouvrement par l'ADEME des parts de TGAP assises sur les déchets, la pollution atmosphérique et le bruit des aéroports, alors qu'il s'agit d'un impôt d'Etat ;

- enfin, dans une réponse à une question de votre rapporteur, il est noté que "en dehors des subventions, quand le ministère souhaite une prestation particulière, correspondant le plus souvent à une mission de service public, il passe une commande directe à telle ou telle association".

De telles pratiques évoquent les "démembrements de l'Etat" traditionnellement dénoncés par la Cour des Comptes.

6. Concernant les associations

Votre rapporteur s'associe aux remarques formulées par ses collègues députés et sénateurs, concernant le manque de lisibilité des documents budgétaires et l'insuffisance des informations fournies au sujet des subventions aux associations.

Pour exiger plus de transparence et un meilleur encadrement des actions correspondantes, votre commission a inclus dans un de ses amendements la suppression de deux mesures nouvelles augmentant les crédits considérés (au chapitre 44-10, articles 50 et 70).

C. SUR LE DROIT DE L'ENVIRONNEMENT

1. La directive Habitats

Un problème juridique grave se pose du fait de l'absence de transposition en droit français des dispositions de la directive susceptibles d'imposer des contraintes aux propriétaires ou aux gestionnaires des espaces concernés, pouvant donner droit à des compensations financières.

2. L'atteinte au principe de parité dans la composition des commissions départementales des sites

L'article 22 de la loi du 3 janvier 1993 sur la protection et la mise en valeur des paysages a institué dans chaque département une commission des sites, perspectives et paysages dans laquelle devait être assurée une parité entre représentants de l'Etat et élus des collectivités territoriales. ^{3( * )}

Or, non seulement cette disposition n'a jamais été appliquée mais un décret du 23 septembre 1998 est venu la modifier, après que le Conseil constitutionnel ait considéré qu'elle était du domaine réglementaire.

Désormais, contre la volonté du législateur, les six élus de ces commissions se retrouvent dans chacune des formations dans lesquelles elles sont amenées à siéger, face à 17 représentants des administrations, des associations et des personnes qualifiées. ^{4( * )}

INTRODUCTION

L'évolution de ce budget en 1999 est exceptionnelle.

Il subit les effets, non seulement de l'intégration du produit des cinq taxes regroupées dans la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP), mais encore de la forte augmentation du taux des prélèvements correspondants.

Cette majoration permet de financer la relance des économies d'énergie et des énergies renouvelables.

Mais la progression des crédits hors TGAP est, de toute façon, sept fois supérieure à celle de la moyenne des dépenses de l'Etat.

Le budget de l'environnement devrait augmenter ainsi, en 1999, de 107,8 %, en y incluant le produit de la TGAP, et de 14,8 %, à périmètre constant, comme le montre le tableau ci-dessous.

La progression des autorisations de programme (+14,6 %) qui atteignent 916,5 millions de francs, est, elle aussi, très forte.

C'est, pour certains, l'inauguration d'une ère nouvelle, celle d'une nouvelle fiscalité écologique et d'une administration enfin promue au rang de ministère "régalien" ou "de plein exercice".

Pour d'autres, dont votre rapporteur, c'est le risque du commencement de la fin d'un système mutualiste, couronné de succès, depuis trente ans, dans le fonctionnement duquel chaque sociétaire, pouvant mesurer le fruit de ses efforts, se sentait profondément impliqué.

L'étatisation de la politique de l'environnement ne signifie pas son arrivée à l'âge adulte. Celle-ci doit demeurer décentralisée, déconcentrée, interministérielle et concertée. Elle ne peut pas prétendre non plus régler tous les problèmes de la société, notamment en matière d'emplois et d'inégalité, elle a suffisamment à faire dans son propre domaine.

L'efficacité du ministère de l'environnement ne se mesure pas à l'aune de ses crédits ou de ses effectifs, mais dépend de ses moyens d'incitation et de coordination, de son pouvoir de persuasion et de l'adhésion à ses objectifs de tous les partenaires concernés, grâce à la concertation.

Elle dépend aussi, en définitive, des capacités de financement des entreprises, des collectivités et des ménages qui ne doivent donc pas être soumis à des prélèvement excessifs.

Ce rapport présente le projet de budget de l'environnement, tel qu'il a été conçu à l'origine par le Gouvernement, en prenant en compte l'impact de la création de la TGAP, supprimée par le Sénat.

Mais il présente aussi les raisons fondamentales qui ont conduit votre commission des finances et la majorité du Sénat à refuser cette mesure fiscale inacceptable.

CHAPITRE PREMIER

UNE PROGRESSION EXCEPTIONNELLE ET GÉNÉRALISÉE DES DÉPENSES

Deux mesures exceptionnelles, la budgétisation de l'intégralité des ressources de l'ADEME ^{5( * )} d'une part, et, la relance des économies d'énergie et des énergies renouvelables, d'autre part, exercent un très fort impact sur ce budget. Mais, elle n'expliquent pas, à elles seules, la forte augmentation des crédits du ministère qui affecte pratiquement tous les postes de dépense.

I. DEUX MESURES EXCEPTIONNELLES ONT UN TRÈS FORT IMPACT SUR CE BUDGET...

A. LES RESSOURCES ET LES DÉPENSES SONT CONCERNÉES...

Côté recettes, on assiste à une intégration dans le budget de l'Etat de la totalité des ressources de l'ADEME ; côté dépenses, la relance de la politique de maîtrise de l'énergie et des énergies renouvelables mobilise des mesures nouvelles d'un montant très élevé (500 millions de francs).

1. La budgétisation de l'intégralité des ressources de l'ADEME

L'instauration d'une taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) dans laquelle se trouvent fusionnées les cinq taxes dont le produit était auparavant directement affecté à l'ADEME, donne lieu au versement à cette agence de la recette correspondante, à partir du budget de l'Etat dans lequel elle se trouve désormais intégrée (au sein de la dotation du ministère de l'environnement, en majeure partie, et aussi à l'intérieur de celle du ministère de l'industrie).

a) L'instauration de la TGAP

Trois des cinq taxes fusionnées par l'article 30 du projet de loi de finances ont un caractère fiscal : les deux taxes sur les déchets, ménagers d'une part, et industriels d'autre part, et la taxe d'atténuation des nuisances sonores aéroportuaires.

Les deux autres, sur la pollution atmosphérique et les huiles de base sont de nature parafiscale.

Le tableau ci-dessous en résume les principales caractéristiques.

Taxes	Texte institutif	Redevables
- Taxes sur le stockage des déchets ménagers et assimilés	Loi du 13 février 1992 relative à l'élimination des déchets	- Exploitants d'une installation de stockage
- Taxe sur les déchets industriels spéciaux	Loi du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement	- Idem
- Taxe sur les nuisances sonores aéroportuaires	Loi du 31 décembre 1992 relative à la lutte contre le bruit	- Exploitants d'aéronefs de plus de deux tonnes
- Taxe parafiscale sur la pollution atmosphérique	Décret n° 85-582 du 7 juin 1985	- Exploitants d'une installation classée d'une certaine importance, rejetant des substances nocives dans l'atmosphère
- Taxe parafiscale sur les huiles de base	Instituée en 1986, modifiée par les décrets des 31 août 1989 et 1994	- Personnes livrant, vendant ou produisant des huiles usagées dont le rejet est interdit ou des lubrifiants susceptibles de produire de telles huiles
NB/ Le poids (des déchets, substances ou huiles polluantes des avions) est un élément déterminant de l'assiette avec, en plus, dans ce dernier cas, les caractéristiques acoustiques de l'appareil.

En fait, l'instauration de la TGAP ressemble plus à une compilation des cinq anciens prélèvements qu'à la création d'une imposition vraiment nouvelle ^{6( * )} dans la mesure où les faits générateurs demeurent identiques, les assiettes ne sont pas fondamentalement modifiées sauf, pour des raisons juridiques, celle de la taxe sur les huiles de base ^{7( * )} .

Les cinq taxes conservent ainsi leur spécificité mais leur produit est consolidé et affecté globalement à l'ADEME qui le répartit en fonction de ses priorités ou plutôt, semble-t-il, de celles du Gouvernement.

b) La compensation offerte à l'ADEME

Du fait de la création de la TGAP -et c'est là, dans l'immédiat, la principale nouveauté- le produit des cinq taxes est affecté, non plus directement à l'ADEME, mais au budget général.

Mais, l'agence, en compensation, se voit reverser l'équivalent, à partir des budgets de l'environnement et de l'industrie.

C'est heureux pour elle dans la mesure où plus de 70 % de ses dépenses d'intervention et 30 % de ses dépenses de fonctionnement étaient couverts jusqu'ici par ces recettes fiscales et parafiscales.

Le montant de la compensation fait l'objet de deux estimations différentes dans le "bleu" de l'environnement, ce qui, -on l'imagine- ne facilite pas la tâche de votre rapporteur.

Page 58, il est écrit, s'agissant de l'ADEME, qu'"une dotation nouvelle de 1.435 millions de francs (105 millions de francs sur le titre IV et 1.330 millions de francs sur le titre VI) vient compenser la suppression des taxes affectées, du fait de la création de la TGAP dont le produit bénéficie au budget général".

Mais, aux pages 34 et 40, il est estimé que la contrepartie de l'institution de la TGAP se monte à 145 millions de francs, au titre IV, au titre du renforcement des moyens de l'agence, et à 1.623 millions de francs en autorisations de paiement et en crédits de paiement, au titre VI (subvention d'investissement), ce qui fait un total, non plus de 1.435 millions de francs, mais de 1.768 millions de francs.

Dans le premier cas, les mesures nouvelles en faveur des économies d'énergie et des énergies renouvelables ne sont pas couvertes par la TGAP, alors qu'elles le sont dans la deuxième hypothèse.

En réalité, le bon sens conduit à penser que ce sont effectivement les 1.935 millions de francs rapportés par la nouvelle taxe qui financent intégralement le supplément de dépenses relatif à l'énergie (500 millions de francs). 333 millions de francs se trouvent inscrits dans le budget de l'environnement et 167 millions de francs dans celui de l'industrie. Cette supposition est corroborée par le fait que le rendement des cinq taxes fusionnées doit augmenter, en 1999, de 613 millions de francs, ce qui permet de gager la dépense considérée.

Utilisation du produit de la TGAP
	(en millions de francs)
Ressources	Affectation
- Taxe déchets ménagers 1.337	Budget de l'environnement Titre IV : 145 (1)
- Taxe déchets industriels spéciaux 165	Titre VI : 1.623 (2)
- Taxe pollution atmosphérique 222	Total : 1.768 (3)
- Taxe nuisances sonores 89	Budget de l'industrie
- Taxe huiles de base 121	Total : 167
	TOTAL 1.935
(1) dont 40 millions de francs au titre de la création de 100 emplois pour l'énergie
(2) dont 293 millions de francs de mesures nouvelles pour l'énergie
(3) dont 333 millions de francs (40 + 293) au titre de la politique d'économies d'énergie et des énergies renouvelables

2. L'importance de la dotation destinée à la relance des économies d'énergie et aux énergies renouvelables

a) Présentation d'ensemble

L'augmentation du rendement des taxes intégrées dans la TGAP, et principalement de celles sur les déchets ménagers et industriels, permet donc de concrétiser les intentions exprimées par le Premier ministre en janvier 1998.

500 millions de francs sont ainsi consacrés - on l'a vu - à la relance des économies d'énergie et au développement des énergies renouvelables.

Ce montant considérable se décompose - comme il a été montré - en :

- 333 millions de francs inscrits au budget de l'environnement, dont 40 millions de francs au titre de la création à l'ADEME de 100 emplois et 293 millions de francs de subventions d'investissement

- et 167 millions de francs au budget de l'industrie.

D'après le projet d'entreprise, en cours d'approbation, de l'agence, les actions de celle-ci devraient donner lieu chaque année, durant la période 1999-2002, à des dépenses ainsi réparties :

PROGRAMMATION DES ACTIONS DE L'ADEME

Maîtrise de l'énergie :
- aide à la décision dans l'industrie	60
- aide à la décision dans le bâtiment, préparation à la réglementation, recherche	50
- maîtrise de l'énergie pour les ménages démunis	20
- optimisation des réseaux de chaleur et traitement des fumées de chaufferies	20
- maîtrise de la demande d'électricité, coopération avec EDF	55
Energies renouvelables
- plan bois, chaudières collectives et labellisation des appareils individuels	50
- énergies renouvelables dans les DOM-TOM et en Corse	45
- programme solaire thermique	46
- éolien	20
Source : projet d'entreprise de l'ADEME

b) La maîtrise de l'énergie

Au titre de la maîtrise de l'énergie, la priorité sera donnée au renforcement de la réglementation thermique dans l'habitat et le secteur tertiaire . L'accent sera mis aussi sur la maîtrise de la demande d'électricité , tant en ce qui concerne la diffusion de lampes de basse consommation pour l'éclairage que l'amélioration des équipement électroménagers.

c) Le développement des énergies renouvelables

Le développement des énergies renouvelables est le second axe de la stratégie gouvernementale. L'ADEME va d'abord renforcer son soutien à la filière bois-énergie. Deux nouveaux programmes ont été initiés en 1998 : le premier est destiné à la valorisation énergétique des déchets de la filière bois et des résidus de l'exploitation forestière, qu'un taux de TVA réduit devrait conforter au même titre que le tri sélectif des déchets ménagers ; le second vise à encourager les gestionnaires de décharges d'ordures ménagères et de stations d'épuration à se doter d'installations de combustions propres à valoriser sous forme de chaleur ou d'électricité le gaz naturel (méthane) issu de la fermentation de ces matières, sans compromettre pour autant l'utilisation des boues des stations d'épuration à des fins agricoles, là où leur composition le permet.

La dotation de l'ADEME devrait également permettre d'accélérer le programme Eole 2005, conduit par EDF en liaison avec l'Agence, et porter le potentiel du parc de mégawatts à 500 mégawatts à l'horizon 2005. Une nouvelle tranche de 100 mégawatts a été lancée, dont 25 seront réservés à la Corse et aux départements d'outre-mer, régions non reliées au réseau alimenté par l'énergie nucléaire et où les coûts de production d'électricité sont très élevés. Quant à l'énergie solaire , l'ADEME s'attachera à identifier la diffusion de ces techniques. Parallèlement, l'effort de recherche-développement sera poursuivi, notamment pour l'énergie photovoltaïque.

B. UNE INFLUENCE CONSIDÉRABLE

1. Un accroissement global spectaculaire des dépenses

Ce budget fait plus que doubler (+107,8 %), en grande partie parce qu'il intègre l'essentiel (1768 MF sur 1935 MF) de la compensation versée à l'ADEME, en contrepartie de la suppression de l'affectation des cinq taxes, désormais regroupées dans la TGAP, dont elle bénéficiait auparavant.

2. Un déséquilibre entre les différents agrégats au profit de la prévention de la pollution et des risques

Les dépenses de l'ADEME inscrites dans le budget de l'environnement figurent dans l'agrégat 04 "Prévention des pollutions et des risques".

Du fait de la budgétisation de la quasi totalité des moyens de l'agence (hormis ses ressources propres qui ne couvrent que 8 % de ses dépenses de fonctionnement), les crédits de cet agrégat effectuent un bond spectaculaire puisque leur montant qui passe de 387 millions de francs à 2,2 milliards de francs est quintuplé.

TGAP incluse, les actions de prévention des pollutions et des risques mobilisent ainsi plus de la moitié du total de ce budget et près de 80 % de ses mesures nouvelles (1,87 milliard de francs sur 2,35).

3. La part de la politique de l'énergie

Les 333 millions de francs consacrés à la relance des économies d'énergie et des énergies renouvelables représente 17,7 % des mesures nouvelles de l'agrégat 04 et plus de 14 % (14,18 %) du total de celles de ce budget.

Mais la compensation de la TGAP et les mesures concernant l'énergie ne suffisent pas à expliquer la forte augmentation du budget de l'environnement prévue pour 1999.

II. ... MAIS L'AUGMENTATION DES DÉPENSES EST DE TOUTE FAÇON FORTE ET GÉNÉRALE

On s'aperçoit que les mesures exceptionnelles décrites plus haut n'expliquent pas, à elles seules, la forte progression des dépenses de ce budget qui est générale.

En effet, tous les agrégats progressent, bien que de façon inégale ; les ressources affectées à l'ADEME augmentent, hors TGAP. De nombreuses créations d'emplois sont prévues, non seulement à l'ADEME, mais aussi dans les services généraux et pour le renforcement du réseau d'espaces naturels protégés. Enfin, les actions de prévention des risques naturels sont intensifiées.

A. TOUS LES AGRÉGATS PROGRESSENT MAIS DE FAÇON CEPENDANT INÉGALE

1. L'accroissement des crédits n'épargne aucun ensemble de dépenses...

Hors TGAP, les différents agrégats, et leur part dans le budget de l'environnement, évoluent de la façon suivante :



On aperçoit que si l'augmentation des dépenses n'épargne a priori aucun domaine d'action, elle n'est cependant pas uniforme.

2. Mais des inégalités sont constatées

Il convient tout d'abord de tenir compte non seulement des taux d'accroissement mais aussi des progressions en valeur absolue et de la part des différents agrégats dans le budget.

Il apparaît alors que :

- L'agrégat 02 "connaissance de l'environnement et coopération internationale : connaît la plus forte augmentation de dépenses en pourcentage (+ 33 %) mais seulement la cinquième pour le montant des mesures nouvelles (34,10 MF), compte-tenu de ce qu'il ne représente que 5 % de ce budget.

- A l'opposé, l'agrégat 04 "prévention des pollutions et des risques" qui est l'avant dernier, en rythme la progression (+ 9,6 %), hors TGAP, est le deuxième par l'importance, en valeur absolue, de ses mesures nouvelles (109 MF), du fait de son poids dans l'ensemble des dépenses (19,5 %).

- L'agrégat 05 "Protection de la nature, des sites et des paysages" est privilégié à tout point de vue ; il croît de près de 20 % (+ 19,70 %) et se voit affecter plus de 250 millions de francs (256,6) soit 44 % des mesures nouvelles hors TGAP.

Il correspond à 30 % du budget.

- L'agrégat 01 "Administration générale" qui occupe à peu près la même proportion dans l'ensemble des crédits (29,60 %) connaît un pourcentage d'augmentation des dépenses (+12,20 %) et une allocation de mesures nouvelles (71,80 millions de francs) beaucoup plus réduits.

- L'évolution de l'agrégat 03 "protection de l'eau et des milieux aquatiques" (+14 %, 80 MF de mesures nouvelles) se situe à peu près dans la moyenne. Il s'agit de 12,2 % du budget.

- L'agrégat 06 "recherche" demeure le plus modeste à tous égards (3,70 % des dépenses, seulement 6,9 % de progression et 28,2 millions de francs de mesures nouvelles).

Au total, les agrégats 04 (prévention des pollutions) et 05 (protection de la nature et des sites), représentent environ 50 % du budget et mobilisent plus de 60 % de ses mesures nouvelles. Mais les actions de protection de l'eau, tout aussi importantes, dépendent surtout - faut-il le rappeler ? - des moyens des agences de bassin.

B. LES RESSOURCES AFFECTÉES À L'ADEME AUGMENTENT EN ELLES-MÊMES, INDÉPENDAMMENT DE LEUR BUDGÉTISATION

L'impact, déjà étudié, de la budgétisation des ressources de l'ADEME se trouve renforcé par la forte augmentation du produit de chacune des cinq taxes regroupées dans la TGAP.

En outre, l'agence bénéficie, dans ce budget, de crédits d'un montant au total supérieur à ceux qui lui sont alloués à titre de compensation de l'instauration de la TGAP.

1. La hausse sensible du produit des taxes environnementales

Le tableau suivant rend compte de la majoration du produit des cinq taxes regroupées dans la TGAP.

Produit des taxes affectées à l'ADEME
			en millions de francs
Taxe	1998	1999	1999/1998
Taxe sur le traitement et le stockage des déchets ménagers	875	1337	+462 (+52,8 %)
Taxe sur le traitement et le stockage des déchets industriels spéciaux	101	165	+64 (+63,4 %)
Taxe sur le pollution atmosphérique	194	222	+28 (+14,4 %)
Taxe sur les nuisances sonores	40	89	+49 (+122,5 %)
Taxes sur les huiles de base	111	121	+10 (+9 %)
Total	1322	1935	+613 (+46,37 %)

Il apparaît que ces prélèvements augmentent fortement, particulièrement celui sur les déchets ménagers dont les recettes (462 MF) correspondent presque, à elles seules, au montant des mesures nouvelles concernant l'énergie (500 MF).

Ainsi, à l'effet sur ce budget de la compensation, au profit de l'ADEME, des conséquences de l'instauration de la TGAP, s'ajoute celui de la hausse très sensible des impositions correspondantes.

Les conséquences de la budgétisation de l'intégralité des ressources de l'agence s'en trouvent renforcées.

2. Les autres crédits budgétaires de l'agence

Le tableau qui suit montre que l'ADEME bénéficie de crédits en sus de ceux correspondant à l'affectation, par l'intermédiaire de ce budget, de la plus grande partie du produit de la TGAP.



L'agence reçoit ainsi du ministère de l'environnement 66,1 millions de francs hors TGAP, dont 59,6 millions de francs de mesures nouvelles au titre VI pour la surveillance de la qualité de l'air et 6,5 millions de francs de contribution à ses dépenses de fonctionnement au titre IV.

Une comparaison entre les deux tableaux qui précèdent montre qu'une désaffection des recettes des cinq taxes regroupées dans la TGAP est déjà programmée. En effet, leurs produits respectifs ne sont pas identiques aux montants des dépenses correspondantes prévues au chapitre 67-30.

Le total des subventions d'investissement de l'article 20 de ce chapitre (déchets ménagers et assimilés : 811 millions de francs), par exemple, n'est pas du tout équivalent à celui des recettes de la taxe sur les déchets (1337 MF).

C. DE NOMBREUSES CRÉATIONS D'EMPLOIS SONT PRÉVUES

1. Aperçu d'ensemble

140 emplois ^{8( * )} sont créés, 29 en administration centrale et 111 dans les services déconcentrés. Le ministre y voit la preuve de l'accession de son département ministériel au rang de ministère "régalien" ou de "plein exercice". Il s'agit de créations nettes et non de transferts ou de redéploiements.

S'y ajoutent 187 nouveaux postes, pour la plupart non budgétaires dans les établissements publics placés sous la tutelle du ministère.

Ces nouveaux emplois seraient ainsi répartis :



Il est prévu, enfin, que les agences de l'eau recrutent 225 personnes chargées de concevoir des projets locaux permettant de mobiliser 8000 emplois jeunes.

2. Les justifications avancées

a) Pour l'administration générale

L'évolution des effectifs budgétaires du ministère devrait être la suivante.



Les raisons invoquées pour justifier ces créations nettes d'emploi sont les suivantes :

1) Concernant l'administration centrale : élargissement du champ de ses compétences (loi sur l'air, questions européennes...), activité accrue dans le domaine juridique, manque d'experts et de spécialistes du droit et des questions budgétaires, effectifs plus faibles que dans des pays européens comparable.

2) Concernant les services déconcentrés : disparité et dimension réduite (44 agents en moyenne) des DIREN face à l'ampleur et à la diversité de leurs tâches (prévention, contrôle, concertation, police). Insuffisance, soulignée par la Cour des comptes, de l'inspection des installations classées (796 emplois, y compris les services vétérinaires, pour 63.000 établissements soumis à autorisation).

b) Pour les établissements publics

Il s'agit d'emplois non budgétaires mais dont la création est subventionnée au titre :

- de l'amélioration de la connaissance de l'environnement (9 emplois à l'Institut français de l'environnement)

- du renforcement de la police de l'eau (28 emplois au Conseil supérieur de la pêche)

- de la relance de la politique de maîtrise de l'énergie et des énergies renouvelables (100 emplois à l'ADEME)

- du renforcement du réseau d'espaces naturels protégés constitué par :

•  le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres (4 emplois),

•  l'Institut d'écologie et de gestion de la biodiversité (IEGB) rattaché au muséum d'histoire naturelle (4 emplois),

•  et les parcs nationaux (23 emplois au total dans les parcs de Port Cros, des Pyrénées, des Ecrins et de la Guadeloupe et pour la création de celui de la forêt tropicale de Guyane)

- enfin, de l'amélioration des capacités d'expertise de l'Institut National de l'Environnement Industriel et des Risques (création de 19 postes dont 2 de chercheurs), notamment dans le domaine des carrières et en écotoxicologie).

Dans le contexte budgétaire actuel qui impose la réduction des déficits publics, votre rapporteur estime que ces diverses créations d'emploi ne s'imposaient pas ou du moins auraient dû, soit être reportées soit assurées par des transferts ou des redéploiements d'effectifs (voir plus loin).

D. LE POIDS DE LA PRÉVENTION DES RISQUES NATURELS S'ACCROÎT

La prévention des risques naturels est une action transversale qui mobilise à la fois des crédits des agrégats 03 (Protection de l'eau et des milieux aquatiques) et 04 (Prévention des pollutions et des risques). Elle met aussi à contribution les budgets des ministères de l'agriculture et de l'équipement ainsi que les agences de l'eau, dont ce n'était pourtant pas la vocation initiale.

1. Les dégâts des eaux

Il est difficile de distinguer, au sein des dotations concernées, ce qui relève strictement de la prévention des dégâts des eaux (assurance des crues, protection contre les inondations), de ce qui est lié à la gestion des ressources en eau (barrages), ou à l'entretien du cours d'eau.

La mise en oeuvre du programme décennal de prévention des risques naturels lancée en 1994, auquel est intégrée une partie du plan "Loire", mobilisera en 1999 une somme importante : 346 millions de francs dont 214 millions de francs de crédits-budget de l'environnement, 22 millions de francs en provenance des budgets de l'agriculture et de l'équipement et 110 millions de francs procurés par un fonds de concours des agences de l'eau.

Ce programme finance cependant pour l'essentiel des travaux de restauration et d'entretien des cours d'eau mais tend aussi à améliorer la gestion des zones inondables et à renforcer les systèmes d'assurances des crues.

Quant au plan "Loire grandeur nature", il s'attache certes à améliorer la sécurité des personnes et des biens en cas de crue, mais s'efforce, par ailleurs, d'améliorer la satisfaction des besoins en eau et de préserver les milieux naturels concernés.

Après l'achèvement des travaux de mise en sécurité de Brives-Charensac, il est prévu, en 1999, de financer des travaux de restauration et d'entretien du lit du fleuve.

Mais la sécurité aura aussi sa part.

Au total, les dépenses de prévention des inondations au sens strict devraient s'élever en 1999 à :

26 millions de francs dans le cadre du plan Loire (dont 20 millions de francs pour le renforcement des levées, 2,5 millions de francs pour l'annonce de crues et le reste pour la réalisation d'un atlas de zones inondables et l'évaluation des travaux de protection contre les crues de la Loire moyenne) :

40 millions de francs, dont 2 millions de francs de mesures nouvelles, dans d'autres bassins pour l'amélioration des systèmes d'annonce des crues.

Mais ces chiffres, communiqués par le ministère, sont à considérer avec précaution dans la mesure où ils résultent d'un amalgame entre dépenses ordinaires (annuelles) et autorisations de programme (pluriannuelles !).

A la lecture du "bleu" de l'environnement, il ne paraît pas possible, dans de nombreux chapitres, d'isoler les dépenses relatives à l'annonce des crues et à l'hygrométrie de celles concernant la police et la gestion des eaux (chap. 34-10 , 57-20).

Toutefois, l'article 20 du chapitre 67-20 du budget comporte une dotation importante (74,3 millions de francs dont 27,3 millions de francs de mesures nouvelles) exclusivement consacrée à la protection des lieux habités contre les inondations en métropole et en outre-mer.

2. Les autres risques naturels

Outre ceux consacrés à la prévention des inondations qui viennent d'être décrites, le budget comporte des crédits, inscrits dans un autre agrégat, concernant les risques naturels dans leur ensemble.

Il s'agit des dangers liés non seulement à la submersion de zones inondables, mais aussi aux incendies de forêt, aux tremblements de terre, aux glissements de terrains, etc...)

La prévention des risques naturels repose avant out sur la connaissance du risque et sur la maîtrise de l'aménagement des zones considérées comme vulnérables. A cet effet, la loi du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement a créé un nouvel outil, le plan de prévention des risques naturels prévisibles (PPR) qui se substitue aux nombreux documents existants dans un souci de simplification et de déconcentration ^{9( * )}

Dès 1994, un programme quinquennal avait été établi dans chaque département afin que les 2.000 communes les plus vulnérables soient couvertes par un plan de prévention des risques en l'an 2.000. Cette programmation a été réactualisée en 1998 et il a été décidé de réaliser 10.000 PPR au cours des dix prochaines années.

Au 15 juillet 1996, 3.831 PPR étaient approuvés. Près de 1.800 plans sont en cours d'élaboration. Le projet de budget pour 1999 prévoit de consacrer 25 millions de francs supplémentaires à cette action, l'objectif est d'approuver 5.000 PPR dans cinq ans à venir et de développer l'information des populations.

L'évolution des crédits correspondants doit être la suivante (leur montant n'était que de 20 millions de francs en 1993).

	1998	1997
Dépenses de prévention des des risques naturels	42 MF	67 MF ^10( * )

A ces crédits budgétaires s'ajoutent ceux du nouveau fonds de prévention des risques majeurs (environ 125 millions de francs par an) alimenté par la surprime "catastrophes naturelles : ces contrats d'assurance institués par la loi du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement.

Ces sommes permettent de financer des opérations d'expropriation ainsi que des travaux de présentation.

Ainsi, les dépenses de protection contre les risques naturels mobilisent au total des crédits importants et croissants, surtout si l'on considère que l'entretien et la restauration des cours d'eau relèvent de la prévention des inondations au sens large et doivent, à ce titre, y être inclus.

* * *

La forte progression de ce budget ne résulte donc pas seulement de l'intégration des ressources fiscales de l'ADEME et de leur baisse sensible.

Malgré la volonté des services de l'environnement, que cette évolution traduit, de passer du statut d'une administration de mission à celui d'un ministère "régalien", les actions concernées conservent leur caractère décentralisé, déconcentré et interministériel.

CHAPITRE DEUX

DES ACTIONS DONT L'EXÉCUTION REPOSE EN MAJEURE PARTIE SUR DES MOYENS EXTÉRIEURS À CE BUDGET

Malgré sa forte augmentation, ce budget n'est pas, loin s'en faut, l'unique instrument de la mise en oeuvre de la politique de l'environnement. Celle-ci dépend même, dans une beaucoup plus large mesure, d'autres moyens, ceux des collectivités locales, des agences de l'eau, des autres ministères...

I. LES LIMITES DES INSTRUMENTS DU MINISTÈRE DE L'ENVIRONNEMENT

A. UN POIDS BUDGÉTAIRE QUI N'EST PAS DÉTERMINANT

Malgré les effets de l'intégration des ressources de l'ADEME et en dépit de la forte progression de ses crédits, hors TGAP, ce budget ne représente encore que 0,3 % des dépenses civiles de l'Etat.

Les dépenses environnementales des autres ministères lui sont au total supérieures comme cela sera montré plus loin.

B. L'ABSENCE DE PERSONNEL EN PROPRE

Les effectifs du ministère ne représentent que 0,14 % des personnels civils de l'Etat.

Le ministère rémunère ainsi 2.412 agents dont 472 en administration centrale.

Les services déconcentrés, qui mènent, sur le terrain, une action essentielle, sont de dimension réduite (44 agents par Direction régionale en moyenne).

Il est à noter que les DIREN sont les seuls services déconcentrés à vocation exclusivement environnementale.

Ne disposant pas de structures propres au niveau départemental, le ministère est appelé à recourir largement, à ce niveau, aux services d'autres ministères (directions départementales de l'agriculture et de la forêt, des services vétérinaires, de l'équipement, de l'action sanitaire et sociale....)

Il est le seul ministère technique qui ne dispose pas de personnel titulaire dépendant directement de lui .

Ainsi, les crédits de personnel inscrits dans son budget se trouvent transférés en cours d'exercice vers ceux des autres départements ministériels qui gèrent effectivement les effectifs en cause relevant de différents statuts (Economie, Finances et Industrie : 755 agents ; Equipement, transports et logement : 1.253 agents ; Agriculture et pêche : 400 agents ; INSEE : 3 agents...)

Il en va de même pour l'inspection des installations classées qui est assurée par plusieurs services : DRIRE (directions régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement), direction des services vétérinaires, direction départementale de l'action sanitaire et sociale (DDASS), etc...

Les 753 postes relevant des DRIRE (inspection des installations classées industrielles ) sont inscrits dans le budget de l'environnement, mais c'est le ministère de l'industrie qui en assure la gestion. La tutelle sur ces services est exercée conjointement par de nombreux départements ministériels.

Quant aux 195 agents qui se consacrent à l'inspection des installations classées agricoles et agro-alimentaires, ils sont rémunérés sur des postes budgétaires du ministère de l'agriculture.

Même l'ADEME, qui pourrait être considérée comme le bras séculier du ministère dans de nombreux domaines importants (déchets, bruit, qualité de l'air, énergie) est soumise à la tutelle de 3 ministère différents : environnement, industrie, recherche.

Cette situation appelle deux remarques :

elle résulte, d'une part, du caractère interministériel de la politique de l'environnement (voir plus loin) ;

elle pourrait être modifiée (par des restructuration de services, des transferts de compétence, des changements de statut...) sans qu'il en coûte pratiquement rien aux finances publiques.

II. UNE POLITIQUE DÉCENTRALISÉE, DÉCONCENTRÉE ET INTERMINISTÉRIELLE

Deux annexes "jaunes" aux lois de finances précisent l'importance du rôle joué, en matière environnementale, par les collectivités locales, les instances déconcentrées (au premier rang desquelles figurent les agences de l'eau) et les autres ministères.

A. LE RÔLE DES COLLECTIVITÉS LOCALES

Le tableau ci-dessous extrait du "jaune" précité montre que pour l'année 1997 (les données ultérieures n'étant pas encore disponibles), les dépenses environnementales totales des collectivités locales ont dépassé 120 milliards de francs.

Les deux postes les plus importants concernaient :

- l'eau, avec près de 46 milliards consacrés à l'assainissement et l'épuration et un peu moins de 30 milliards pour la mobilisation des ressources correspondantes

- et les déchets au traitement desquels ont été destinés 27,5 milliards de francs.

La gestion des eaux usées et des déchets représentait les 9/10e des interventions considérées et explique l'essentiel de la progression des dépenses qui a concerné essentiellement le fonctionnement des équipements, dans un contexte de stagnation globale des investissements.

B. LES INTERVENTIONS DES AGENCES DE L'EAU

1. Une autonomie financière complète

La déconcentration des interventions de l'Etat en matière environnementale prend le plus souvent la forme d'une délégation à des établissements publics de mission d'intérêt général dans des domaines particuliers.

Certains de ces établissements comme l'ADEME, l'INERIS ou l'ANDRA (Agence nationale des déchets radioactifs) ont un caractère industriel et commercial.

D'autres tels l'IFEN (Institut Français de l'Environnement) sont des établissements publics administratifs.

C'est le cas des six agences de l'eau (correspondant aux bassins Adour-Garonne, Artois-Picardie, Loire-Bretagne, Rhin-Meuse, Rhône-Méditerranée-Corse et Seine-Normandie) qui effectuent, loin devant l'ADEME, les dépenses les plus importantes et sont, de surcroît, les seules à ne disposer d'aucun crédit budgétaire. L'intégralité de leurs recettes provient, en effet, de leurs ressources propres, ce qui accroît, du moins théoriquement, leur indépendance, en comparaison des autres établissements, pourtant dotés eux aussi d'une autonomie financière.

Sur un total de 15,5 milliards de francs dépensés, sur leurs ressources propres, par les établissements sous tutelle du ministère de l'Aménagement du territoire et de l'environnement en 1998, la part des agences de l'eau était de 12,8 milliards de francs (soit 83 %), et celle de l' ADEME de 1,36 milliard de francs, comme l'indique le tableau suivant.

2. Un modèle original et efficace

Le système mis en place, il y a plus de trente ans, par la loi n° 64-1245 du 16 décembre 1964 est original à plus d'un titre. Il repose sur le principe pollueur-sociétaire.

Les agences établissent et perçoivent des redevances destinées à couvrir les dépenses prévues dans le cadre d'un programme pluriannel d'intervention. De fait, les redevances de prélèvement et de pollution collectées auprès des usagers s'apparentent à un prélèvement fiscal, dont le volume, comme le montre le tableau qui précède, est devenu très important.

Il en résulte une tarification tendant à la fois à tenir compte du fait que l'eau devient une ressource rare et à faire supporter par leurs auteurs le coût des dommages causés à l'environnement.

Si les agences sont placées sous la tutelle de l'Etat, elles sont cependant dotées de la personnalités juridique et de l'autonomie financière ; chacune d'entre elle est chargée de faciliter les actions d'intérêt commun du bassin hydrographique par l'attribution de subventions et de prêts.

Le cadre d'intervention retenu est, ainsi, le bassin hydrographique qui constitue l'échelle géographique la plus pertinente et ne correspond à aucune division administrative. Le décret n° 66-700 du 14 septembre  1966 définit six agences de bassin couvrant le territoire métropolitain qui sont, dans l'ordre d'importance financière : Seine-Normandie, Rhône-Méditerranée-Corse, Rhin-Meuse, Loire-Bretagne, et Artois-Picardie.

Ce système particulier a largement démontré son efficacité. Il repose sur une concertation permanente entre les élus, les usagers, les associations et l'Etat.

L'intervention des agences tend à rationaliser la gestion des ressources en eau. Elles soutiennent les programmes d'assainissement des communes et de dépollution industrielle, la lutte contre les pollutions d'élevage et les actions orientées vers la maîtrise des pollutions d'origine agricole.

Après avoir ainsi fait ses preuves, le modèle français est en train de faire école.

La future directive cadre de l'Union européenne pour l'action communautaire dans le domaine de l'eau s'inspire, en effet, largement de ses principes fondateurs ; gestion équilibrée et globale des usages de l'eau par bassin hydrographique, planification pluriannuelle, couverture des coûts par une tarification à la charge des usagers...

3. Le VIIe programme

Le VIIe programme quinquennal des agences de l'eau (1997-2001) a retenu le principe d'une stabilisation des redevances dont le montant global devrait être plafonné à 51 milliards de francs.

Les aides accordées en contreparties par les six agences devraient être les suivantes .

Les six priorités du VIIe programme demeurent : assainissement des collectivités locales, lutte contre la pollution industrielle, maîtrise des pollutions d'origine agricole, amélioration de la ressource en eau, et de la qualité de l'eau potable et préservation des milieux naturels.

Par ailleurs, un effort financier est consenti pour le milieu rural, notamment pour y améliorer l'assainissement et la qualité bactériologique de l'eau distribuée, réduire la pollution due aux nitrates (élevage, grandes cultures), mettre en conformité les périmètres de protection des captages d'eau potable, améliorer la qualité du milieu naturel aquatique et soutenir l'assainissement autonome.

Enfin, il est prévu d'améliorer la connaissance des eaux souterraines et d'accroître le montant des aides destinées à l'entretien des installations, à la surveillance et au contrôle de leur fonctionnement.

Deux nouveautés importantes apparaissent :

- la participation des agences au financement du programme décennal de prévention des inondations ^{11( * )} par le rattachement, à l'article 30 du chapitre 67-20 du budget de l'environnement, d'un fonds de concours annuel de 110 millions de francs ;

- la création, pour 1999, d'un deuxième fonds de concours de 140 millions de francs permettant la mise à contribution des agences pour assurer le renforcement des moyens techniques :

• de la police de l'eau exercée par l'Etat (50 MF)

• de la collecte et de l'exploitation des données sur l'eau (40 MF)

• des gardes pêche relevant du Conseil supérieur de la pêche (50 MF)

Une telle sollicitation d'établissements autonomes pour financer des missions de police de l'eau qui incombent à l'Etat parait très choquante à votre rapporteur (voir observation).

Quoi qu'il en soit, les développements qui précèdent montrent que les moyens dont disposent les établissements environnementaux déconcentrés, et les agences de l'eau en particulier, sont sans commune mesure avec le budget du ministère.

Le total des dépenses consacrées à la protection de l'environnement par les autres ministères lui est également supérieur.

C. LES CONCOURS DES AUTRES MINISTÈRES

1. Vue d'ensemble

Le tableau suivant, extrait de l'annexe jaune précitée à la loi de finances pour 1999, récapitule les principales contributions classées par ordre d'importance des autres ministères au financement de la politique de l'environnement.

	1999 (milliards de francs)
TOTAL MINISTERES	12,4
dont
1 - Education nationale, recherche et technologie	3,7
2 - Agriculture et pêche	2,75
3 - Equipement, transports et logement	0,975
4 - Affaires étrangères et coopération	0,267
5 - Intérieur et décentralisation	0,235

Ces données indiquent que si le budget de l'environnement (3,947 milliards de francs) est bien, comme il est naturel, le premier dans l'ordre des dépenses, celles d'autres ministères, notamment l'éducation et l'agriculture, n'en sont pas moins importantes.

Au total, comme cela a été souligné, les contributions des autres départements ministériels dépassent le montant des crédits du ministère de l'environnement.

Ceci confirme le caractère interministériel des actions gouvernementales en matière d'environnement que l'analyse de la diversité des statuts des personnels impliqués avait déjà révélé (voir ci-avant).

2. Principales actions

a) La recherche et technologie

Les plus grosses dotations sont celles

- du CNES (Centre national d'études spatiales) au titre des systèmes satellitaires d'observation de l'environnement terrestre :974 MF

- du CNRS (sciences de l'environnement) :911 MF

- de l'INRA (institut national de la recherche agronomique) :394 MF

- et de l'ORSTOM (Institut français de recherche scientifique pour le développement en coopération) 370 MF

Ces crédits sont supérieurs à ceux dont bénéficient beaucoup des établissements placés sous la tutelle du ministère (IFEN : 3,7 MF ; INERIS : 136 MF)

L'ADEME dont l'essentiel des ressources provient désormais du budget de l'environnement et qui reçoit, on l'a vu, une subvention du secrétariat d'Etat à l'industrie est également dotée par le ministère chargé de la recherche et de la technologie (134,3 MF).

b) L'agriculture et la pêche

Le ministère de l'agriculture et de la pêche finance des mesures agri-environnementales d'accompagnement de la réforme de la politique agricole commune. Elles visent à encourager des méthodes de production compatibles avec les exigences de la protection de l'environnement et de l'entretien de l'espace naturel (élevage extensif, agriculture biologique etc...)

Outre ces dépenses d'intervention, sont subventionnées des actions de maîtrise des pollutions d'origine animale, de prévention des incendies de forêt, etc...

c) Equipement, transports et logement

Le ministère de l'équipement des transports et du logement consacre des crédits à :

- la réalisation des Plans urbanisme, construction et architecture (PUCA) ;

- des actions concernant les transports -prise en charge du surcoût résultant du contournement des zones sensibles, études sur le déplacement de matières dangereuses, etc.) ;

- la lutte contre les pollutions marines...

d) Affaires étrangères et coopération

Il s'agit, essentiellement, du financement, d'une part, d'action de coopération scientifique et technique et, d'autre part, de contributions à des organisations internationales.

e) Intérieur et décentralisation

Enfin, le ministère de l'intérieur et de la décentralisation participe à l'effort financier en faveur de l'environnement grâce à des crédits dégagés essentiellement des chapitres de fonctionnement et d'équipement de la sécurité civile.

III. LA POLITIQUE FISCALE

A. LES PRÉLÈVEMENTS SPÉCIFIQUES

1. Les ressources affectées

L'application du principe pollueur-payeur a donné lieu à la création de nombreux prélèvements spécifiques affectés à des collectivités ou des organismes afin de financer leurs actions environnementales respectives dans des domaines bien particuliers.

Beaucoup de ces impositions ont été instituées par décret, lorsqu'il s'agit de taxes parafiscales, ou par des lois.

Dans ce dernier cas, bien qu'il s'agisse de taxes de nature fiscale, elles ne figurent ni dans le code général des impôts ni dans les voies et moyens des lois de finances annuelles.

Leur reconduction est votée implicitement, en même temps que l'article premier desdites lois qui autorise de percevoir les impôts existants.

Les principales de ces taxes, regroupées dans la TGAP, ont déjà été présentées dans ce rapport.

Par ailleurs, les redevances industrielles dont bénéficient les agences de l'eau ont aussi déjà été évoquées.

2. Les impositions locales

a) en matière de déchets

La collecte et le traitement des déchets sont une compétences normale et obligatoire des communes ou des groupements de communes.

Trois possibilités de financement existent :


• par le budget communal au travers de recettes fiscales ordinaires ;


• par la taxe d'enlèvement des ordures ménagères, taxe additionnelle à la taxe foncière sur les propriétés bâties ;


• par une redevance, calculée en fonction de l'importance du service rendu, qui peut être soit "générale", soit "spéciale" pour éliminer les déchets industriels banals.

A ce jour, la collecte des ordures ménagères est assurée, approximativement, pour moitié en régie, et pour moitié par des entreprises prestataires (en tonnage). Le service est financé, pour 5 millions d'habitants, par le budget général des collectivités concernées. Pour le reste, le tableau ci-après présente la répartition entre la taxe et la redevance d'enlèvement des ordures ménagères.

b) concernant l'eau

Concernant la gestion des services municipaux de distribution de l'eau, les communes ou leurs groupements ont également le choix entre le système de la régie ou la délégation de service public à une entreprise prestataire.

La moitié des groupements intercommunaux représentant les trois quarts de la population française ont confié la gestion de l'eau à des entreprises privées.

Les factures des abonnés peuvent comprendre des sommes mentionnées comme étant expressément destinées à rembourser les emprunts souscrits pour le financement des ouvrages des services ou des redevances dites "de prélèvement" ou "de pollution" permettant de subventionner en partie certains travaux comme la construction de réseaux et d'usines de dépollution.

Le lien direct entre le montant de ces redevances et le coût de la prestation correspondante (la fourniture de l'eau dans le prix de laquelle ces charges sont incluses) fait qu'il ne s'agit pas de véritables impôts.

B. LES DISPOSITIONS À CARACTÈRE GÉNÉRAL DE LA LOI DE FINANCES

La présente loi de finances contient plusieurs dispositions directement liées à la politique de l'environnement, outre l'instauration de la TGAP déjà évoquée dans le premier chapitre.

1. Article 18 (carburants)

L'article 18 du projet de loi de finances pour 1999 modifie les tarifs des taxes intérieures de consommation sur les produits pétroliers et sur le gaz naturel.

Il est prévu d'amorcer ainsi la réduction, décidée par le Gouvernement, de l'écart de taxation entre le gazole et le supercarburant sans plomb qui doit être aligné, en sept ans, sur l'écart communautaire moyen.

Si la TIPP sur le gazole devrait ainsi augmenter de 7 centimes par litre le 11 janvier prochain, elle restera inchangée en ce qui concerne le gaz de pétrole liquéfié (GPL) et le gaz naturel véhicules (GNV).

Ses tarifs, pour ce qui est du supercarburant plombé, ainsi que ceux de la taxe intérieur de consommation sur le gaz naturel, devraient être indexés sur l'indice des prix à la consommation.

2. Article 18 ter nouveau (GPL)

Cet article additionnel, introduit par l'Assemblée nationale, porte de 6.500 à 9.000 litres de GPL et de GNV, le plafond de l'exonération de TIPP accordée aux taxis par l'article 265 sexies du code des douanes.

3. Article 21 (déchets)

Le taux réduit de TVA devrait être appliqué, selon cet article, modifié par l'Assemblée nationale, aux prestations de collecte, de tri et de traitement des déchets ménagers portant sur des matériaux ayant fait l'objet d'un contrat entre une commune et une entreprise agréée au titre de la loi du 15 juillet 1975.

Il s'agit d'une incitation fiscale à la mise en oeuvre de la nouvelle politique du Gouvernement concernant les déchets ménagers et assimilés qui poursuit deux objectifs :

- l'interdiction, d'ici le 1er juillet 2002, du stockage de déchets autres qu'ultimes ;

- le développement de leur valorisation matière (recyclage) biologique (compostage) ou énergétique (avec une mise aux normes des installations d'incinération tendant à éliminer les émissions de dioxine dans l'atmosphère).

Il s'agit, en fait, de limiter à la fois les mises en décharge (réservées aux déchets ultimes) et l'incinération (qui paraît toutefois incontournable dans les grandes agglomérations).

Toutes les techniques de traitement supposent, de toute façon, des collectes sélectives ou un tri affiné qui peut être mécanisé.

L'application à ces opérations du taux réduit de TVA faciliterait leur rentabilisation qui demeure difficile.

La rédaction de l'article 21 est cependant ambiguë (voir observation), notamment en ce qui concerne la valorisation énergétique et l'assujettissement des déchets résiduels des journaux, magazines et des fermentescibles.

Il est en effet parfois difficile, dans ce dernier cas, de distinguer, au stade des opérations de ramassage des déchets, celles qui se rapportent à des produits recyclables et qu'il faut donc inclure dans la collecte sélective ou séparative.

Il serait souhaitable, afin d'éviter tout contentieux, d'étendre l'application du taux réduit à l'ensemble des opérations de collecte et de traitement des ordures ménagères mais il en coûterait alors 1,3 milliard de francs au lieu de 327 millions de francs.

4. Article 30 (TGAP)

Ont déjà été commentés dans ce rapport le regroupement des cinq taxes au sein de la TGAP ainsi que le peu de changement concernant leurs redevables, leurs faits générateurs et leurs assiettes (sauf pour les huiles usées).

Mais, le débat sur la désaffectation de chacune des catégories de recettes concernées, du fait de leur fusion qui permet le libre usage de leur produit globalisé, ne doit pas faire oublier la forte augmentation des taux à laquelle il est procédé.

Le tableau ci-après en rappelle l'ampleur.

Augmentation du taux des taxes regroupées dans la TGAP
	1998 (F)	1999 (F)
Déchets ménagers ou assimilés - à la réception dans une installation de stockage	40/T	60/T
- provenance extérieure à la zone du plan d'élimination	60/T	90/T
- montant minimal annuel par installation	2.000	3.000
Déchets industriels spéciaux
- provenance extérieure au périmètre du plan d'élimination	60/T	120/T
Pollution atmosphérique
- oxydes d'azote et autres composés oxygénés de l'azote	180/T	250/T
- hydrocarbures non méthaniques, solvants et autres composés organiques volatiles	180/T	250/T
Nuisances sonores aéroportuaires
- groupe 1	51/T	68/T
- groupe 2	18,75/T	25/T
Huiles de base	150/T	200/T

Le taux de la taxe sur les déchets ménagers et assimilés et le montant minimal annuel par installation de stockage augmentent, notamment, de 50 %.

5. Article 31 (amortissement des véhicules propres)

Selon cet article, enfin, les véhicules fonctionnant en bicarburation et les accumulateurs nécessaires à leur fonctionnement bénéficieraient de l'amortissement exceptionnel sur douze mois jusqu'alors réservé aux véhicules fonctionnant exclusivement à l'électricité et aux accumulateurs correspondants, ainsi qu'à ceux utilisant le gaz naturel ou le gaz de pétrole liquéfié (GPL).

Ces mesures fiscales, qui ne sont pas décidées par le ministère de l'environnement, ont souvent un impact financier bien supérieur à celui des mesures nouvelles de ce budget (hors énergie) qui seront examinées dans le chapitre suivant.

L'augmentation de la taxe sur les déchets ménagers rapporte, on l'a vu, 462 millions de francs. Le remboursement partiel aux routiers de la TIPP sur le gazole coûtera 320 millions de francs à partir de l'an 2000. La non indexation du super sans plomb représente une perte budgétaire de 535 millions de francs, etc.

*

* *

Les considérations de ce chapitre ne tendent pas à minimiser le rôle des services de l'environnement mais, au contraire, à rendre hommage à ce "ministère de l'impossible" qui s'est jusqu'ici acquitté plus qu'honorablement de sa tâche difficile avec peu de moyens. Il a été montré que la politique de l'environnement présente de doute façon un caractère essentiellement décentralisé, déconcentré et interministériel. Dans ces conditions, l'efficacité du ministère dépend de son pouvoir de persuasion, de son aptitude à la concertation, de son rôle de coordination et de ses actions d'incitation. Elle ne se mesure pas à l'aune de ses effectif ou de ses crédits propres.

Votre rapporteur souhaite que le ministère de l'environnement demeure une administration de mission et n'échappe pas à l'effort général de maîtrise des dépenses publiques qui s'impose.

Il y aurait contradiction à alourdir, au nom de l'environnement, la pression fiscale globale déjà excessive sur les entreprises dont dépend in fine l'amélioration de notre cadre de vie et le développement durable de notre économie.

CHAPITRE TROIS

L'ÉVOLUTION DES CRÉDITS AU SEIN DE CHAQUE AGRÉGAT

I. LE RENFORCEMENT DES MOYENS DE L'ADMINISTRATION GÉNÉRALE

A. LES AUGMENTATIONS D'EFFECTIFS

Les augmentations d'effectifs prévues pour 1999 et la situation statutaire des personnels mis à la disposition du ministère de l'environnement ont déjà été évoquées dans les chapitres précédents.

B. LES MESURES D'ACCOMPAGNEMENT

La progression de 11,2 % des crédits des chapitres 34-94 et 34-98 (moyens de fonctionnement des services déconcentrés et centraux) ainsi que la très forte augmentation du chapitre 57-91 (Equipement immobilier des services) constituent des mesures d'accompagnement des 140 créations d'emploi analysées plus haut.

Les opérations de regroupement des locaux des DIREN doivent être accélérées.

Il est prévu par ailleurs que les dépenses de formation et celles liées à l'informatique augmentent.

Le ministère a déjà bénéficié, en 1997, d'une extension de ses locaux avenue de Ségur.

Pour 1999, les augmentations de crédits devraient permettre :

- une amélioration du parc automobile,

- une majoration des frais de déplacement liée à la montée en puissance de l'action internationale du ministère.

II. LA PROGRESSION SPECTACULAIRE DES ACTIONS DE CONNAISSANCE DE L'ENVIRONNEMENT ET DE COOPÉRATION INTERNATIONALE

Cet agrégat -dont les crédits augmentent, on l'a vu, de 33,8 %- regroupe deux types d'actions :

- amélioration des connaissances et de l'information dans le domaine de l'environnement ;

- développement de coopérations diverses.

A. LE SOUTIEN À L'AMÉLIORATION DES CONNAISSANCES ET DE L'INFORMATION

1. L'IFEN

Outre la création de neuf postes, déjà évoquée, dont trois pour la consolidation de fonctions précédemment sous-traitées, l'Institut français de l'environnement et d'investissement voit augmenter les subventions de fonctionnement et d'investissement qui lui sont accordées afin :

- d'étendre le réseau des pôles statistiques régionaux développés conjointement avec l'INSEE ;

- de renforcer les systèmes d'observation des milieux (notamment les zones humides, la qualité de l'air et les pollutions par les produits phytosanitaires) ;

- de poursuivre sa politique de diffusion de l'information.

2. La politique de sensibilisation et d'éducation

L'effort d'information, de sensibilisation et d'éducation du ministère se traduit par des campagnes de communication auprès du grand public, la participation à des salons professionnels ou des expositions, et des actions orientées spécifiquement vers les jeunes.

Il y est souvent question de la contribution de la protection de l'environnement à la création d'emplois.

Le ministère s'efforce, dans le cadre du plan "nouveaux services-nouveaux emplois", de susciter ou d'accompagner la création et le développement de projets probants à cet égard. C'est dans cette orientation que se situe la charte d'objectifs signée avec les différents partenaires de la filière "déchets" ou le projet de mobilisation de 8.000 emplois-jeunes pour la mise en oeuvre d'opérations locales montées par les agences de l'eau.

Mais, il est reconnu que " la transformation en emplois durables des gisements d'activité d'utilité sociale que recèle le secteur de l'environnement est difficile et nécessite des moyens d'accompagnement "démultipliés" (les trois quarts des projets ne concernent qu'un seul emploi).

On peut donc s'interroger sur leur efficacité.

Dans le domaine proprement éducatif, l'opération "1.000 défis pour ma planète" lancée en 1993, sera poursuivie.

Au total, les crédits concernant l'éducation à l'environnement s'élèvent à 7,2 millions de francs et progressent de 36,4 %. Ceux affectés à la communication atteignent 11,4 millions de francs et augmentent plus fortement encore (+ 54,3 %).

B. LES PARTENARIATS

1. Diverses collaborations

Les crédits d'intervention du service des affaires internationales sont accrus afin de renforcer la participation de délégations françaises à des réunions multilatérales ou à l'activité d'organisations mondiales ou encore à des projets menés en coopération.

La mise en oeuvre de grandes conventions d'environnement global (climat, biodiversité, désertification) devrait être ainsi, notamment, mieux suivie.

Le ministère encourage aussi des partenariats tendant à favoriser un développement durable (chartes de branche professionnelle, etc.).

Enfin, et surtout, c'est dans cet agrégat que se trouvent les crédits consacrés au soutien aux associations.

2. Les subventions aux associations

Sur 1.500 associations agrées au titre de l'environnement, plus de 300 se trouvent ainsi subventionnées.

Votre rapporteur s'associe aux remarques formulées par ses collègues, députés et sénateurs, concernant le manque de lisibilité des documents budgétaires et l'insuffisance des informations fournies au sujet de ces subventions.

Le tableau ci-dessous, extrait d'une réponse au questionnaire budgétaire de votre commission, donne une idée de la dispersion des crédits concernés.

Les critères d'attribution avancés dans cette réponse paraissent très vagues, le montant des subventions pour 1999 n'est pas précisé. Il est simplement indiqué qu'il devrait être plus élevé qu'en 1998".

Il est signalé par ailleurs qu'"e n dehors des subventions, quand le ministère souhaite une prestation particulière correspondant le plus souvent à une mission de service public, il passe une commande directe à telle ou telle association ".

Cette phrase est de nature à éveiller pour le moins des soupçons (voir observations).

III. LA VARIÉTÉ DES ACTIONS BUDGÉTAIRES RELATIVES À L'EAU ET LA SOLLICITATION DES AGENCES POUR LEUR FINANCEMENT

A. DES OBJECTIFS DIVERS

Les actions dans le domaine des eaux continentales sont menées conjointement par les agences de l'eau, le Conseil supérieur de la pêche et divers établissements publics, les collectivités locales et les services déconcentrés de l'Etat, notamment, les DIREN.

Ces actions sont diverses puisqu'elles considèrent l'eau à la fois comme une ressource rare, à ménager et à protéger, et comme la cause éventuelle de dégâts (glissements de terrain, inondations). Elles doivent également concilier la protection et les usages économiques ; la gestion des ressources en eau avec le maintien de leur qualité ; la prévention des inondations et la préservation des milieux naturels concernés.

A ces différentes missions s'ajoutent celles relatives à la police de l'eau et à la connaissance des milieux aquatiques.

B. LA MISE EN OEUVRE DES PLANS GOUVERNEMENTAUX

Le plan "Loire, grandeur nature" et le plan décennal de restauration des rivières ont été adoptés en janvier 1994. Tous deux s'inscrivent, au titre de la prévention des inondations (au sens large), dans le cadre du programme pluriannuel de prévention des risques naturels.

Les actions correspondantes ont déjà été évoquées dans ce rapport, ainsi que la difficulté de distinguer la prévention des dégâts des eaux, au sens strict, de la gestion des ressources en eau, d'une part, et de la mise en valeur du patrimoine naturel correspondant, d'autre part. Le plan "Loire" en est un bon exemple.

346 millions de francs seront consacrés en 1999, comme cela a déjà été précisé, à l'exécution de ces deux programmes .

214 millions de francs du budget de l'environnement ^{12( * )}

22 millions de francs en provenance de ceux de l'agriculture et de l'équipement

110 millions de francs de fonds de concours des agences de l'eau.

C. LE RENFORCEMENT DE LA POLICE DE L'EAU

La loi et la réglementation relatives à l'eau ne sont pas toujours bien respectées malgré la mise en place des missions interservices de l'eau (MISE) dans les départements.

Aussi a-t-il été décidé (cf. Supra) de faire contribuer les agences de l'eau, qui sont des établissements publics en principe autonomes et spécialisées dans la lutte contre les pollutions, au financement de l'exécution des missions de police de l'eau relevant de l'Etat (à hauteur de 50 millions de francs pour la mise en place de moyens techniques).

Cette participation, hétérodoxe, s'effectuera par l'intermédiaire d'un fonds de concours qui, devant financer par ailleurs des actions de collecte et d'exploitation de données sur l'eau (40 MF), ainsi que le renforcement des moyens techniques des gardes-pêche (50 MF), sera doté au total de 140 millions de francs.

Par ailleurs, 28 agents supplémentaires devraient être recrutés par le Conseil supérieur de la pêche (cf. Supra) grâce à une subvention de 7 millions de francs du ministère de l'environnement.

D. LES AUTRES MESURES NOUVELLES

Elles concernent :

- l'élaboration de schémas départementaux d'aménagement et de gestion des (SDAGE) dans les DOM : 1 MF,

- la seconde phase de reconquête de l'étang de Berre : 2 MF,

- les études préalables à la restauration du caractère maritime du Mont St Michel : 0,7 million de francs.

IV. ENCORE PLUS TRIBUTAIRES DÉSORMAIS DE LA DOTATION DE L'ADEME, LES CRÉDITS DE PRÉVENTION DES POLLUTIONS ET DES RISQUES AUGMENTENT NÉANMOINS, À STRUCTURES CONSTANTES

A. LA PRÉPONDÉRANCE DES CRÉDITS DE L'ADEME

La dotation de l'ADEME (1834,10 MF) représente plus de 80 % (83,6) du total de l'agrégat 04 et mobilise plus de 90 % (94,2 %) de ses mesures nouvelles. Néanmoins, les crédits progressent, à structures constantes, de 9,6%.

Les trois principaux postes de dépenses concernent par ordre d'inportance les déchets, l'air et l'énergie.

1. La réorientation de la politique des déchets

Alors que le rendement des taxes sur les déchets perçues au profit de l'agence dépasse 1 milliard et demi de francs (1,33 milliard de francs pour les déchets ménagers et 0,165 milliard de francs pour les déchets industriels), les subventions d'investissement qu'elle doit accorder dans ce domaine n'atteindront que 811 millions de francs.

La différence sert, dans une large mesure, à financer les mesures nouvelles concernant l'énergie (voir plus loin)

La loi du 13 juillet 1992 relative aux déchets transposant en droit français une directive communautaire du 18 mars 1991 a prévu :

- à compter du 1er juillet 2002, la limitation du stockage aux seuls déchets ultimes et la valorisation de 75 % des emballages ménagers ;

- la création d'une taxe sur le stockage des déchets, déjà évoquée, qu'il est prévu d'intégrer dans la TGAP ;

- enfin, la mise en place de plans d'élimination des déchets.

Outre le fait que l'élaboration de ces plans a connu un retard important, il s'avère que leur contenu a :

- largement surestimé le recours à l'incinération

- sous estimé, en revanche, la mise en décharge

- insuffisamment privilégié les filières de recyclage et de compostage.

En conséquence, la politique gouvernementale en la matière a été réorientée vers des objectifs précisés par une circulaire du 28 avril 1998 qui tendent à

- la valorisation matière d'au moins la moitié des déchets collectés

- en conséquence, une stagnation globale à l'horizon 2005-2007 de la capacité d'incinération, par ailleurs modernisée, s'accompagnant d'une diminution des tonnages mis en décharge au profit d'un accroissement de la récupération de matériaux et du traitement biologique.

La réduction à la source et la valorisation sont encouragées par les mesures fiscales, déjà décrites, de la première partie de la loi de finances (augmentation de la taxe sur le stockage et TVA au taux réduit sur les opérations de collecte, de tri et de traitement...)

Par ailleurs, une réorganisation de la collective sélective est envisagée, notamment par une modification des barèmes d'Eco-emballages et Adelphe, afin que le "barème amont" versé par les conditionneurs incitent plus à la réduction des emballages et que le montant de l'aide versée aux collectivités locales ("barème aval") tienne compte du coût de la collecte sélective pour encourager cette filière.

Enfin, pour favoriser une meilleure mobilisation du Fonds de modernisation de la gestion des déchets (FMGD), le conseil d'administration de l'ADEME a adopté le 7 janvier 1998 de nouveaux taux d'aides qui favorisent notamment la valorisation, avec effet rétroactif au 1er janvier 1997. Désormais, les investissements de collecte séparative, de tri, de transfert ainsi que les déchetteries peuvent être aidés à hauteur de 50 % de leur montant, de même, le taux d'aide aux unités de compostage et de méthanisation des déchets organiques passent de 20 à 50 % si les déchets sont triés à la source.

A ces 811 millions de francs pour le financement d'opérations de recherche, de développement et de réalisation d'équipements de traitement des déchets ménagers et assimilés s'ajoutent 118,5 millions de francs pour le ramassage et l'élimination des huiles usagées.

2. La lutte contre la pollution atmosphérique

Au total, près de 400 millions de francs devraient être consacrés en 1999 à la lutte contre la pollution atmosphérique et à la mise en oeuvre de la loi sur l'air.

- Pour les réseaux de surveillance :

• 50 millions de francs d'aide au fonctionnement de leurs associations de gestion ^{13( * )}

• 109,6 millions de francs pour leurs équipements (crédits ADEME).

- Pour la prévention et le traitement de la pollution :

• 159 millions de francs de subvention d'investissement de l'ADEME

- Pour des études et travaux divers :

• 60 millions de francs (chapitre 57-20- art.50)

- Enfin, pour la mise en place des outils de planification prévus par la loi :

• 11 millions de francs (plans régionaux pour la qualité de l'air, plans de protection de l'atmosphère, plans de déplacements urbains).

L' ADEME ne finance donc pas l'intégralité des mesures dans ce domaine.

Du fait de la durée des études préalables à l'implantation des capteurs et du temps nécessaire à la constitution, des associations compétentes, certaines agglomérations de plus de 100.000 habitants n'étaient pas surveillées à la date butoir du 1er janvier 1998 fixée par la loi, mais la plupart devraient l'être au 1er janvier 1999.

En revanche, le retard pris dans l'élaboration des plans de déplacements urbains, dont la loi impose la réalisation pour les agglomérations de plus de 100.000 habitants avant le 1er janvier 1999, semble plus préoccupant (aucune des 58 agglomérations concernées n'aura élaboré son plan à la fin de l'année 1998).

3. La relance des économies d'énergie et des énergies renouvelables

Il s'agit d'une des principales actions de ce budget qui lui consacre 333 millions de francs, dont 40 millions de francs au titre de la création de 100 emplois à l'ADEME et 293 millions de francs de subvention d'investissement inscrites au chapitre 67-30.

Les mesures correspondantes ont déjà été décrites en détail au chapitre premier.

On notera seulement que les 500 millions de francs (333 millions de francs au budget de l'environnement et 167 millions de francs à celui de l'industrie) équivalent, à peu de choses près, aux cessions d'actifs (534 MF) auxquelles le commissariat à l'énergie atomique est contraint de procéder pour financer ses dépenses de fonctionnement ou au solde de 460 millions de francs qui lui est nécessaire, compte tenu de l'insuffisance de la subvention qui lui est versée par l'Etat, pour financer ses investissements.

Or, aussi estimables que soient les énergies renouvelables, il est indéniable que l'avenir énergétique de la France dépend, dans une beaucoup plus large mesure, du nucléaire qui sans vouloir sous-estimer les difficultés liées à la maîtrise de ses techniques ou au stockage de ses déchets, présente des avantages indéniables (indépendance d'approvisionnement, absence de pollution de l'atmosphère).

Par ailleurs, la relance des économies d'énergies ne correspondent à aucune nécessité urgente dans le contexte économique actuel.

B. LE RENFORCEMENT DES MOYENS DE L'INERIS

Les moyens de l'Institut National de l'Environnement Industriel et des Risques sont renforcés par des recrutements de personnel déjà évoqués (19 emplois dont 2 emplois de chercheurs financés sur l'agrégat 06 "recherche").

Au total, les subventions versées à cet organisme, à partir du budget de l'environnement, devraient augmenter comme suit :

	Subvention 98 (dont BCRD)	Subvention 99 (dont BCRD)
Titre IV	85,6 (3,3)	101,17 (5)
Titre VI
AP	10 (10)	33,9 (9)
CP	11,5 (9)	18,2 (8,7)

BCRD : Budget Civil de Recherche -Développement

NB - L'INERIS est aussi subventionné par le ministère de l'Industrie, Charbonnages de France, l'Union européenne...

En 1998, l'Institut avait restructuré ses activités en pôles thématiques, en privilégiant plus particulièrement les risques liés aux explosions de gaz et poussières, les effets de la pollution de l'atmosphère et des sols sur la santé et les risques liés aux séquelles de l'exploitation du sous-sol.

Les mesures nouvelles de 1999 permettront le renforcement de ses compétences en matière de carrières (+3,9 MF) et d'écotoxicologie (avec le développement d'une banque de données sur les substances toxiques : +9 MF).

C. LES AUTRES POLLUTIONS INDUSTRIELLES

1. Les sites orphelins

Le produit de la taxe sur l'élimination des déchets industriels spéciaux est affecté à la réhabilitation des sites pollués "orphelins".

La dotation correspondante, inscrite au budget de l'environnement pour 1999, en contrepartie de l'intégration de cette taxe dans la TGAP, devrait être de 107 millions de francs.

2. L'application de la directive "Seveso"

L'application de la directive européenne 96/82/CEE du 9 décembre 1996, dite SEVESO2 nécessite des études et expertises préalables qui justifient l'inscription d'une mesure nouvelle de 6 millions de francs dans les crédits de prévention des pollutions et des risques.

3. Les risques naturels

Enfin, aux diverses actions qui viennent d'être décrites s'ajoutent celles, déjà évoquées dans le chapitre premier, relatives à la prévention des risques naturels (67 millions de francs).

V. LA CROISSANCE PRIVILÉGIÉE DES DÉPENSES DE PROTECTION DE LA NATURE, DES SITES ET DES PAYSAGES

Les actions de l'agrégat 05 "protection de la nature, des sites et des paysages" présentent la particularité d'être financées presqu'entièrement par des ressources budgétaires, contrairement à celles en faveur de l'eau, qui mobilisent le produit des redevances des agences de l'eau, et à la différence de la prévention de la pollution et des risques, à laquelle sont destinées les recettes des cinq taxes regroupées dans la TGAP.

L'innovation majeure prévue pour 1999 consiste en la création d'un fonds de gestion des milieux naturels (FGMN).

A. LE FONDS DE GESTION DES MILIEUX NATURELS

Ce fonds, qui représente 25% de l'agrégat, est alimenté par un redéploiement de crédits préexistants et par une dotation supplémentaire de 90 millions de francs (35 % des mesures nouvelles de protection de la nature, des sites et des paysages) qui porte son montant à 164 millions de francs.

Il est destiné à assurer le financement de la part de la politique de préservation des milieux naturels et de la biodiversité qui relève d'une gestion contractuelle et d'un partenariat avec les collectivités locales, le monde associatif et l'Union européenne. Les mesures nouvelles que le Fonds doit permettre d'exécuter en 1999 concernent essentiellement :

• la mise en oeuvre du réseau Natura 2000 (66 millions de francs)

•  le renforcement des capacités d'expertise des services déconcentrées (10 millions de francs)

• les moyens alloués aux nouveaux parcs naturels régionaux et à ceux dont la charte sera renouvelée (5 millions de francs) ainsi qu'aux CREN (Conservatoires régionaux d'espaces naturels) et aux réserves de biosphère (1 million de francs)

• le programme de conservation des espèces animales sauvages et le réseau des conservatoires botaniques nationaux ( 8 millions de francs).

B. LE RÉSEAU NATURA 2000

La principale action du FGMN (66 millions de francs) concerne donc la constitution du réseau de protection des habitats naturels menacés ou vulnérables (Natura 2000) prévue par la directive européenne 92/43/CEE du 21 mai 1992 (dite "directive habitats")

Il s'agit d'un réseau écologique européen destiné à préserver la biodiversité en assurant le maintien ou le rétablissement des habitats naturels et des habitats d'espèces, de faune, et de flore, d'intérêt communautaire.

Chaque Etat membre doit réaliser un inventaire des sites visés par ces directives, puis envoyer ses propositions à la Commission européenne chargée, en concertation avec les Etats membres, de sélectionner ceux d'entre eux dont l'intérêt communautaire justifie l'intégration dans le réseau prévu.

Les zones en question ne doivent pas constituer des "sanctuaires de nature", où toute activité humaine serait proscrite.

La mise en oeuvre de la directive dont le processus est très complexe, connaît un retard important.

Seul a été réalisé à ce jour l'achèvement, prévu pour juin 1995, de la première des trois étapes prévues, relative à l'inventaire des sites susceptibles de faire partie du réseau.

Il reste :

- à établir la liste des sites caractéristiques de chacune des six régions biogéographiques européennes

- puis à désigner officiellement les "zones spéciales de conservation" ou "zones de protection spéciale" (concernant les oiseaux sauvages) constitutives du réseau.

De nombreuses vicissitudes ont été rencontrées (actions de la commission contre la France devant la Cour de justice européenne, déficit d'explication du dispositif, manque de concertation...)

Les crédits dégagés pour 1999 permettront la relance du processus.

Un projet de loi, en préparation, prévoit que la gestion de chaque site sera arrêtée dans un document d'objectifs établi en concertation avec l'ensemble des acteurs locaux concernés.

Un problème juridique grave se pose du fait de l'absence de transposition en droit français des dispositions de la directive susceptibles d'imposer des contraintes aux propriétaires ou aux gestionnaires des espaces concernés, pouvant donner droit à des compensations financières.

C. LE RENFORCEMENT DU RÉSEAU DES ESPACES NATURELS PROTÉGÉS

Outre la mise en oeuvre du réseau Natura 2000, le Fonds de gestion des milieux naturels assurera également le financement de la participation de l'Etat à la politique des parcs naturels régionaux, des conservatoires régionaux d'espaces naturels, et des réserves de la biosphère ; des mesures nouvelles de 6 millions de francs sont proposées à cette fin ;

- Pour 1999, le projet de budget prévoit par ailleurs un effort très important (+18 %) pour les dotations de fonctionnement des parcs régionaux . Cette augmentation devrait permettre la remise à niveau des dotations des 36 parcs naturels existants et permettre la création de cinq nouveaux parcs naturels (Narbonnais, Causses de Quercy, Guyane, Châtaigneraie et Sucs d'Ardèche, Gâtinais français).

- Les dotations consacrées aux sept parcs nationaux atteindront, d'autre part, 129 millions de francs en dépenses ordinaires et 44,5 millions de francs en autorisations de programme et crédits de paiement pour 1999. Les dépenses ordinaires augmenteront de 12,3 millions de francs, soit +10,6 %. Cette augmentation sensible permettra :

• la création de 15 emplois dans les parcs de Port Cros, des Pyrénées, des Ecrins et de Guadeloupe (2.375.000 francs) ;

• le renforcement des missions de création des 3 parcs de Corse, Guyane et Iroise (3.240.000 francs)

• la création de 8 emplois au parc de la forêt tropicale de Guyane (3.360.000 francs).

- Le budget pour 1999 prévoit également le renforcement des moyens consacrés aux réserves naturelles tant en fonctionnement (44,2 millions de francs, en progression de 8,6 millions de francs) qu'en investissements (les autorisations de programme passent de 15,2 à 20,6 millions de francs).

Cette augmentation permettra la création de nouvelles réserves. Onze sont susceptibles d'être classées en 1999 et 19 autres projets sont en cours d'instruction pour aboutir, au plus tôt, en 2000.

- Le Conservatoire de l'espace littoral , enfin, bénéficie d'une mesure nouvelle de 5,9 millions de francs qui porte sa dotation à 147,53 millions de francs. Outre la création de 4 emplois, cette augmentation de crédits devrait lui permettre d'élargir ses programme d'acquisitions, alors que de très grands domaines sont en vente dans des secteurs d'intérêt primordial (notamment dans le Var et les Bouches-du-Rhône).

D. LES ACTIONS EN FAVEUR DES SITES ET PAYSAGES

L'ambition du Gouvernement est de traiter l'ensemble des paysages, sans se limiter aux seuls sites exceptionnels.

En dehors de 3 millions de francs de mesures nouvelles au bénéfice de l'Ecole nationale supérieure du paysage, le budget de 1999 reconduit les dotations consacrées, en 1998 :

- à l'amélioration du paysage (études et travaux de réhabilitation des sites protégés mais dégradés par une trop grande fréquentation) : 26,8 MF,

- aux mesures agri-environnementales : 6,5 MF.

La politique de l'Etat tend à :

- améliorer la gestion des paysages ainsi que les connaissances et les compétences en la matière

- préserver et mettre en valeur les paysages exceptionnels

- enfin, faire reconnaître, sur le plan international, la valeur universelle exceptionnelle de certains paysages français.

E. L'ÉVALUATION DE L'IMPACT DES ACTIVITÉS HUMAINES SUR L'ENVIRONNEMENT

Les crédits correspondants (19,8 millions de francs) financent notamment le fonctionnement de la Commission nationale du débat public et de diverses instances consultatives chargées de se prononcer sur les actions de la Direction de la nature et des paysages ou d'assurer des expertises (8,5 millions de francs).

VI. L'IMPORTANCE DE LA RECHERCHE

L'agrégat 06 (Recherche), le plus modeste par son montant (80,7 millions de francs) comme par sa progression (+6,9 %) revêt néanmoins une grande importance dans la mesure où les décisions prises en matière d'environnement doivent être fondées, autant que possible, sur des connaissances scientifiques, même lorsqu'elles s'inspirent du "principe de précaution".

Sont regroupés, dans cet ensemble, l'ensemble des moyens relevant du BCRD (Budget Civil de la Recherche-Développement), y compris ceux qui concernent certaines activités de l'INERIS (recherches en écotoxicologie, risques industriels et pollution atmosphérique) dont une partie des crédits est pourtant déjà recensée, comme on l'a vu, dans l'agrégat 04.

Les investigations de l'institut peuvent être classées en trois domaines d'intervention (milieux et écologie, risques et impacts, économie et société) et 8 thèmes concernant notamment la santé, la pollution atmosphérique, l'environnement urbain, la gestion durable des eaux et des sols, etc...

CONCLUSION

Faut-il se réjouir de la forte augmentation de ce budget, quand on est, aussi attaché que votre rapporteur, à la cause de la protection de l'environnement ?

Il ne le semble pas :

- pour des raisons économiques générales,

- pour des raisons de principes relatives aux deux principales mesures prévues pour 1999,

- pour des raisons techniques, enfin.

Raisons économiques générales : votre commission des finances estime que la réduction du déficit budgétaire prévue pour l'an prochain est insuffisante pour stabiliser, comme il conviendrait, la part de la dette publique dans le PIB. Cette réduction ne repose pas, du reste, sur les efforts de l'Etat, dont les dépenses réelles doivent augmenter, mais sur un excédent des autres administrations publiques. Elle dépendra, en toute état de cause, de la croissance économique dont les hypothèses retenues pour élaborer la loi de finances peuvent paraître optimistes.

L'effort de maîtrise des dépenses publiques de l'Etat est donc insuffisant. Il devrait être accru. Il n'y a pas de raison particulière pour que le ministère de l'environnement échappe à cette contrainte.

Mais, comme le déficit budgétaire ne peut plus être creusé, toute augmentation des dépenses dont le rythme dépasse celui de la croissance risque de contribuer à alourdir les prélèvements obligatoires.

Une telle évolution des finances publiques faisant peser sur les collectivités locales la charge de la réduction de la dette et risquant d'accroître in fine la pression fiscale globale n'est pas sans risque pour le financement de la politique de l'environnement.

Celle-ci repose en effet sur les investissements des collectivités et des entreprises et sur les contributions des ménages.

Trop d'impôt tue l'impôt. Trop de fiscalité écologique nuit à l'écologie.

Raisons économiques générales donc, mais aussi opposition de principe à la TGAP et réserves quant à l'opportunité de la relance des économies d'énergie et des énergies renouvelables.

- S'agissant, tout d'abord, de la TGAP votre commission, comme la majorité du Sénat, refuse cette nouvelle imposition pour les motifs suivants :

- Tout d'abord son instauration s'accompagne d'une forte majoration du taux de la plupart des taxes regroupées. La mesure n'est donc pas neutre fiscalement, comme il a été prétendu, et la machine à taxer est en route ;

- Il risque, ensuite, d'en résulter une perte d'autonomie des établissements déconcentrés qui, comme l'ADEME aujourd'hui et les agences de l'eau demain, verront leurs ressources dépendre des arbitrages budgétaires gouvernementaux. A ce risque est associée la menace d'une recentralisation des politiques environnementales concernées et d'une diminution de la concertation entre tous les partenaires ;

- Une désaffectation de recettes, déjà illustrée par le financement par la taxe sur les déchets de mesures concernant l'énergie, peut également être redoutée :


• désaffectation conduisant à modifier la répartition du produit des taxes en fonction des priorités environnementales du Gouvernement ;


• désaffectation, en vertu du "deuxième dividende" ;


• désaffectation, enfin, profitant à de toutes autres dépenses, au gré de la conjoncture ou des changements de politique.

Cette déconnexion entre la dépense et son fait générateur risque aussi, surtout si elle s'accompagne d'un trop fort alourdissement de la fiscalité écologique, de conduire les assujettis à s'impliquer moins qu'auparavant dans la protection de l'environnement et à réduire le montant de leurs investissements au strict minimum.

- Ensuite, il semble que la relance des économies d'énergie ne s'imposait pas, dans le contexte actuel, et que celle des énergies renouvelables ne résoudra pas, à elle seule, les problèmes qui se posent à la France dans ce domaine. 500 millions de francs, c'est justement la somme qui manque au commissariat à l'énergie atomique pour couvrir ses besoins d'investissement. L'avenir énergétique de la France ne dépend-il pas beaucoup plus du nucléaire que du solaire ou des éoliennes ?

Ne faudrait-il pas, d'abord, débattre au Parlement de façon approfondie, de l'avenir de cette source d'énergie ?

A ces raisons de principe de s'opposer à la forte augmentation de ce budget liées à la contestation de ses deux principales nouveautés, s'ajoute le souhait de votre rapporteur de voir le ministère de l'environnement demeurer une administration de mission.

La politique de l'environnement demeurera, en tout état de cause, interministérielle, déconcentrée et décentralisée. L'efficacité du ministère ne se mesure pas à l'aune de ses effectifs ou de ses crédits propres. Elle repose sur son pouvoir de persuasion, ses moyens d'incitation et de coordination et la concertation avec les partenaires intéressés.

C'est en définitive des entreprises, des collectivités locales et des établissements déconcentrés que dépend le succès des actions environnementales. "Ministère de l'impossible", disposant de peu de moyens, le ministère de l'environnement n'en a pas moins connu de grands succès. C'est tout à son honneur. La conjoncture économique et budgétaire lui impose de continuer dans cette voie, du moins tant que les finances publiques n'auront pas durablement et suffisamment été assainies.

En outre, et c'est là la dernière raison, celle-là à caractère technique, de l'opposition de votre rapporteur à la forte augmentation de ce budget : on peut douter de sa capacité à maîtriser, en une seule année, un accroissement aussi massif de ses moyens. Surtout quand on connaît les problèmes de consommation de certaines dotations rencontrés les années précédentes.

L'environnement sera vraiment adulte, non pas lorsque les crédits du ministère auront atteint un certain pourcentage du budget de l'Etat mais lorsque les technologies propres deviendront un des principaux enjeux de la compétition économique internationale ou quand diverses associations cesseront de s'opposer systématiquement à certains types de projets pourtant compatibles avec un développement durable.

Enfin, la politique de l'environnement, pour importante qu'elle soit, ne peut pas prétendre résoudre à elle seule tous les problèmes de la société et notamment l'emploi ou les inégalités sociales. Elle a suffisamment à faire dans son propre domaine.

Votre commission vous propose d'adopter les crédits de l'environnement, modifiés par quatre amendements tendant aux titres III, IV, V et VI :

- à annuler les créations d'emplois prévues et leurs mesures d'accompagnement,

- à supprimer les mesures nouvelles en faveur des associations,

- à tirer les conséquences de la suppression par le Sénat de la TGAP (Taxe générale sur les activités polluantes).

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mardi 17 novembre 1998 sous la présidence de M. Jacques Oudin, vice-président, la commission a procédé, sur le rapport de M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, à l'examen des crédits de l'aménagement du territoire et de l'environnement : II.- environnement, pour 1999.

Le rapporteur spécial a tout d'abord expliqué les raisons pour lesquelles, malgré son attachement à la cause de la protection de l'environnement, il n'était pas satisfait par la forte augmentation de ce budget.

Il a précisé que ce dernier passait de 1.900 à 3.948 millions de francs compte tenu de la budgétisation intégrale des ressources de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME), et progressait de 14,8 %, soit environ sept fois plus que la moyenne des dépenses de l'Etat, à structures constantes.

Mais, a-t-il fait valoir, une telle augmentation est incompatible avec la maîtrise des dépenses publiques et risque ainsi d'obérer, en définitive, la capacité de financement des entreprises qui supportent, en vertu du principe "pollueur-payeur", les charges liées à l'amélioration de notre environnement naturel.

Or, a-t-il estimé, la progression des crédits de l'environnement est d'autant plus critiquable à cet égard qu'elle repose sur une majoration souvent excessive des taxes spécifiques acquittées par les entreprises et se traduit par un alourdissement durable des charges de l'Etat à travers de nombreuses créations d'emploi (29 à l'administration centrale, 111 dans les services déconcentrés, 187 dans les établissements).

Il a redouté que le ministère de l'environnement ne perde ainsi le caractère d'administration de mission qui devait absolument rester le sien, en raison de la nature interministérielle et décentralisée des actions en cause, ce qui permet d'obtenir la meilleure adhésion possible de tous les intéressés.

Il a rappelé que les contributions environnementales de l'ensemble des autres ministères (8,45 milliards de francs) et surtout des collectivités locales (120,4 milliards de francs) et des agences de l'eau (14,13 milliards de francs) étaient bien supérieures à ce budget.

M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, a expliqué ensuite qu'il s'opposait également à l'augmentation proposée du budget de l'environnement parce qu'elle s'accompagnait de la création d'une taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) à laquelle il était hostile, ainsi que d'une relance de la politique de maîtrise de l'énergie et des énergies renouvelables, sur laquelle il était très réservé.

Concernant la TGAP, il a tout d'abord fait observer que sa création n'était pas neutre fiscalement, comme il avait été prétendu, puisqu'elle s'était accompagnée d'augmentations de taux des cinq taxes fusionnées, rapportant, au total, 613 millions de francs supplémentaires.

Il a ensuite précisé les autres raisons de son opposition à la nouvelle taxe : meilleure possibilité d'accroître la pression fiscale écologique, perte d'autonomie de l'ADEME puis des agences de l'eau, déconnexion entre le fait générateur et la dépense permettant, d'une part, le financement de mesures non directement liées à la défense de l'environnement et, d'autre part, des désaffectations de recettes préfigurées par la contribution d'une majoration de la taxe sur les déchets au financement de mesures relatives à la politique gouvernementale de l'énergie.

Il a alors estimé que les économies d'énergie et les énergies renouvelables ne résoudraient pas à elles seules les problèmes qui se posent à la France en matière énergétique et a jugé leur relance prématurée, étant donné, d'une part, le contexte économique actuel et en l'absence, d'autre part, d'un grand débat national sur l'avenir du nucléaire.

A ces motifs d'opposition de principe s'ajoute, pour le rapporteur spécial, une objection à caractère technique, relative aux difficultés que risque d'éprouver le ministère à maîtriser une telle augmentation de ses dépenses, au vu des problèmes de consommation de crédits rencontrés au cours des précédents exercices.

M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, a ensuite détaillé les évolutions de crédits prévues et, notamment, les principales mesures nouvelles dans chaque agrégat.

Il a observé que le premier agrégat, par ordre d'importance des dépenses, était celui relatif, soit à la prévention des pollutions et des risques, soit à la protection de la nature, des sites et des paysages, selon que l'on incluait ou non dans chacun des montants concernés les ressources de la TGAP.

Il a précisé que les actions les plus coûteuses en matière de prévention concernaient respectivement les déchets (811 millions de francs), l'énergie (293 millions de francs) et la pollution atmosphérique (268 millions de francs).

S'agissant de la protection de la nature et des sites et paysages, il a souligné l'importance de la création du fonds de gestion des milieux naturels, doté de 164 millions de francs.

A propos de l'agrégat relatif à la protection de l'eau et des milieux aquatiques, il a noté la sollicitation des agences de l'eau par le budget de l'environnement à travers deux fonds de concours ainsi que le poids des dépenses concernant la prévention des inondations, du plan Loire (346 millions de francs) et, plus généralement, des risques naturels.

Les observations finales du rapporteur spécial ont porté sur :

- les risques de démembrement de l'Etat dans l'accomplissement des missions de service public du ministère (recouvrement de la TGAP par l'ADEME, financement de la police des eaux par les agences de bassin, rôle des associations...) ;

- la nécessité de mieux contrôler les dépenses des associations ;

- la possibilité de renforcer l'autorité du ministère par des mesures statutaires ou des redistributions de compétences, en évitant d'alourdir la dépense publique et sans qu'il se départisse, pour autant, de son caractère d'administration de mission.

M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, a soumis à la commission quatre amendements tendant, à chacun des titres de ce budget, à tirer les conséquences du vote de suppression de la TGAP, et à supprimer les créations d'emplois et leurs mesures d'accompagnement ainsi que les mesures nouvelles accordées aux associations.

Puis, M. Roger Besse s'est étonné qu'il soit aussi facile de financer des créations d'emplois en matière de police de l'eau, alors que les effectifs dans la gendarmerie ne sont pas suffisants pour éviter d'envisager certains redéploiements qui pourraient entraîner des fermetures d'unités en milieu rural.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a souligné que l'évolution des crédits de l'environnement pour 1999 soulevait un problème budgétaire fondamental qui devrait faire l'objet d'un large débat en séance publique.

Il a évoqué les difficultés d'interprétation que soulevait la rédaction de l'article 21 du projet de loi de finances appliquant le taux réduit de taxe à la valeur ajoutée (TVA) aux opérations de collecte, de tri et de traitement des ordures ménagères.

M. Gérard Miquel s'est demandé s'il ne conviendrait pas d'exonérer les déchets ultimes de la taxe sur le stockage intégrée dans la TGAP. Il s'est interrogé par ailleurs sur l'éligibilité au taux réduit de TVA des déchets recyclés et des équipements de traitement.

La commission a alors voté les quatre amendements proposés par le rapporteur spécial et l'ensemble des crédits du ministère de l'environnement ainsi modifiés.

ANNEXE

SYNTHÈSE DES RÉPONSES DU MINISTÈRE DE L'ENVIRONNEMENT AU QUESTIONNAIRE BUDGÉTAIRE DE LA COMMISSION

L'exécution des objectifs de la politique de l'environnement ne dépend pas, on l'a vu, que de l'action du ministère de l'environnement ou du montant de ses crédits, mais aussi :

- de l'application, par toutes les personnes concernées, de l'arsenal des mesures législatives et réglementaires qui les précisent, au niveau tant national que mondial et communautaire ;

- des investissements du secteur privé et des collectivités ;

- de l'évolution des technologies industrielles et agricoles.

Les réponses au questionnaire budgétaire de votre rapporteur permettent de dresser un bilan très synthétique de cette politique :

A - CONCERNANT L'EAU

Il est estimé que la France est un des pays européens les mieux équipés en infrastructures d'assainissement et que la pollution a diminué dans les secteurs les plus exposés, mais on note, en même temps, la raréfaction des eaux indemnes de pollution.

De nombreux problèmes sont signalés :

- pollutions diffuses d'origine agricole ;

- eutrophisation des eaux douces et des eaux littorales ;

- lacunes des dispositifs d'assainissement (capacités de collecte et de traitement parfois insuffisantes, problèmes des fuites et des rejets) ;

- nécessité de changer les canalisations en plomb des réseaux de distribution d'eau potable ;

- dans les eaux marines, prolifération d'algues sur le littoral et inefficacité des procédures pénales à l'encontre des rejets illicites d'hydrocarbures, etc....

La commission européenne a attaqué la France devant la Cour européenne de Justice pour mauvaise application de la directive 75/441 relative à la qualité des eaux superficielles destinées à la production d'eau alimentaire. Elle a également adressé à notre pays un avis motivé pour application insuffisante de la directive nitrates 91/676 du 12 décembre 1991.

Des retards sont constatés en ce qui concerne le respect par les agglomérations de plus de 10.000 habitants des échéances fixées par la réglementation en matière de respect des normes d'assainissement ; particulièrement dans le bassin de l'agence Rhône-Méditerranée-Corse, pour l'application de la directive européenne du 21 mai 1991 relative au traitement des eaux résiduaires urbaines.

En général, les investissements en épuration ont été inférieurs aux prévisions ces dernières années.

B - CONCERNANT L'AIR

De nombreux textes d'application de la loi du 30 décembre 1996 sont encore en attente (concernant les plans de protection de l'atmosphère ; l'agrément d'équipements, laboratoires, experts dans le domaine du contrôle de la qualité de l'air, etc...).

Le niveau de l'ozone troposphérique (O3) constitue un problème préoccupant dans l'ensemble des régions françaises.

L'élaboration des plans de déplacements urbains accuse un retard important.

S'agissant de la pollution par les moyens de transport, on note que les immatriculations de véhicules électriques demeurent peu nombreuses, malgré une aide attractive, et que les esters (biocarburants) d'apparition récente ne font encore l'objet d'aucune réglementation communautaire.

Le problème de la fixation d'un taux minimum d'oxygène pour les biocarburants n'a non plus encore été résolu.

C - CONCERNANT LES DÉCHETS

Les plans départementaux d'élimination des déchets ont dû être réorientés, le recours à l'incinération ayant été surestimé et la mise en décharge sous-estimée. Des retards persistent dans leur élaboration.

En outre, les réalisations relatives à la valorisation des DIB (déchets industriels banals) sont quasiment inexistantes et l'ADEME n'a pas de compétence reconnue en matière de mise en décharge des déchets "ultimes" (les plus nocifs !).

Enfin, on attend toujours la parution d'un décret sur les conditions minimales de service municipal d'élimination des déchets.

D - CONCERNANT LES ESPACES NATURELS

Le dossier de presse du ministère sur le budget de l'environnement pour 1999 estime que "la France protège ses milieux naturels moins vigoureusement que ses voisins".

Les problèmes dont font état les réponses aux questionnaires budgétaires concernent :

- l'exécution des engagements de l'Etat dans le cadre des actions prévues par les contrats de plan en faveur des parcs naturels régionaux

- le bilan mitigé des zones périphériques des parcs nationaux et les difficultés qui peuvent y être rencontrées

- la directive Natura 2000, ses lacunes, ses vicissitudes, les retards de sa mise en oeuvre

- diverses difficultés financières (du fait de la diminution du nombre de pêcheurs et de chasseurs, pour la création de nouvelles réserves naturelles, l'acquisition par le conservatoire du littoral d'importants domaines fonciers, etc...)

- les dégâts causés par des espèces réintroduites à grands frais (loups, lynx, ours...) ou protégées (grand cormoran...)

- les tensions entre l'office national de la chasse (ONC) et les fédérations.

Enfin, deux décrets d'application de la loi du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement sont à ce jour, toujours en attente.

Ils concernent :

- l'inventaire départemental du patrimoine naturel

- les attributions et la composition du conseil départemental de l'environnement.

E - CONCERNANT LE BRUIT

Plusieurs décrets d'application de la loi n° 92-1444 du 31 décembre 1992 relatifs à la réglementation d'activités particulièrement bruyantes (sports aériens, chantiers, tirs à l'arme à feu, compétitions automobiles en des lieux non ouverts à la circulation publique) ne sont toujours pas parus.

Un besoin général de formation de personnels techniques des communes en acoustique se fait par ailleurs sentir.

Des problèmes de consommation du produit de la taxe d'atténuation des nuisances sonores ont été rencontrés.

Enfin, aucune des commissions consultatives d'aide aux riverains des aéroports ne s'est réunie en 1998 par suite de retards dans la nomination de leurs nouveaux présidents.

F - AUTRES QUESTIONS

Les autres problèmes évoqués dans les réponses au questionnaire budgétaire ont trait :

- aux tentatives de l'Union européenne pour promouvoir une agriculture plus respectueuse de l'environnement (élevage extensif, préservation de la diversité génétique, programme leader favorisant notamment l'écotourisme...)

- la sécurité et la sûreté nucléaires

- la prévention et la réparation des pollutions industrielles (une évaluation du traitement des 896 sites pollués en 1997 est en cours).

DEUXIEME DELIBERATION A L'ASSEMBLEE NATIONALE

______________________________________

PROJET DE LOI DE FINANCES 199

Aménagement du territoire et environnement

II - ENVIRONNEMENT

Les majorations de crédits non reconductibles accordées au budget de l'environnement concernent :

- au titre IV, pour un total de 4.606.000 francs, le chapitre 44-10 (protection de la nature et de l'environnement), en ses articles 20 (crédits non déconcentrés pour la protection de la nature, des sites et paysages : 1,3 million de francs), 37 (crédits déconcentrés destinés à la gestion des cours et des milieux aquatiques : 0,2 million de francs), 40 (crédits déconcentrés pour la protection de la nature, des sites et des paysages : 2,706 millions de francs), 70 (crédits non déconcentrés pour la coopération et les actions de partenariat : 0,02 million de francs), 80 et 90 (crédits déconcentrés et non déconcentrés consacrés à la prévention des pollutions et des risques : respectivement 0,2 et 0,18 million de francs ) ;

- au titre VI, pour un total de 4.050.000 francs d'autorisations de programme et autant de crédits de paiement :

• le chapitre 67-20 (protection de la nature et de l'environnement) en ses articles 40 (prévention des pollutions et des risques, nuisances urbaines, bruit... : 0,05 million de francs en autorisations de programme et crédits de paiement) et 80 (Fonds de la recherche scientifique et technique : 1 million de francs en autorisations de programme et crédits de paiement) ;

• et le chapitre 67-41 (subventions d'investissement à divers établissements publics) en son article 10 (Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres : 3 millions de francs en autorisations de programme et crédits de paiement).

¹ En 1997, 274,8 millions de francs d'aides à l'investissement des agences de l'eau ont généré 707 millions de francs de travaux. Les investissements des entreprises sur leurs fonds propres correspondent en général à trois ou quatre fois le montant des subventions accordées en retour du paiement des taxes et redevances.

² Des précédents peuvent être cités en matière de détournement du produit de certains prélèvements de leur destination initiale (vignette automobile, taxe additionnelle au droit au bail au profit de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat, taxe sur les bureaux en Ile de France, etc...)

³ Cette commission comprenait 7 représentants de l'Etat, 7 élus locaux et 10 personnalités qualifiées.

⁴ 18 membres permanents, dont un tiers d'élus auxquels se joignent 5 personnalités, désignées par le préfet, selon la formation ("sites et paysages", "protection de la nature", "faune sauvage captive", "publicité")

⁵ L'ADEME (agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie) est un établissement public à caractère industriel et commercial créé par la loi du 19 décembre 1990 placé sous la tutelle des ministres chargés de l'environnement, de la recherche et de l'énergie. Elle exerce des missions d'animation, de recherche, de conseil technique, de sensibilisation et d'incitation financière dans les domaines suivants : économies d'énergie et de matières premières, énergies renouvelables, déchets, pollution de l'air et des sols, technologies propres, bruit.

⁶ L'article 30 du projet de loi de finances intègre dans le code des douanes de nouveaux articles reprenant, avec des modifications, les dispositions des anciennes taxes relatives aux redevables (art. 266 sexies) aux faits générateurs (art. 266 septies) aux assiettes (art. 266 octies) et aux montants en francs par tonne (art. 266 nonies)

⁷ Ne sont plus concernées, notamment, afin de mettre fin à des contentieux, les huiles produites par les raffineries et consommées, sans résidus, dans la fabrication industrielle de certains produits.

⁸ En fait, le bilan global des créations suppressions est de 139, compte-tenu du fait que la création de deux emplois d'inspecteurs généraux des monuments historiques, des sites et des paysages a été gagée par la suppression de trois emplois de contractuels.

⁹ Plans d'exposition aux risques, périmètres délimités en application de l'article R.111-3 du code de l'urbanisme, plans de surfaces submersibles, plans de zones sensibles aux incendies de forêts

¹⁰ dont 45 MF de crédits déconcentrés

¹¹ Une nouvelle redevance relative à la modification du régime des eaux est en cours de définition

¹² dont 11 millions de francs de mesures nouvelles au titre de la prévention des inondations :

- 2 millions de francs pour la modernisation des annonces de crue (interconnexion avec les radars de Méréo France)

- 9 millions de francs pour la restauration du domaine public fluvail hors plan Loire.

¹³ Cette somme recouvre aussi le financement de la banque de données sur la qualité de l'air.

Les associations de surveillance de la qualité de l'air sont des structures regroupant l'ensemble des partenaires locaux impliqués dans la gestion de la qualité de l'air (collectivités locales, industriels, administrations, associations de protection de l'environnement, personnalités qualifiées, etc...)