Projet de loi autorisant la ratification du protocole à la quatrième convention entre la Communauté européenne et ses Etats membres, d'une part, et la groupe des Etats d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique, d'autre part (dite convention ACP-CE de Lomé), à la suite de

Rapports législatifs

Rapport n° 219 (1997-1998), déposé le


RAPPORT N° 219 - PROJET DE LOI, ADOPTE PAR L'ASSEMBLEE NATIONALE, AUTORISANT LA RATIFICATION DE L'ACCORD INTERNE RELATIF AU SECOND PROTOCOLE FINANCIER DE LA QUATRIEME CONVENTION ACP-CE, PROJETS AUTORISANT LA RATIFICATION DU PROTOCOLE ET DE L'ACCORD


Mme Paulette BRISEPIERRE, Sénateur


COMMISSION DES AFFAIRES ETRANGERES, DE LA DEFENSE ET DES FORCES ARMEES - RAPPORT N° 219 - 1997/1998

Table des matières






N° 219

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès-verbal de la séance du 14 janvier 1998

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur :

- le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, autorisant la ratification de l' accord interne entre les représentants des gouvernements des Etats membres, réunis au sein du Conseil relatif au financement et à la gestion des aides de la Communauté dans le cadre du second protocole financier de la quatrième convention ACP-CE ,

- le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, autorisant la ratification du protocole à la quatrième convention entre la Communauté européenne et ses Etats membres, d'une part, et le groupe des Etats d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique, d'autre part (dite convention ACP-CE de Lomé ), à la suite de l'adhésion de la République d'Autriche, de la République de Finlande et du Royaume de Suède à l'Union européenne,

- le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, autorisant la ratification de l' accord portant modification de la quatrième convention entre la Communauté européenne et ses Etats membres, d'une part, et le groupe des Etats d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique, d'autre part (dite convention ACP-CE de Lomé ),

Par Mme Paulette BRISEPIERRE,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Xavier de Villepin, président ; Yvon Bourges, Guy Penne, Jean Clouet, François Abadie, Mme Danielle Bidard-Reydet, MM. Jacques Genton, vice-présidents ; Michel Alloncle, Jean-Luc Mélenchon, Serge Vinçon, Bertrand Delanoë, secrétaires ; Nicolas About, Jean Arthuis, Jean-Michel Baylet, Jean-Luc Bécart, Jacques Bellanger, Daniel Bernardet, Pierre Biarnès, Didier Borotra, André Boyer, Mme Paulette Brisepierre, MM. Michel Caldaguès, Robert Calmejane, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Charles-Henri de Cossé-Brissac, Pierre Croze, Marcel Debarge, Jean-Pierre Demerliat, Xavier Dugoin, André Dulait, Hubert Durand-Chastel, Claude Estier, Hubert Falco, Jean Faure, Philippe de Gaulle, Daniel Goulet , Jacques Habert, Marcel Henry, Roger Husson, Christian de La Malène, Edouard Le Jeune, Maurice Lombard, Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Paul d'Ornano, Charles Pasqua, Alain Peyrefitte, Bernard Plasait, Régis Ploton, André Rouvière, André Vallet.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 4 , 5 , 6 , 484 et T.A. 58 , 57 , 56.

Sénat : 197, 198 et 199 (1997-1998).

Traités et conventions.

Mesdames, Messieurs,

La relation privilégiée nouée entre les membres de l'Union européenne et le groupe des Etats d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (71 pays aujourd'hui compte tenu de l'adhésion, en 1997, de l'Afrique du Sud) n'a cessé d'évoluer au fil des années à la faveur de la renégociation périodique de la première convention de Lomé signée en février 1975.

Les trois textes soumis à notre Haute Assemblée constituent la dernière adaptation majeure du dispositif avant le deuxième millénaire. Ils n'ont toutefois pas la même portée : si le premier se borne à prendre en compte les conséquences de l'adhésion de l'Autriche, de la Finlande et de la Suède à l'Union européenne, le second procède à la révision à "mi parcours" de la quatrième convention de Lomé (1990-2000) ; le troisième, enfin, fixe dans le cadre d'un accord interne entre les membres de l'Union européenne, le protocole financier destiné à couvrir la période 1995-2000.

Deux ans après la signature de ces accords, l'examen de ceux-ci par le Sénat se présente de façon quelque peu paradoxale. D'une part, la France se distingue comme l'un des derniers Etats membres de l'Union européenne 1( * ) à n'avoir pas encore ratifié des accords auxquels elle a pourtant apporté une contribution décisive. En particulier, faute de ratification, le protocole financier n'a pu entrer en vigueur et l'action de l'Union européenne en faveur de ses partenaires du Sud pourrait ainsi se trouver privée de moyens au début de l'année 1998. A l'inverse, l'accord portant modification de la quatrième convention de Lomé est entré en vigueur dès janvier 1996, ce qui naturellement limite l'impact de la procédure de ratification. Enfin, et surtout, ces accords seront remis en cause en l'an 2000, à l'échéance de l'actuelle convention de Lomé IV : à cette date, la relation entre l'Union européenne et les pays d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique sera entièrement redéfinie ; les discussions portent aujourd'hui précisément sur les principes fondateurs d'un nouveau partenariat.

Cependant, les questions soulevées au moment de la renégociation, en 1995, de la convention de Lomé IV préfigurent en partie le débat sur les orientations des relations entre l'Union et les pays ACP. La première interrogation porte sur l'effort que les Quinze sont prêts à consentir en faveur des pays du Sud. La part des financements accordés aux pays ACP a décru continûment au cours des dernières années au sein de concours extérieurs communautaires (Asie, Amérique latine, Méditerranée, Phare et Tacis) : elle représentait 65 % de l'enveloppe globale en 1990 mais 33,5 % seulement en 1997 .

Quels doivent être, en second lieu, les objectifs de notre aide ? Cette interrogation générale appelle une réflexion sur les moyens mis en oeuvre , le régime des préférences commerciales accordé, le champ géographique de l'aide et l'éventuelle différenciation en fonction de la situation des pays intéressés ...

La nature et le contenu de l'accord qui sera signé en 2000 détermineront de façon décisive les relations entre l'Europe et les pays du Sud. L'enjeu est essentiel non seulement pour les ACP mais aussi pour les Quinze et le rôle de l'Europe dans le monde.

C'est dans cette perspective que les trois accords qui sont soumis à la Haute Assemblée doivent être examinés. C'est pourquoi votre rapporteur évoquera d'abord les principaux enjeux de la relation ACP-Union européenne avant d'analyser le dispositif des accords dont certains aspects peuvent apporter des éclairages utiles sur les orientations que prendront les négociations sur un nouveau partenariat Nord-Sud.

I. LOMÉ : UN MODÈLE EN QUESTION

A. LE BILAN NUANCÉ DES ACCORDS DE LOMÉ

1. Une coopération aux objectifs ambitieux

La coopération mise en place dans le cadre de la convention de Lomé demeure sans exemple dans le monde. Trois traits au moins singularisent en effet les modalités d'aide au développement mises en place :

- la place essentielle qui revient à la concertation entre les deux groupes de pays -dans le cadre de l'Assemblée paritaire ou du Conseil des ministres UE-ACP- pour définir les modalités de coopération ;

- la définition d'une coopération prévisible et durable à travers une programmation pluriannuelle de l'aide ;

- l'utilisation d'un large éventail d'instruments au service de l'aide au développement allant d'un régime commercial très libéral à la stabilisation des recettes d'exportations de certains produits de base, en passant par l'octroi d'une aide généreuse.

Il n'est pas inutile de revenir ici sur les moyens d'une aide dont les principales modalités font aujourd'hui l'objet d'une remise en cause.

a) Un dispositif original

. Un régime commercial très libéral

Les pays ACP bénéficient, pour la quasi-totalité des exportations, du libre accès au marché européen sans obligation de réciprocité .

Le principe des règles d'origine qui peut conduire à limiter sérieusement l'avantage procuré par la franchise des droits s'entend dans le cadre de l'accord de Lomé de façon très souple. En effet, tandis que dans le droit commun un produit composé de plus de 10 % de produits étrangers perd les bénéfices d'une exemption douanière, un produit ACP constitué à hauteur de 45 % d'éléments d'origine communautaire ou provenant d'un autre pays ACP conserve l'avantage douanier qui lui est consenti. En outre, plusieurs protocoles annexés à la convention de Lomé IV prévoient des dispositifs très favorables pour des produits tels que la banane, le sucre, le rhum ou la viande bovine, dont la part dans les échanges de certains pays ACP peut revêtir une place essentielle.

. Les mécanismes de stabilisation de recettes à l'exportation

Ces mécanismes de stabilisation de recettes d'exportation des produits de base agricoles (Stabex) ou d'aide au rétablissement de la viabilité du secteur minier (Sysmin) constituent de réelles innovations par rapport au seul régime des préférences commerciales.

Le Stabex permet de compenser par des aides financières directes (depuis 1990, il s'agit exclusivement de dons) les pertes de recettes imputables aux fluctuations de prix ou de quantités des produits agricoles exportés vers les Etats membres de la Communauté.

Cet appui financier se concentre principalement sur une dizaine de produits : café, cacao, coton, thé, arachide, oléagineux et banane. De fait, ces aides bénéficient à une demi-douzaine de grands pays exportateurs. Les fonds, dont l'affectation relève désormais d'une décision concertée dans un " cadre d'obligations mutuelles ", bénéficient à la réorganisation des filières de production et d'exportation et à la mise en place de stratégies de diversification économique.

L'Ouganda, le Cameroun, la Côte-d'Ivoire, l'Ethiopie, le Kenya et la Papouasie Nouvelle-Guinée, ont reçu l'essentiel des ressources attribuées au titre du Stabex.

Le Sysmin destiné à l'origine à restaurer la " viabilité économique des entreprises minières en situation de crise temporaire ", permet aujourd'hui d'accorder sous forme de dons (depuis Lomé IV) une aide aux Etats demandeurs dont les exportations minières -pour sept produits : bauxite/aluminium, cuivre/cobalt, fer, étain, phosphates, manganèse, uranium- représentent plus de 15 % de leurs recettes d'importation (10 % pour les pays les moins avancés). Ces subventions peuvent être rétrocédées sous forme de prêts à des sociétés d'exploitation minière pour leur modernisation ou l'amélioration de leur rentabilité.

b) Des ressources financières importantes

Le Fonds européen de développement (FED) alimenté par des contributions spécifiques des Etats-membres constitue l'outil financier majeur de la coopération UE-ACP. Les ressources sont accordées pour une période de cinq ans. Ainsi, depuis sa création en 1958, sept protocoles financiers se sont succédé. Ils représentent un montant de 28,6 milliards d'écus sur une période de 35 ans. Jusqu'en 1995, ces ressources étaient allées croissantes. Ainsi, le 7e FED (1990-1995) -avec 10,8 milliards d'écus- enregistrait une progression de 38 % en valeur nominale et 18 % en valeur réelle par rapport au 6e FED. Les dons représentent près de 92 % des fonds -un niveau très proche du premier FED après une légère érosion à la suite du 5e FED -72 %- (Lomé II) et 75 % du 6e FED (Lomé III).

Les concours financiers recouvrent deux volets :

- d'une part, l'aide programmable -les Programmes indicatifs nationaux (PIN) ou Programmes indicatifs régionaux (PIR)- destinée à fixer pour chaque Etat -ou région- les projets de développement et l'enveloppe financière subséquente ;

- d'autre part l'aide non programmable consentie au cas par cas et en fonction des besoins. Dans ce cadre, le Sysmin, le Stabex mais aussi les aides humanitaires d'urgence constituent les principaux instruments financiers sollicités.

Les financements accordés dans le cadre du FED prennent presque toujours, désormais, la forme de dons . Toutefois les pays ACP bénéficient également d'une assistance de la Banque européenne d'investissemernt (BEI) accordée sous la forme de prêts consentis à partir des ressources propres de la banque ou de capitaux à risques 2( * ) .

Par ailleurs, l'aide repose également en partie sur le budget annuel des Communautés européennes, qu'il s'agisse de l'aide alimentaire ou de l'appui aux réformes institutionnelles.

L'aide communautaire représente aujourd'hui 10 % environ de l'aide publique au développement à l'échelle du monde et, si l'on y ajoute les contributions accordées par chacun des Etats membres, 50 % de l'aide totale provenant des pays industrialisés et 60 % de l'aide apportée à l'Afrique subsaharienne. Sans cette contribution accordée -il faut encore le souligner- principalement sous forme de dons, de nombreux projets n'auraient sans doute jamais vu le jour.

Toutefois, au regard de l'ampleur des moyens mis en oeuvre, les résultats peuvent paraître décevants.

2. Des résultats en-deçà des espérances

a) Une situation économique fragile

En premier lieu, la coopération européenne n'a pu prévenir le mouvement de marginalisation économique et commerciale de l'Afrique.

Comme le soulignait une étude récente 3( * ) le revenu par habitant en Afrique subsaharienne n'a progressé que de 0,4 % par an entre 1960 et 1992, contre 2,3 % sur la même période pour l'ensemble des pays en développement. En conséquence un écart de l'ordre de 1 à 4 sépare désormais le produit par tête de l'Afrique de celui des autres pays en développement.

Si l'investissement étranger direct dans les pays en développement a atteint un niveau record en 1996 -109 milliards de dollars, soit quatre fois plus qu'au début de la décennie- ces flux ont bénéficié à un nombre restreint de pays (73 % des investissements ont profité à moins de douze pays). La Chine a ainsi reçu à elle seule 52 milliards de dollars. L'Afrique subsaharienne pour sa part a bénéficié d'un flux de capitaux privés inférieurs à 11 milliards de dollars. Encore ces investissements n'ont-ils profité qu'à une minorité d'Etats -principalement le Nigéria et les pays d'Afrique australe. Le désintérêt des investisseurs étrangers apparaît d'autant plus préoccupant qu'il s'est conjugué avec la désaffection continue des bailleurs de fonds publics.

En effet, l'aide publique au développement s'est encore réduite en 1996 (55,1 milliards de dollars contre 58,8 milliards de francs en 1995) et représente moins de 0,25 % du PNB de l'ensemble des pays donateurs de l'OCDE 4( * ) .

En outre, le continent africain n'a pas réellement participé au développement des échanges internationaux. La part de l'Afrique subsaharienne dans le commerce mondial ne dépasse pas 2 %. Par ailleurs, les pays ACP ne sont pas vraiment encore parvenus à diversifier leurs exportations fondées, à hauteur de 80 %, sur les produits primaires (14 produits primaires représentent 71 % des exportations ACP).

Au-delà même de la faiblesse du bilan économique des pays ACP, l'évolution des échanges entre les deux zones ACP-UE s'est révélée décevante . Certes, l'étroitesse des liens entre les deux ensembles a pu être préservée : le marché européen représente 41 % des recettes d'exportation des Etats ACP (cette dépendance apparaît plus élevée pour l'Afrique -46 %- que pour les Caraïbes -18 %- et le Pacifique -23 %-).

Paradoxalement, cependant, les exportations de la zone ACP vers l'UE ont moins progressé que les exportations des Etats en développement non ACP (respectivement + 5,7 % contre 13 % sur la période 1986-1992). Ainsi, les parts de marché des pays ACP en Europe se sont dégradées continûment au cours des dernières décennies (de 6,7 % à 2,8 % entre 1996 et 1994).

b) L'affaiblissement progressif du principe du partenariat

L'esprit même de la coopération UE-ACP a tendu à s'altérer au fil du temps. D'une part, si par souci d'efficacité la Communauté s'est montrée de plus en plus directive, le rythme de décaissement des crédits affectés à la coopération est resté marqué par une lenteur excessive.

En effet, le principe de contractualité qui commandait l'organisation des relations UE-ACP a perdu sa force originelle sous l'effet d'une double évolution. En premier lieu, comme le soulignait le livre vert, sur les relations Union européenne/ACP, publié au début de l'année 1997, l'" interventionnisme " des instances communautaires les a conduits parfois à se substituer au partenaire défaillant.

Par ailleurs, la part accrue accordée aux critères de conditionnalité s'est accompagnée d' " un retrait de responsabilité de la part des pays bénéficiaires, dans la mesure où les conditions imposées, liées aux critères appliqués par les institutions de Bretton Wood, ont pu être trop spécifiques, trop nombreuses ou trop formalistes ".

A titre d'exemple près de 10 % de la dotation programmable de Lomé IV se sont trouvés gelés en 1993 (soit 6 milliards de francs) compte tenu de la situation politique dans six Etats ACP. Ces facteurs d'ordre politique n'expliquent cependant qu'en partie les longs délais d'exécution des opérations du FED. En 1989, au moment de la signature de Lomé IV, seuls 29 % des crédits prévus dans le cadre de Lomé III (1986-1990) avaient été effectivement dépensés.

Ces délais traduisent les difficultés de fonctionnement d'un système d'aide dont certains éléments appellent aujourd'hui une remise en cause.

B. LA NÉCESSAIRE REDÉFINITION DE LA POLITIQUE DE COOPÉRATION EUROPÉENNE

La convention de Lomé n'a pas vraiment enrayé le phénomène de marginalisation économique de l'Afrique subsaharienne. Par ailleurs les instruments mis en place ne se sont pas toujours montrés pleinement efficaces comme en témoigne la consommation ralentie des crédits. Il convient de s'interroger dès lors sur les raisons de ces insuffisances avant de prendre la mesure des adaptations nécessaires dans la perspective de la négociation d'un nouvel accord à l'horizon 2000.

1. Les raisons d'une déception

Certes les difficultés de la coopération européenne ne sauraient être mises sur le seul compte des instruments mis en place par la convention de Lomé.

a) Un environnement difficile

L'évaluation des politiques d'aide conduites par la Communauté le montre, le contexte institutionnel et la politique économique dans le pays bénéficiaire, ont souvent représenté une contrainte majeure. Le livre vert ajoute : " Même si un grand nombre de projets financés par l'UE se révèlent pertinents et efficaces, comme c'est le cas pour la plupart des projets d'infrastructures ainsi que pour les interventions dans les secteurs sociaux, ils ne conduisent pas automatiquement à une amélioration des indicateurs de développement au niveau national (...). Ce constat, qui concerne tous le bailleurs de fonds, s'est traduit par une tendance de l'aide internationale à se concentrer sur les pays démontrant une capacité à l'utiliser de la manière la plus efficace, c'est-à-dire actuellement dans les pays sous ajustement structurel ".

Quels sont les facteurs déterminants de la croissance et les fondements d'une confiance retrouvée chez les opérateurs économiques ? Un environnement politique et social stable, une gestion rigoureuse, un système fiscal équilibré, le respect de l'Etat de droit : autant de choix dont la responsabilité incombe principalement aux Etats en développement.

Toutefois l'UE a-t-elle suffisamment cherché à agir sur ces différents éléments dont la prise en compte apparaissait nécessaire à une coopération équilibrée ? Une vision d'ensemble des problèmes de développement a sans doute manqué , même si la Commission n'est pas, et de loin, le seul bailleur de fonds à encourir ce reproche.

En outre, l'impact des préférences commerciales accordées par la Communauté s'est érodé , non pas du fait d'une insuffisance du dispositif de Lomé, mais bien plutôt en raison de la libéralisation des échanges organisée dans le cadre du GATT (Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce) d'abord, et depuis 1995 de l'Organisation mondiale du commerce (OMC). Dans ce contexte, le maintien d'un régime, fondé d'une part sur la non-réciprocité -interdisant d'assimiler la convention à un accord de libre-échange-, et d'autre part sur la discrimination vis-à-vis d'autres pays, ne repose que sur une dérogation reconnue en 1994 par le GATT et applicable juqu'au 29 février 2000, date d'expiration de la convention de Lomé.

L'évolution des règles relatives au commerce mondial impose d'ores et déjà une réflexion sur la définition des nouvelles conditions nécessaires à la sauvegarde d'un régime préférentiel -indispensable pour votre rapporteur- en faveur de la zone ACP.

b) Les faiblesses du dispositif européen

Cependant la politique d'aide de l'UE n'est pas exempte de reproches. La complexité des procédures, l'absence d'une vision cohérente de l'aide au développement, l'insuffisance de la coordination avec les autres bailleurs de fonds constituent les principaux défauts du dispositif européen et de son application.

La complexité du dispositif européen ne favorise guère la transparence : avant sa révision, la convention de Lomé ne comprenait pas moins de 369 articles et de 9 protocoles. Les Etats ACP peuvent se trouver relativement démunis devant un tel " maquis " : certaines ONG ont d'ailleurs développé une activité de familiarisation des pays intéressés aux instruments de la convention, ainsi qu'une aide à la mise en forme des projets.

En outre, comme le soulignait d'ailleurs notre collègue Michel Charasse dans son rapport sur le projet de budget du ministère de la coopération pour 1997, il convient de déplorer l'absence d'une politique communautaire d'aide au développement réellement planifiée. Soumises aux pressions souvent divergentes des Etats-membres, les instances communautaires tendent à ajouter les mesures particulières les unes aux autres au risque de compromettre la cohérence de son action. Aussi apparaît-il indispensable de définir des orientations politiques précises à l'échelle du conseil européen et de fixer " des directives claires et détaillées aux services de la Commission afin ensuite, de pouvoir contrôler la mise en oeuvre de l'aide accordée par l'Union européenne ".

Cette clarification des objectifs devrait favoriser par ailleurs une meilleure coordination entre les différents bailleurs de fonds. Aujourd'hui cette coordination indispensable en particulier entre l'UE et les principaux Etats européens, apparaît globalement insuffisante. Elle est encore trop laissée au hasard de la bonne entente -heureusement souvent vérifiée- entre les représentants sur place des différent contributeurs.

2. Quelle coopération pour l'an 2000 ?

A la faveur de la redéfinition d'un nouveau partenariat à l'horizon 2000, les pays ACP et l'UE doivent tirer parti des enseignements fournis par l'application de la convention de Lomé IV. Dans cette perspective, il leur faut également tenir compte du contexte international et de ses évolutions : la mondialisation des économies mais aussi, fait décisif, la différenciation croissante entre les pays en développement au sein même du groupe des Etats ACP. Comme votre rapporteur l'a souvent observé à l'occasion de l'examen du budget du ministère de la coopération, l'image d'un continent africain à la dérive ne reflète plus guère une réalité devenue beaucoup plus complexe. Si l'Afrique centrale connaît encore une situation très instable, la plupart des pays d'Afrique occidentale -ceux, d'ailleurs où l'influence française apparaît la plus forte- se sont engagés sur la voie des réformes et de l'assainissement économique. Ces efforts ont porté leurs fruits : le retour de la croisssance dans les pays de la zone franc l'atteste.

Le " Livre vert " élaboré par un groupe de réflexion au sein de la Commission européenne en novembre 1996 a permis d'esquisser quelques pistes intéressantes pour définir un partenariat UE-ACP réformé. Ce document servira de base au projet soumis par la Commission au Conseil dans la perspective de la négociation d'un mandat, au premier semestre 1998, sous présidence britannique.

a) Les orientations proposées par la Commission

Le Livre vert retient quatre orientations majeures :

- la recherche d'une dimension politique forte ; le dialogue avec les Etats ACP doit contribuer d'une part, à répondre aux objectifs de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC), en particulier dans le domaine de la prévention des conflits et d'autre part, assurer la cohérence du cadre politique et des actions conduites en faveur du développement économique ;

- le recentrage des politiques communautaires sur la lutte contre la pauvreté à travers un effort accru en faveur des politiques sociales et en direction des acteurs de la société civile et du secteur privé ;

- une meilleure prise en compte des spécificités régionales avec la conclusion d'accords régionaux ou sous-régionaux fondés sur la mise en place progressive, sur trois ans d'avantages commerciaux réciproques dans la perspective d'une libéralisation à terme des échanges (la différenciation entre ACP recherchée par la Commission reposant alors essentiellement sur le niveau de réciprocité concédé).

- la simplification des instruments de l'aide par la constitution de trois enveloppes regroupant plusieurs instruments existants (en particulier, la compensation des pertes de recettes à l'exportation -Stabex- dont le principe pourrait être préservé), et une mise en oeuvre dans le cadre d'une programmation glissante pour tenir compte à la fois de l'évolution des besoins et des orientations adoptées par les pays bénéficiaires.

b) L'aide : dimension indispensable du nouveau partenariat

Si la nécessité d'une réforme du dispositif de Lomé ne fait pas de doute, elle ne doit toutefois pas conduire à renoncer à la dimension essentielle de notre partenariat : l'aide au développement.

Pour votre rapporteur, cet impératif suppose le maintien des trois éléments dont l'union fait à la fois l'originalité et la force de Lomé : un dialogue politique étroit, un régime commercial préférentiel et une aide publique au développement importante. Il n'est sans doute pas inutile de rappeler ce principe au moment où certains de nos partenaires européens pourraient être tentés par une " banalisation " de la relation UE-ACP, considérée sous le seul angle commercial. Or le volet commercial, certes essentiel, n'a pas vocation à éclipser les deux autres dimensions de l'accord de Lomé. En outre, l'approche commerciale, elle-même, ne saurait se résumer à la recherche exclusive du libre-échange.

La sauvegarde d'un élément préférentiel en particulier pour les pays les moins avancés apparaît primordiale.

L'approche intégrée propre à l'accord de Lomé répond aux besoins des économies en développement et à ce titre, elle mérite de perdurer.

Par ailleurs, la cohésion du groupe formé par les Etats ACP doit être préservée. En effet, ces Etats ont pris progressivement conscience de leurs intérêts communs. Le sommet ACP de Libreville en novembre 1997 en a apporté le témoignage. Cette cohésion constitue incontestablement un facteur d'influence dans les négociations commerciales à l'échelle mondiale où les intérêts des pays en développement ne sont pas toujours reconnus. L'Europe peut se flatter d'avoir favorisé une telle évolution. Cet acquis doit être sauvegardé. C'est pourquoi il est important d'inscrire le partenariat UE-ACP dans le cadre d'un accord global commun. Ce cadre commun ne fait pas obstacle à la signature d'accords complémentaires négociés sur une base régionale dont la nécessité s'impose au contraire pour tenir compte des différences de situations économiques des pays bénéficiaires de l'aide européenne.

D'une manière différente, mais avec un résultat comparable, l'extension du champ géographique de la convention pourrait provoquer un effet de dilution et menacer l'esprit de cohésion indispensable au partenariat UE-ACP.

Votre rapporteur insistera sur deux autres orientations. La dimension politique du partenariat doit, certes, être renforcée mais elle suppose parallèlement une révision des conditions de mise en oeuvre de l'aide. Actuellement, en effet, la communauté verse l'aide en plusieurs tranches accordées sur la base d'indicateurs de performance très détaillés et surveillés sur des périodes rapprochées. Souvent, les gouvernements des Etats ACP souhaitent avant tout satisfaire de façon formelle les conditions sans s'approprier réellement les réformes entreprises. Par ailleurs comme le notait l'étude sur Lomé précédemment citée, une conditionnalité trop pesante place les bailleurs devant un dilemme : " interrompre l'aide en raison d'un écart mineur par rapport au programme convenu ou renoncer aux conditions ". Il ne s'agit certes pas de renoncer aux conditions mais d'en renforcer la crédibilité en subordonnant les versements d'aide non aux engagements formels mais aux résultats passés appréciés dans un équilibre d'ensemble et évalués à des échéances pertinentes pour prendre la mesure des efforts accomplis par le pays bénéficiaire.

En second lieu, si la simplification des instruments et des procédures de l'aide suggérée par le Livre vert apparaît en effet nécessaire, elle doit s'accompagner d'un effort d'évaluation de la coopération européenne et aussi et surtout, d'une meilleure coordination de l'aide au sein de l'Union européenne (entre aides bilatérales d'une part et aide bilatérale et multilatérale d'autre part).

Telles sont les orientations qui, pour votre rapporteur, doivent guider la négociation d'un nouveau partenariat.

II. LA RÉVISION À MI-PARCOURS : DES AMÉNAGEMENTS UTILES EN-DEÇÀ DES RÉFORMES NÉCESSAIRES

Les principales modifications apportées par les accords aujourd'hui soumis à l'examen du Sénat comportent un volet politique et commercial d'une part, financier d'autre part.

A. LE VOLET POLITIQUE ET COMMERCIAL : DES ADAPTATIONS NÉCESSAIRES

1. Une dimension politique renforcée

Le présent accord renforce la dimension politique du partenariat UE-ACP. D'une part, il prévoit une clause de suspension de l'accord avec l'Etat-membre où serait constatée une violation des principes démocratiques ou des droits de l'homme. D'autre part, par souci d'équilibre il vise à élargir le dialogue politique, afin d'écarter le risque de décisions unilatérales.

S'agissant de la clause de suspension, l'accord procède en deux temps : il fait d'abord du respect des droits un " élément essentiel de l'accord " (art. 5) et institue ensuite une clause de suspension partielle ou totale en cas de violation de l'un des principes fondamentaux visés à l'article 5 (art. 366 bis).

a) Les bases du dialogue politique

Si la convention de Lomé reconnaissait déjà " le respect des droits de l'homme comme un facteur fondamental d'un véritable développement " et concevait la coopération elle-même comme " une contribution à la promotion de ces droits " (art. 5), la révision à mi-parcours place " le respect des droits de l'homme, des principes démocratiques et de l'Etat de droit " au rang d' " élément essentiel de la présente convention ".

En outre, le présent accord ajoute la " bonne gestion des affaires publiques " comme nouvel objectif de la coopération, référence au principe de la " bonne gouvernance " que la France, pour sa part, entend promouvoir dans le cadre de sa politique d'aide au développement.

b) La clause de suspension : un cadre juridique clarifié

Un article additionnel à la cinquième partie de Lomé (art. 366 bis) prévoit une suspension totale ou partielle de la convention en cas de violation de " l'un des éléments essentiels " visés à l'article 5 à la demande de l'une des parties à la convention. il organise une procédure consultative encadrée dans des délais rigoureux. Organisée au plus tard quinze jours après qu'une partie aura invité l'autre à examiner " de façon approfondie " la situation, la consultation ne doit pas excéder trente jours.

Au terme de ces consultations -dont il est possible de se dispenser en cas d'urgence-, une suspension totale ou partielle de la convention -même si elle représente un " dernier recours "- peut être décidée.

Certes, jusqu'alors, l'absence de base juridique n'avait pas empêché l'UE de suspendre ou de geler l'aide au développement mais les instances communautaires agissaient de façon unilatérale sans procédure préalable et donnaient prise, à ce titre, aux critiques des Etats ACP. En outre, tandis que la suspension ne reposait sur aucune base assurée, la reprise des relations restait également entourée d'un certain flou juridique. Finalement une large place revenait aux initiatives de la Commission, à l'exception des cas de suspension décidés par le Conseil à la suite d'une position ou d'une action communes adoptées par le Conseil des ministres dans le cadre de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC).

L'Etat de droit et la reconnaissance des droits de l'homme constituent un élément fondateur de l'Union européenne. Il est donc logique et souhaitable que l'Union cherche à promouvoir ces valeurs fondamentales dans ses relations extérieures. Mais cette " diplomatie des droits de l'homme ", si louables soient ses intentions initiales, a parfois tenu lieu de politique étrangère pour les Quinze et déguisait l'absence d'un véritable dessein politique et d'une vision planifiée et concertée de l'aide au développement.

A cet égard, il faut se réjouir de la volonté affichée dans le préambule modifié de la convention de Lomé de renforcer le dialogue politique et de l'ouvrir à des " thèmes et problèmes de politique étrangère et de sécurité ". L'expérience montre cependant que le dialogue politique tend à s'enliser dans des procédures excessivement lourdes. Gageons qu'il y a là un thème de réflexion où la sagacité des négociateurs du nouveau partenariat UE-Etats ACP pourra s'exercer pour favoriser, au-delà des formules incantatoires, une efficacité plus grande.

De toute façon, pour l'heure, les Etats membres ne sont pas parvenus à un accord sur les modalités internes de mise en oeuvre de l'article 366 bis. Le débat porte sur le recours à la majorité qualifiée pour les décisions de suspension ou de reprise de l'application de Lomé. Aussi ce dispositif, théoriquement entré en vigueur le 1er janvier 1996, n'a-t-il été utilisé que dans le cas du Niger (suspension du 1er janvier au 1er juillet 1996).

Les décisions dans ce domaine continuent dès lors de relever des procédures antérieures : une décision formelle du Conseil (Gambie, Zaïre, Nigeria), un gel décidé par la Commission (Soudan, Guinée équatoriale, Rwanda, Salomon, Togo). Les améliorations attendues de la révision de la convention n'ont donc pas eu, dans ce domaine, d'effets. La Commission conserve une large marge d'appréciation et d'action. La situation juridique reste confuse et appelle de rapides éclaircissements.

La révision à mi-parcours de la convention de Lomé a également permis de renforcer la coopération commerciale entre les partenaires du Nord et du Sud.

2. Un régime commercial amélioré

Les résultats économiques des Etats ACP demeurent décevants malgré des réussites indéniables mais limitées : dans l'ensemble ces pays souffrent d'une trop faible compétitivité et d'une dépendance excessive à l'égard de quelques produits de base. Dans le même temps, les préférences commerciales accordées dans le cadre de Lomé se sont érodées.

Le présent accord prend acte de ces insuffisances et tente d'y remédier par deux voies principales : une amélioration du dispositif institutionnel et la mise en place de nouveaux avantages commerciaux

Ces modifications, il faut le souligner, s'inscrivent dans un contexte marqué par la libéralisation économique. Ainsi à la priorité accordée à la protection de l'environnement et à la conservation des ressources naturelles, il est significatif que le nouvel accord ajoute la " promotion, dans les Etats ACP, d'un environnement favorable au développement de l'économie de marché et du secteur privé " (art. 6).

a) Un cadre institutionnel renforcé

Au titre des adaptations apportées au dispositif institutionnel, il convient de mentionner principalement d'une part, les modifications relatives au Centre de développement industriel et d'autre part, les nouvelles modalités applicables au Stabex.

Le Centre de développement industriel (CDI) s'emploie à favoriser la création, l'expansion et la restructuration d'entreprises industrielles -principalement dans le secteur manufacturier et agro-industriel- dans les pays ACP. Il cherche notamment à promouvoir les partenariats entre entreprises ACP et entreprises européennes dans les domaines technique, commercial ou encore dans la sous-traitance. A cette fin, le CDI installé à Bruxelles mais doté d'antennes dans les Etats ACP, bénéficie d'un financement assuré par le FED -73 millions d'écus dans le cadre du 8e FED.

En 1996, le CDI a soutenu quelque quatre cents projets sous la forme d'aide à la conception de projets par la mise à disposition d'experts ou de subventions non remboursables.

Le présent accord cherche à améliorer l'efficacité de l'action du CDI à travers trois modifications principales (art. 87 et 89) :

- concentration des activités du CDI dans les pays ACP dont le programme indicatif national place le développement industriel au rang d'axe stratégique ;

- coordination renforcée entre la Banque européenne d'investissements, le CDI et la Commission européenne ;

- les modalités de fonctionnement du CDI relèvent désormais de la compétence du Comité des ambassadeurs et non plus du Conseil des ministres UE/ACP.

Par ailleurs les accords de Maurice aménagent les modalités de fonctionnement du mécanisme de stabilisation des recettes d'exportation de produits de base non agricoles : ils précisent notamment les conditions préalables de consultations entre l'UE et les Etats ACP pour définir " les bases de transfert " à partir desquelles sont calculées les compensations de pertes de recettes à l'exportation (art. 203). Dans l'hypothèse où les ressources financières prévues par le Stabex se révèleraient insuffisantes, au-delà d'un abattement de 10 % applicable à tous les transferts, aucune réduction supplémentaire ne s'applique désormais aux pays ACP les moins développés ou enclavés, contrairement à la situation réservée aux autres pays ACP (art. 194).

Au-delà de ces aménagements d'ordre essentiellement institutionnel, la convention prévoit en faveur des Etats ACP de nouveaux avantages commerciaux.

b) De nouvelles concessions commerciales

Ces nouveaux avantages tiennent principalement d'une part, à l'amélioration des concessions pour certains produits agricoles et d'autre part, à l'assouplissement des principes relatifs aux règles d'origine.

Entre les aspirations initiales des Etats ACP -une liberté d'accès de l'ensemble des produits agricoles sur le marché communautaire- et le souci légitime exprimé par plusieurs Etats-membres de l'UE de protéger certains pans de leur production agricole, un compromis a pu être établi autour de trois formules.

En premier lieu l'accord retient pour les produits ne bénéficiant jusqu'ici d'aucune préférence, une réduction de 16 % des droits de douane et prélèvements à l'exception de certains produits méditerranéens (olive, vin, citron). Les céréales et la viande de porc font l'objet d'une baisse de 50 % de l'équivalent tarifaire (dans les limites de 15 000 tonnes pour les céréales et de 250 tonnes pour la viande de porc).

La révision à mi-parcours de Lomé III a permis en second lieu de transformer des contingents en plafonds et de doubler le contingents pour certains produits (lait, fromage, poire, viande ovine, viande de volaille et préparation à base de viande). Certains contingents ont été maintenus, même si les droits applicables ont pu être réduits comme pour le riz (de 15 %). Par ailleurs, les quantités de référence ont été supprimées sauf pour les oranges et les mandarines.

Enfin l'accord prévoit, s'agissant des produits bénéficiant de préférences dans le cadre de calendriers, de procéder à une baisse de 15 % des droits de douane à l'extérieur de ces calendriers (sauf pour les produits pour lesquels existe déjà une préférence à l'extérieur de ces calendriers, ainsi que pour les fraises, les cerises et les tomates notamment).

Deux types de production font l'objet d'une attention particulière : la viande bovine et la banane.

S'agissant de la viande bovine, les contingents d'exportation sont augmentés pour certains pays ACP tandis que les droits à l'importation sont réduits de deux points supplémentaires -de 90 % à 92 %- afin de préserver l'avantage comparatif des pays concernés après la signature des accords de Marrakech (protocole n° 7).

Par ailleurs, la déclaration commune sur les bananes (annexe LXXXVIII) témoigne du souci de prendre au compte les besoins liés à la restructuration de ce secteur quand des " circonstances extérieures " indépendantes de la volonté des pays producteurs le justifient.

Cette déclaration ne satisfait toutefois qu'en partie les pays ACP désireux que le système d'assistance spéciale mis en place pour favoriser l'adaptation à la nouvelle organisation commune de marché instaurée en juillet 1993 soit prolongée au-delà de 1996.

La question paraît toutefois secondaire au regard des remises en cause dont le régime commercial de la banane fait aujourd'hui l'objet. L'OMC a en effet jugé incompatible avec les règles de droit international le système de gestion des contingents tarifaires (répartition du quota entre différents types d'opérateurs) et l'accord-cadre avec quatre pays fournisseurs d'Amérique latine. Cette décision souligne les difficultés que ne manquera pas de soulever le maintien d'éléments préférentiels dans le nouvel accord UE-ACP prévu pour l'an 2000.

Si les avantages commerciaux accordés aux Etats ACP sont ainsi renforcés, l'UE maintient les clauses de sauvegarde que Lomé IV lui avait reconnues. la Communauté peut ainsi prendre les mesures nécessaires pour faire face aux " perturbations graves dans un secteur d'activité économique de la Communauté ou d'un ou de plusieurs Etats-membres ". Dans cette hypothèse elle notifie ces mesures au Conseil des ministres UE/ACP sans toutefois être tenue d'en préciser la durée et les modalités d'application comme le supposait la rédaction initiale de l'article avant sa révision en 1995.

. Les règles d'origine

La possibilité déjà admise de Lomé IV pour les pays ACP d'inclure des éléments non originaires des ACP dans leurs exportations vers la Communauté, tout en continuant à bénéficier du régime préférentiel, reçoit dans la présente convention, deux assouplissements notables.

En premier lieu, la valeur autorisée d'éléments extérieurs dans les exportations ACP passe de 10 % à 15 % (protocole n° 1, titre 1, art. 5).

Ensuite, le cumul de l'origine est accordé à la demande des Etats ACP aux pays en développement voisins, " apppartenant à une entité géographique cohérente " (Algérie, Egype, Libye, Maroc, Tunisie, Colombie, Costa-Rica, Cuba, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panama, Vénézuela, Nauru). Cette disposition, destinée à encourager le commerce régional -élément décisif de l'intégration économique- demeure toutefois strictement encadrée. Elle apparaît soumise à des règles spécifiques en particulier pour un secteur aussi sensible que le textile. En outre sa mise en oeuvre reste conditionnée à la conclusion d'un " accord définissant des procédures administratives adaptées, propres à garantir une application correcte " du nouveau dispositif.

En dernier lieu, la Communauté augmente le contingent annuel d'exportations de produits transformés à base de thon (longes et conserves) -de 2 500 tonnes à 4 500 tonnes (dont 500 tonnes de longes) bénéficiaires d'une dérogation automatique aux règles d'origine (protocole n° 1, titre 1, art. 6).

En contrepartie de ces aménagements favorables aux Etats ACP, la Communauté a obtenu de ses partenaires la reconnaissance des produits des pays et territoires d'outre-mer (PTOM) comme produits originaires de la Communauté afin de permettre aux PTOM d'accéder aux marchés ouverts par les financements du FED dans les pays ACP. L'accord rétablit l'équilibre avec les entreprises ACP habilitées à participer aux marchés financés par le FED dans les PTOM (déclaration commune ad art. 294).

Malgré leur importance, les aspects commerciaux connaissent dans un contexte de libéralisation des échanges un impact limité. Dès lors la coopération financière apparaît un instrument déterminant de l'aide publique au développement. A cet égard, l'accord revêt naturellement une importance déterminante non seulement parce qu'il fixe l'enveloppe financière du FED mais aussi parce qu'il aménage les procédures d'intervention dans ce domaine.

B. UNE PARTICIPATION FINANCIÈRE RÉDUITE

1. La recherche de procédures d'intervention plus efficaces

Les principales modifications apportées par les accords de Maurice concernent les aides à l'ajustement structurel et les conditions de programmation de l'aide.

a) Les aides à l'ajustement structurel : une plus grande souplesse

Inspirés par la recherche d'une plus grande souplesse, les principaux aménagements comprennent deux possibilités nouvelles :

- un appui budgétaire direct pour les pays dotés d'une monnaie convertible et librement transférable (pour les autres pays, le soutien demeure indirect : il repose sur le recours aux programmes généraux d'importation -art. 224 d) ;

- une aide à l'intégration régionale (harmonisation des politiques économiques, réformes sectorielles à l'échelle régionale, libéralisation des échanges et des investissements) -art. 243.

b) La programmation financière : une plus grande marge d'appréciation pour la Commission

Les conditions d'affectation de l'aide dans le cadre du FED ont été infléchies afin de laisser, par souci d'efficacité, une plus grande marge de manoeuvre à la Commission.

Deux modifications principales ont été adoptées :

- la Commission ne garantit que 70 % des fonds qu'elle accorde pour la mise en oeuvre des programmes indicatifs nationaux ou des programmes indicatifs régionaux élaborés d'un commun accord entre la Communauté et les Etats concernés ;

- la deuxième tranche -soit les 30 % restants de la dotation initiale- n'est versée qu'à la suite d'une évaluation rigoureuse : elle intervient trois ans après la signature du programme ou lorsque 80 % de la première tranche ont déjà été engagés et prend en compte l'efficacité de la mise en oeuvre des financements (taux d'engagement, respect des priorités affichées dans le programme indicatif, projets envisagés dans le cadre de la seconde phase du PIN, situation spécifique de l'Etat ACP concerné).

Si cette évaluation ne se révèle pas probante, les fonds non utilisés se trouvent dès lors employés au profit de l'aide programmable des pays ayant réalisé de bonnes performances ou, à défaut, de l'ajustement structurel ou de l'aide d'urgence (art. 282).

Les modifications apportées par l'accord de Maurice aux conditions d'attribution de l'aide financière comporte également deux dispositions favorables aux pays les moins développés. En premier lieu ces derniers bénéficient de 50 % de la moitié des capitaux à risque gérés par la Banque européenne d'investissement (soit 500 millions de francs au titre du 8e FED), art. 284. Ensuite ils disposent d'une prime dans le mode de calcul des dotations au titre du PIN.

Si les nouvelles modalités de financement constituent un volet important du présent accord, les discussions se sont toutefois cristallisées à l'occasion de la révision à mi-parcours de la convention de Lomé sur le montant de l'aide financière des Quinze et les conditions de sa répartition.

2. Une aide simplement maintenue en termes réels

Au prix d'un réajustement de la part respective des différents contributeurs et d'un effort financier particulier de la France, l'aide financière prévue dans le cadre du FED a pu être maintenue en termes réels.

a) Le rôle décisif de la France

Lomé I

4e FED (1976-1980)

3 450 millions d'écus

Lomé II

5e FED (1980-1985)

5 700 millions d'écus

Lomé III

6e FED (1985-1990)

8 500 millions d'écus

Lomé IV

7e FED (1990-1995)

12 000 millions d'écus

Lomé IV bis

8e FED (1996-2000)

13 000 millions d'écus

La simple reconduction de la dotation du FED en termes réels -12 967millions d'écus- alors même que le nombre des donateurs est passé de 12 à 15, reste en-deçà des attentes des pays ACP. Cependant le résultat n'en demeure pas moins un succès au regard des contestations dont le FED avait été l'objet de la part de nos partenaires européens. Au premier rang des objections avancées contre un effort financier accru figuraient la faible consommation des crédits constatée lors de l'exécution du 7e FED, les difficultés rencontrées dans la mise en oeuvre des projets de développement, les préférences données à l'aide bilatérale, enfin la nécessité partagée de réduire les déficits budgétaires nationaux.

Or il convient de le rappeler, les fonds affectés au FED ne relèvent pas du budget communautaire. Ils reposent sur des contributisons nationales fixées selon une clé de répartition ad hoc susceptible de remise en cause tous les cinq ans au moment de la renégociation du FED. Ainsi l'Allemagne arguant des priorités accordées à la politique de réforme des pays d'Europe centrale et orientale, souhaitait obtenir une réduction d'un tiers de sa contribution.

Par ailleurs l'ouverture de l'UE à de nouveaux pays soulève quelques interrogations et contribue à distendre la relation originelle entre UE et ACP. Certes ces pays et, au premier chef, la Suède, apparaissent attachés à l'aide publique au développement. Cependant leur situation géographique, l'absence de liens historiques avec les Etats ACP, ne les conduisent pas à envisager le lien UE-ACP sous un angle privilégié.

Or, si la lettre des traités d'adhésion ne contraint pas à participer au FED, l'esprit des textes engage les nouveaux Etats-membres à accepter les " acquis majeurs des actions extérieures de la Communauté " comme le soulignait un rapport de la Délégation pour l'Union européenne de l'Assemblée nationale 5( * ) . L'Autriche, la Finlande et la Suède ont suivi cette logique. Le protocole soumis à l'examen de notre assemblée prévoit ainsi l'adhésion de ces trois pays à la convention de Lomé IV. La participation des nouveaux Etats-membres repose sur le principe d'une contribution proportionnelle à leur part au sein du PIB de l'UE.

L'effort financier de ces pays n'est pas toutefois apparu suffisant pour compenser la volonté de désengagement manifestée par plusieurs gros contributeurs au FED.

Aussi les négociations UE-ACP entamées en 1994 durent-elles être suspendues jusqu'à l'obtention d'un accord sous présidence française de l'Union européenne au Conseil européen de Cannes (26 et 27 juin 1995) grâce à une initiative diplomatique et financière de notre pays. La France en effet est devenue le premier contributeur au FED tandis que la participation de l'Allemagne et du Royaume-Uni, notamment, recule par rapport à l'effort consenti dans le cadre du 7e FED.

Répartition de la contribution des pays membres aux 7e et 8e FED

7e FED (%)

8e FED (%)

Allemagne

25,97

23,37

Belgique

3,96

3,92

Danemark

2,07

2,15

Espagne

5,90

5,85

France

24,37

24,30

Grèce

1,22

1,25

Irlande

0,55

0,63

Italie

12,96

12,54

Luxembourg

0,19

0,29

Pays-Bas

5,57

5,21

Portugal

0,88

0,97

Royaume-Uni

16,37

12,69

Suède

-

2,72

Autriche

-

2,64

Finlande

-

1,47

b) La répartition sectorielle du protocole financier

Le protocole financier (hors PTOM) porte sur une enveloppe de 12 967 millions d'écus, au titre du FED, répartis de la façon suivante :

- 9 592 millions d'écus de subventions (dont 1 400 millions d'écus pour l'ajustement structurel, 260 millions d'écus pour l'aide d'urgence et aux réfugiés, 1 300 millions d'écus pour la coopération régionale, ces derniers étant partiellement affectés pour 73 millions d'écus au budget du CDI, 85 millions d'écus aux programmes régionaux de développement du commerce, 80 millions d'écus pour l'appui institutionnel),

- 1 000 millions d'écus pour les capitaux à risque,

- 1 800 millions d'écus pour le Stabex

- 575 millions d'écus pour le Sysmin

A titre de comparaison, les affectations du FED ont évolué de la façon suivante depuis 1976 :

· 4e FED (bilan des dépenses fin 1991) : 3,053 milliards d'écus

- 2,114 milliards d'écus correspondent à l'aide non remboursable (subventions dans le cadre de l'aide projet, bonifications d'intérêts, aides d'urgence)

- 539 millions d'écus à l'aide remboursable (prêts spéciaux, capitaux à risques)

- 390 millions d'écus au Stabex

· 5e FED (bilan des dépenses fin 1993) : 4,198 milliards d'écus

- 2,754 milliards d'écus correspondent à l'aide programmable (subventions aux projets dans le cadre des PIN et des PIR)

- 1,428 milliard d'écus à l'aide non programmable (Stabex, Sysmin, aide aux réfugiés, aide d'urgence capitaux à risques, bonification d'intérêts)

- 14,6 millions d'écus aux reliquats transférés du 3e FED

· 6e FED (sur les 7,509 milliards d'écus engagés fin 1996)

- 4,896 milliards d'écus correspondent à l'aide programmable

- 2,514 milliards d'écus à l'aide non programmable

- 94 millions d'écus aux reliquats transférés du 4e FED

- 6 millions d'écus à des études relatives à l'ajustement structurel

· 7e FED (sur les 9,727 milliards d'écus engagés fin 1996)

- 4,684 milliards d'écus correspondent à l'aide programmable

- 3,588 milliards d'écus à l'aide non programmable

- 1,104 milliard d'écus à la Facilité ajustement structurel

- 350 millions d'écus aux reliquats transférés du 5e FED.

Par ailleurs, le nouveau protocole financier prévoit également que la BEI accordera sur ses ressources propres 1 658 millions d'écus de prêts.

Enfin, l'accord interne relatif au financement des aides à la communauté comprend également un volet consacré aux pays et territoires d'outre-mer.

Ces derniers sont en effet associés à la Communauté par la décision 91/482/CEE du Conseil du 25 juillet 1991, qui fait actuellement l'objet d'une procédure de révision à mi-parcours. Cette décision les rend éligibles au FED.

Le point b de l'article 2 de l'accord interne répartit les 165 millions d'écus destinés aux PTOM entre les différents instruments utilisés par l'Union dans le cadre du partenariat Lomé :

- 2,5 millions d'écus sous forme de facilité de financement spéciale, en vertu des dispositions de la décision d'association relatives aux produits miniers, équivalant au Sysmin

- 5,5 millions d'écus sous forme de transfert pour les PTOM, en vertu des dispositions de la décision d'association relatives au système de stabilisation des recettes d'exportation, équivalant au Stabex

- 3,5 millions d'écus réservés à l'aide d'urgence et à l'aide aux refugiés

- 10 millions d'écus réservés à la coopération régionale, équivalant aux programmes indicatifs régionaux des ACP

- 8,5 millions d'écus réservés au financement de bonifications d'intérêts

- 105 millions d'écus réservés au financement de l'aide programmable nationale, dans le cadre de programmes indicatifs pour chaque PTOM, signés à la fois par les élus territoriaux, le représentant de l'Etat membre concerné et un représentant de l'Union.

Les capitaux à risques du Fonds sont gérés par la Banque européenne d'investissement et se présentent sous la forme de prêts ou de participations. Dans le cas des prêts, il s'agit essentiellement de prêts subordonnés (remboursables après le règlement des autres créances) ou conditionnels (assortis de certaines conditions en terme de résultats escomptés du projet financé). Dans le cas des prises de participation, il s'agit de prises de participations minoritaires et temporaires, au nom de la Communauté, au capital d'entreprises des PTOM, d'institutions finançant des projets de développement ou favorisant et contribuant à financer les investissements privés dans les PTOM. Ces dépenses du FED sont remboursables aux Etats membres.

CONCLUSION

Les difficultés rencontrées au moment de la révision de la convention de Lomé IV préfigurent sans aucun doute les problèmes que soulèvera la négociation d'un nouveau partenariat à l'approche de l'an 2000.

Les Etats membres de l'Union européenne ne partagent pas des positions communes sur le contenu d'un accord avec les pays du sud. L'Allemagne insiste sur le respect des principes posés par l'Organisation mondiale du commerce. En fait, pour notre voisin d'outre-Rhin, la priorité politique et financière doit s'attacher, dans les années à venir, à l'intégration des pays d'Europe centrale et orientale à l'Union. Le Royaume-Uni défend quant à lui dans le domaine commercial, le maintien des préférences actuelles pendant une période transitoire de cinq ans puis la mise en place d'un dispositif de préférences généralisées pour l'ensemble des pays en développement.

La spécificité de la relation nouée avec les Etats ACP apparaît ainsi menacée.

La France doit s'efforcer pour sa part de sauvegarder le principe d'un lien privilégié avec l'ensemble géographique formé par les Etats ACP. En premier lieu, un premier bilan de l'application de la quatrième convention de Lomé révisée apparaît encourageant, comme en témoigne la récente progression des parts de marché européen revenant aux pays ACP (de 2,8 % en 1994 à 3,8 % en 1996).

De même, pour la première fois depuis longtemps, l'Afrique a connu pendant trois années consécutives une augmentation du produit intérieur brut supérieure à la croissance démographique.

Ensuite, notre pays a su intéresser nos partenaires européens au développement d'un continent trop souvent négligé par les grandes puissances. De ce point de vue les accords de Lomé constituent un atout précieux pour la présence française en Afrique mais aussi au-delà, pour le rayonnement de l'Europe dans le monde.

Le rôle que pourra jouer la France dans le maintien d'un partenariat privilégié UE-ACP constituera à coup sûr un test de l'influence de notre pays au sein des instances européennes.

A cet égard, notre pays n'a que trop tardé à ratifier les trois accords liés à la convention de Lomé. C'est pourquoi votre rapporteur vous invite à donner un avis favorable aux trois présents projets de loi.

EXAMEN EN COMMISSION

La commission des Affaires étrangères, de la Défense et des forces armées a examiné le présent rapport lors de sa réunion du mercredi 14 janvier 1996.

A l'issue de l'examen du rapporteur, M. Xavier de Villepin, président, a rappelé ses préoccupations relatives à la baisse de l'effort consacré par l'Union européenne au développement des pays du Sud. Il s'est demandé si cette évolution pouvait s'expliquer en partie par la dévaluation du franc CFA en 1994. Par ailleurs, il a souhaité savoir si la clause de suspension de l'accord en raison d'une violation des droits de l'homme avait déjà été mise en oeuvre.

Mme Paulette Brisepierre a relevé que le désengagement relatif de l'Union européenne vis-à-vis des Etats ACP s'expliquait principalement par la priorité que certains pays et, en particulier, l'Allemagne, accordaient désormais au soutien économique des pays d'Europe centrale et orientale. Elle a par ailleurs précisé que la décision de suspension de l'accord de Lomé avait été mise en oeuvre du 1er janvier au 1er juillet 1996 au Niger.

M. Xavier de Villepin, président, MM. Charles-Henri de Cossé-Brissac et André Rouvière ont alors évoqué le problème de la dette bilatérale des pays africains qui serait libellée en euros à la suite de la mise en oeuvre de la monnaie unique au sein de l'Union européenne. Mme Paulette Brisepierre a observé pour sa part que l'aide dispensée dans le cadre du Fonds européen de développement prenait la forme de dons et non de prêts.

M. André Rouvière a souhaité savoir si l'assouplissement des règles d'origine ne conduirait pas à détourner les principes posés par les accords de Lomé en élargissant les avantages commerciaux à des pays n'appartenant pas à la zone ACP. Mme Paulette Brisepierre a rappelé que la valeur autorisée d'éléments extérieurs dans les exportations ACP ne devait pas dépasser 15 % de la valeur totale du produit. Selon le rapporteur, cette disposition devait permettre d'encourager le commerce régional et l'intégration économique.

La commission a alors, suivant l'avis de son rapporteur, approuvé les trois projets de loi qui lui étaient soumis.

PROJET DE LOI

(Texte adopté par l'Assemblée nationale)

Article unique

Est autorisée la ratification de l'accord interne entre les représentants des gouvernements des Etats membres, réunis au sein du Conseil relatif au financement et à la gestion des aides de la Communauté dans le cadre du second protocole financier de la quatrième convention ACP-CE, fait à Bruxelles le 20 décembre 1995, et dont le texte est annexé à la présente loi 6( * ) .

PROJET DE LOI

(Texte adopté par l'Assemblée nationale)

Article unique

Est autorisée la ratification du protocole à la quatrième convention entre la Communauté européenne et ses Etats membres, d'une part, et le groupe des Etats d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique, d'autre part (dite convention ACP-CE de Lomé), à la suite de l'adhésion de la république d'Autriche, de la république de Finlande et du Royaume de Suède à l'Union européenne, signé à Maurice le 4 novembre 1995, et dont le texte est annexé à la présente loi 7( * ) .

PROJET DE LOI

(Texte adopté par l'Assemblée nationale)

Article unique

Est autorisée la ratification de l'accord portant modification de la quatrième convention entre la Communauté européenne et ses Etats membres, d'une part, et le groupe des Etats d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique, d'autre part (dite convention ACP-CE de Lomé), signé à Maurice le 4 novembre 1995, et dont le texte est annexé à la présente loi 8( * ) .



1 Avec la Belgique, la Grèce et les Pays-Bas.

2 Participation directe au nom de la Communauté européenne, concours en quasi-capital sous la forme de prêts subordonnés ou de prêts conditionnels.

3 " L'avenir de Lomé : que peut l'Europe pour la croissance de l'Afrique ? " Paul Collier, Patrick Guillaumont, Sylviane Guillaumont-Jeanneney et Jan Willem Gunning.

4 Source : cinquième rapport " Réalité de l'aide " publié en novembre 1997 par les principales ONG des pays de l'OCDE.

5 Patrick Hoguet : " La Convention de Lomé : un modèle en danger " - Assemblée nationale, rapport d'information n° 2070.

6 Voir le texte annexé au document AN (n° 4, 11e législature).

7 Voir le texte annexé au document AN (n° 5, 11e législature).

8 Voir le texte annexé au document AN (n° 6, 11e législature).

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