Proposition de loi relative à la sécurité et à la promotion d'activités sportives

RAPPORT N° 255 - PROPOSITION DE LOI, ADOPTEE PAR L'ASSEMBLEE NATIONALE APRES DECLARATION D'URGENCE, RELATIVE A LA SECURITE ET A LA PROMOTION D'ACTIVITES SPORTIVES

M. François LESEIN, Sénateur

COMMISSION DES AFFAIRES CULTURELLES - RAPPORT N° 255 - 1997/1988

Table des matières

Mesdames, Messieurs,

La proposition de loi qui nous est soumise apporte des aménagements de nature diverse et de portée variable à la loi du 16 juillet 1984 relative à l'organisation et à la promotion des activités physiques et sportives.

Elle comporte quatre articles qui concernent respectivement les conditions d'homologation des enceintes sportives, l'extension du champ d'application de la peine complémentaire d'interdiction de stade, les conditions d'exercice de la liberté de prestation de services d'éducateur sportif, et l'accès du public à l'information sportive.

On le sait, les lois " portant diverses mesures " constituent un exercice difficile, et l'on s'aperçoit trop souvent, après coup, qu'elles n'ont apporté que des solutions imparfaites, voire un peu improvisées et en tout cas rarement définitives à des problèmes qui n'avaient pas toujours été bien posés. De plus, elles sont inévitablement considérées comme urgentes, le plus souvent examinées en urgence, et l'urgence est, surtout en matière législative, rarement bonne conseillère.

Pour être ponctuelles, les mesures incluses dans la proposition de loi n'en n'abordent pas moins des questions -sécurité des enceintes et des manifestations sportives, libre circulation des éducateurs sportifs au sein de la Communauté européenne, liberté de communication- qui ne peuvent être traitées à la légère.

L'article premier pose, à propos de l'homologation des enceintes sportives, le problème des textes jugés indispensables et adoptés en urgence et qui, plusieurs années après leur adoption, ne sont toujours pas appliqués et déjà remis sur le métier.

L'article 2 qui prévoit, dans la perspective de la Coupe du monde de football, d'étendre le champ d'application de la peine complémentaire d'interdiction de stade, s'inscrit dans un débat sur la politique de prévention et de répression de la violence dans les stades qui, au-delà de son volet répressif, pose aussi le problème de la répartition des responsabilités en matière de prévention entre les pouvoirs publics, les fédérations et les clubs sportifs.

L'article 3, qui encadre l'exercice par des ressortissants européens de prestation de services d'éducateur sportif, soulève le problème plus large de la liberté de circulation des éducateurs sportifs et du maintien du niveau de l'encadrement sportif en France.

L'article 4 remet en question l'équilibre réalisé en 1992, grâce à un travail commun et approfondi des deux chambres du Parlement, entre le droit du public à l'information sportive et ceux des détenteurs des droits d'exploitation des manifestations sportives, et des dispositions législatives qui reprenaient et prolongeaient l'effort de concertation déjà consenti sous l'égide du CSA pour mettre fin à des abus contestables.

En dépit de la brièveté des délais dont elle a disposé, votre commission s'est attachée à analyser en profondeur les problèmes auxquels tentent de répondre les mesures proposées et s'est efforcée de leur apporter les solutions qui lui ont paru les plus équilibrées.

La ministre de la jeunesse et des sports a annoncé son intention de déposer dans les prochains mois sur le bureau du Parlement un projet de loi proposant une réforme d'ensemble de la loi de 1984. Ce sera sans doute l'occasion d'une véritable réflexion de fond sur les adaptations nécessaires de la législation française sur le sport.

Il faut donc souhaiter que la proposition de loi qui nous est soumise soit le dernier essai avant transformation.

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EXAMEN DES ARTICLES

Article premier
(article 42-1 de la loi n° 84-610 du 16 juillet 1984)

Modification des dispositions relatives
aux conditions d'homologation

I. Commentaire du texte adopté par l'Assemblée nationale

Cet article, qui modifie l'article 42-1 de la loi de 1984 (conditions d'homologation des enceintes sportives), comporte deux paragraphes. Le premier prévoit une exception à l'obligation de ne prévoir que des places assises dans les tribunes des enceintes sportives ; le second proroge le délai au terme duquel devront être homologuées les enceintes sportives ouvertes avant le 31 décembre 1995.

1) Dispositions relatives à la sécurité dans les tribunes

Dans sa rédaction actuelle, le cinquième alinéa de l'article 42-1 de la loi de 1984 prévoit que " seules des places assises peuvent être prévues dans les tribunes ". Cette disposition répond à la volonté d'assurer la sécurité des spectateurs dans les tribunes en limitant le nombre de places par tribune et en prévoyant une répartition homogène des spectateurs dans la tribune. Cette obligation constitue une des conditions de l'homologation et s'impose à toutes les tribunes permanentes et provisoires, quels que soient l'enceinte sportive et le type de compétition concerné.

Le paragraphe I de l'article premier de la proposition de loi propose :

- d'introduire une exception à cette obligation pour les circuits de vitesse accueillant des compétitions de véhicules terrestres et de bateaux à moteur sous réserve que leur utilisation soit conforme à leur destination et sur avis conforme des commissions spécialisées compétentes ;

- de préciser que les tribunes ne peuvent accueillir simultanément un nombre de spectateurs supérieur au nombre de places dont elles disposent.

* La première de ces mesures tend, selon les auteurs de la proposition de loi, à adapter la législation aux cas des compétitions de véhicules à moteur dont la durée conduit leurs spectateurs à souhaiter se déplacer le long du circuit et changer de place pendant la compétition.

Outre qu'il apparaît paradoxal d'invoquer la durée d'une compétition pour justifier que les spectateurs ne puissent disposer de places assises, cette mesure appelle les observations suivantes :

L'obligation prévue à l'article 42-1 n'interdit en rien de prévoir des places debout en dehors des tribunes, dans des espaces aménagés ou non, voire sur des podiums. Il n'interdit pas non plus aux spectateurs des tribunes de se lever ou de changer de tribune au cours d'une manifestation. Dans ces conditions, la mobilité des spectateurs de courses de véhicules à moteur ne paraît pas incompatible avec l'obligation de prévoir des places assises dans les tribunes.

Cette obligation n'impose, par ailleurs, que le marquage de places individualisées sur les gradins ou sur des bancs continus et non l'installation de sièges séparés, autrement dit des aménagements limités dont le coût semble raisonnable eu égard aux enjeux de sécurité, même s'ils peuvent avoir pour conséquence de réduire le nombre des places en tribune conformément à l'objectif visé par le législateur en 1992. La transformation de places debout en places assises a, en effet, pour objet de prévenir, quels que soient le comportement des spectateurs ou la discipline considérée, les risques de bousculade, d'entassement et de panique des spectateurs, voire de déséquilibre de la structure des tribunes.

L'introduction d'une exception pour les circuits de vitesse en raison de la durée des compétitions et de la mobilité de leurs spectateurs présente, en outre, le risque de s'étendre à terme à d'autres disciplines. Les motifs invoqués valent en effet pour toutes les compétitions d'une certaine durée, organisées dans des enceintes de grandes dimensions dont les spectateurs souhaitent pouvoir se déplacer pour suivre la compétition selon des angles différents, en différents points de l'enceinte ou pour suivre des épreuves se déroulant simultanément en différents endroits. L'exception risque de ce fait de ne pas rester longtemps une exception : les organisateurs de compétitions de sport équestre, d'athlétisme, de tournois de tennis, de certaines épreuves cyclistes pourraient faire valoir les mêmes arguments que les exploitants de circuits de vitesse.

* La seconde modification proposée tend à préciser que les tribunes ne peuvent accueillir simultanément un nombre de spectateurs supérieur au nombre de places dont elles disposent, pour prendre en compte les risques liés aux déplacements des spectateurs.

L'article 42-1 de la loi du 16 juillet 1984 prévoit que l'arrêté d'homologation fixe l'effectif maximal des spectateurs qui peuvent être admis dans l'enceinte sportive ainsi que leur répartition. La loi de 1984 prévoit, par ailleurs, des sanctions pénales réprimant ce qu'il est convenu d'appeler la " double billetterie ", c'est-à-dire le fait de vendre des titres d'accès à une manifestation sportive en nombre supérieur à l'effectif de spectateurs fixé par l'arrêté d'homologation (article 42-6).

Cependant, dans la mesure où les spectateurs peuvent se déplacer et par conséquent les organisateurs vendre des billets permettant d'accéder à toutes les tribunes, rien n'empêche qu'une tribune, au gré des déplacements des spectateurs, ne reçoive un nombre de spectateurs supérieur au nombre qu'elle peut accueillir. De ce point de vue, la mobilité des spectateurs entraîne, au niveau de l'occupation des tribunes, des risques que le texte proposé entend prévenir.

On doit cependant observer que la rédaction adoptée n'exclut pas qu'une tribune accueille à un moment donné de la manifestation un nombre de spectateurs supérieur au nombre de places dont elle dispose.

2) Report de la date-limite d'homologation des enceintes sportives ouvertes au 31 décembre 1995

Le paragraphe II de l'article premier tend à reporter du 24 janvier 1998 au 1er juillet 2000 la date à laquelle les enceintes sportives ouvertes au public au 31 décembre 1995 devront être homologuées.

Les dispositions transitoires de l'article 42-1 de la loi de 1984 prévoyaient à l'origine que l'homologation des enceintes sportives ouvertes à la date de la publication de la loi du 13 juillet 1992 devait intervenir dans un délai de deux ans pour les établissements de plein air pouvant accueillir au moins 15.000 spectateurs et les établissements couverts pouvant accueillir au moins 2.000 spectateurs, et dans un délai de trois ans pour les enceintes sportives dont la capacité est inférieure à ces seuils.

La loi n° 95-73 du 21 janvier 1995 d'orientation de programmation relative à la sécurité a déjà prorogé ces délais jusqu'au 24 janvier 1998. Elle a, en outre, étendu le champ d'application de ce régime transitoire aux enceintes ouvertes au 31 décembre 1995.

La proposition de loi tend à proroger une deuxième fois, pour une période de deux ans et demi, le délai au terme duquel ces enceintes devront être homologuées.

Comme en 1995, ce report est justifié par l'impossibilité de mettre en oeuvre la loi dans les délais prévus. Il apparaît, en effet, selon les informations fournies par le ministère de la jeunesse et des sports et reproduites dans le rapport de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale que sur les 821 enceintes homologables seules 72 sont actuellement homologuées, soit 9 % des enceintes qui devront être homologuées.

Les réserves que votre rapporteur avait formulées lors de l'examen de la loi du 13 juillet 1992 sur l'utilité d'ajouter une nouvelle procédure d'homologation aux procédures existantes au lieu de réformer ces dernières et de les faire pleinement appliquer trouvent malheureusement ici une confirmation. Voté en urgence, ce dispositif qui était présenté comme indispensable à la sécurité des équipements sportifs n'est six ans plus tard toujours pas appliqué.

II. Position de la commission

L'obligation de ne prévoir dans les tribunes que des places assises constitue un moyen pragmatique et efficace d'éviter l'entassement des spectateurs dans les tribunes, qui est un facteur de risque important. De ce point de vue, elle constitue sans doute un des apports les plus utiles du dispositif d'homologation institué en 1992.

Pour ces raisons et compte tenu des observations qui précèdent, il ne paraît pas souhaitable de revenir sur cette obligation.

En revanche, la fixation par l'arrêté d'homologation du nombre maximal de spectateurs qui pourront être simultanément accueillis dans chaque tribune peut compléter utilement, pour les manifestations dont les spectateurs sont susceptibles de changer de tribune, le texte en vigueur. Et bien que cette disposition soit déjà prévue par les textes d'application, il ne paraît pas inutile de l'inscrire dans la loi. Tel est l'objet de l'amendement que votre commission a adopté à cet article.

Article 2
(article 42-11 de la loi n° 84-610 du 16 juillet 1984)

Extension du champ d'application de la peine complémentaire d'interdiction de stade

I. Commentaire du texte adopté par l'Assemblée nationale

Dans sa rédaction actuelle, l'article 42-11 de la loi du 16 juillet 1984, qui résulte de la loi n° 93-1282 du 16 décembre 1993 relative à la sécurité des manifestations sportives, permet de condamner à une peine complémentaire d'interdiction d'assister aux manifestations sportives dans une ou plusieurs enceintes sportives, pendant une période ne pouvant excéder 5 ans, les personnes coupables :

- de l'une des infractions spécifiques prévues aux articles 42-4 (ivresse dans une enceinte sportive), 42-5 (introduction d'alcool dans une enceinte sportive), 42-7 (provocation à la haine à l'égard de l'arbitre), 42-7-1 (exhibition d'insignes, de symboles rappelant une idéologie raciste ou xénophobe), 42-8 (introduction d'artifices et d'armes par destination), 42-9 (jet de projectiles), 42-10 (pénétration sur l'aire de compétition) ;

- ou, lorsqu'elles ont été commises dans une enceinte sportive lors du déroulement ou de la retransmission en public d'une manifestation sportive, de l'une des infractions prévues aux articles 222-11 à 222-13 (violences), 322-1 à 322-4 (destructions, dégradations et détériorations), 322-6 (destructions, dégradations et détériorations dangereuses pour les personnes) et 322-11 (tentative), 433-6 (rébellion) du Code pénal.

Cette peine complémentaire, qui existe également dans d'autres législations européennes (Espagne, Grande-Bretagne, Italie, Pays-Bas), permet d'écarter durablement des stades certains fauteurs de troubles et de dissuader de jeunes supporters de se laisser entraîner dans des comportements répréhensibles. Elle participe ainsi au souci d'agir autant que possible par la prévention et la dissuasion.

La personne condamnée à cette peine peut être astreinte à répondre, au moment des manifestations sportives, à une convocation " de toute autorité, de toute personne qualifiée " désignée par le juge.

Les personnes de nationalité étrangère non résidentes en France peuvent, si la gravité des faits commis le justifie, être condamnées à une peine complémentaire d'interdiction du territoire pour une durée qui ne peut excéder deux ans.

Le texte de l' article 2 de la proposition de loi adoptée par l'Assemblée nationale prévoit, dans la perspective de la Coupe du monde, d'étendre le champ d'application de ces peines complémentaires à toutes les infractions ainsi définies, dès lors qu'elles seront commises " en relation directe " avec une manifestation sportive.

Selon le rapporteur de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale, cette rédaction, préférée à celle de la proposition initiale, qui étendait le champ d'application des peines complémentaires aux infractions commises " à l'occasion du déroulement ou de la retransmission en public d'une manifestation sportive " , répond à la nécessité d'établir un " lien de causalité " entre la manifestation sportive et les faits reprochés, " de manière à éviter que la peine soit prononcée pour des faits étrangers à cet événement ".

Elle soulève quelques interrogations.

Il convient d'abord de s'interroger sur le lien de causalité qu'il est ainsi proposé d'établir entre un match de football et les débordements de quelques énergumènes et sur le danger qu'il y aurait à considérer qu'une manifestation sportive puisse être considérée comme la " cause " de violences, de déprédations ou d'actes de rébellion.

Il faut aussi s'interroger sur l'extension du champ d'application -dans le temps comme dans l'espace- de la peine complémentaire qui pourra résulter de la rédaction proposée. Pour reprendre certaines questions posées lors du débat à l'Assemblée nationale, pourra-t-on considérer comme " en relation directe " avec un match les incidents liés à un défilé célébrant sur les Champs-Elysées une victoire de l'équipe de France, les délits commis, à des milliers de kilomètres, par des téléspectateurs échauffés dans un département d'outre-mer ? Faudrait-il aussi considérer que tous les délits commis par des supporters au cours des voyages, parfois fort longs, effectués pour assister à un match, et revenir ensuite chez eux, seront passibles des peines complémentaires prévues à l'article 42-11 ?

Il faut, enfin, s'interroger sur l'intérêt d'une trop large extension du champ d'application de la peine complémentaire, qui n'est dissuasive et efficace que si elle frappe des supporters ou des " hooligans " fréquentant habituellement les stades, et non des " casseurs " qui auront saisi l'occasion de se joindre à une bagarre ou de commettre des violences dans le sillage d'un défilé, et que ne retiendra sûrement pas la crainte d'être empêchés d'assister à des manifestations qui ne les intéressent pas.

Certes, il reviendrait au juge de n'appliquer qu'à bon escient la peine complémentaire, mais ne changerait-elle pas alors de nature pour n'être plus une peine réprimant les excès des supporters lors des rencontres sportives, mais une peine réprimant tous les délits que peut commettre un supporter dans des circonstances qui peuvent être rattachées, par un lien qui tout en étant direct pourrait être très extensible, à la tenue d'une manifestation sportive ?

Enfin, on relèvera que la rédaction adoptée par l'Assemblée nationale pourrait être interprétée comme étendant le champ d'application des articles 42-4, 42-5 et 42-7 à 42-10 de la loi de 1984 à des infractions commises hors des enceintes sportives, alors qu'un des éléments constitutifs des délits qu'ils définissent tient précisément au fait que ces infractions sont commises dans un stade.

II. Position de la commission

La définition actuelle du champ d'application de la peine complémentaire d'interdiction de stade est sans doute trop étroite : elle peut même inciter, on l'a déjà constaté, à un simple déplacement des violences, et au développement des affrontements entre supporters aux abords de stades, notamment à l'occasion de l'entrée ou de la sortie des spectateurs, c'est-à-dire dans des circonstances où il est difficile de prévenir tout contact entre les " supporters " et où ces affrontements peuvent avoir, au milieu d'un concours de foule, des conséquences très graves.

Il paraît donc particulièrement nécessaire, dans la perspective de la Coupe du monde, comme l'ont souligné nombre d'intervenants dans le débat à l'Assemblée nationale, de prévenir les manifestations de violence aux abords des stades qui accueilleront les matches.

Par ailleurs, il convient, toujours dans la perspective de la Coupe du monde, d'étendre le champ d'application des peines complémentaires aux lieux accueillant des retransmissions en public, sur grand écran, des manifestations sportives. Les retransmissions en public ne sont en effet actuellement visées par l'article 42-11 que lorsqu'elles ont lieu dans un stade, alors que la ministre de la jeunesse et des sports a prévu, à juste titre, d'organiser de telles retransmissions en d'autres lieux -parcs, places, etc.- afin de favoriser l'accès du plus grand nombre à cet événement mondial, et que ces retransmissions pourront attirer un public assez proche -supporters compris- de celui qui fréquente habituellement les stades.

Il parait en revanche difficile, comme l'a illustré le débat à l'Assemblée nationale, d'étendre plus largement le champ d'application de la peine complémentaire sans renoncer du même coup à définir avec la précision nécessaire les conditions dans lesquelles elle sera applicable.

C'est pourquoi votre commission a adopté un amendement proposant une nouvelle rédaction du texte proposé pour le premier alinéa de l'article 42-11, et qui tend :

* à supprimer toute ambiguïté quant au champ d'application des articles 42-4, 42-5 et 42-7 à 42-10 de la loi de 1984 ;

* à punir des peines complémentaires prévues à l'article 42-11 les autres délits mentionnés à cet article lorsqu'ils auront été commis :

- dans une enceinte sportive lors du déroulement ou de la retransmission en public d'une manifestation sportive,

- lors de la retransmission publique d'une manifestation sportive dans un lieu spécialement aménagé à cet effet,

- aux abords de ces lieux ou des enceintes sportives, à l'occasion de l'entrée ou de la sortie du public d'une manifestation sportive ou de sa retransmission.

Article 3
(articles 43-2 nouveau, 48-1 et 49 de la loi n° 84-610 du 16 juillet 1984)

Conditions d'exercice de la liberté de prestation de services
d'éducateur sportif

I. Commentaire du texte adopté par l'Assemblée nationale

Parmi les Etats européens, la France est à la fois celui qui bénéficie des conditions géographiques et climatiques les plus propices à la pratique d'une très grande variété de disciplines sportives, et celui où le niveau de formation exigé pour l'accès aux professions de l'enseignement, de l'encadrement et de l'animation des activités sportives est le plus élevé.

Ces circonstances expliquent que l'application aux professions sportives des principes de la libre circulation des travailleurs et des services, qui s'exercent pour ces professions dans le cadre du " système de reconnaissance mutuelle des formations professionnelles " mis en place par les institutions communautaires depuis une dizaine d'années, puisse créer quelques difficultés et susciter quelques inquiétudes.

En dehors du fait que l'accès à ces professions de ressortissants communautaires qui n'ont pas toujours reçu une formation aussi complète et aussi poussée que les éducateurs sportifs français puisse légitimement être très mal ressenti par ces derniers, qui ont l'impression d'être victimes d'une " discrimination à rebours ", on peut en effet s'inquiéter de ses conséquences à terme sur le maintien du remarquable niveau de l'enseignement et de l'encadrement sportif en France.

Deux décrets récents ont défini le régime applicable aux éducateurs sportifs ressortissants européens qui souhaitent exercer leur profession en France ou y effectuer des prestations de services.

L'article 3 de la proposition de loi, dont le champ d'application est limité à la libre prestation de services, a pour objet de donner un fondement législatif à celui de ces décrets qui en a organisé l'exercice, et de sanctionner plus efficacement les infractions à ses dispositions.

Avant d'analyser la portée et le contenu du dispositif proposé, dont votre rapporteur indiquera d'emblée qu'ils ne lui paraissent pas entièrement satisfaisants, il convient de rappeler le contenu des dispositions réglementaires nationales relatives au libre établissement et à la libre prestation de services en France des éducateurs sportifs communautaires.

1) La réglementation nationale en vigueur

Elle résulte :

- pour la liberté d'établissement, du décret n° 97-314 du 4 avril 1997 relatif à la reconnaissance des qualifications acquises par les ressortissants des Etats membres de la Communauté européenne et des Etats parties de l'Accord sur l'Espace économique européen " en vue de l'exercice de l'une des professions ou activités visées à l'article 43 de la loi du 16 juillet 1984 modifiée relative à l'organisation et à la promotion des activités physiques et sportives " .

- pour la liberté de prestations de services, du décret n° 96-1011 du 25 novembre 1996 relatif à la prestation de services d'éducateur sportif pour les ressortissants d'un Etat membre de l'Union européenne ou d'un Etat partie à l'Espace économique européen.

Si ces deux textes font une exacte application des principes définis par le Traité de Rome et des règles prévues par la directive n° 92/51 CEE du 18 juin 1992 " relative à un deuxième système général de reconnaissance des formations professionnelles ", et si leur contenu a été approuvé par la Commission, leur conformité à la lettre et à l'esprit des dispositions de la loi de 1984 relatives à l'exercice rémunéré des professions d'enseignement et d'encadrement des activités sportives est en revanche plus problématique.

a) Le décret " liberté d'établissement "

Il s'applique aux ressortissants européens désireux d'exercer durablement en France la profession d'éducateur sportif.

Il prévoit à cette fin, en transposant les dispositions de la directive 92/51 CEE, la reconnaissance des qualifications des intéressés selon deux mécanismes différents :

· Si cette qualification se fonde sur la possession d'un diplôme ou d'un titre de formation professionnelle -complétée éventuellement, comme l'autorise la directive, par une expérience professionnelle, ce diplôme ou ce titre est admis en équivalence au diplôme requis par la législation nationale.

Conformément aux tempéraments que prévoit la directive au principe de la reconnaissance mutuelle, il peut toutefois être exigé du candidat, si sa formation porte sur des matières substantiellement différentes de celles qui figurent au programme du diplôme français ou si elle ne prépare pas à l'ensemble des activités auxquelles donne accès ce diplôme, qu'il choisisse soit de suivre, pendant deux ans au plus, un stage d'adaptation, soit de subir une épreuve d'aptitude.

Les autorités françaises ont en outre obtenu de la Commission, en application de la procédure de dérogation prévue à l'article 14 de la directive, l'autorisation de pouvoir imposer une épreuve d'aptitude , afin de tester leur maîtrise technique et leur capacité à gérer et à organiser les secours, aux candidats à certaines professions dont l'exercice par une personne insuffisamment formée peut présenter des dangers très sérieux .

Cette dérogation, justifiée comme l'exige le droit communautaire par un impératif d'intérêt général (en l'occurrence la sécurité des personnes), n'a cependant été accordée que pour une durée limitée (jusqu'au 31 juillet 1999), au terme de laquelle elle sera évaluée avant d'être éventuellement reconduite sans limitation de durée. Elle a d'autre part été limitée à cinq professions : moniteur de ski, guide de haute montagne, moniteurs de plongée, de parachutisme et de spéléologie.

L'ensemble de cette procédure, définie aux articles premier et 2 du décret d'avril 1997, est intégrée dans le décret du 21 septembre 1989 relatif à l'enseignement contre rémunération et à la sécurité des activités physiques et sportives.

· La seconde procédure, intégrée par l'article 3 du décret dans le décret du 7 mars 1991 relatif au brevet d'Etat d'éducateur sportif, est applicable aux candidats dont la qualification se fonde uniquement sur la justification d'une expérience professionnelle de trois ans au moins : le critère de l'expérience professionnelle peut en effet, selon la directive, être seul pris en compte si le demandeur exerçait son activité dans un Etat de l'UE ou de l'EEE où elle n'est pas réglementée.

Le candidat peut dans ce cas solliciter la délivrance d'une " attestation de qualification et d'aptitude " lui conférant les mêmes droits et avantages que ceux attachés à la possession du diplôme exigé en France pour l'exercice de sa profession. Il peut lui être imposé, comme aux candidats dont les diplômes sont de niveau insuffisant, d'accepter, à son choix, de suivre un stage d'adaptation professionnelle ou de subir une épreuve d'aptitude.

· Les décisions d'octroi de l'équivalence ou de l'attestation de qualification , qui sont de la compétence du ministre de la jeunesse et des sports, doivent intervenir dans un délai de quatre mois à compter du dépôt de la demande.

· Pour exercer son activité, le candidat doit ensuite satisfaire dans les conditions du droit commun à l'obligation de déclaration imposée par l'article 47-1 de la loi de 1984.

Il faut enfin noter que les interdictions d'exercice professionnel prévues au dernier alinéa de l'article 43 peuvent être considérées comme opposables aux ressortissants communautaires souhaitant s'établir en France, le régime de la liberté d'établissement étant " rattaché ", non sans quelque audace, à cet article.

b) Le décret " libre prestation de services "

Le bénéfice des dispositions du décret du 25 novembre 1996 ne peut être invoqué que par des ressortissants européens exerçant leur activité sur le territoire national " à titre occasionnel et sans y être établis " .

· Il organise une procédure fondée sur l'obligation de déclaration prévue à l'article 47-1 de la loi de 1984.

La déclaration doit être adressée au préfet trois mois avant la prestation prévue et préciser la date, la durée et le lieu de celle-ci ainsi que le nombre des personnes encadrées.

· A la déclaration préalable à la première prestation doivent être jointes les copies des diplômes et titres de l'intéressé, du contenu des formations attestant de sa compétence technique et de sa connaissance du milieu ainsi que, le cas échéant, l'attestation du temps d'expérience professionnelle acquise dans un autre Etat.

Le candidat reçoit dans le mois suivant la réception de son dossier de déclaration un récépissé lui permettant d'exercer son activité.

L'absence de réponse à l'issue du délai d'un mois est tenue pour une réponse positive : on notera que cette procédure " d'accord tacite ", imposée par les institutions communautaires, devrait être prévue par une disposition législative.

· Pour des raisons qui tiennent à l'application de la jurisprudence de la CJCE selon laquelle un Etat membre ne peut subordonner la réalisation de prestations de services sur son territoire à l'observation de toutes les conditions requises pour l'établissement, et aussi pour des raisons pratiques évidentes, les déclarants n'ont pas à demander une équivalence ou une attestation de capacité et ne peuvent non plus se voir imposer de suivre un stage d'adaptation.

En revanche, comme les candidats à l'établissement et pour les mêmes raisons, les demandeurs dont le niveau de formation est " substantiellement différent " de celui exigé des éducateurs sportifs français et qui encadrent des activités d'alpinisme, de ski, de spéléologie, de parachutisme ou de plongée peuvent, avant leur première prestation en France, se voir imposer un " test de capacité " éventuellement complété par un test de connaissance du milieu dans lequel s'exerce cette activité.

Il est alors sursis à la délivrance du récépissé jusqu'à la réussite aux tests.

· La déclaration doit être renouvelée avant chaque prestation de services en France : mais il suffit, après la première déclaration, de lui joindre la copie du premier récépissé délivré. Chaque nouvelle déclaration donne lieu à la délivrance d'un récépissé.

2) Le dispositif proposé par l'article 3 de la proposition de loi

a) Une portée limitée à la libre prestation de services

Les dispositions incluses dans cet article ne concernent que l'exercice de la liberté de prestation de services.

Ce choix est fondé sur deux motifs :

1. Le premier tient au défaut de base légale du décret organisant la liberté de prestation de services, qui déroge, au bénéfice des ressortissants européens, à la condition de possession d'un diplôme imposée par l'article 43 de la loi à toute personne enseignant, encadrant ou animant contre rémunération une activité physique ou sportive.

Pour votre rapporteur, le même reproche peut être fait au décret relatif à la liberté d'établissement qui, comme l'impose la directive 92/51CEE, prévoit aussi l'obligation de reconnaître, dans certains cas, une qualification uniquement fondée sur une expérience professionnelle.

Il a interrogé sur ce point le ministère de la jeunesse et des sports, et il lui a été répondu que, selon le Conseil d'Etat, le décret relatif au droit d'établissement est conforme à l'article 43, car il prévoit la délivrance aux demandeurs dépourvus de diplômes ou de titre d'une attestation de qualification et d'aptitude leur donnant les mêmes droits que ceux attachés à la possession d'un diplôme d'Etat.

En dépit de sa subtilité, ce raisonnement n'est pas totalement convaincant :

- en premier lieu, en disposant qu'un diplôme étranger peut être admis en équivalence d'un diplôme d'Etat français, l'article 43 exclut qu'une qualification étrangère autre qu'un diplôme puisse bénéficier de la même équivalence. C'est d'ailleurs à un autre article de la loi, l'article 43-1, que sont définies -très strictement- les conditions dans lesquelles, par dérogation, une personne peut être autorisée à exercer une des professions visées à l'article 43 sans posséder le diplôme exigé. Il paraît donc difficile qu'un décret puisse légalement prévoir une autre voie, et que l'on puisse tourner à la fois les dispositions de l'article 43 et celles de l'article 43-1 en habillant simplement d'une " attestation de qualification et d'aptitude " une qualification qui n'est pas admise par la loi.

- en second lieu, on doit observer que selon l'article 12 du décret n° 91-260 du 7 mars 1991, toutes les personnes qui ne sont pas des ressortissants d'un Etat de l'Union européenne ou de l'Espace économique européen ne peuvent se voir délivrer une attestation de qualification et d'aptitude que si elles justifient " d'une expérience professionnelle et de titres équivalents aux brevets d'Etat (d'éducateur sportif) ", tandis que le décret relatif au droit d'établissement (article 12-1 du décret de 1991) accorde la même attestation aux ressortissants européens au seul vu d'une expérience professionnelle. Ce décret institue donc, au détriment des nationaux, un régime discriminatoire dont la légalité pourrait sans aucun doute être contestée.

2. La deuxième raison invoquée est que le régime de la libre prestation de services est celui dont se réclament les moniteurs peu qualifiés qui affluent, en saison, dans les stations de ski, ce qui crée des risques importants. Il est donc urgent de doter l'administration de moyens de réprimer les " prestataires " qui exerceraient sans avoir passé -ou réussi- les tests de capacité qui leur sont imposés : la même urgence n'existerait pas dans le cas du droit à l'établissement, qui ne suscite pratiquement pas de candidatures.

Il ne fait aucun doute qu'il soit urgent de " consolider " et de compléter les textes relatifs à la libre prestation de services. Cependant, même s'il n'est guère utilisé, le droit à l'établissement n'en est pas moins applicable, et il n'est pas non plus réglementé, on l'a dit, par un texte incontestable.

Mieux vaudrait donc ne pas attendre, comme pour la liberté de prestation, que des problèmes se posent pour songer à les régler. Et l'urgence n'est pas un motif suffisant pour y renoncer : il ne faut pas plus de temps pour adopter un texte complet qu'un texte incomplet.

b) Un dispositif peu satisfaisant

Le texte adopté par l'Assemblée nationale comporte quatre paragraphes :

· Le paragraphe I de l'article 3 insère dans la loi du 16 juillet 1984 un article 43-2 (nouveau) destiné à doter le décret du 25 novembre 1996 du fondement législatif qui lui manque en définissant le régime d'exercice des fonctions d'éducateur sportif dans le cadre de la libre prestation de services.

Cette ambition limitée explique sans doute que l'on ne se soit pas trop soucié de la qualité de la rédaction de l'article 43-2 (nouveau).

Quant au fond, l'article 43-2 (nouveau) institue une procédure de déclaration préalable distincte de celle prévue à l'article 47-1, ce qui était bien inutile et peut en outre être gênant, le décret de 1996 se référant -et pour cause- à l'article 47-1.

Il faut en outre souligner que le nouvel article ne précise pas que les interdictions professionnelles frappant les personnes ayant fait l'objet de certaines condamnations sont opposables aux personnes invoquant le droit à la libre prestation de services : or, rien ne justifie qu'une personne condamnée pour crime, pour infraction sexuelle, ou pour trafic de stupéfiants puisse exercer une fonction d'éducateur sportif -fût-ce à titre occasionnel- à condition d'être un ressortissant européen exerçant au titre de la liberté de prestation.

· Le paragraphe II modifie l'article 48-1 de la loi pour permettre de déconcentrer au niveau du préfet, en cas d'urgence, le prononcé d'une interdiction temporaire d'exercice à l'encontre d'un éducateur sportif. Cette mesure -qui aurait pu être prise par voie réglementaire- sera certainement utile : on aurait d'ailleurs pu étendre à l'ensemble de l'article la substitution de " l'autorité administrative " au " ministre ", ce qui aurait harmonisé sa rédaction avec celle de l'article 48 sans pour autant dépouiller le ministre des compétences que l'on souhaite lui laisser, " l'autorité administrative " pouvant aussi bien être ministérielle que préfectorale.

· Le paragraphe III de l'article modifie le premier alinéa de l'article 49 de la loi de 1984 pour porter de 50.000 à 100.000 francs la peine d'amende sanctionnant les délits définis à cet article.

Selon le rapport de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale, cette modification aurait pour objet de permettre la comparution immédiate des coupables, et donc de sanctionner rapidement les " prestataires de services " en infraction, ces derniers, par définition, ne séjournant que brièvement sur le territoire national.

Elle est à cet égard parfaitement inutile, le champ d'application de la procédure de comparution immédiate étant uniquement fonction du quantum des peines d'emprisonnement.

Conformément au deuxième alinéa de l'article 395 du code de procédure pénale, la peine maximale d'emprisonnement prévue par l'article 49 (un an) permet déjà la comparution immédiate, mais seulement en cas de flagrant délit, des contrevenants à ses dispositions, et notamment des " prestataires " exerçant sans déclaration préalable.

Le seul intérêt pratique de la modification proposée est donc de prévoir la même corrélation entre la peine d'emprisonnement et la peine d'amende (un an d'emprisonnement, 100.000 F d'amende) que celle généralement constatée dans les dispositions du nouveau code pénal.

Cette harmonisation est sans doute souhaitable, mais elle n'est pas urgente et si on la considérait comme telle, il aurait fallu l'étendre à d'autres dispositions pénales de la loi, celles prévues aux articles 15-1, 15-2, 37, 42-5, 42-6, 42-8 et 49-1.

· Le quatrième paragraphe de l'article pose quant à lui des problèmes plus sérieux.

Il complète l'article 49 de la loi par deux alinéas, dont le premier étend les sanctions prévues aux ressortissants européens effectuant une prestation de service sans l'avoir préalablement déclarée en application de l'article 43-2 nouveau, ou sans avoir subi les contrôles techniques auxquels ils auront été soumis en application du même article 43-2 nouveau.

Cependant, depuis qu'elle a été modifiée en 1992, la loi de 1984 ne sanctionne plus directement l'exercice sans titre d'une activité d'éducateur sportif.

Elle le sanctionne :

- soit par le biais du défaut de la déclaration préalable exigée par l'article 47-1, les personnes se dispensant de cette déclaration étant généralement celles qui ne peuvent fournir à son appui les titre requis ;

- soit en cas de violation d'une décision d'interdiction d'exercice prise en application de l'article 48-1.

Dans ces conditions il ne serait pas admissible, au regard du droit communautaire, que seuls des ressortissants de l'Union européenne ou de l'Espace économique européen puissent être frappés de sanctions pénales au seul motif qu'ils ne remplissent pas les conditions de qualification imposées par la loi.

Malheureusement, les auteurs de la proposition de loi n'ont pu éviter cet écueil communautaire qu'en prenant un gros risque constitutionnel.

Le second alinéa du texte prévoit en effet, pour éviter toute discrimination, de punir également toute personne exerçant sans titre " les fonctions mentionnées à l'article 43 dans les activités physiques et sportives se déroulant dans l'environnement spécifique mentionné au troisième alinéa de l'article 43-2 " ainsi, pour faire bonne mesure, que leurs employeurs.

Le troisième alinéa du texte proposé au I de l'article pour l'article 43-2 (nouveau) de la loi de 1984 dispose effectivement que " lorsque les activités concernées ont lieu dans un environnement spécifique, la réussite d'un test de connaissance de cet environnement peut être exigée " , son quatrième alinéa renvoyant à un décret le soin d'établir la liste des " activités concernées " .

On peut sérieusement douter qu'une telle disposition satisfasse aux exigences du principe de légalité des délits et des peines car elle laisse en fait au pouvoir réglementaire une totale latitude pour définir les professions dont l'exercice sans titre constituera un délit : on peut en effet soutenir que n'importe quelle activité sportive peut se dérouler dans un " environnement spécifique " surtout s'il n'est pas précisé ce qu'il faut entendre par la notion d'environnement, ni comment doit s'apprécier la spécificité de cet environnement.

Certes, on peut objecter que la liste des " activités concernées " est en fait parfaitement connue et ne sera pas aisément modifiée, puisqu'il s'agit de celles pour l'exercice desquelles la Commission a admis que les " prestataires de services " communautaires pouvaient être soumis à un test de capacité. Mais si l'on admettait cet argument (dont on voit mal cependant en quoi il permettrait au législateur de renoncer à exercer sa compétence), on resterait confronté à un problème d'égalité devant la loi : comment justifier en effet qu'une personne enseignant le ski nordique de fond sans le brevet d'Etat correspondant encoure de ce seul fait, ainsi que son employeur, des peines d'emprisonnement et d'amende, alors qu'une personne enseignant sans titre le vol à voile ou le parapente ne pourrait être inquiétée que pour défaut de déclaration ou violation d'une interdiction d'exercer ?

Il serait donc beaucoup plus simple , pour permettre de sanctionner les ressortissants européens exerçant sans avoir satisfait à une épreuve de contrôle de leur capacité, de compléter l'article 48-1 pour permettre à l'autorité administrative d'interdire à une personne ayant satisfait à l'obligation de déclaration d'exercer l'activité déclarée si elle ne remplit pas les conditions exigées par la loi.

Il suffirait au préfet de notifier cette interdiction aux intéressés en même temps que le sursis à récépissé pour que tout exercice en violation de cette interdiction puisse être immédiatement sanctionné.

Telle est la solution que votre commission vous proposera de retenir.

II. Position de la commission

Votre commission a adopté trois amendements à cet article :

· Le premier amendement tend à insérer dans l'article 43 de la loi, qui est celui qui définit les conditions d'accès aux professions d'éducateur sportif, un paragraphe nouveau prévoyant les dispositions permettant d'adapter la loi nationale aux exigences résultant de l'application à ces professions des principes de la liberté d'établissement et de la libre prestation de services.

Ce texte pourra servir de base aux décrets de 1997 et de 1996 déjà en vigueur. Par ailleurs, son insertion à l'article 43 permet, sans autre modification de la loi, d'étendre aux ressortissants communautaires qui bénéficieront des nouvelles dispositions toutes celles applicables aux éducateurs sportifs et qui font référence à cet article.

· Le deuxième amendement tend à insérer dans l'article un paragraphe additionnel instituant une procédure permettant de sanctionner immédiatement les ressortissants européens qui effectueraient une prestation de services sans avoir satisfait à l'obligation de passer une épreuve technique.

· Le troisième amendement tend enfin à supprimer le paragraphe IV de l'article, qui devient sans objet dès lors que les amendements prévus au I et au II permettent de sanctionner sans modification de l'article 49 le défaut de déclaration et l'exercice illicite des professions d'éducateurs sportifs en violation des règles définissant le régime de la liberté de prestation de services.

Article 4
(articles 18-2 et 18-4 de la loi n° 84-610 du 16 juillet 1984)

Limitation du droit de citation et du droit d'accès des journalistes
aux enceintes sportives

I. Commentaire du texte adopté par l'Assemblée nationale

Les dispositions " audiovisuelles " introduite en 1992, à l'initiative partagée du gouvernement et du Parlement, dans la loi du 16 juillet 1984, réalisent un équilibre entre le droit de propriété des droits d'exploitation des manifestations sportives reconnu aux fédérations sportives (article 18-1) et le droit à l'information du public, dont la cession exclusive de ces droits ne saurait empêcher l'exercice (articles 18-2 à 18-4).

L'article 4 de la proposition de loi, qui résulte d'un amendement du gouvernement, modifie cet équilibre au profit des détenteurs de droits d'exploitation.

Il comporte deux paragraphes, modifiant respectivement l'article 18-2, relatif au droit de citation, et l'article 18-4 relatif au libre accès des journalistes aux enceintes sportives, de la loi de 1984.

· Le paragraphe I de l'article 4 a pour objet de limiter la portée du droit de citation

Dans sa rédaction actuelle, l'article 18-2 inscrit dans la loi le principe du " droit de citation " des événements sportifs dont un service de communication a acquis l'exclusivité des droits d'exploitation.

Ce droit est ouvert aux services de communication audiovisuelle autres que le cessionnaire des droits. Il leur permet de diffuser dans les émissions d'information de brefs extraits -dont la durée est limitée à 90 secondes- qu'ils choisissent librement.

Ces extraits peuvent être choisis par le service diffuseur parmi les images filmées par le service cessionnaire des droits. Mais ils peuvent aussi être filmés directement par le service bénéficiant du droit de citation.

Dans les deux cas, la diffusion doit être gratuite : le service cessionnaire des droits n'a pas le droit de faire payer le droit de diffusion des extraits de ses images et, si le service non cessionnaire diffuse ses propres images, ni l'organisateur ni le service cessionnaire ne peuvent exiger de lui le paiement d'un droit.

Le paragraphe I de l'article 4 du texte adopté par l'Assemblée nationale, qui propose une nouvelle rédaction du deuxième alinéa de l'article 18-2, limite considérablement la portée du droit de citation en interdisant que le service qui en bénéficie puisse tourner lui-même les images correspondantes.

Il n'aura désormais d'autre possibilité que de les choisir parmi les images tournées par le ou les services cessionnaires des droits.

Cette restriction supprimera en fait le droit du public à recevoir -ne fût-ce que dans le cadre de la diffusion de brefs extraits dans un journal télévisé- d'autres images de la manifestation que celles tournées par la télévision cessionnaire des droits. Elle constitue donc à cet égard une atteinte au principe du pluralisme de l'information .

Elle mettra aussi les services non cessionnaires dans une situation de totale dépendance à l'égard du service cessionnaire des droits, qui aura en fait le pouvoir -par exemple en ne fournissant pas à temps les extraits choisis- de s'opposer à l'exercice du droit de citation dont il convient de rappeler qu'il a pour objet de garantir le droit à l'information du public.

· Le paragraphe II de l'article 4 restreint considérablement la portée du droit d'accès des journalistes aux enceintes sportives.

Dans sa rédaction adoptée en 1992, l'article 18-4 de la loi de 1984 dispose que la cession exclusive des droits d'exploitation d'une manifestation ou d'une compétition n'autorise ni son organisateur, ni le cessionnaire des droits à s'opposer au libre accès de la presse écrite et audiovisuelle aux enceintes sportives. L'article prévoit " en tant que de besoin " l'intervention d'un décret d'application. Cette formulation signifie que l'application de l'article n'était pas suspendue à la parution du décret, les travaux préparatoires indiquant par ailleurs que l'objet de ce décret devait être limité à l'organisation de ce droit d'accès, compte tenu, notamment, des impératifs de sécurité : une " surcharge " des tribunes de presse ne serait, par exemple, pas davantage admissible que celle des tribunes du public.

Le paragraphe II de l'article 4 se place dans une toute autre logique en donnant aux fédérations sportives délégataires le pouvoir de réglementer l'accès des journalistes aux manifestations sportives et le " droit de filmer " des télévisions non cessionnaires du droit d'exploitation.

Le texte adopté par l'Assemblée nationale propose une nouvelle rédaction de l'article 18-4 comportant trois alinéas :

* le premier alinéa pose le principe du libre accès de la presse écrite et audiovisuelle aux enceintes sportives, " sous réserve des contraintes directement liées à la sécurité du public et des sportifs, et aux capacités d'accueil " . Ces contraintes ne seraient toutefois plus définies, comme le prévoit le texte actuel, par un décret en Conseil d'Etat mais, aux termes du troisième aliéna du texte proposé, par les fédérations sportives.

* le deuxième alinéa prévoit que " sauf autorisation de l'organisateur ", les services de communication audiovisuelle ne pourront capter que des images " distinctes de celles de la manifestation ou de la compétition sportive proprement dites ". Cet alinéa confirme donc la nouvelle rédaction proposée pour l'article 18-2, en déniant tout droit des services non cessionnaires à filmer la manifestation.

On notera à cet égard qu'un récent arrêt de la Cour de Cassation, rendu dans une affaire antérieure à l'entrée en vigueur de la loi de 1992, avait affirmé, à propos de l'interdiction faite à une équipe de FR3 de filmer le Grand prix de Magny-Cours ^{1( * )} , que : " la concession à un diffuseur du droit de retransmettre en direct et intégralement une compétition sportive ne peut, en vertu du droit du public à l'information, faire obstacle à la communication de l'événement au public sous la forme de brefs extraits ne portant pas atteinte au droit d'exclusivité du diffuseur ", et qu'en conséquence le refus d'accès opposé à l'équipe de tournage de FR3 constituait un " trouble manifestement illicite ".

On peut donc s'interroger sur la conformité au principe de la liberté de communication du pouvoir d'autorisation donné aux organisateurs des manifestations sportives.

De plus, le texte proposé pour l'article 18-4 ne prévoyant aucun texte d'application autre que des règlements des fédérations, ce seront aussi " les organisateurs " qui définiront ce qui entre ou n'entre pas dans la définition de la manifestation ou de la compétition " proprement dites ". Les télévisions " non cessionnaires " ne pourront donc en fait rien filmer sans l'autorisation des organisateurs.

* Quant au troisième alinéa du texte proposé, il confie aux fédérations sportives le soin de définir les conditions d'application du nouvel article 18-4.

Il prévoit en effet que les contraintes de sécurité et les capacités d'accueil qui pourront, aux termes du premier alinéa, limiter le libre accès des journalistes, seront définies, pour chaque discipline et pour chaque " type de manifestation ou de compétition ", par un règlement de la fédération délégataire. Elles devront l'être " dans le respect du droit à l'information ", et les règlements seront " approuvés par le ministre chargé des sports après avis du CSA ".

Ces dispositions appellent quelques observations :

- En premier lieu, il convient de rappeler que, selon la Constitution, le pouvoir réglementaire appartient au Premier ministre , et non aux fédérations sportives ni même au ministre chargé des sports, conseillé ou non par le CSA.

La substitution au décret du Conseil d'Etat prévu par le texte actuel de règlements pris par des fédérations sportives est donc surprenante. On peut de surcroît s'interroger sur les conditions et la portée de l'approbation des règlements par le ministre. Cette approbation interviendra-t-elle a priori ou a posteriori ? Que se passera-t-il si le ministre " désapprouve " un règlement ?

- En deuxième lieu, et en dehors même du fait qu'il paraît difficile que les fédérations sportives soient chargées de fixer des normes permettant de mettre en oeuvre une loi, il faut rappeler aussi que leurs compétences réglementaires sont circonscrites, comme il est logique, à leur mission de service public (organisation de la sélection des équipes, des compétitions sportives, règles techniques applicables aux disciplines sportives). On voit mal ce qui justifierait qu'elles soient étendues à des sujets, l'organisation de l'exercice de la liberté de communication et sa conciliation avec les impératifs de la sécurité publique, qui sont tout à fait étrangers à cette mission.

- Il est enfin très contestable que soit confié aux fédérations sportives, propriétaires des droits d'exploitation des manifestations et qui tirent des recettes considérables de leur cession exclusive, le soin de définir les conditions d'accès à l'information sportive des entreprises de communication non cessionnaires de ces droits : c'est à l'évidence leur donner la tentation de faire prévaloir les intérêts du cessionnaire des droits, et donc indirectement les leurs, sur " le respect du droit à l'information ".

II. Position de la commission

Les " dispositions audiovisuelles " de la loi de 1992 ne sont pas nées de la volonté du Parlement de limiter arbitrairement la liberté contractuelle ni le droit -que personne n'a songé à contester- du détenteur d'un droit d'exploitation à en céder l'exclusivité.

Elles sont intervenues pour mettre un terme à des pratiques détestables, nées de la concurrence effrénée entre les chaînes de télévision et des exigences souvent exorbitantes des cessionnaires de droits, et qui portaient atteinte au droit à l'information du public.

Elles sont le résultat, il faut aussi le rappeler, d'un travail commun de l'Assemblée nationale et du Sénat qui ont uni leurs efforts pour parvenir, en plein accord, à des solutions équilibrées.

La volonté abusive de la Fédération internationale de l'automobile (FIA) -dont le vice-président est aussi le seul détenteur des droits d'exploitation de toutes les compétitions du sport automobile- de supprimer toute limitation à l'exercice du monopole qu'elle s'est assurée, et les pressions indécentes qu'elle exerce en ce sens ne sont pas des raisons suffisantes pour revenir sur les dispositions adoptées en 1992.

Elles montrent assez, au contraire, que la révision proposée des articles 18-2 et 18-4 de la loi de 1984 donnerait le signal d'un retour aux excès antérieurs, ou à des excès pires encore.

Pour ces raisons, et compte tenu des considérations qui précèdent, votre commission a adopté un amendement de suppression de l'article 4 de la proposition de loi.

Intitulé de la proposition de loi

L'Assemblée nationale a eu l'heureuse idée de raccourcir l'intitulé de la proposition de loi initiale. Celui qu'elle a adopté -" proposition de loi relative à la sécurité et à la promotion d'activités sportives "- reste cependant bien général pour le texte qui nous est soumis et ne rend guère compte de son contenu.

Votre commission a donc adopté un amendement tendant à intituler, tout simplement, la proposition de loi " proposition de loi modifiant la loi n° 84-610 du 10 juillet 1984 relative à l'organisation et à la promotion des activités physiques et sportives ".

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Sous réserve de l'adoption des amendements proposés, votre commission demande au Sénat d'adopter la proposition de loi.

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EXAMEN EN COMMISSION

La commission a examiné, au cours d'une réunion tenue le 28 janvier 1998 sous la présidence de M. Adrien Gouteyron, la proposition de loi n° 243 (1997-1998) relative à la sécurité et à la promotion d'activités sportives adoptée par l'Assemblée nationale en première lecture après déclaration d'urgence.

Un débat a suivi l'exposé du rapporteur.

M. Daniel Eckenspieller a demandé si l'obligation de ne prévoir dans les tribunes que des places assises s'imposait également dans le cas d'une plate-forme. Evoquant les tests techniques auxquels peuvent être soumis les ressortissants européens qui souhaitent exercer en France une activité d'éducateur sportif, il a exprimé la crainte que ces tests ne soient utilisés dans un souci de protectionnisme.

Mme Hélène Luc s'est enquise des raisons particulières pour lesquelles le texte prévoyait au profit des circuits de vitesse une dérogation à l'obligation de ne prévoir que des places assises dans les tribunes. Elle a souhaité savoir si la fixation d'un effectif maximal par tribune visait à interdire les " doubles billetteries ". Evoquant la libre circulation des éducateurs sportifs ressortissants européens dans le cadre du système de reconnaissance mutuelle des formations professionnelles, elle a estimé qu'il serait paradoxal, au moment où un tragique accident invite à une nouvelle réflexion sur les exigences de sécurité, que l'on autorise, par ailleurs, le libre accès à la profession d'éducateur sportif à des ressortissants européens qui n'auraient pas le même niveau de qualification que celui requis des éducateurs sportifs français. Elle s'est enfin demandée, à propos de l'extension du champ d'application de la peine complémentaire d'interdiction de stade, s'il ne serait pas utile de prévoir un périmètre de sécurité autour des enceintes sportives.

Mme Danièle Pourtaud s'est interrogée, à propos des dispositions relatives au droit de citation, sur la compatibilité du texte proposé avec le droit communautaire et en particulier avec la nouvelle directive Télévision sans frontière.

M. Philippe Richert a demandé si le fait de ne prévoir que des places assises dans les tribunes ne constituait pas pour les petits clubs sportifs une obligation excessive, compte tenu de son coût et du nombre limité de spectateurs qui fréquentent les tribunes de ces clubs.

Le président Adrien Gouteyron a observé que la dérogation à l'obligation de ne prévoir que des places assises dans les tribunes répondait sans doute à un souhait des propriétaires de circuits de vitesse de pouvoir prévoir dans les tribunes un nombre de places supérieur au nombre de places assises qu'elles peuvent contenir.

A propos des contraintes résultant de l'obligation de ne prévoir que des places assises dans les tribunes, il a fait remarquer qu'elle n'imposait pas l'installation de sièges séparés mais seulement le marquage de places individualisées à raison de 50 centimètres linéaires par personne.

Rejoignant l'observation formulée par Mme Danièle Pourtaud, il a estimé que les dispositions de la proposition de loi relatives aux droits de retransmission des manifestations sportives et à l'accès à l'information sportive ne participaient pas du même esprit que les dispositions de la nouvelle directive Télévision sans frontière tendant à mieux garantir l'accès du public à certains événements sportifs d'importance majeure.

Evoquant la jurisprudence du Conseil constitutionnel relative à l'exercice du pouvoir réglementaire, il s'est enfin étonné que la proposition de loi confie aux fédérations sportives, au mieux sous le contrôle du ministre chargé des sports, le soin de définir les conditions du libre accès des journalistes aux enceintes sportives.

Répondant aux différents intervenants, M. François Lesein, rapporteur , a notamment apporté les précisions suivantes :

- la détermination du nombre de places offertes en tribune relève de l'arrêté d'homologation délivré par le préfet. Les plates-formes, qu'il s'agisse d'une galerie ou d'un podium, ne sont pas considérées comme des tribunes et peuvent par conséquent offrir des places debout ;

- l'article de la proposition de loi relatif aux prestations de services d'éducateur sportif ne tend pas à protéger certaines professions, elle propose au contraire d'adapter la loi aux exigences résultant de l'application à ces professions du principe de la liberté de prestations de services. Elle ne prévoit de subordonner l'exercice d'une prestation à la réussite d'un test technique que pour des raisons tenant à la sécurité et afin de s'assurer que les demandeurs ont les qualifications suffisantes pour exercer ces activités, dans des conditions d'ailleurs approuvées par les institutions communautaires.

Il est normal que lors des courses automobiles qui durent parfois vingt-quatre heures, les spectateurs se déplacent pour suivre la compétition selon des angles différents. Mais il importe, en revanche, d'interdire un entassement excessif du public dans les tribunes : c'est à ce souci que répond l'obligation de ne prévoir que des places assises dans les tribunes. Il faudrait, en outre, qu'au gré des déplacements des spectateurs, les tribunes n'accueillent pas un nombre de spectateurs supérieur au nombre de places dont elles disposent, ce qui suppose la mise en place de contrôles des accès aux tribunes. Ce problème est distinct de celui posé par ce qu'il est convenu d'appeler " la double billetterie ", c'est-à-dire le fait de vendre des titres d'accès à une manifestation sportive en nombre supérieur à celui des places disponibles, et qui est depuis 1992 un délit passible de peines assez lourdes.

- les éducateurs sportifs ressortissants européens souhaitant exercer leurs activités en France relèvent de deux décrets distincts selon qu'ils souhaitent s'établir ou n'exercer qu'une prestation de services. Ces deux décrets subordonnent, dans certains cas précis et sous certaines conditions, l'exercice de l'activité d'éducateur sportif à un contrôle de la capacité technique des demandeurs. Pour les prestations de services, compte tenu des délais très courts dans lesquels elles sont effectuées, il faut prévoir un dispositif qui permette de sanctionner rapidement une personne qui n'aurait pas effectué la déclaration requise ou qui n'aurait pas passé les tests auxquels elle a été soumise ;

- il faut effectivement éviter les débordements qui se produisent aux abords des stades, en particulier à l'occasion de l'entrée et de la sortie du public ;

- les dispositions relatives au droit de citation actuellement en vigueur sont conformes à la législation communautaire.

La commission a ensuite procédé à l'examen des articles au cours duquel sont notamment intervenus, outre le président Adrien Gouteyron et M. François Lesein, rapporteur, MM. Jean Bernard, Robert Castaing, Alain Dufaut, Mme Hélène Luc et M. Philippe Richert .

Après avoir adopté les amendements proposés par son rapporteur à l'unanimité des commissaires présents, la commission a ensuite adopté , dans les mêmes conditions, la proposition de loi ainsi modifiée .

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¹ C. Cass. civ. 1ere ch. 6 février 1996.