Rapport n° 310 - Projet de loi, modifié par l'Assemblée nationale, en deuxième lecture, portant réforme de la réglementation comptable et adaptation du régime de la publicité foncière

M. Jean-Jacques Hyest, Sénateur

Commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale - Rapport n° 310 - 1997-1998

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Table des matières

• LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION
• EXPOSÉ GÉNÉRAL
• EXAMEN DES ARTICLES
  • TITRE PREMIER
    RÉFORME DE LA RÉGLEMENTATION COMPTABLE
  • Article 2
    Institution d'un Comité de la réglementation comptable
  • Article 6
    (Art. 357-8-1 de la loi n° 66-537 du 24 juillet 1966)
    Dérogation à l'application des règles françaises
    en matière de comptes consolidés
  • TITRE II
    ADAPTATION DU RÉGIME DE LA PUBLICITÉ FONCIÈRE
  • Article 19
    Entrée en vigueur

N° 310

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès-verbal de la séance du 25 février 1998

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi, MODIFIÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, EN DEUXIÈME LECTURE, portant réforme de la réglementation comptable et adaptation du régime de la publicité foncière ,

Par M. Jean-Jacques HYEST,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jacques Larché, président ; René-Georges Laurin, Germain Authié, Pierre Fauchon, Charles Jolibois, Robert Pagès, Georges Othily, vice-présidents ; Michel Rufin, Jacques Mahéas, Jean-Jacques Hyest, Paul Masson, secrétaires ; Guy Allouche, Jean-Paul Amoudry, Robert Badinter, José Balarello, François Blaizot, André Bohl, Christian Bonnet, Philippe de Bourgoing, Charles Ceccaldi-Raynaud, Marcel Charmant, Raymond Courrière, Jean-Patrick Courtois, Charles de Cuttoli, Luc Dejoie, Jean-Paul Delevoye, Christian Demuynck, Jean Derian, Michel Dreyfus-Schmidt, Michel Duffour, Patrice Gélard, Jean-Marie Girault, Paul Girod, Daniel Hoeffel, Lucien Lanier, Guy Lèguevaques, Daniel Millaud, Jean-Claude Peyronnet, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Jean-Pierre Schosteck, Alex Türk, Maurice Ulrich, Robert-Paul Vigouroux.

Voir les numéros :

Sénat : Première lecture : 499 (1995-1996), 22 , 30 et T.A. 7 (1996-1997).

Deuxième lecture : 189 , 236 , 257 et T.A. 83 (1996-1997).

Troisième lecture : 241 (1997-1998).

Assemblée nationale ( 10 ème législ.) : Première lecture : 3049 , 3294 et T.A. 642 .

( 11 ème législ.) : Deuxième lecture : 191 , 500 et T.A. 75 .

Sociétés.

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION

Réunie le 25 février 1998 sous la présidence de M. Jacques Larché, président, la commission des Lois a examiné en troisième lecture, sur le rapport de M. Jean-Jacques Hyest , le projet de loi portant réforme de la réglementation comptable et adaptation du régime de la publicité foncière, adopté en deuxième lecture par l'Assemblée nationale le 21 janvier 1998.

Après avoir brièvement rappelé que ce projet de loi, en cours d'examen devant le Parlement depuis près d'un an et demi, comportait deux volets distincts, l'un relatif à la normalisation comptable, l'autre proposant des aménagements du régime de la publicité foncière, M. Jean-Jacques Hyest a indiqué que seuls trois articles restaient en navette :

- l'article 2, relatif à la composition du Comité de la réglementation comptable (C.R.C.), l'Assemblée nationale ayant, en deuxième lecture, prévu l'adjonction de trois nouveaux membres - un membre de la Cour des comptes et deux représentants des organisations syndicales de salariés -, portant ainsi de douze à quinze l'effectif de cet organisme ;

- l'article 6, instaurant jusqu'au 31 décembre 2002 un régime comptable dérogatoire permettant à l'ensemble des sociétés cotées au sens de la loi du 2 juillet 1996 sur la modernisation des sociétés financières de se référer, pour l'établissement de leurs comptes consolidés, aux règles comptables internationalement reconnues adoptées par un règlement du C.R.C., en l'absence de règles comptables internationales adoptées selon la même procédure ;

- l'article 19, différant au 1er juillet 1998 la date butoir d'entrée en vigueur des dispositions relatives au régime de la publicité foncière, précédemment fixée au 1er janvier 1998.

La commission des Lois a adopté ce projet de loi dans le texte de l'Assemblée nationale.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Voilà près d'un an et demi que le projet de loi portant réforme de la réglementation comptable et adaptation du régime de la publicité foncière est en cours d'examen devant le Parlement.

Initialement déposé sur le bureau du Sénat le 19 août 1996, il revient aujourd'hui devant vous pour la troisième fois après deux lectures successives de chaque assemblée. Le processus législatif ayant été interrompu par la dissolution de l'Assemblée nationale, le Gouvernement a en effet décidé de redéposer ce projet de loi dans le texte adopté en deuxième lecture par le Sénat. Lors de son examen à l'Assemblée nationale le 21 janvier dernier, trois articles ont été modifiés : seules ces trois dispositions restent donc aujourd'hui en discussion.

Rappelons que le projet de loi comporte deux volets distincts, correspondant aux deux titres : le premier porte réforme de la réglementation comptable (articles 1er à 10) ; le second est relatif à la modernisation du régime de la publicité foncière (articles 11 à 19).

· Ce second volet (titre II) propose des aménagements du régime de la publicité foncière permettant d'améliorer le fonctionnement des bureaux des hypothèques par leur informatisation et procède ponctuellement à la simplification de diverses procédures.

Sur ce second titre du projet de loi, seul l'article 19 reste en navette, l'Assemblée nationale ayant différé au 1er juillet 1998 la date butoir d'entrée en vigueur du dispositif (articles 11 à 18), initialement fixée au 1er janvier 1998. En revanche, sera d'application immédiate l'article 18 bis complétant la loi du 1er juin 1924 mettant en vigueur la législation civile dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle pour confirmer que, comme dans les autres départements français, le privilège spécial du syndicat des copropriétaires prévu par l'article 2103 du code civil est excepté de la formalité de l'inscription hypothécaire.

· Le titre premier , relatif à la normalisation comptable , tend à améliorer la lisibilité et la stabilité des règles comptables qui doivent être appliquées par les sociétés en France.

Il crée une instance normative, le Comité de la réglementation comptable (C.R.C.), chargé d'établir les prescriptions comptables générales et sectorielles, pour une meilleure cohérence du droit comptable.

Il tend, par ailleurs, à encadrer l'utilisation des normes comptables internationales pour l'établissement des comptes consolidés des groupes afin d'améliorer la compétitivité internationale des sociétés françaises, aujourd'hui contraintes de tenir une double comptabilité, et de mettre fin aux pratiques de " vagabondage comptable ", facteur d'opacité.

Sur ce premier volet du projet de loi, deux articles restent en discussion pour avoir fait l'objet de nouvelles modifications, en deuxième lecture, à l'Assemblée nationale.

Il s'agit, tout d'abord, de l'article 2 relatif à la composition du C.R.C. L'effectif de cet organisme de normalisation comptable avait été porté, en première lecture à l'Assemblée nationale, de dix à douze membres du fait de l'adjonction de deux juristes respectivement membres du Conseil d'État et de la Cour de cassation. Il a à nouveau été augmenté de trois unités par l'Assemblée nationale en deuxième lecture.

Ce dernier ajout prévoit la désignation d'un membre de la Cour des comptes ainsi que celle de deux représentants des organisations syndicales de salariés, lesquelles sont d'ores et déjà représentées au Conseil national de la comptabilité (C.N.C.) et au Comité de la réglementation bancaire et financière. Cela porte à quinze l'effectif total du C.R.C.

La composition ainsi définie paraissant équilibrée et préservant la position majoritaire des pouvoirs publics qui disposent de huit représentants au sein du C.R.C., votre commission vous proposera d'adopter conforme l'article 2.

La dernière disposition demeurant en discussion est l'article 6 , article clé du projet de loi mettant en place un dispositif destiné à lutter contre le " vagabondage comptable " tout en préservant la compétitivité, au plan international, des groupes français.

Il s'agit d'ouvrir à certaines sociétés françaises, dont les activités et les modalités de financement revêtent un caractère international notoire, la faculté de ne pas se conformer aux normes comptables nationales pour l'établissement de leurs comptes consolidés.

Le dispositif proposé a fait l'objet de modifications successives dans chaque assemblée en ce qui concerne tant la délimitation du champ d'application de cette dispense que les conditions d'utilisation de normes comptables internationales.

Concernant la détermination des sociétés éligibles au régime comptable dérogatoire, l'Assemblée nationale, après avoir opté pour une définition restrictive en première lecture en réservant le bénéfice de la dispense aux sociétés négociant leurs titres sur un marché financier étranger " organisé et réglementé ", a rejoint, en deuxième lecture, la position adoptée par le Sénat qui avait supprimé cette précision sans véritable portée juridique. Invoquant la nécessité de traiter sur un pied d'égalité, les groupes français négociant d'ores et déjà des titres sur les marchés financiers étrangers et ceux qui, à l'avenir seulement, effectueront ce type d'opérations, l'Assemblée nationale a même procédé à un nouvel élargissement en accordant le bénéfice de la dispense à l'ensemble des sociétés cotées au sens de la loi du 2 juillet 1996 sur la modernisation des activités financières.

Concernant la définition du régime comptable dérogatoire et la détermination des normes comptables internationales susceptibles d'être utilisées pour l'établissement des comptes consolidés, le Sénat, en deuxième lecture, a adopté un dispositif souple permettant aux sociétés françaises bénéficiant dudit régime de se référer soit, aux règles comptables internationales, ou normes I.A.S.C. ^{1( * )} , adoptées par un règlement du C.R.C., soit, en l'absence de telles règles et donc à titre subsidiaire, aux règles comptables internationalement reconnues, c'est-à-dire en pratique les normes américaines établies par le F.A.S.B. (Financial Accounting Standards Board), adoptées selon la même procédure. Le Sénat a supprimé la date butoir du 1er janvier 1999, introduite par l'Assemblée nationale en première lecture, au-delà de laquelle les groupes français ne seraient plus admis à établir leurs comptes consolidés par référence aux seules règles comptables internationalement reconnues. Il a en effet estimé que la proximité de cette échéance risquait de ne pas laisser à la Commission des normes comptables internationales (I.A.S.C.) le temps nécessaire pour achever l'élaboration d'un corps complet de règles, ce qui contraindrait les sociétés françaises à établir à nouveau deux jeux de comptes consolidés à compter du 1er janvier 1999, dans l'hypothèse où les règles comptables internationales approuvées par le C.R.C. ne seraient pas disponibles.

Ce point de vue réaliste, tendant à préserver la compétitivité économique des sociétés françaises déployant leur activité au niveau international a, en définitive, prévalu en deuxième lecture à l'Assemblée nationale, celle-ci rejetant un amendement de sa commission des Lois qui supprimait toute possibilité de référence aux règles comptables internationalement reconnues, au bénéfice d'un amendement du Gouvernement limitant dans le temps le recours à cette faculté en fixant comme butoir la date du 31 décembre 2002.

Cette disposition définit une période transitoire d'une durée de plus de quatre années qui devrait raisonnablement permettre l'élaboration d'un corps de règles comptables internationales complet et cohérent, sans pénaliser les groupes français. Votre commission des Lois vous proposera donc d'adopter conforme l'article 6.

*

* *

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission des Lois vous propose d'adopter le projet de loi portant réforme de la réglementation comptable et adaptation du régime de la publicité foncière dans le texte de l'Assemblée nationale.

EXAMEN DES ARTICLES

TITRE PREMIER
RÉFORME DE LA RÉGLEMENTATION COMPTABLE
Article 2
Institution d'un Comité de la réglementation comptable

Cet article, dans son paragraphe I, détermine la composition du Comité de la réglementation comptable (C.R.C.), chargé d'établir les prescriptions comptables, tant générales que sectorielles.

Cette composition a évolué au gré des lectures successives à l'Assemblée nationale et au Sénat. Aux termes du projet de loi initial, sa formation de droit commun comprenait dix membres, cinq représentants des pouvoirs publics et cinq représentants des professionnels :

- le ministre chargé de l'économie ou son représentant, président ;

- le garde des sceaux, ministre de la justice, ou son représentant, vice-président ;

- le ministre chargé du budget ou son représentant ;

- le président de la Commission des opérations de bourses ou son représentant ;

- le président du Conseil national de la comptabilité ;

- cinq professionnels membres du Conseil national de la comptabilité, à savoir le président du Conseil supérieur de l'ordre des experts-comptables et le président de la Compagnie nationale des commissaires aux comptes ou leurs représentants, et trois membres du conseil représentant les entreprises, nommés par arrêté du ministre chargé de l'économie.

Lorsque le C.R.C. est réuni pour l'adoption de règles sectorielles, il s'adjoint, en vertu du paragraphe II de l'article 2, adopté conforme par les deux assemblées, le ministre intéressé ou son représentant et un professionnel du secteur concerné, membre du Conseil national de la comptabilité désigné par ce ministre. Ces membres adjoints ont voix délibérative. En matière bancaire, d'assurance ou de prévoyance, le ministre intéressé est remplacé par le président de la commission de contrôle compétente.

Après que l'Assemblée nationale eut, en première lecture, complété la formation de droit commun du C.R.C. par la désignation d'un conseiller d'État et d'un conseiller à la Cour de cassation, le Sénat, tout en approuvant la présence de ces deux juristes, a estimé que la qualité de conseiller ne devait pas être requise et a opté pour la désignation d'un " membre " de chacune de ces juridictions afin qu'un avocat général puisse, le cas échéant, être désigné.

Lors de l'examen du projet de loi en deuxième lecture, l'Assemblée nationale, dans sa composition renouvelée, a ajouté trois nouveaux membres :

- un membre de la Cour des comptes, dans la mesure où elle est " chargée du contrôle des entreprises publiques, qui sont tenues de respecter le plan comptable au même titre que les entreprises privées " ;

- deux membres représentant les organisations syndicales de salariés.

Concernant ce dernier ajout, qui porte au total à quinze le nombre de membres composant le C.R.C., l'Assemblée nationale a estimé que la comptabilité constituait aujourd'hui un véritable " instrument de négociation économique et sociale " et a constaté que les organisations syndicales étaient représentées au Conseil national de la comptabilité de même qu'au Comité de la réglementation bancaire et financière, ayant inspiré la composition du C.R.C..

Une procédure de désignation identique serait applicable aux trois membres représentant les entreprises et aux deux membres représentant les salariés : leur nomination résulterait d'un arrêté du ministre chargé de l'économie sur proposition du président du Conseil national de la comptabilité.

Considérant, d'une part, la nécessité de ne pas élargir encore le collège des quinze membres constituant le C.R.C. sous peine de nuire à l'efficacité de son fonctionnement et constatant, d'autre part, que la composition ainsi définie préserve la position majoritaire des représentants des pouvoirs publics, votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 2 sans modification .

Article 6
(Art. 357-8-1 de la loi n° 66-537 du 24 juillet 1966)
Dérogation à l'application des règles françaises
en matière de comptes consolidés

Cet article tend à insérer un article 357-8-1 dans la loi du 24 juillet 1966 sur les sociétés commerciales afin de dispenser certaines sociétés qui se réfèrent, pour établir leurs comptes consolidés, à des règles internationalement reconnues, de l'obligation d'établir concomitamment des comptes consolidés conformes aux règles comptables françaises définies par les articles 357-3 à 357-8 de cette même loi.

Le projet de loi initial fixait trois critères cumulatifs d'éligibilité à cette dispense. Pour en bénéficier, les sociétés françaises devaient :

- détenir des titres admis aux négociations sur un marché réglementé de la Communauté européenne ;

- faire appel à l'épargne sur les places étrangères ;

- utiliser pour l'établissement et la publication de leurs comptes consolidés des règles internationalement reconnues.

Tout en clarifiant la rédaction du dispositif proposé, le Sénat avait, en première lecture , supprimé la référence à l' " appel à l'épargne sur les places étrangères ", critère imprécis, pour lui substituer celle de " la négociation de titres sur un marché financier étranger ".

L'Assemblée nationale a, à son tour, en première lecture , introduit plusieurs modifications après avoir rejeté un amendement de suppression de l'article 6 présenté par sa commission des Lois :

- elle a précisé la condition de cotation en explicitant que les titres de la société devaient être admis aux négociations sur un marché réglementé " en France ou dans un État de la Communauté européenne " ;

- elle a restreint le champ de la dispense en exigeant que ces titres soient négociés sur un marché financier étranger " organisé et réglementé " ;

- fixant une date butoir au 1er janvier 1999, date annoncée pour l'élaboration définitive du référentiel I.A.S.C. ^{2( * )} , elle a limité dans le temps la possibilité de se référer aux règles internationalement reconnues adoptées par un règlement du C.R.C. ;

- à l'initiative de M. Pierre Mazeaud, elle a prévu que les règles internationales (référentiel I.A.S.C.) adoptées par un règlement du C.R.C. devraient être traduites en Français.

En deuxième lecture , le Sénat , considérant que la condition de cotation sur un marché réglementé de la Communauté européenne incluait nécessairement les sociétés dont les titres sont admis aux négociations sur un marché réglementé " en France ", a supprimé cette précision inutile.

Il est également revenu sur la restriction introduite par l'Assemblée nationale exigeant, pour bénéficier du régime comptable dérogatoire, que les titres de la société soient négociés sur un marché financier étranger " organisé et réglementé ".

Le Sénat a en effet estimé que la notion de marché financier étranger devait s'entendre largement, la précision susvisée risquant de priver de portée le dispositif et de susciter des contentieux inutiles.

Enfin, le Sénat a adopté une nouvelle rédaction du dernier alinéa de l'article 6 afin d'autoriser l'utilisation, à titre subsidiaire -c'est-à-dire en l'absence d'un corps de règles internationales (référentiel I.A.S.C.) adopté par le C.R.C.-, des règles internationalement reconnues adoptées selon la même procédure. Il a considéré que cette disposition permettait de souligner le caractère prioritaire reconnu à ces règles internationales et posait le principe de la disparition de la faculté de se référer aux règles internationalement reconnues, la période transitoire devant expirer lorsqu'il existerait un corps de règles internationales (référentiel I.A.S.C.) adoptées par le C.R.C., sans qu'il y ait lieu de fixer une date butoir.

Le 21 janvier dernier, l'Assemblée nationale , renouvelée à la suite de la dissolution a, en deuxième lecture , élargi le champ d'application du régime comptable dérogatoire à l'ensemble des sociétés cotées, au sens des articles 41 et 97 VII de la loi n° 96-597 du 2 juillet 1996 de modernisation des activités financières, afin que la faculté de dispense puisse bénéficier également aux groupes français négociant d'ores et déjà des titres sur les marchés financiers étrangers et à ceux qui, à l'avenir seulement, effectueront ce type d'opérations.

L'Assemblée nationale a par ailleurs souhaité préciser que les règles internationales (référentiel I.A.S.C.) traduites en français et adoptées par le C.R.C. devraient respecter les normes communautaires... ce qui, comme l'a souligné M. Christian Sautter, secrétaire d'État au budget, paraît aller de soi.

Enfin, après avoir repoussé un amendement de la commission des Lois tendant à supprimer le dernier alinéa de l'article 6 et, dès lors, à priver les groupes français de la faculté de se référer, pour établir leurs comptes consolidés, aux règles internationalement reconnues adoptées par le C.R.C. en l'absence de normes internationales (référentiel I.A.S.C.) adoptées selon cette même procédure, l'Assemblée nationale a voté un amendement du Gouvernement maintenant cette faculté jusqu'au 31 décembre 2002, date à laquelle la Commission des normes comptables internationales (I.A.S.C.) devrait être parvenue à élaborer un corps de règles qui s'imposera.

Considérant, d'une part, que l'élargissement du champ de la dispense est justifié par le souci de placer sur un pied d'égalité les sociétés négociant d'ores et déjà leurs titres sur les marchés financiers étrangers et celles qui pourraient être amenées à le faire à l'avenir, et, d'autre part que la période transitoire de mise en oeuvre du régime comptable dérogatoire est définie de façon suffisamment large, plus de quatre années restant à courir jusqu'au 31 décembre 2002 pour achever l'élaboration d'un corps de règles internationales, votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 6 sans modification.

TITRE II
ADAPTATION DU RÉGIME DE LA PUBLICITÉ FONCIÈRE
Article 19
Entrée en vigueur

Cet article prévoyait que les dispositions du titre II (articles 11 à 18) portant adaptation du régime de la publicité foncière n'entreraient en vigueur que le premier jour du sixième mois suivant le mois de la publication au Journal officiel du décret en Conseil d'État pris pour son application et au plus tard le 1 ^er janvier 1998.

Cette date butoir étant passée, l'Assemblée nationale, considérant que le décret fixant les modalités d'application était prêt, a repoussé la date d'entrée en vigueur du dispositif au 1 ^er juillet 1998.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 19 sans modification .

¹ I.A.S.C. : International accounting standards committee ou, en Français, Commission des normes comptables internationales : organisation privée regroupant quelque cent-dix organismes professionnels de plus de quatre-vingts pays, dont la France représentée par l'ordre des experts-comptables et la compagnie des commissaires aux comptes. La Commission européenne y participe en qualité d'observateur ainsi que l'Organisation internationale des commissions de valeurs mobilières (O.I.C.V.). Son programme de travail prévoit d'aboutir, en 1998, à l'élaboration d'un corps de règles complet. L'homologue américain de la Commission des opérations de bourse (C.O.B.), la Securities and exchange commission (S.E.C.), apportant son soutien à la démarche de l'I.A.S.C., les normes définies par ce dernier devraient être reconnues sur les principaux marchés financiers.

² Règles comptables internationales définies par l'International accounting standards committee appelée, en français, Commission des normes comptables internationales.