Projet de loi de finances pour 1998 : Décentralisation

II. LES FINANCES LOCALES : L'APPLICATION POUR LA TROISIÈME ANNÉE CONSÉCUTIVE DU PACTE DE STABILITÉ PRÉVU PAR LA LOI DE FINANCES POUR 1996 DANS UN CONTEXTE D'ÉVOLUTION DES BUDGETS LOCAUX ENCORE MARQUÉ PAR DE FORTES INCERTITUDES

A. 1998 : LA TROISIÈME ANNÉE D'APPLICATION DU PACTE DE STABILITÉ

La méthode mise en oeuvre à travers ce " pacte triennal de stabilité " a cherché à concilier l'objectif de maîtrise des dépenses publiques avec la nécessaire stabilité des règles du jeu à laquelle les collectivités locales peuvent légitimement prétendre pour l'évolution d'une partie significative de leurs recettes.

En pratique, le pacte de stabilité a pour effet d'identifier des dotations dites " actives " au sein d'une enveloppe globale pour laquelle est garantie -pendant toute la durée d'application du pacte, soit une période de trois ans- une progression égale à l'évolution de l'indice des prix hors tabac (soit 1,3 % en 1997).

Cette " enveloppe " est constituée de la dotation globale de fonctionnement (DGF), de la dotation spéciale instituteurs (DSI), des dotations de l'Etat au Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP) et au Fonds national de péréquation (FNP), de la dotation élu local, de la dotation globale d'équipement (DGE) et, enfin, de la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) hors sa fraction " réduction pour embauche et investissement " (REI).

Il n'est pas indifférent de relever qu'au sein de cette enveloppe, l'indexation de la DGF sur une partie de la croissance économique a été maintenue en 1996 comme en 1997, conformément d'ailleurs aux dispositions de l'article L. 1613-1 du code général des collectivités territoriales.

Les règles d'indexation des autres dotations incluses dans le pacte de stabilité ont également été maintenues. Il s'agit de la formation brute de capital fixe (FBCF) des administrations publiques pour la DGE, la dotation régionale d'équipement scolaire (DRES) et la dotation départementale d'équipement des collèges (DDEC), soit 2,3 % en 1997. Quant au FNPTP, il est indexé sur les recettes fiscales nettes de l'Etat, soit une baisse de 0,16 % en 1997. Mais ce fonds a bénéficié en 1997 de deux mesures sur lesquelles votre rapporteur pour avis reviendra qui lui ont, en définitive, assuré une progression de 25,54 % par rapport à 1996.

Cependant, le maintien de ces règles d'indexation a eu pour contrepartie la suppression pure et simple de la première part de la DGE communale ainsi que l'utilisation de la DCTP comme variable dite d' " ajustement ". Cette dernière a ainsi connu en 1996 et en 1997 une évolution déterminée par celle des autres dotations incluses dans l'enveloppe globale du pacte de stabilité. Ainsi, en 1996 -en dépit d'un abondement de 300 millions de francs décidé sur l'initiative du Sénat- la DCTP a diminué de 924 millions de francs. En 1997, en revanche, elle a progressé de 1,92 %.

L'article 32 de la loi de finances pour 1996 a par ailleurs défini un second périmètre de dotations " hors enveloppe " qui continuent à évoluer selon leur logique propre. Il recouvre le fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA), le produit des amendes de police, les compensations d'exonérations et de dégrèvements fiscaux ainsi que les subventions spécifiques des différents ministères.

1. L'évolution des dotations incluses dans l' " enveloppe " du pacte de stabilité

Comme le prévoit l'article 32 de la loi de finances pour 1996, l'enveloppe des dotations incluses dans le pacte de stabilité évoluera en 1998, comme l'indice prévisionnel des prix à la consommation (hors tabac). La base de référence est constituée des montants inscrits en loi de finances initiale pour 1997. La DGF, en revanche, suit une règle spécifique puisque sa base est " recalée " afin de tenir compte des derniers indices connus d'évolution des prix et du produit intérieur brut.

Les règles d'indexation des différents concours inclus dans l'enveloppe seront respectées, à l'exception de celles régissant la DCTP. Celle-ci, en effet, variable d'ajustement, doit évoluer d'un montant positif ou négatif permettant -compte tenu du montant total des autres dotations à structure constante- de respecter la norme d'évolution, c'est-à-dire l'évolution prévisionnelle des prix à la consommation hors tabac.

Calculée dans ces conditions, l'enveloppe des dotations incluses dans le pacte de stabilité devrait en principe progresser de 1,36 % en 1998.

a) La dotation globale de fonctionnement (DGF)

La DGF s'élève à 106,333 milliards de francs en 1998, soit une progression de 1,38 % par rapport au montant révisé de 1997 (104,574 milliards de francs).

Comme le prévoit l'article L. 1613-1 du code général des collectivités territoriales -qui a codifié les dispositions de l'article 52 de la loi de finances pour 1994- la DGF progresse chaque année d'un indice égal à la somme du taux prévisionnel d'évolution de la moyenne annuelle des prix de la consommation des ménages (hors tabac) de l'année de versement et de la moitié du taux d'évolution du produit intérieur brut en volume de l'année en cours.

Pour 1998, le taux prévisionnel d'évolution des prix (hors tabac) s'établit à + 1,3 % . Le taux d'évolution du produit intérieur brut en volume de l'année 1997 s'élevant à 2,2 % , la fraction prise en compte dans le calcul de la DGF (soit la moitié) atteint + 1,1 % . Dans ces conditions, l'indice d'évolution de la DGF pour 1998 est de + 2,4 %.

Mais la DGF pour 1998 est calculée sur la base du montant révisé de la DGF de 1997, afin de tenir compte des derniers indices connus.

Or, ceux-ci sont moins élevés que les hypothèses retenues dans le projet de loi de finances pour 1997 : + 1,1 % pour l'indice prévisionnel des prix de la consommation hors tabac (contre + 1,3 % retenu dans la loi de finances initiale pour 1997) ; + 1,2 % pour le taux d'évolution du produit intérieur brut en volume au titre de 1996 (contre 1,3 % envisagé initialement). Au total, l'indice de progression de la DGF pour 1997 s'établit à + 1,7 % contre + 1,95 % prévu dans la loi de finances initiale.

Le montant révisé de la DGF pour 1997 s'élève ainsi à 104,574 milliards de francs contre 104,882 milliards de francs inscrits en loi de finances initiale (soit une différence de 308 millions de francs).

Compte tenu de ce " recalage " à la baisse du montant de la DGF de référence la DGF pour 1998 doit s'établir à 107,084 milliards de francs soit + 2,01 % par rapport au montant inscrit en loi de finances initiale pour 1997.

Comme en 1997, ce " recalage " à la baisse de la DGF de référence a pour conséquence que l'ensemble des dotations incluses dans le pacte de stabilité connaîtront une progression (+ 1,17 %) inférieure à celle des prix (1,36 %).

En outre, la DGF doit subir cette année les effets de la régularisation négative de la DGF pour 1996.

En effet, l'article L. 1613-2 du code général des collectivités territoriales prévoit, qu'à compter de 1996, il est procédé à la régularisation du montant de la DGF de l'exercice précédent lorsque l'application de l'indice de progression définitif au montant de la dernière dotation définitive fait ressortir un produit différent du montant prévisionnel de la dotation inscrite en loi de finances. Constaté au plus tard le 31 juillet de l'exercice qui suit, le montant de cette régularisation doit soit être réparti entre les bénéficiaires de la DGF, si le produit est supérieur, soit être imputé sur la DGF du plus prochain exercice, si -comme c'est le cas pour la DGF de 1996- le produit est inférieur.

Or, les indices retenus ayant été surévalués (+ 2,1 % contre 1,9 % effectivement constatés pour l'évolution des prix ; + 2,9 % contre 2 % effectivement constatés pour la croissance du PIB en volume), le comité des finances locales a dû constater, dans sa séance du 10 juillet dernier, qu'il y avait lieu à régularisation négative de la DGF pour 1996 à hauteur de 750,405 millions de francs .

Dans ces conditions, déduction faite de cette régularisation négative, le montant de la DGF pour 1998 s'établit à 106,333 milliards de francs , soit une hausse de + 1,38 % par rapport au montant inscrit en loi de finances initiale pour 1997.

En outre, la surestimation de la DGF de 1996 de 750,4 millions de francs a eu pour conséquence -compte tenu des règles du pacte de stabilité- une sous évaluation de la DCTP pour le même montant.

Le Gouvernement -prenant en compte cette conséquence de la surévaluation de la DGF sur le montant de la DCTP- a admis d'en neutraliser les effets en régularisant positivement en 1998 la DCTP.

Cependant, il ne propose pas d'établir cette régularisation au montant de 750,4 millions de francs. Constatant, en effet, que l'ensemble des dotations incluses dans le périmètre du pacte de stabilité en 1996 ont été surévaluées en raison de la prise en compte d'un taux prévisionnel d'évolution des prix (2,1 %) supérieur au taux constaté (+ 1,9 %), le Gouvernement estime que l'enveloppe du pacte a été surestimée de 300 millions de francs.

Dans ces conditions, il propose de n'abonder la DCTP pour 1998, qu'à hauteur de 450 millions de francs (soit 750,4  - 300 millions de francs).

Le bilan de la répartition de la DGF de 1997 fait ressortir que la DGF des communes et de leurs groupements a progressé de 1,29 % pour atteindre 87,135 milliards de francs.

Conformément à la faculté que lui a ouvert la loi du 26 mars 1996, le comité des finances locales a décidé de porter le taux de croissance de la dotation forfaitaire à 52 % du taux de progression des ressources affectées à la DGF (après 55 % en 1996).

Dans ces conditions, la dotation forfaitaire s'est élevée à 78,638 milliards de francs , soit une progression de 0,6555 %. On notera que ce taux de progression est appliqué à la dotation forfaitaire de 1996, laquelle a inclus le montant des deux compensations pour suppression de la franchise postale allouées en 1996 à hauteur de 119,5 millions de francs dont 22 millions de francs pour la franchise postale des écoles. Les deux compensations sont donc désormais intégrées à la dotation forfaitaire et évoluent comme cette dernière.

La dotation d'aménagement s'est, pour sa part, élevée à 8,823 milliards de francs , répartis entre la DGF des groupements, la dotation de solidarité urbaine (DSU) et la dotation de solidarité rurale (DSR).

La DGF des groupements a représenté 5,018 milliards de francs , dont 183 millions de francs affectés à la garantie. La progression de la DGF par habitant hors garantie de chacune des catégories a été fixée à 0,63 % par le comité des finances locales. La forte augmentation de la population regroupée due à la création de nouveaux établissements publics (+ 17 % ; 217 établissements créés en 1996 perçoivent pour la première fois en 1997 une attribution de la DGF) mais aussi à l'adhésion de 246 communes aux groupements existants a ainsi entraîné une croissance de l'enveloppe des établissements publics de coopération intercommunale de 357 millions de francs (après 492 millions de francs supplémentaires en 1996). Cette augmentation de la masse des crédits de 7,67 % par rapport à 1996 représente près de 82 % de la croissance de la dotation d'aménagement.

Au 1er janvier 1997 , on dénombrait 1.446 structures à fiscalité propre -qui représentaient une population de 31,1 millions d'habitants et 16.200 communes- dont 1.361 communautés de communes et districts à fiscalité propre, 65 communautés de communes ou groupements assimilés, 11 communautés urbaines et 9 syndicats d'agglomération nouvelle.

En raison de l'augmentation rapide du nombre de communautés de communes et de districts à fiscalité additionnelle, les crédits réservés à cette catégorie ont fortement progressé en 1997 pour atteindre 2,215 milliards de francs. Ils dépassent ainsi pour la première fois la somme des crédits réservés aux communautés urbaines. L'attribution moyenne par habitant s'établit à un peu plus de 102 francs mais avec des amplitudes très fortes d'un groupement à l'autre. En outre, de nombreuses variations des attributions individuelles ont pu être constatées en 1997 : sur 1.158 communautés de communes ou districts existants en 1996, 581 groupements voient leur dotation augmenter en 1997 et 577 subissent une diminution de celle-ci.

Les communautés urbaines -qui sont désormais onze à la suite de la transformation du district d'Alençon- se sont partagées 2,095 milliards de francs (hors garantie qui atteint 108 millions de francs). Leur coefficient d'intégration fiscale moyen s'élève à 43,9673 %, ce qui traduit la forte intégration de ces groupements. L'attribution moyenne par habitant est la plus élevée de tous les groupements.

S'agissant des communautés de villes et groupements assimilés, on constate une croissance importante du nombre de groupements ayant opté pour le régime de la taxe professionnelle d'agglomération ( 65 établissements de ce type sont recensés en 1997 contre 46 en 1996). Cette catégorie se partage 333,8 millions de francs.

Enfin, 191 millions de francs ont été réservés aux syndicats d'agglomérations nouvelles.

Les crédits alloués à la dotation de solidarité urbaine (DSU) en 1997 ont atteint 2,165 milliards de francs , y compris 40 millions de francs prélevés sur la DGF des départements au titre de l'ancienne dotation particulière de solidarité urbaine et 140 millions de francs issus de la DGF de la région d' Ile-de-France.

Après prélèvement de la quote-part réservée aux communes des départements d'outre-mer, la somme effectivement mise en répartition entre les communes de métropole s'est élevée à 2,084 milliards de francs, soit une hausse de 2,19 % par rapport à 1996.

La répartition de la DSU en 1997 a tenu compte pour la deuxième année consécutive des modifications résultant de la loi du 26 mars 1996.

S'agissant des communes de 10.000 habitants et plus , 675 communes de métropole (contre 673 en 1996) représentant 21,8 millions d'habitants se sont partagées les crédits mis en répartition, soit 2,014 milliards de francs. La dotation par habitant s'est élevée à 92,53 francs (contre 90,75 francs en 1996 et 61,01 francs en 1995).

Parmi ces communes, 11 sont éligibles pour la première fois. En revanche, 8 communes ont perdu le bénéfice de la DSU mais peuvent prétendre pour 1997 à la garantie d'attribution qui représente 50 % de leur dotation 1996.

Il semble bien qu'en 1997 comme en 1996, l'indice synthétique de ressources et de charge a pleinement joué son rôle discriminant. Ainsi, pour une dotation moyenne par habitant qui s'élève à 92,53 francs, la dotation la plus élevée atteint 370,87 francs et la dotation la plus faible représente 12,86 francs.

On note par ailleurs, dans certains cas, de fortes variations -à la hausse comme à la baisse- des attributions de plusieurs communes. Les variations semblent devoir s'expliquer par les changements intervenus dans la situation propre de ces communes entre 1996 et 1997, changements qui ont pu modifier la valeur de base de l'indice synthétique de ressources et de charges utilisé pour la répartition.

Enfin, l'attribution d'un coefficient individuel de variation -que la réforme de 1996 a substitué au coefficient commun à toutes les collectivités appartenant au même quartile- a permis de supprimer les effets de seuil brutaux qui caractérisaient le régime antérieur.

Pour ce qui est des communes de 5.000 à 9.999 habitants , 101 communes (contre 99 en 1996) représentant au total 715.778 habitants ont reçu des crédits au titre de la DSU. 6 communes ont bénéficié de la DSU pour la première fois et 5 communes devenues inéligibles bénéficient d'une garantie d'attribution correspondant à 50 % de la dotation 1996. Conformément à la loi, l'attribution moyenne par habitant est égale à celle constatée par les communes de 10.000 habitants et plus.

S'agissant de la dotation de solidarité rurale (DSR), son montant a atteint 1,640 milliard de francs dont 1,579 milliard de francs répartis en métropole.

Le comité des finances locales a décidé -comme en 1996- de faire évoluer la fraction bourgs-centres de 20 % (maximum autorisé par la loi) de la croissance de la DSR par rapport à 1996.

Au total, 484,645 millions de francs, y compris la garantie, ont été mis en répartition en 1997 au titre de la fraction bourgs-centres, soit une hausse de 3,23 % par rapport à 1996.

4.060 communes ont été éligibles à cette première fraction (contre 4.065 en 1996) soit une population de 10,389 millions d'habitants. La répartition apparaît ainsi très stable d'une année sur l'autre.

11 communes ont bénéficié pour la première fois en 1997 de la fraction bourgs-centres tandis que 6 communes qui ne sont plus éligibles ont reçu une attribution au titre de la garantie (soit la moitié de la dotation 1996).

72 % des communes éligibles à la fraction bourgs-centres se situent dans des strates de population comprises entre 500 et 3.500 habitants. L'attribution moyenne par habitant s'est élevée à 46,61 francs soit une hausse de 3,62 %, laquelle est supérieure à la progression globale de la fraction bourgs-centres (hors garantie) en raison d'une diminution de 19.307 habitants de la population des communes éligibles à cette fraction.

S'agissant de la fraction péréquation de la DSR, le montant des crédits mis en répartition a atteint, en 1997, 7,094 milliard de francs contre 1,034 milliard de francs en 1996, après prélèvement de 42,636 millions de francs pour les communes d'outre-mer.

33.627 communes ont bénéficié en 1997 d'une attribution au titre de cette fraction (contre 33.636 en 1996), soit une population de 29,135 millions d'habitants.

La dotation moyenne par habitant s'est élevée à 37,55 francs (contre 33,43 francs en 1996) soit une progression de 12,32 %, la population des communes éligibles diminuant de 1,820 millions d'habitants par rapport à 1996.

On relèvera que 3.969 communes sont en 1997 éligibles au titre des deux fractions de la DSR contre 4.014 en 1996.

La DGF des départements s'est établie à 17,710 milliards de francs en 1997, soit une hausse de 1,296 %.

Le comité des finances locales avait fixé le montant de la dotation de garantie minimale à 190 millions de francs en 1996. En définitive, le montant nécessaire à la garantie s'est établi à 42 millions de francs, 10 départements en bénéficiant. La différence, à savoir 148 millions de francs, a été réintégrée dans la DGF pour être répartie entre les départements. En conséquence, les dotations versées aux départements de métropole a progressé de 1,12 % par rapport à 1996.

Le nombre et la liste des départements bénéficiaires ( 23 départements) de la dotation de fonctionnement minimale (DFM) et des départements contributeurs ( 12 départements) n'ont par ailleurs pas changé par rapport à 1996.

Les départements contributeurs au mécanisme de solidarité financière ont apporté 439,946 millions de francs en 1996. Sur cette somme, 160 millions de francs ont été prélevés en faveur de la DFM (120 millions de francs) et de la dotation de solidarité urbaine (40 millions de francs).

Au total, les montants mis en répartition au titre de la DFM et de sa majoration se sont élevés à 704,916 millions de francs, soit une croissance de 7,6 %.

b) La dotation spéciale instituteurs (DSI)

La DSI -qui est destinée à compenser les charges supportées par les communes dans le cadre du droit au logement des instituteurs ou de l'indemnité en tenant lieu- doit évoluer comme la DGF. Elle est néanmoins diminuée chaque année dans la loi de finances du montant de la dotation versée au titre du logement des instituteurs dont les emplois sont transformés en emplois de professeurs des écoles. Elle s'élèvera ainsi à 2,723 milliards de francs en 1998.

On rappellera qu'en 1996, 2,947 milliards avaient été inscrits en loi de finances, montant auquel s'est ajouté 34,618 millions de francs inscrits en loi de finances rectificative. Cette inscription de crédits supplémentaires a tenu compte des conclusions du groupe de travail du comité des finances locales, chargé d'améliorer les conditions de recensement des instituteurs.

La loi de finances rectificative pour 1996 -outre l'ouverture de crédits supplémentaires- a également régularisé le mode de calcul du montant initial de la DSI de 1993 à 1995 en tenant compte de la création de droits nouveaux au logement lorsque le conjoint d'un instituteur intégré retrouve son droit au logement.

Pour 1997, un montant de 2,862 milliards de francs a été ouvert en loi de finances initiale. Le rattrapage des écarts constatés de 1993 à 1995 ayant été effectué en 1996, il n'est pas prévu en 1997 de rééquilibrage en loi de finances rectificative.

Pour 1998, le montant inscrit en loi de finances initiale pourra, le cas échéant, être rectifié en loi de finances rectificative pour tenir compte des écarts éventuels entre le nombre d'intégrations prévisionnelles et le nombre d'intégrations effectives.

c) Le fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP) et le Fonds national de péréquation (FNP)

Le FNPTP devrait être alimenté, en 1998, par quatre ressources : les deux dotations de l'Etat qui évoluent chaque année comme les recettes fiscales nettes de celui-ci (soit + 4,35 % en 1998) ; le produit de la cotisation nationale de péréquation de la taxe professionnelle ; les excédents de fiscalité locale de la Poste et de France Telecom (en application de l'article 21 de la loi du 2 juillet 1990).

Au total, les montants inscrits en loi de finances au profit du FNPTP s'élèvent à 2,891 milliards de francs dont 1,555 milliard de francs au titre des dotations de l'Etat et 1,336 milliard de francs au titre de l'abondement constitué par la fiscalité locale acquittée par la Poste et France Telecom.

Comme en 1997, les exonérations de taxe professionnelle des entreprises implantées au 1er janvier 1998 dans les zones franches urbaines prévues par la loi du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville, seront compensées par un préciput sur le FNPTP.

Néanmoins, sur l'initiative du Sénat, la contribution du FNPTP à cette compensation a été limitée par la loi à la croissance annuelle du produit de fiscalité de la Poste et de France Telecom. En 1997, cette contribution s'est ainsi élevée à 468 millions de francs. En 1998, elle devait atteindre 570 millions de francs, la différence entre le coût des exonérations et cette contribution devant être prise en charge par l'Etat.

Le bilan de la répartition du FNPTP pour 1997 s'est établi comme suit.

Première fraction du FNPTP, la dotation de développement rural s'est élevée à 656,3 millions de francs, soit un montant identique à celui de 1996.

Conformément aux dispositions de l' article 1648 B du code général des impôts, 75 % des crédits ont été répartis entre les groupements éligibles et 25 % entre les communes. En l'absence de groupement éligible dans un département, l'ensemble des crédits délégués au représentant de l'Etat est versé aux communes.

Depuis 1992, le nombre de groupements éligibles à la DDR a fortement augmenté, principalement en raison de la progression importante du nombre de communautés de communes.

Les 1.253 établissements publics de coopération intercommunale éligibles regroupent 13.835 communes et une population (selon les critères propres à la DGF) de 11,8 millions d'habitants. Cependant, on constate une forte dispersion de ces groupements sur le territoire : 20 départements comptent plus de 20 groupements éligibles, 42 d'entre eux en ont moins de 10.

31.539 communes ont, par ailleurs, été éligibles à la DDR en 1997. Une grande disparité dans la répartition des communes éligibles peut être observée : 4 départements comptent moins de 100 communes éligibles ; 17 départements en comptent plus de 500.

S'agissant de la seconde fraction du FNPTP , sa première part -qui est destinée à compenser les pertes de bases de taxe professionnelle et qui ne peut excéder 25 % des ressources de la seconde fraction- a atteint 785,05 millions de francs en 1997.

4.038 collectivités ont enregistré une perte de produit de taxe professionnelle, entre 1996 et 1997, pour un montant de 352,2 millions de francs compensés à 80 % (281,7 millions de francs).

Enfin, la dernière part, dite " part résiduelle " -qui est attribuée aux communes connaissant des difficultés financières et dont le montant ne peut excéder 5 % des ressources de la seconde fraction- a été fixée par le comité des finances locales à 3 millions de francs.

Quant au Fonds national de péréquation (FNP), sa première part -alimentée par le solde de la seconde fraction du FNPTP et destinée à assurer une péréquation de la richesse fiscale entre collectivités locales en fonction de leur potentiel fiscal et de leur effort fiscal- s'est élevée à 2,335 milliards de francs.

17.801 communes ont reçu une attribution contre 17.809 en 1996.

La seconde part dite " majoration " est attribuée aux communes de moins de 200.000 habitants éligibles à la première part dont le potentiel fiscal par habitant, calculé à partir de la seule taxe professionnelle, est inférieur de 20 % au potentiel fiscal par habitant des communes de même groupe démographique. Elle est financée par une dotation de l'Etat -qui est la seule à apparaître dans le tableau retraçant l'effort financier de l'Etat en faveur des collectivité locales- et qui s'élève à 638 millions de francs .

En 1997, 15.421 communes ont été éligibles à cette majoration contre 15.528 en 1996.

On notera, enfin, que 15.306 communes ont été, en 1997, éligibles aux deux parts du FNP, soit une dotation moyenne de près de 110 francs par habitant.

d) La dotation élu local

La dotation élu local s'élève à 266 millions de francs en 1998, soit une progression de 1,38 %.

Rappelons qu'elle est destinée à aider les petites communes rurales à faire face aux charges résultant de l'application des dispositions de la loi n° 92-108 du 3 février 1992 relative aux conditions d'exercice des mandats locaux, désormais codifiées dans le code général des collectivités territoriales.

e) Les dotations de compensations financières des transferts de compétence

La dotation générale de décentralisation (DGD), inscrite au chapitre 41-56 du ministère de l'intérieur, assure la couverture des charges résultant des compétences transférées qui ne sont pas compensées par de la fiscalité transférée. Elle évolue en principe comme la DGF, soit + 1,38 % en 1998. Compte tenu de divers ajustements, elle progressera en réalité de 1,55 % pour atteindre 14,593 milliards de francs .

La DGD spécifique à la collectivité territoriale de Corse atteindra 1,303 milliard de francs (+ 1,38 %).

La DGD formation professionnelle représentera 5,088 milliards de francs (+ 1,38 %).

La dotation régionale d'équipement scolaire (DRES) et la dotation départementale et d'équipement des collèges (DREC) doivent évoluer en fonction du taux prévisionnel d'évolution de la formation brute du capital fixe (FBCF) des administrations publiques, soit + 2,5 % en 1998. Elles atteindront ainsi respectivement 3,310 milliards de francs pour la DRES et 1,637 milliard de francs pour la DDEC.

f) La dotation globale d'équipement (DGE)

La DGE des communes a été profondément réformée par la loi de finances pour 1996 et par la loi n° 96-241 du 26 mars 1996 . Sont désormais éligibles à cette dotation : toutes les communes de 2 000 habitants au plus ( 7 500 dans les DOM) ; les communes de 2 001 à 20 000 habitants ( 7 501 à 35 000 dans les DOM) dont le potentiel fiscal par habitant est inférieur à 1,3 fois le potentiel fiscal moyen par habitant des communes de métropole de 2 001 à 20 000 habitants ; les groupements de communes de 20 000 habitants au plus ( 35 000 dans les DOM). Les crédits correspondants constituent une part unique, répartie par les préfets sous forme de subvention par opération, régime semblable à celui de l'ancienne deuxième part.

Si l'on examine le bilan des crédits distribués au titre de l'ancienne deuxième part sur les trois derniers exercices connus, on relève qu'ils se sont élevés, hors quote-part pour les territoires d'outre-mer et la collectivité territoriale de Mayotte, à 1,349 milliard de francs en 1994, 1,402 milliard de francs en 1995 et à 2,163 milliards de francs en 1996.

En 1994, sur 24 462 opérations présentées, 17 667 ont été subventionnées, représentant un montant d'investissement de 4,836 milliards de francs et un taux moyen de subvention de 29,04 %.

En 1995, sur 23 579 opérations présentées, 18 234 ont été subventionnées, représentant un montant d'investissement de 4,839 milliards de francs et un taux moyen de subvention de 29,74 %.

En 1996, sur 37 179 opérations présentées, 27 193 ont été subventionnées, représentant un montant d'investissement de 7,712 milliards de francs et un taux moyen de subvention de 28,77 %.

En 1998, le montant de la DGE des communes -qui est indexée sur la FBCF des administrations publiques (+ 2,5 %)- atteindra 2,464 milliards de francs .

La DGE des départements -également indexée sur la FBCF des administrations publiques- s'élèvera à 2,641 milliards de francs .

g) La dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP)

Comme en 1996 et 1997, la DCTP -hors sa fraction " réduction pour embauche et investissement (REI) "- constitue en 1998 la variable d'ajustement du pacte de stabilité. En conséquence, la DCTP (hors REI) s'établirait à 13,996 milliards de francs, soit une diminution significative de 4,85 %.

Contrairement à l'an passé, l'application des règles du " pacte de stabilité " fait subir une régression importante à la DCTP, alors que celle-ci normalement indexée sur les recettes fiscales nettes de l'Etat aurait dû progresser de 4,35 %.

Comme votre rapporteur pour avis l'a déjà indiqué, afin de neutraliser l'incidence de la régularisation négative de la DGF pour 1996, la DCTP serait abondée d'un montant de 450 millions de francs qui couvre en partie le coût de la surévaluation de la DGF de 1996 (450 sur 750 millions de francs). En outre, la DCTP bénéficierait comme en 1996 et 1997 d'un abondement de 300 millions de francs -obtenu à la demande du Sénat- en sus de la mise en oeuvre normale des règles du pacte.

2. L'évolution des dotations exclues du pacte de stabilité

Conformément aux règles définies par la loi de finances pour 1996 ( article 32 ), ces dotations évoluent de manière autonome. Elles représentent un montant global de 92,703 milliards de francs (- 1,6 % par rapport à 1996).

a) Le fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA)

Le FCTVA s'élèverait à 20,7 milliards de francs en 1998, soit une progression de 2,07 % par rapport à 1997.

Le montant inscrit en loi de finances ne constitue cependant qu'une simple prévision, le montant effectivement versé sur l'exercice aux collectivités locales pouvant être différent. Le FCTVA est en effet un prélèvement sur recettes versé automatiquement aux collectivités éligibles sur présentation de pièces justificatives.

Sur l'initiative du Sénat, l'article 33 de la loi de finances pour 1997 a permis aux groupements de communes compétents de bénéficier d'attributions du FCTVA aux lieu et place des communes propriétaires pour les dépenses d'investissement réalisées en matière de voirie.

L'Assemblée nationale -sur la proposition de sa commission des Finances- a adopté un amendement qui suggère de généraliser la disposition votée à l'initiative du Sénat. Les établissements publics de coopération intercommunale pourrait ainsi bénéficier, en lieu et place des communes propriétaires, d'attributions du FCTVA au titre des dépenses d'investissement exposées dans l'exercice de leurs compétences.

b) Le prélèvement au titre des amendes de police relatives à la circulation routière

Le produit des amendes de police devrait atteindre 1,950 milliard de francs en 1998, soit une progression de 5,41 % par rapport à 1997.

c) La compensation d'exonérations et de divers dégrèvements législatifs

- La réduction pour embauche et investissement (REI) de la DCTP s'établirait à 3,350 milliards de francs , soit une hausse de 7,89 % par rapport à 1997.

- La contrepartie de l'exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties et non bâties s'élèverait à 475 millions de francs , soit une diminution de 25,78 %.

- Les compensation d'exonérations relatives à la fiscalité locale représenteraient un montant de 11,9 milliards de francs , soit une baisse de 19,1 %, qui s'explique, en grande partie, par la diminution pour 1998 de la charge liée à la compensation de la réduction de 35 % des droits de mutation à titre onéreux applicable aux acquisitions d'immeubles affectés à l'habitation. Cet abattement n'ayant pas été reconduit en 1997, le dispositif a expiré au 31 décembre 1996.

- La compensation de divers dégrèvements législatifs atteindrait 43,6 milliards de francs soit une hausse de 2,24 % par rapport à 1996.

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Il convient de donner acte au Gouvernement de sa volonté de ne pas remettre en cause les engagements pris par l'Etat à l'égard des collectivités locales pour une période de trois ans.

En outre, comme en 1997, aucune augmentation du taux de la cotisation employeur à la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL) n'est prévue pour 1998.

Il n'en reste pas moins que cette troisième année d'application du " pacte de stabilité " conduit votre commission des Lois à formuler deux séries d'observations qui concernent, d'une part, les règles du pacte et, d'autre part, les conclusions que le Gouvernement tire de cette " stabilité " des règles du jeu pour 1998.

S'agissant, en premier lieu, des règles du pacte de stabilité , votre commission des Lois doit tout d'abord confirmer trois observations qu'elle avait présentées au cours des exercices précédents.

D'une part, l'utilisation de la DCTP comme variable d'ajustement conduit, après le " sursis " de 1997, à faire subir une baisse significative à une dotation qui, avant 1997, a déjà été lourdement ponctionnée.

D'autre part, comme l'a parfaitement souligné le rapport de M. Daniel Hoeffel au nom du groupe de travail sur la décentralisation présidé par M. Jean-Paul Delevoye, le champ d'application du pacte de stabilité devrait également concerner les charges des collectivités locales, préoccupation d'autant plus forte dans un contexte de contraction des ressources locales.

Enfin, l'indexation de l'enveloppe du pacte de stabilité sur la seule évolution des prix (hors tabac) ne tient, à l'évidence, pas compte du rôle économique des collectivités qui réalisent les trois quarts de l'investissement public. Ainsi, le bénéfice pour la DGF de la moitié de la croissance du PIB a un effet direct sur le montant de la DCTP, variable d'ajustement permettant de limiter l'évolution globale de l'enveloppe au niveau de l'inflation.

Votre commission des Lois relève également l'impact du recalage à la baisse de la DGF de 1997 qui induit, comme l'an passé, une progression de l'enveloppe du pacte de stabilité inférieure à celle des prix (+ 1,17 % contre + 1,3 %) dans la loi de finances initiale.

S'agissant, en second lieu, des conclusions que le Gouvernement tire du maintien des règles du pacte de stabilité en 1998, votre commission des Lois ne peut qu'émettre les plus fortes réserves.

Devant le comité des finances locales, M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat au budget, après avoir souligné le souci du Gouvernement de ne pas faire supporter d'efforts supplémentaires aux collectivités locales en 1998, leur a ainsi demandé en retour de soutenir le plan pour l'emploi des jeunes et de participer à la relance de l'économie en conduisant une politique active de l'investissement.

De même, devant l'Assemblée nationale, M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'intérieur, a fait valoir qu'il " fallait garantir une bonne visibilité aux collectivités locales, respecter les engagements qui avaient été pris et maintenir une certaine marge de manoeuvre à ces collectivités, que le Gouvernement s'apprêtait à solliciter pour la mise en oeuvre du programme emploi-jeunes ".

Or, on peut s'interroger sur l'existence de moyens nouveaux pour les collectivités locales, à l'examen de l'évolution des concours de l'Etat.

L'ensemble de ces concours ne progressent ainsi que de 0,25 % en 1998. Certes, cette quasi-stagnation -comme le fait valoir le Gouvernement- est en grande partie imputable à la suppression de l'allègement des droits de mutation à titre onéreux et donc de la compensation afférente à cet allégement (- 19,1 %).

Il n'en reste pas moins qu'à s'en tenir à l'évolution des dotations incluses dans l'enveloppe du pacte de stabilité, celle-ci -après prise en compte du recalage à la baisse de la DGF de 1997- n'augmentent que de 1,17 %.

En outre, si l'on additionne le recalage à la baisse de la DGF de 1997 et la régularisation négative de la DGF de 1996, c'est au total 1 milliard de francs de pertes que subit cette dotation essentielle pour le fonctionnement de nos collectivités. Votre rapporteur pour avis aurait souhaité à cet égard qu'une réflexion puisse être engagée sur une solution qui consisterait à procéder à la répartition avant la régularisation au titre d'exercices précédents.

Par ailleurs, la croissance de la DGF en 1998 (+ 1,38 %) offre des perspectives limitées aux communes qui -n'étant éligibles ni à la DSU ni à la DSR- ne bénéficieront que de la seule dotation forfaitaire qui, en fonction des choix du comité des finances locales, ne pourra progresser que de 50 à 55 % de la masse mise en distribution.

Enfin, les incertitudes qui pèsent sur les budgets locaux, déjà soulignées par votre commission les années précédentes demeurent préoccupantes.

B. L'ÉVOLUTION DES BUDGETS LOCAUX : DES INCERTITUDES PERSISTANTES

1. La situation d'ensemble

Le rapport d'audit sur l'état des finances publiques, établi à la demande du Gouvernement par MM. Jacques Bonnet et Philippe Nasse, rendu public le 21 juillet dernier, a établi un état de la situation des administrations publiques locales, lesquelles sont constituées en comptabilité nationale, des communes, des départements, des régions et de leurs satellites.

Selon le rapport d'audit, les administrations publiques sont devenues globalement excédentaires en 1996, cet excédent devant s'accroître en 1997. Certaines évolutions observées en 1996 apparaîtraient en effet vraisemblables ou réalistes pour 1997.

S'agissant des ressources , la croissance des recettes fiscales devrait se modérer un peu tout en restant substantielle. Pour ce qui est des dépenses , deux facteurs de modération sont soulignés : une évolution lente des dépenses courantes (principalement grâce au calme qui prévaut sur les achats intermédiaires et la masse salariale) ; une baisse forte des investissements.

Au total, le rapport d'audit évalue entre 10 et 12 milliards de francs l'excédent de ces administrations en 1997.

Ces conclusions appellent plusieurs observations : en premier lieu, interrogé lors de son audition par notre collègue Paul Girod, M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'intérieur a pour sa part précisé que l'excédent réel des collectivités locales s'établissait à 3 milliards de francs ; en second lieu, comme les auteurs du rapport d'audit le soulignent eux-mêmes, le constat de la situation excédentaire se fonde sur une moyenne. De nombreuses collectivités territoriales continuent de faire face à des problèmes financiers et restent fortement endettées.

Par ailleurs, le facteur de modération qu'a constitué la baisse des investissements ne paraît destiné à perdurer. Ainsi, lors de son audition par la commission des Finances, M. Philippe Nasse -répondant à notre collègue Joël Bourdin qui soulignait le caractère passager de l'amélioration des comptes des administrations publiques locales- a conforté ce propos en évoquant les conséquences financières de la directive européenne relative à l'amélioration de la qualité des eaux.

Le rapport établi par M. Joël Bourdin au nom de l'Observatoire des finances locales en 1997 souligne précisément les incertitudes qui affectent les perspectives des budgets locaux.

Le rapport relève, en premier lieu, que les collectivités locales doivent faire face à des contraintes fortes liées à l'évolution des charges au titre de leurs dépenses courantes.

Certes, la progression des dépenses de personnel se ralentit en 1997 comme en 1996 après une forte hausse jusqu'en 1995, ce qui reflète globalement une maîtrise accrue par les collectivités de leurs charges en la matière.

La majeure partie des fortes hausses enregistrées s'explique, en effet, par les conséquences, d'une part, des accords dits Durafour (7 milliards de francs environ sur 7 ans) et, d'autre part, du relèvement du taux de cotisation à la CNRACL (21,30 % au 1er février 1991 et 35,10 % au 1er janvier 1995).

En revanche, les collectivités locales assument, au titre des compétences spécifiques transférées par l'Etat, des charges en progression sensible (+ 6,7 %). Cette augmentation est particulièrement marquée pour les régions (12,9 %) en raison de l'élargissement du champ de leurs compétences en matière de formation professionnelle continue et d'apprentissage, relative à la qualification des jeunes de moins de 26 ans.

Deux facteurs devraient contribuer à confirmer cette tendance en 1997 : la signature par certaines régions de conventions pluriannuelles avec l'Etat afin d'élaborer de véritables programmes régionaux pour l'emploi des jeunes ; l'expérimentation par six régions du transfert de compétences en matière ferroviaire, en application de la loi n° 97-135 du 13 février 1997.

Quant aux départements , ces dépenses évoluent au rythme des dépenses d'aide sociale , soit + 5,1 %. Pour ces dernières, leur croissance reste élevée par rapport à celles des autres fonctions, le ralentissement de leur progression amorcée en 1995 se confirme.

Dans ce contexte, les collectivités disposent de marges de manoeuvre fiscales qui se réduisent. En 1995 comme en 1996, la croissance des bases de taxe professionnelle s'est tassée, ce qui a contraint les collectivités à augmenter leurs taux.

En 1997, la croissance du produit des quatre taxes directes locales est estimée à 5,4 % pour l'ensemble des collectivités, soit une forte modération par rapport à 1996. Il convient de souligner que dans un contexte de reprise de la croissance des bases de taxe professionnelle (+ 4,9 % pour les bases communales), les taux augmentent faiblement (environ + 1 %).

En raison de la conjoncture qui affecte les marchés automobile et immobilier, le produit de la fiscalité indirecte -qui dépend pour plus des trois quarts de l'activité de ces marchés- subit un très net tassement.

Enfin, sans qu'il soit besoin de revenir sur ce point déjà développé par ailleurs, les concours financiers de l'Etat ont connu une faible croissance en 1997, sous l'effet des règles du " pacte de stabilité financière ".

En dépit de ces contraintes, l'épargne de gestion devrait continuer à croître en 1997 après avoir fortement progressé en 1996 (+ 7,4 %). Le tassement des recettes et l'évolution constante des charges devraient néanmoins réduire le rythme de croissance de l'épargne de gestion.

Les collectivités locales ont, par ailleurs, poursuivi une gestion active de leur dette , qui leur a permis de réduire significativement le montant des intérêts versés en 1995 (- 1,4 %) et en 1996 (- 2,2 %). Cette tendance devrait -d'après les premières estimations concernant les départements et les régions- s'accentuer en 1997.

L' épargne brute -qui résulte de la différence entre l'épargne de gestion et les intérêts de la dette- continue ainsi de s'améliorer (+ 11,4 % en 1996 ; + 5,4 % estimés par les départements et les régions en 1997).

Mais le rapport constate que l'étroitesse des marges de manoeuvre fiscales, la modération de l'évolution des concours de l'Etat ainsi que la rigidité de certaines dépenses ont conduit les collectivités locales à réduire leur effort d'investissement . Ainsi, les départements et les régions ont limité leurs subventions d'équipement pour se concentrer davantage sur leurs domaines de compétences propres.

L' effort d'équipement direct s'est lui aussi considérablement ralenti. De 1992 à 1996, le montant des dépenses d'équipement des collectivités locales a diminué de 20 %. Les dépenses d'équipement brut -qui représentaient 21 % des dépenses totales en 1993- ne représentent plus que 16 % de ces dépenses en 1996.

Cependant, ce constat doit être atténué par deux séries de considérations : d'une part, les investissements réalisés par les départements et les régions dans le cadre des transferts de compétences -en particulier pour les collèges et les lycées- ont dans l'ensemble été effectués ; d'autre part, l'analyse des budgets primitifs des départements et des régions met en évidence un léger retour à une évolution positive, sans que le niveau des années antérieures soit retrouvé. Pour les communes, en revanche, un retournement de la tendance à la baisse enregistrée depuis plusieurs années paraît difficilement envisageable avant le second semestre 1997.

Le rapport relève que cette évolution se produit dans un contexte marqué par de nouvelles exigences liées à l'application des normes européennes dans les domaines du traitement des déchets et des ordures ménagères, de l'eau et de l'assainissement.

Ces exigences -soulignées dans le rapport de M. Daniel Hoeffel au nom du groupe de travail sur la décentralisation- entraîneront des coûts financiers importants notamment en termes de dépenses d'équipement. Les estimations font, en effet, état de quelque 60 milliards de francs pour le traitement et la collecte des ordures ménagères d'ici 2002 et de 130 milliards de francs d'investissement nécessaire à l'échelle nationale pour la mise en conformité du secteur de l'eau d'ici 2005.

C'est donc à juste titre -comme l'avait déjà relevé la commission des Lois dans son avis budgétaire de 1997- que le rapport de M. Joël Bourdin souligne les incertitudes qui apparaissent quant à la capacité des collectivités à financer les équipements nécessaires au respect des réglementations nouvelles.

2. La situation par collectivité

a) Les budgets des communes

Après une évolution rapide en 1996 (+ 6,6 %), les produits votés par les communes ont, selon le Crédit local de France, connu une progression plus modérée en 1997 ( un peu plus de 4 %).

Parallèlement, cependant, les produits votés par les groupements à fiscalité propre ont progressé plus sensiblement (un peu plus de 10 %).

La part de la fiscalité directe des communes et groupements sur les trois dernières années reste cependant relativement stable (2,49 % en 1995 ; 2,6 % en 1996 ; 2,65 % en 1997).

Les communes ont, par ailleurs, enregistré une progression très faible de leurs dotations de fonctionnement. Ainsi, la DGF a augmenté de 1,3 %, la dotation forfaitaire connaissant une hausse inférieure à 0,9 %.

Les dépenses de personnel ont progressé plus faiblement en 1997 (+ 2,8 %) qu'en 1996 (+ 3,9 %). Les autres dépenses de gestion évoluent à un rythme modéré (+ 4,3 % en 1997 ; + 5,7 % en 1996).

Les communes ont bénéficié d'une baisse notable des intérêts de la dette (- 12,5 % en 1997).

Mais, alors que l'épargne de gestion avait sensiblement progressé en 1996 (+ 2,9 %), elle stagne en 1997 (- 0,5 %) en raison d'une limitation de la croissance de la pression fiscale et d'une progression faible des dotations de fonctionnement. Grâce à une meilleure maîtrise des dépenses de gestion, l'épargne se maintient néanmoins au niveau élevé de 73,6 milliards de francs, soit 21 % des recettes courantes.

En outre, grâce à la baisse des frais financiers, l'épargne brute connaît une croissance forte (+ 7 % en 1996 ; + 6,2 % en 1997).

La bonne maîtrise de l'annuité de la dette et la croissance de leurs ressources courantes ont permis aux communes de faire progresser leur épargne disponible en 1996 (+ 6,8 %). En dépit d'une moindre progression des recettes fiscales, cette croissance de l'épargne disponible se confirmerait en 1997.

Enfin, les communes ont enregistré une baisse sensible de leurs dépenses d'investissement en 1996 (- 11,5 %), le début de l'année 1995 ayant enregistré la fin des commandes du mandat précédent.

En 1997, la note de conjoncture du crédit local de France établie au mois de juillet dernier escomptait un redémarrage des investissements notamment en raison d'un phénomène cyclique qui se traduit par une hausse des investissements la troisième année du mandat municipal et de la reconstitution des marges de manoeuvre des communes.

Enfin, votre rapporteur pour avis rappellera que 1997 a vu se généraliser la nouvelle nomenclature M 14 par l'ensemble des communes et de leurs groupements. Cette nouvelle nomenclature peut poser des problèmes pratiques (changements de logiciels et de matériels informatiques, problèmes de formation du personnel, présentation des documents budgétaires et comptables notamment) qui ne doivent pas être sous-estimés.

b) Les budgets des départements

L'analyse des budgets primitifs des départements en 1997, réalisée par la direction générale des collectivités locales, met en évidence que les départements ont su limiter l'augmentation globale des dépenses de fonctionnement au rythme le plus faible (+ 2,5 % en francs courants) depuis 10 ans. Parallèlement, une légère croissance de la fiscalité indirecte permet d'éviter l' " effet de ciseaux " enregistré les années précédentes.

Les départements ont ainsi réduit le poids des intérêts de la dette dont la part dans les dépenses courantes est désormais inférieure à 6,2 %.

Les dépenses de personnel -sous l'effet notamment d'une stabilisation des effectifs et de l'arrivée à échéance des accords dit Durafour- progressent moins rapidement (+ 4 %).

Les dépenses d'aide sociale -qui atteignent 78,2 milliards de francs- progressent de 3,6 % et représentent 55,3 % des dépenses de fonctionnement. Les départements prévoient une restriction des dépenses d'aide sociale facultative (- 2,6 %). Les dépenses nettes d'aide sociale obligatoire connaissent une croissance encore élevée mais le ralentissement amorcé en 1995 semble se confirmer.

Quant aux recettes de fonctionnement, le produit des quatre taxes directes progresse de 5,3 %. Néanmoins, soulignons qu'en 1997 grâce à une reprise de la progression des bases, les départements ont pour la plupart reconduit les taux votés en 1996 ou limité dans leur augmentation à moins de 1 %. Le produit des impôts indirects (droits de mutation, vignette automobile) est en hausse de 2 %.

Au total, l' épargne de gestion progresse de 2,7 %. Sous l'effet d'une forte diminution des intérêts de la dette, l'épargne brute se reconstitue (+ 7 %) et s'établit à 30,8 milliards de francs.

Les dépenses d'investissement progressent de 3,4 % en francs courants, après quatre années consécutives de baisse ou de stagnation. Cette relance des dépenses d'investissement -qui concerne en partie les remboursements en capital de la dette- bénéficie également à la création d'équipements nouveaux ou à l'entretien du patrimoine, les dépenses d'équipement brut progressant de 3 %.

Enfin l'augmentation de l' épargne réellement disponible à l'investissement est sensible (+ 6,2 %).

c) Les budgets des régions

L'analyse de leurs budgets primitifs fait également ressortir que les régions ont fait preuve, en 1997, de modération dans les taux d'imposition. Le produit voté des quatre taxes directes augmentera de 1,8 %.

Comme les départements, les régions ont subi l'extension par la loi de finances pour 1997 de la règle, déjà applicable aux communes, de plafonnement du taux de la taxe professionnelle à deux fois le taux moyen national.

La fiscalité indirecte progresserait elle-même assez modérément .

Les dépenses de personnel continuent à progresser fortement (+ 8,1 %) de même que les autres dépenses de gestion (+ 15,7 % pour les transferts versés en 1997). En outre, la décentralisation de la gestion des lignes ferroviaires régionales -actuellement expérimentée dans six régions- pourra avoir un impact sensible (2,7 milliards de francs pour les six régions concernées).

Les régions ont, en revanche, réduit sensiblement les intérêts de la dette (- 7,7 % en 1997). Elles procèdent, en outre, à des remboursements en capital de manière dynamique (+ 13 % en 1997).

Cependant, les soldes d'épargne régressent sensiblement : - 4,9 % pour l'épargne de gestion ; - 4,7 % pour l'épargne brute ; - 2,9 % pour l'épargne disponible en 1996.

Les dépenses d'investissement des régions qui ont stagné en 1996 (- 0,7 %) augmenteraient de nouveau en 1997 (+ 3,8 % hors réaménagement de la dette et transport ferroviaire).