RAPPORT N° 368 - PROJET DE LOI ORGANIQUE DETERMINANT LES CONDITIONS D'APPLICATION DE L'ART. 88-3 DE LA CONSTITUTION RELATIF A L'EXERCICE PAR LES CITOYENS DE L'UNION EUROPEENNE RESIDANT EN FRANCE DU DROIT DE VOTE ET D'ELIGIBILITE AUX ELECTIONS MUNICIPALES
M. Pierre FAUCHON, Sénateur
COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LEGISLATION, DU SUFFRAGE UNIVERSEL, DU REGLEMENT ET D'ADMINISTRATION GENERALE - RAPPORT N° 368 - 1997-1998
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Table des matières
- LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS
- EXPOSÉ GÉNÉRAL
N° 368
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998
Annexe au procès-verbal de la séance du 1er avril 1998
RAPPORT
FAIT au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi organique, MODIFIÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN DEUXIÈME LECTURE, déterminant les conditions d'application de l'article 88-3 de la Constitution relatif à l'exercice par les citoyens de l'Union européenne résidant en France, autres que les ressortissants français, du droit de vote et d' éligibilité aux élections municipales , et portant transposition de la directive 94/80/CE du 19 décembre 1994,
Par M. Pierre FAUCHON,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : MM. Jacques Larché, président ; René-Georges Laurin, Germain Authié, Pierre Fauchon, Charles Jolibois, Robert Pagès, Georges Othily, vice-présidents ; Michel Rufin, Jacques Mahéas, Jean-Jacques Hyest, Paul Masson, secrétaires ; Guy Allouche, Jean-Paul Amoudry, Robert Badinter, José Balarello, François Blaizot, André Bohl, Christian Bonnet, Philippe de Bourgoing, Charles Ceccaldi-Raynaud, Marcel Charmant, Raymond Courrière, Jean-Patrick Courtois, Charles de Cuttoli, Luc Dejoie, Jean-Paul Delevoye, Christian Demuynck, Jean Derian, Michel Dreyfus-Schmidt, Michel Duffour, Patrice Gélard, Jean-Marie Girault, Paul Girod, Daniel Hoeffel, Lucien Lanier, Guy Lèguevaques, Daniel Millaud, Jean-Claude Peyronnet, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Jean-Pierre Schosteck, Alex Türk, Maurice Ulrich, Robert-Paul Vigouroux.
Voir les numéros
:
Sénat
: Première lecture :
381
,
415
et T.A.
107
(1996-1997).
Deuxième lecture :
21
,
38
et T.A.
25
(1997-1998).
Troisième lecture :
208
(1997-1998).
Assemblée nationale
(
11
ème législ.) :
Première lecture :
223
,
232
et T.A.
11.
Deuxième lecture :
388
,
589
et T.A.
67
|
|
| Élections et référendums. |
LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS
Réunie le 1er avril 1998 sous la présidence
de M. Jacques Larché, président, la commission des Lois a
examiné, en troisième lecture, sur le rapport de M. Pierre
Fauchon, le projet de loi organique déterminant les conditions
d'application de l'article 88-3 de la Constitution relatif à
l'
exercice
par les citoyens de l'Union européenne
résidant en France, autres que les ressortissants français, du
droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales,
et portant transposition de la directive
94/80/CE du
19 décembre 1994.
Afin de faciliter l'élaboration d'un texte commun pour ce projet de loi
organique qui doit être adopté dans les mêmes termes par les
deux assemblées, la commission des Lois a décidé de
proposer au Sénat :
- compte tenu de la portée limitée et peu durable des
inconvénients qui résulteraient du défaut d'inscription de
la condition de réciprocité dans le projet de loi organique, de
ne pas rétablir cette condition de réciprocité
,
étant rappelé que celle-ci est posée par l'article 88-3
de la Constitution
;
-
de ne pas faire un sort particulier aux conseillers de Paris
;
- de supprimer la mention de l'application de la loi organique dans les
territoires d'outre-mer.
EXPOSÉ GÉNÉRAL
Mesdames, Messieurs,
Adopté par le Sénat, en première lecture le
17 septembre 1997, puis, en deuxième lecture le
23 octobre 1997, le présent projet de loi organique est soumis
à notre examen pour une troisième lecture.
Il a pour objet de définir les conditions dans lesquelles les
ressortissants des États membres de l'Union européenne autres que
la France qui résident dans notre pays pourront exercer le droit de vote
et d'éligibilité aux élections municipales.
Rappelons que ce droit leur a été reconnu par le traité
signé à Maastricht le 7 février 1992, qui a
inséré un article 8 B.-1 dans le Traité de Rome.
La ratification par la France du Traité de Maastricht lors du
référendum du 20 septembre 1992 a été rendue
possible par la révision constitutionnelle du 25 juin 1992 qui a,
à cet effet, ajouté un article 88-3 à la Constitution.
Le présent projet de loi organique, prévu par ce nouvel article
de la Constitution, tend à transposer dans notre législation la
directive 94/80/CE du Conseil du 19 décembre 1994,
complétée par la directive du 13 mai 1996 pour tenir compte
de l'adhésion de l'Autriche, de la Finlande et de la Suède.
Le droit de vote et d'éligibilité des ressortissants
communautaires aux élections municipales
dans leur État de
résidence, s'il se situe dans l'Union européenne,
a donc
été accepté par tous les États membres, dont la
France, et s'impose à tous
. Dès lors qu'il existe un
consensus sur le principe
, il apparaît souhaitable de mettre en
oeuvre ce droit dans des délais raisonnables,
la directive ayant
prévu
que
sa transposition
dans la législation des
États membres devrait intervenir
avant le 1er janvier 1996
.
Rappelons qu'outre la France, seuls deux membres de l'Union européenne
(la Belgique et la Grèce) n'ont pas encore transposé cette
directive.
Le projet de loi organique
, qui tend à intégrer dans notre
législation des dispositions essentiellement techniques,
doit
,
selon les termes de l'article 88-3 de la Constitution,
être
adopté dans les mêmes termes par les deux assemblées
puisque les élections municipales ont une incidence directe sur
l'élection des sénateurs.
Lors des deux lectures précédentes, l'Assemblée nationale
et le Sénat ont rapproché leurs positions sur la plupart des
dispositions du texte, mais quelques points restent encore en navette. Les
difficultés, de nature essentiellement juridique, ont, en
réalité, une portée pratique assez limitée.
I. LES POINTS SUR LESQUELS L'ASSEMBLÉE NATIONALE A ACCEPTÉ LES POSITIONS DU SÉNAT
Les positions des deux assemblées se sont
rapprochées au cours des navettes, l'Assemblée nationale ayant
accepté, en première ou en deuxième lecture, de prendre en
considération les solutions retenues par le Sénat.
Ainsi, ont été acquis, à l'issue de la première
lecture :
1.
la définition du
critère de résidence en
France
(les ressortissant communautaires ne pourront s'inscrire sur les
listes électorales complémentaires en France que s'ils y ont leur
domicile réel ou si leur résidence y a un caractère
continu) ;
2.
l'incompatibilité des mandats
de conseiller municipal
en
France et dans un autre État
de l'Union
européenne ;
3.
le mécanisme de
recours aux " suivants de
liste "
Français
des conseillers municipaux européens pour
suppléer ces derniers lors de l'élection des sénateurs et
des délégués supplémentaires et suppléants
au
collège électoral des sénateurs
.
Sur ce dernier point, l'Assemblée nationale s'en est tenue à la
tradition parlementaire selon laquelle chaque assemblée demeure seule
juge de son régime électoral.
4.
la suppression de la procédure spéciale de
dissolution
du conseil municipal, prévue par le projet initial,
lorsque le nombre de conseillers de nationalité française est
insuffisant pour permettre l'élection du maire ou d'un adjoint.
Dans ce cas, la procédure de droit commun serait applicable.
5. l'application de la loi à
Mayotte.
Certaines dispositions du projet de loi organique ont été
adoptées en termes identiques par l'Assemblée nationale en
deuxième lecture :
1.
l'indication de la nationalité
des ressortissants
communautaires
sur la liste électorale complémentaire et sur
les bulletins de vote.
2. la possibilité pour l'étranger ressortissant communautaire de
voter en France et dans son État d'origine (autorisation du
"
double vote "
).
3. l'application du projet de loi organique à la collectivité
territoriale de
Saint-Pierre-et-Miquelon,
introduite par un amendement
du Gouvernement en deuxième lecture au Sénat.
En revanche, plusieurs dispositions du projet de loi organique n'ont pas encore
fait l'objet d'un accord entre les deux assemblées.
II. LES DISPOSITIONS RESTANT EN DISCUSSION
L'Assemblée nationale et le Sénat ne sont pas
parvenus à un texte identique sur les points suivants :
- la condition de
réciprocité
pour le
droit de vote
et l'
éligibilité
;
- la participation des élus européens aux
délibérations du
Conseil de
Paris
, lorsqu'il
siège en qualité de conseil général ;
- l'application du texte aux
territoires d'outre-mer
;
- l'intitulé du projet de loi.
Votre commission a examiné ces points pour rechercher un accord avec
l'Assemblée nationale afin de
permettre à la France de se
conformer à un engagement international, sans pour autant renoncer aux
positions essentielles prises par le Sénat au cours des lectures
précédentes
.
A. LA CONDITION DE RÉCIPROCITÉ POUR LE DROIT DE VOTE ET POUR L'ÉLIGIBILITÉ
Le Sénat, se fondant sur les termes de
l'article 88-3 de la Constitution, a tenu, aussi bien en première
qu'en deuxième lecture, à mentionner expressément dans le
texte la condition de réciprocité aussi bien pour le droit de
vote que pour l'éligibilité, condition qui ne figurait pas dans
le projet de loi organique initial.
L'Assemblée nationale, en revanche, s'est opposée à ce que
figure cette condition dans le projet de loi organique.
En effet, il a semblé logique au Sénat de ne pas accorder le
droit de vote et l'éligibilité aux ressortissants d'un pays qui
n'accorde pas des droits équivalents aux Français qui
résident dans ce pays.
Encore faut-il préciser que les deux pays en dehors de la France, qui
n'ont pas encore introduit les dispositions nécessaires dans leur
législation -la Belgique et la Grèce- en ont néanmoins
accepté le principe, en ratifiant le Traité de Maastricht. Rien
ne permet, semble-t-il, de penser que ces pays ne transposeront pas la
directive du 19 décembre 1994.
La divergence entre les deux assemblées -dont la portée pratique
doit être relativisée- porte essentiellement sur une question
juridique.
Le Sénat s'est fondé sur les termes de l'article 88-3 de la
Constitution, qui subordonne le droit de vote et d'éligibilité
des ressortissants communautaires à une réserve de
réciprocité.
Cette réserve de réciprocité, spécifiquement
posée par l'article 88-3 de la Constitution, ne pourrait pas avoir de
portée pratique si elle se limitait à la seule ratification du
Traité sur l'Union européenne par toutes les Parties. Elle
signifie donc une application effective de celui-ci par tous les partenaires de
la France.
L'Assemblée nationale a estimé, pour sa part, que la clause de
réciprocité était satisfaite par la ratification du
Traité de Maastricht. Elle s'est conformée ainsi au principe
général du droit communautaire qui veut que la
réciprocité soit acquise dès lors que le traité est
ratifié. Dans ce cadre juridique, le fait qu'après avoir
ratifié un traité, un Etat ne transpose pas dans sa
législation interne une directive d'application constitue un
" manquement " susceptible d'être sanctionné par la Cour
de justice des communautés européennes et non pas un
défaut de réciprocité.
Il y a donc une certaine contradiction entre la disposition spéciale de
l'article 88-3 de la Constitution et le droit communautaire.
Les termes de l'article 88-3 de la Constitution, prévoyant la condition
de réciprocité aussi bien pour le droit de vote que pour
l'éligibilité, font souhaiter l'adoption d'une solution identique
dans les deux cas.
Compte tenu de la portée limitée et peu durable des
inconvénients qui résulteraient du défaut d'inscription de
la condition de réciprocité dans le projet de loi organique -elle
figure en toutes lettres dans la Constitution-
votre commission des Lois
vous propose de ne pas la rétablir dans le texte du projet de loi
organique.
B. LA SITUATION SPÉCIFIQUE DU CONSEIL DE PARIS
En première comme en deuxième lecture, le
Sénat avait adopté un amendement prévoyant que les membres
non Français du Conseil de Paris ne pourraient pas y siéger
lorsqu'il se réunit en qualité d'assemblée
départementale. Dans ce cas, ceux-ci auraient été
remplacés par leur " suivant de liste " Français.
On sait, en effet, que selon l'article L. 2512-1 du code
général des collectivités territoriales, le territoire de
la ville de Paris recouvre à la fois la commune de Paris et le
département de Paris, les affaires de ces deux collectivités
étant réglées par une même assemblée, le
Conseil de Paris.
Votre commission des Lois avait fait valoir que le Traité de Maastricht
porte sur le droit de vote et d'éligibilité des citoyens de
l'Union européenne aux élections municipales.
Le Sénat avait estimé que si les ressortissants communautaires
doivent pouvoir être élus et siéger au Conseil de Paris
quand celui-ci se réunit en formation de conseil municipal, ni la
Constitution ni le Traité de Maastricht, ni la directive, ne
prévoient leur participation aux travaux de cette assemblée
lorsqu'elle siège en qualité de conseil général.
L'Assemblée nationale, refusant les propositions du Sénat sur ce
point, tant en première qu'en deuxième lecture, a
considéré que les conseillers de Paris, bien que réglant
par leurs délibérations les affaires de deux collectivités
distinctes, étaient des conseillers municipaux, élus au moment du
renouvellement des conseils municipaux, selon le mode de scrutin municipal en
vigueur à Lyon et à Marseille. Elle a estimé que la
jurisprudence du Conseil d'État du 14 mars 1980 selon laquelle les
membres du Conseil de Paris ne sont pas frappés par
l'article L. 208 du code électoral ("
nul ne peut
être membre de plusieurs conseils généraux
"),
démontrait que si les membres du Conseil de Paris exerçaient
aussi des compétences d'un conseil général, ils
n'étaient pas pour autant des conseillers généraux.
Enfin, l'Assemblée nationale a fait observer que ni le Traité, ni
l'article 88-3 de la Constitution, ni la directive n'abordent la question
des compétences des assemblées à l'élection
desquels les citoyens de l'Union pourraient participer.
Aucune solution ne paraît, à vrai dire, totalement satisfaisante.
Celle préconisée par l'Assemblée nationale permettrait aux
ressortissants communautaires élus de délibérer sur des
sujets relatifs au département alors que le Traité de Maastricht
ne vise formellement que les élections municipales.
De ce point de vue la solution proposée par le Sénat
présenterait l'avantage d'être plus conforme, semble-t-il,
à l'esprit du Traité de Maastricht et de la révision
constitutionnelle de 1992.
En revanche, sur un plan pratique, elle comporterait le risque de transformer
le Conseil de Paris en "
assemblée à
géométrie variable
", puisque coexisteraient trois
sortes de conseillers de Paris :
- les conseillers qui siégeraient au Conseil de Paris aussi bien en
formation municipale qu'en formation départementale ;
- les conseillers Européens qui ne participeraient aux travaux du
Conseil de Paris que pour les affaires relatives à la ville de Paris ;
- les conseillers " suivants de liste " Français qui, bien
que
n'ayant pas été proclamés élus, pourraient
néanmoins siéger mais uniquement lorsque le Conseil de Paris se
réunirait en qualité de conseil général ;
Cette solution introduirait une exception dans notre droit électoral qui
ne prévoit pas la proclamation de plusieurs élus pour un
siège déterminé.
Elle pourrait également comporter un risque de discordance de
majorité, donc d'incohérence, que le législateur a
précisément voulu éviter en conférant, pour Paris,
les compétences municipales et départementales à une seule
assemblée délibérante.
En conséquence, votre commission des Lois vous propose, à la
réflexion, de ne pas distinguer particulièrement la situation
parisienne.
C. L'APPLICATION DU DISPOSITIF DANS LES TERRITOIRES D'OUTRE-MER
Dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution,
votre
commission des Lois avait adopté, le 22 juin 1994, une résolution
demandant que le projet de directive exclue son application dans les
territoires d'outre-mer.
Votre rapporteur a déjà rappelé que les travaux
préparatoires de la loi constitutionnelle du 25 juin 1992 avaient
montré l'intention non équivoque des négociateurs du
Traité de Maastricht de ne pas en imposer l'application aux territoires
d'outre-mer.
Ce Traité n'a d'ailleurs pas modifié la quatrième partie
du Traité de Rome, définissant limitativement les dispositions
applicables aux territoires d'outre-mer.
Pour autant, une incertitude subsiste concernant l'article 8 B.-1 du
traité de Rome, inséré par celui sur l'Union
européenne, puisqu'il accorde le droit de vote et
d'éligibilité à "
tout citoyen de l'Union
résidant dans un État membre
", les territoires
d'outre-mer faisant partie intégrante de la France.
De même, l'article 88-3 de la Constitution se réfère
aux "
seuls
citoyens de l'Union résidant en
France
".
Quoi qu'il en soit, votre commission des Lois a
déploré que
l'assemblée de la Polynésie française n'ait pas
été consultée sur le projet de loi organique
,
malgré les dispositions de l'article 74 de la Constitution.
L'Assemblée de la Polynésie française a
néanmoins pris l'initiative d'émettre un voeu, le
13 août 1997, par laquelle elle s'opposait à l'extension aux
territoires d'outre-mer, prévue dans le projet initial.
Selon le rapport sur la base duquel ce voeu a été adopté,
"
les articles 8 et 9 du projet modifient certaines
dispositions
du code général des collectivités territoriales, lequel
code n'est pas applicable en Polynésie française. Ces nouvelles
dispositions concernent d'une part l'impossibilité, pour un conseiller
n'ayant pas la nationalité française, d'être élu
maire ou adjoint et même d'en exercer temporairement les fonctions et
d'autre part la dissolution de plein droit du conseil municipal lorsque la
proportion d'étrangers en son sein ne permet plus l'élection du
maire ou d'un adjoint.
"
En Polynésie française, ces matières sont
réglées par les articles 121-4 et 122-4 du Code des communes
qu'il conviendrait de compléter,
faute de quoi on aboutirait à
ce paradoxe qu'un étranger pourrait être maire ou adjoint au maire
dans une des communes de Polynésie française alors que cela
serait interdit en métropole
.
"
Le même rapport ajoutait, sur le plan de l'opportunité, que
"
les Polynésiens ont toujours réaffirmé avec
force qu'ils ne voulaient pas être intégrés à
l'Europe et qu'ils souhaitaient simplement y être
associés.
"
Sensible aux arguments avancés par l'assemblée de la
Polynésie française, le Sénat avait donc supprimé
la disposition du projet concernant son application dans les territoires
d'outre-mer.
L'Assemblée nationale, tout en estimant que l'inscription dans la loi de
son application dans les territoires d'outre-mer ne serait pas
nécessaire puisqu'il s'agirait d'une "
loi de
souveraineté
", donc directement applicable, a
préféré rétablir la disposition supprimée
par le Sénat, pour bien marquer sa volonté d'application du texte
dans les territoires d'outre-mer.
Il faut toutefois souligner qu'il n'existe pas de définition
précise de la "
loi de souveraineté
".
Votre commission des Lois
, tout en admettant l'existence d'une incertitude
juridique,
ne voit pas de raison de modifier la position qu'elle a prise
lors des deux lectures
précédentes
, étant
entendu que le Conseil constitutionnel sera nécessairement amené
à examiner la conformité du texte à la Constitution,
s'agissant d'une loi organique, et donc à trancher la question de droit
qui reste posée. Si le Sénat confirmait sa position, le Conseil
constitutionnel pourrait être conduit à définir la notion
de " loi de souveraineté ".
Votre commission des Lois vous propose en conséquence la suppression
de la disposition mentionnant l'applicabilité dans les territoires
d'outre-mer.
D. L'INTITULÉ DU PROJET DE LOI ORGANIQUE
Le Sénat avait préféré que le
titre du projet de loi organique soit strictement conforme aux termes de
l'article 88-3 de la Constitution et se réfère donc aux
"
seuls
" citoyens de l'Union européenne.
L'Assemblée nationale n'a pas suivi le Sénat et s'en est tenue au
titre du projet initial, supprimant du titre l'adjectif
"
seul
".
Votre commission des Lois vous propose de ne pas modifier l'intitulé
adopté par l'Assemblée nationale.
*
* *
Votre commission vous propose en conséquence :
- compte tenu de la portée limitée et peu durable des
inconvénients qui résulteraient du défaut d'inscription de
la condition de réciprocité dans le projet de loi organique, de
ne pas rétablir cette condition de réciprocité,
étant rappelé que celle-ci est posée par l'article 88-3 de
la Constitution ;
-
de ne pas faire un sort particulier aux conseillers de
Paris
;
- de supprimer la mention de l'application de la loi organique dans les
territoires d'outre-mer
;
-
d'accepter l'intitulé du projet de loi
, tel qu'il a
été adopté par l'Assemblée nationale.
Sous le bénéfice de l'amendement qu'elle présente,
votre commission des Lois propose au Sénat d'adopter le projet de loi
organique.