Proposition de loi relative à l'Afrique du Nord

N° 521

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès-verbal de la séance du 24 juin 1998

RAPPORT

FAIT

^{au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur la proposition de loi de MM. Robert PAGÈS, Guy FISCHER, Mme Marie-Claude BEAUDEAU, M. Jean-Luc BÉCART, Mmes Danielle BIDARD-REYDET, Nicole BORVO, MM. Jean DERIAN, Michel DUFFOUR, Pierre LEFEBVRE, Paul LORIDANT, Mme Hélène LUC, MM. Louis MINETTI, Jack RALITE, Ivan RENAR et Mme Odette TERRADE tendant à accorder la retraite anticipée pour les anciens combattants chômeurs en fin de droit , justifiant de quarante années de cotisations diminuées du temps passé en Afrique du Nord ,}

Par M. Guy FISCHER,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jean-Pierre Fourcade, président ; Jacques Bimbenet, Mme Marie-Madeleine Dieulangard, MM. Guy Fischer, Claude Huriet, Bernard Seillier, Louis Souvet, vice-présidents ; Jean Chérioux, Charles Descours, Roland Huguet, Jacques Machet, secrétaires ; François Autain, Henri Belcour, Paul Blanc, Mmes Annick Bocandé, Nicole Borvo, MM. Louis Boyer, Jean-Pierre Cantegrit, Francis Cavalier-Benezet, Gilbert Chabroux, Jean-Patrick Courtois, Philippe Darniche, Mme Dinah Derycke, M. Jacques Dominati, Mme Joëlle Dusseau, MM. Alfred Foy, Serge Franchis, Alain Gournac, Louis Grillot, André Jourdain, Jean-Pierre Lafond, Dominique Larifla, Henri Le Breton, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Jean-Louis Lorrain , Jean Madelain, Michel Manet, René Marquès, Georges Mazars, Georges Mouly, Lucien Neuwirth, Mme Nelly Olin, M. André Pourny, Mme Gisèle Printz, MM. Henri de Raincourt, Gérard Roujas, Martial Taugourdeau, Basile Tui, Alain Vasselle, Paul Vergès, André Vézinhet.

Voir le numéro :

Sénat : 390 (1997-1998).

Anciens combattants et victimes de guerre.

TRAVAUX DE LA COMMISSION

Réunie le mercredi 24 juin 1998, sous la présidence de M. Jean-Pierre Fourcade, président, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Guy Fischer sur la proposition de loi n° 390 (1997-1998) de M. Robert Pagès, tendant à accorder la retraite anticipée pour les anciens combattants chômeurs en fin de droit, justifiant de quarante années de cotisations diminuées du temps passé en Afrique du nord.

M. Guy Fischer, rapporteur, a d'abord indiqué que la présente proposition de loi visait à accorder aux anciens combattants d'Afrique du nord qui sont chômeurs en fin de droit une retraite anticipée dès lors qu'ils justifient de quarante années de cotisations à l'assurance vieillesse. Il a souligné qu'une telle mesure pourrait intéresser 15.000 personnes.

Il a observé que ce texte s'inscrivait dans le long débat que la commission des affaires sociales avait entretenu, depuis près de quinze ans, sur la question de la retraite anticipée des anciens combattants d'Afrique du nord.

M. Guy Fischer, rapporteur, a estimé que le dispositif proposé ne pouvait être apprécié à sa juste valeur, sans un bref retour en arrière sur les débats passés.

Il a rappelé que la loi du 21 novembre 1973 permettait aux anciens combattants et aux victimes de guerre de prendre leur retraite entre 60 et 65 ans en bénéficiant du taux plein qui leur aurait été reconnu à 65 ans, mais que l'ordonnance de 1982, en instituant la retraite à 60 ans, avait mis fin à l'avantage relatif qui avait été consenti jusqu'alors aux anciens combattants.

Il a, à cet égard, insisté sur le fait que les associations d'anciens combattants d'Afrique du nord, réunis dans le Front Uni, avaient alors légitimement fait valoir que la troisième génération du feu se trouverait placée, au moment de l'âge de la retraite, dans une situation moins favorable que celle de ses aînés.

Il a également rappelé que de nombreuses propositions de loi avaient été déposées à partir de 1985 par des parlementaires issus de tous les groupes politiques du Sénat, tendant à rétablir le bénéfice de la retraite anticipée pour les anciens combattants d'Afrique du nord. Il a notamment insisté sur une proposition de loi de la commission rapportée par M. Jean-Pierre Fourcade, qui s'était vu opposer l'article 40 en séance publique en 1991.

M. Guy Fischer, rapporteur, a néanmoins souligné que la question de la retraite anticipée avait été profondément renouvelée depuis cette date.

Il a d'abord rappelé qu'une commission tripartite, présidée par M. Chadelat, avait procédé en 1996 à l'évaluation du coût d'une retraite anticipée pour tous les anciens combattants d'Afrique du nord, concluant à un coût net total cumulé de 151 milliards de francs.

Il a également rappelé que de nombreuses mesures de solidarité avaient été instaurées, le plus souvent à la demande du Parlement, en faveur des anciens combattants d'Afrique du nord.

M. Guy Fischer, rapporteur, a particulièrement insisté sur deux mesures.

Il a ainsi observé que la loi du 3 janvier 1995, qui obligeait certains anciens combattants d'Afrique du nord à prendre leur retraite après 60 ans, avait réintroduit le principe de l'avantage relatif en octroyant aux anciens combattants des réductions forfaitaires de durée de cotisation, en fonction du temps passé en Afrique du nord.

Il a également insisté sur le rôle du fonds de solidarité en faveur des anciens combattants d'Afrique du nord créé par la loi de finances pour 1992, puis modifié par les lois de finances pour 1995, 1996, 1997 et 1998, en remarquant que ce fonds avait pour vocation de verser une aide publique aux anciens combattants les plus en difficulté.

Il a indiqué que le fonds versait trois types d'aides : une allocation différentielle, une allocation de préparation à la retraite et, depuis la loi de finances pour 1998, une allocation différentielle majorée à 5.600 francs pour les chômeurs en fin de droit ayant cotisé pendant quarante annuités.

Il a précisé que 37.700 anciens combattants bénéficiaient du soutien du fonds de solidarité.

Revenant au dispositif proposé par la proposition de loi, M. Guy Fischer, rapporteur, a estimé qu'il s'agissait d'un texte à la fois nécessaire, attendu et raisonnable.

Il a, en premier lieu, insisté sur le caractère nécessaire de ce texte en rappelant les difficultés particulières d'insertion sociale et professionnelle des anciens combattants d'Afrique du nord et en soulignant les lacunes des dispositifs de solidarité existants.

A cet égard, il a précisé que la loi du 3 janvier 1995 n'avait finalement concerné que 1.300 personnes en 1995 et 1996.

Il a également analysé les lacunes du fonds de solidarité en rappelant que les aides versées étaient plafonnées à un niveau très bas : 4.600 francs pour l'allocation différentielle, 5.600 francs pour l'allocation différentielle " équivalente " à une retraite anticipée, 7.100 francs pour l'allocation de préparation à la retraite. Il a alors estimé que l'allocation différentielle n'était qu'un minimum social supplémentaire tandis que l'allocation différentielle majorée et l'allocation de préparation à la retraite n'étaient que des substituts très insuffisants à une réelle retraite anticipée.

Il a rappelé que seuls 38.000 personnes bénéficiaient du soutien du fonds, alors que 140.000 anciens d'Afrique du nord connaissent des situations difficiles.

M. Guy Fischer, rapporteur, a ensuite affirmé que ce texte était attendu.

Il a ainsi estimé que le versement d'une retraite anticipée aux anciens d'Afrique du nord chômeurs en fin de droit constituerait un début de reconnaissance de la Nation envers tous les anciens combattants d'Afrique du nord tout en permettant de répondre à un certain nombre de cas difficiles. Il a insisté sur le passage d'une logique d'assistanat à une logique de droit proposée par le présent texte.

Il a considéré qu'une telle mesure devenait très urgente car, en 2002, les anciens combattants d'Afrique du nord ayant tous atteint l'âge de 60 ans, la notion même de retraite anticipée n'aurait alors plus de signification.

Il a ensuite rappelé les engagements du Gouvernement en regrettant que l'allocation différentielle majorée, instituée par la loi de finances pour 1998, reste d'ampleur très limitée.

M. Guy Fischer, rapporteur, a ensuite estimé la proposition de loi raisonnable et réaliste.

Il a souligné qu'elle ne proposait pas un bouleversement total de la législation régissant les retraites des anciens combattants mais qu'elle visait simplement à apporter une réponse adaptée aux lacunes des mesures de solidarité existantes, tout en reconnaissant enfin le droit à une retraite anticipée pour les anciens combattants d'Afrique du nord les plus en difficulté.

Il a insisté sur le caractère ciblé de la mesure qui s'adressait aux seuls chômeurs en fin de droit justifiant de quarante annuités de cotisations vieillesse ; il a observé que ces personnes étaient incontestablement celles qui avaient le plus besoin d'une retraite anticipée car elles risquaient de ne plus retrouver d'emploi mais aussi, parce que, ayant cotisé quarante ans, elles avaient commencé à travailler très tôt, dès 14 ou 15 ans, dans des conditions souvent très pénibles.

Il a également insisté sur l'amélioration de la situation financière des intéressés qu'entraînerait cette mesure car, dans la plupart des cas, une pension de retraite complète (régimes de base et régimes complémentaires) leur garantirait un revenu supérieur à ce qu'ils touchent actuellement. Il a ainsi précisé que, pour une personne percevant en fin de carrière le salaire médian, la pension de retraite serait de 8.093 francs.

M. Guy Fischer, rapporteur, a également indiqué qu'il s'agissait d'une mesure souple car optionnelle. Il a précisé que ce texte n'ouvrait le droit à la retraite anticipée qu'à la demande de l'intéressé car, dans certains cas, les aides versées pourraient être supérieures à la pension de vieillesse.

Il a estimé que la charge financière restait très supportable ; il a ainsi évalué le coût brut total de la mesure à 1,3 milliard de francs sur quatre ans, en ce qui concerne les régimes de base. Il a précisé que le coût net total serait bien inférieur car cette charge nouvelle se substituerait à des charges déjà existantes : aides versées par le fonds de solidarité, minima sociaux.

M. Guy Fischer, rapporteur, a ensuite insisté sur la question des régimes complémentaires en estimant nécessaire que le Gouvernement engage, si la présente proposition de loi était adoptée définitivement, une négociation avec ces régimes complémentaires pour que le dispositif s'applique au plus vite aux retraites complémentaires.

S'agissant de la compensation de la mesure, nécessaire au regard de la procédure de recevabilité financière de la proposition de loi, il a proposé que le fonds de solidarité vieillesse, qui a pour vocation de prendre en charge les mesures relevant de la solidarité nationale, prenne à sa charge les dépenses supplémentaires des régimes de base et que, pour compenser ces charges, les droits sur les alcools qui constituent l'une des ressources du fonds de solidarité vieillesse, soient majorés à due concurrence.

M. Guy Fischer, rapporteur, a enfin estimé que ce texte ne constituait qu'un premier pas dans le sens d'une meilleure reconnaissance d'un droit à la retraite anticipée pour les anciens combattants d'Afrique du Nord qui permettrait de libérer des postes de travail pour les jeunes ou pour les demandeurs d'emplois.

En conséquence, il a jugé souhaitable que la présente proposition de loi, qui s'adresse aux chômeurs, soit prolongée par un effort particulier pour les anciens combattants encore en activité et notamment pour ceux qu'une durée insuffisante d'assurance validée empêche de prendre leur retraite à 60 ans ou pour ceux encore qui sont exclus du bénéfice de l'allocation de remplacement pour l'emploi (ARPE) pour ne pas avoir cotisé 160 trimestres.

M. Marcel Lesbros a rappelé que cette proposition de loi s'inscrivait dans la continuité des travaux que menait la commission depuis dix ans. Il a regretté que, pour les anciens combattants d'Afrique du nord, les questions budgétaires aient toujours primé sur le principe du droit à réparation.

Il a insisté sur l'urgence d'une telle mesure car, à partir de 2002, les anciens combattants auront tous atteint l'âge de la retraite.

Il s'est déclaré favorable à la proposition de loi qui constitue une avancée sensible en faveur des anciens combattants tout en restant budgétairement acceptable. Il a également jugé que ce texte substituait une logique de réparation à une logique d'assistanat.

M. Jean Madelain a, à son tour, jugé que cette proposition de loi reprenait des dispositions d'anciennes propositions de loi contre lesquelles le Gouvernement avait invoqué l'article 40. Il s'est déclaré favorable à la présente proposition car elle était ciblée sur les anciens combattants les plus en difficulté. Il s'est enfin interrogé sur la fiabilité des données en matière d'évaluation du nombre de bénéficiaires potentiels.

Mme Gisèle Printz a indiqué que les représentants du groupe socialiste s'abstiendraient sur le texte proposé.

Mme Joëlle Dusseau a partagé les observations de MM. Marcel Lesbros et Jean Madelain, en soulignant que la mesure proposée était une mesure de justice sociale.

M. Jean Chérioux s'est à son tour déclaré favorable aux conclusions du rapporteur tout en s'interrogeant sur la nature et l'importance de la compensation financière dont elle était assortie.

M. Jean-Pierre Fourcade, président, a rappelé que les systèmes d'assistance généralisée n'étaient pas bons. Il a souligné, à cet égard, les lacunes du fonds de solidarité, en remarquant que certains anciens combattants ne pouvaient bénéficier de l'allocation de préparation à la retraite, car ils étaient réticents à percevoir l'allocation différentielle, synonyme d'assistance à leurs yeux.

Il a également considéré que la mesure proposée risquait d'entraîner des difficultés pour les régimes complémentaires, qui connaissent déjà une situation financière fragile.

Dans ce contexte et compte tenu de la position qui sera adoptée par le Gouvernement à l'égard de la proposition de loi, il a jugé qu'il serait souhaitable d'interroger le ministre sur la perspective d'une suppression, pour les chômeurs en fin de droit ayant cotisé pendant quarante annuités, de la condition préalable d'un passage de six mois par le stade de l'allocation différentielle pour bénéficier de l'allocation de préparation à la retraite.

M. Jean-Pierre Fourcade, président, a estimé qu'une telle mesure permettrait de sortir de la logique d'assistanat inhérente à l'allocation différentielle, tout en permettant à ces personnes de bénéficier d'une allocation comprise entre 5.600 et 7.177 francs, sans pour autant entraîner de charge pour les régimes complémentaires.

Répondant à M. Marcel Lesbros, M. Guy Fischer, rapporteur, a confirmé que le texte étudié s'inscrivait dans la continuité des propositions de loi déposées depuis 1985 par des parlementaires de tous les groupes politiques. Il a également souligné qu'une proposition identique signée par des membres des groupes communiste, de l'Union pour la démocratie française (UDF) et du Rassemblement pour la République avait été déposée sur le bureau de l'Assemblée nationale.

En réponse à Mme Gisèle Printz, M. Guy Fischer, rapporteur, a insisté sur le fait qu'une retraite anticipée pour les anciens combattants en activité aurait un effet sur l'emploi. Il a souhaité que le Gouvernement présente, dans le projet de loi de finances pour 1999, des mesures permettant d'étendre l'allocation de remplacement pour l'emploi (ARPE) aux anciens combattants, même s'ils ne justifiaient pas de quarante annuités de cotisations.

En réponse à M. Jean Chérioux, il a indiqué que la compensation financière impliquait une hausse de l'ordre de 3 % en moyenne sur quatre ans des droits sur les alcools. Il a précisé que cette compensation était formellement nécessaire pour des raisons de procédure au regard de la recevabilité financière de la proposition de loi.

M. Guy Fischer, rapporteur, s'est également déclaré favorable à la proposition de réforme de l'allocation de préparation à la retraite présentée par M. Jean-Pierre Fourcade, président.

La commission a alors décidé de prendre en considération la proposition de loi rapportée par M. Guy Fischer.

Elle a ensuite procédé à l'examen du dispositif proposé par le rapporteur.

A l'article premier , qui pose le principe d'un droit à la retraite anticipée pour les anciens combattants d'Afrique du nord, à la double condition qu'ils soient chômeurs en fin de droit et qu'ils justifient de quarante annuités de cotisations, la commission a approuvé les conclusions du rapporteur.

La commission a également approuvé les conclusions du rapporteur sur l'article 2 , qui charge le fonds de solidarité vieillesse de compenser les dépenses nouvelles pesant sur les régimes de retraite de base.

A l'article 3 , qui permet de valider les périodes de services en Afrique du nord entre 1952 et 1962 comme période de cotisation à l'assurance vieillesse, la commission a approuvé les conclusions du rapporteur.

La commission a adopté, sur proposition de son président, une nouvelle rédaction de l'article 4 , qui renvoie à un décret les modalités d'application du texte.

A l'article 5 , qui instaure une majoration des droits de consommation sur les alcools comme compensation financière, la commission, sur proposition de M. Jean Madelain, a adopté une nouvelle rédaction de l'article, précisant que la majoration n'était que temporaire puisque la charge entraînée par la proposition de loi était elle-même limitée dans le temps.

La commission a approuvé les conclusions du rapporteur ainsi amendées sur la proposition de loi n° 390 (1997-1998) tendant à accorder la retraite anticipée pour les anciens combattants chômeurs en fin de droit, justifiant de quarante années de cotisations diminuées du temps passé en Afrique du nord.

Mesdames, Messieurs,

Entre 1952 et 1962, environ 2,4 millions de soldats français ont participé à ce qu'il est convenu d'appeler des opérations de maintien de l'ordre qui présentent toutes les caractéristiques d'opérations militaires, en dépit de réelles spécificités.

Parmi eux, 30.000 furent tués, 300.000 sont revenus blessés ou malades et beaucoup d'autres ont été durement marqués par l'expérience des combats en Afrique du Nord.

Il est légitime que la reconnaissance et la solidarité de la Nation s'exercent au profit des anciens combattants d'Afrique du Nord, de la même manière qu'elles se sont exercées au profit des générations combattantes antérieures. A cet égard, la loi du 31 mars 1919 pose les principes de la reconnaissance de la Nation et du droit à la réparation pour les anciens combattants, dans le cadre d'un traitement d'égalité entre les générations.

Or, il existe actuellement une inégalité de traitement évidente. Alors que les deux premières générations combattantes ont bénéficié d'un droit à la retraite anticipée, les anciens combattants d'Afrique du nord restent exclus de ce droit.

La reconnaissance de la Nation à l'égard de ceux qui ont donné leur jeunesse et leur courage ne doit pas rester un vain mot. Elle doit aujourd'hui s'exprimer dans des mesures concrètes de solidarité.

Cette exigence se double également d'une urgence. En 2002, les anciens combattants d'Afrique du Nord auront tous atteint l'âge de la retraite. La retraite anticipée n'aura donc plus de signification.

La présente proposition de loi cherche à exprimer la solidarité de la Nation pour les anciens combattants d'Afrique du Nord qui connaissent les situations les plus difficiles. Elle vise à offrir aux anciens combattants d'Afrique du Nord qui sont chômeurs en fin de droit et qui ont cotisé pendant au moins 160 trimestres aux régimes d'assurance vieillesse une possibilité de retraite anticipée, avant l'âge de soixante ans.

Environ, 15.000 personnes pourraient bénéficier de cette mesure de solidarité minimale.

I. UNE ADAPTATION NÉCESSAIRE

A. LA MISE EN OEUVRE DIFFICILE D'UN DROIT À LA RETRAITE ANTICIPÉE POUR LES ANCIENS COMBATTANTS D'AFRIQUE DU NORD

La présente proposition de loi ne vise pas à instaurer un droit à la retraite anticipée pour tous les anciens combattants. Le coût financier d'une telle mesure apparaît trop lourd.

Elle propose en revanche une mesure ciblée sur les anciens combattants les plus en difficulté : les chômeurs en fin de droit ayant cotisé au moins 160 trimestres à l'assurance vieillesse.

1. Le droit à la retraite anticipée constitue une revendication ancienne du monde combattant1( * )

Le droit à la retraite anticipée ne relève pas seulement du domaine des principes : il a aussi été une réalité entre 1973 et 1982.

Il convient de rappeler à cet égard que la loi n° 73-1051 du 21 novembre 1973 avait mis en oeuvre ce que l'on a parfois appelé le principe de " l'avantage relatif " en autorisant les anciens combattants -de tous les conflits- à prendre leur retraite entre 60 et 65 ans en bénéficiant d'une pension de retraite calculée sur la base du taux qui leur aurait été reconnu à l'âge de 65 ans.

L'ordonnance n° 82-270 du 26 mars 1982, en autorisant le départ à l'âge de la retraite à 60 ans, a eu pour effet de mettre fin à l'avantage jusqu'alors consenti à ceux auxquels la Nation a demandé des sacrifices particuliers dans les périodes douloureuses de son histoire.

En particulier, les anciens combattants, qui ont participé à ce qu'il est convenu d'appeler les opérations de maintien de l'ordre en Afrique du Nord entre 1952 et 1962, ont pu fort légitimement considérer qu'ils étaient lésés par rapport à leurs camarades des conflits précédents qui avaient pu bénéficier de mesures. Il ne fait pourtant nul doute que ces " opérations de maintien de l'ordre " s'apparentaient, à plus d'un titre, à de véritables opérations militaires.

Depuis 1982 et plus encore depuis 1987, date de constitution du Front Uni des organisations représentatives des anciens combattants en Afrique du Nord, le retour au principe de l'avantage relatif est une demande constante du monde combattant.

2. Le coût financier très lourd de la retraite anticipée s'oppose cependant à une mesure généralisée

La mise en oeuvre de la retraite anticipée se heurte toutefois aux contraintes budgétaires.

Par décret en date du 9 août 1995, le Premier ministre a créé une commission tripartite, composée de représentants du Parlement, du Front Uni et du Gouvernement, qui a été chargée d'examiner le coût pour l'Etat de la mise en oeuvre d'une retraite anticipée à taux plein à l'âge de 60 ans diminué du temps passé sous les drapeaux par les anciens d'Afrique du Nord.

Cette commission, présidée par M. Jean-François Chadelat, Directeur du Fonds de solidarité vieillesse, a rendu publiques ses conclusions en 1996.

Elle a évalué à 151 milliards de francs le coût net total d'une " anticipation possible de l'âge de la retraite avant 60 ans en fonction du temps de service en Afrique du Nord " pour l'ensemble de la période 1996-2004.

Face à l'énormité de ce coût, même si le Front Uni a contesté l'évaluation de la commission tripartite, les gouvernements successifs se sont refusés à mettre en oeuvre la retraite anticipée pour tous les anciens combattants d'Afrique du Nord.

La commission des Affaires sociales du Sénat s'était d'ailleurs prononcée, à l'occasion de l'examen de l'avis sur le budget des anciens combattants pour le projet de loi de finances pour 1997, sur cette question.

Elle avait alors estimé que " même si des différences peuvent légitimement s'exprimer sur les hypothèses de calcul qui seraient choisies avant de mettre en oeuvre la retraite anticipée, le chiffre de 151 milliards apparaît refléter globalement le coût de cette mesure, considérée dans sa conception la plus large, si elle avait été mise en oeuvre en 1996 ".

Elle s'était alors montrée favorable à la mise en oeuvre de mesures de solidarité alternatives.