B. L'EFFORT DE RÉHABILITATION DU PARC LOCATIF SOCIAL EST ENCOURAGÉ
1. La réhabilitation du parc locatif social
La réhabilitation du parc locatif social repose, dans le budget pour 1998, principalement sur deux mesures : la poursuite du programme PALULOS et l'abaissement à 5,5 % du taux de la TVA applicable aux travaux réalisés dans les logements sociaux.
a) La poursuite du programme de réhabilitation du parc social
La convention signée le 17 janvier 1995 entre le
Gouvernement et l'Union nationale des fédérations d'organismes
d'HLM (UNFOHLM) a retenu un programme de réhabilitation du parc locatif
social de 600.000 logements en cinq ans. Ce programme prévoit de
financer en priorité les opérations inscrites dans le cadre du
traitement des quartiers les plus prioritaires de la politique de la ville
inclus dans les contrats de plan.
En 1995, 1996 et 1997, ont été programmées les trois
premières tranches annuelles de ce programme avec le financement de la
réhabilitation de 120.000 logements chaque année.
En réalité, déduction faite des petits travaux, le rythme
de réalisation constaté sur 1995 et 1996 a été
sensiblement inférieur à l'objectif fixé en raison de
l'insuffisance des dotations budgétaires allouées à cette
action.
Cette différence entre les objectifs poursuivis et les résultats
obtenus s'explique assez largement par le poids des contraintes
budgétaires dans un contexte marqué après 1992 par un
environnement récessif. La conjoncture s'étant nettement
améliorée au second semestre 1997, la loi de finances pour 1998
devrait permettre une meilleure réalisation des objectifs.
Prenant acte de ce changement des données économiques, le
décret d'avance du 9 juillet 1997 devait par ailleurs permettre,
dès 1997, d'atteindre le rythme de 120.000 logements. Pour 1998, le
projet de loi de finances prévoit le financement de 120.000 PALULOS.
L'effet des PALULOS sur l'effort de réhabilitation sera relayé
par la seconde mesure décidée par le Gouvernement (
voir
ci-dessous
) qui prévoit qu'à compter du 14 janvier 1998,
le taux réduit de TVA (5,5 %) qui est applicable depuis 1997 aux
opérations de construction des logements locatifs sociaux, sera
étendu aux travaux de réhabilitation, de transformation et de
rénovation des logements locatifs sociaux.
Pour les opérations dont le prix de revient n'excède pas le
plafond actuel subventionné de 85.000 F, la baisse du taux de TVA
couplée avec le maintien d'une subvention de 10 % diminue d'environ
1 % du prix de revient le coût d'investissement pour le maître
d'ouvrage par rapport au dispositif jusque-là en vigueur.
Le tableau, ci-après, donne le montant des subventions PALULOS
attribuées de 1993 à 1997 (31 août) et le nombre de
logements concernés.
|
Consommation locale des crédits en millions de francs |
Nombre de logements concernés |
|||
|
Ensemble |
dont petits travaux (1) |
Ensemble |
dont petits travaux (1) |
|
|
1993 |
2.704,8 |
59,8 |
213.223 |
45.832 |
|
1994 |
2.069,2 |
78,3 |
172.696 |
36.282 |
|
1995 |
1.423,3 |
55,6 |
123.686 |
29.600 |
|
1996 |
1.493,5 |
40,2 |
136.161 |
27.888 |
|
1997
|
|
|
|
|
(1) Montants de travaux inférieurs à
15.000 F par logement
(2) Estimation en équivalent logements
b) La baisse du taux de TVA pour les travaux effectués dans les logements sociaux
Par ailleurs, le Gouvernement a étendu l'application du
taux réduit de TVA décidée en 1997 pour la construction de
logements locatifs sociaux aux travaux d'amélioration et de
réhabilitation des logements sociaux. Le coût de cette mesure est
estimé à 2,2 milliards de francs en 1998 et à
2,7 milliards de francs en année pleine. Sont concernés par
cette mesure les travaux jusque-là bénéficiaires de
subventions PALULOS, les opérations de production de logements locatifs
sociaux dans l'ancien et les travaux de rénovation financés sur
fonds propres par les organismes HLM.
L'application au logement social du taux réduit de TVA de 5,5 % au
lieu du taux normal à 20,6 % est rendue possible par les directives
européennes relatives à la TVA qui considèrent le logement
social comme un bien de " première nécessité ".
Cette extension du taux réduit de TVA devrait équivaloir à
une baisse d'environ 12 % du montant des travaux.
Il est regrettable toutefois que le dispositif ne s'applique pas à
certains immeubles privés occupés par des personnes modestes qui
auraient également besoin d'un soutien à la
réhabilitation. Ceci met en évidence une différence de
traitement grandissante entre le logement social et le logement
intermédiaire qui devient problématique.
En outre, il y a un certain paradoxe à mettre en oeuvre une subvention
fiscale dans un contexte marqué par la reprise de l'activité. Il
est à craindre en effet que cette disposition se traduise autant par un
effet volume -l'augmentation du nombre de réhabilitations- que par un
effet prix -les prestataires profitant de la baisse du coût relatif des
travaux pour augmenter leurs marges-. En fait, cette disposition apparaît
comme décalée par rapport au cycle conjoncturel, elle aurait du
être mise en oeuvre dans une période de récession pour
satisfaire pleinement l'intérêt général.
2. L'effort pour la réhabilitation du parc privé est maintenu
La réhabilitation du parc privé ancien est assurée par deux dispositifs : la prime à l'amélioration de l'habitat (PAH) et les subventions de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH). Par ailleurs, des incitations fiscales sont prévues sans condition de ressources.
a) La prime à l'amélioration de l'habitat
La prime à l'amélioration de l'habitat est une
subvention réservée aux propriétaires occupants dont les
ressources ne dépassent pas 70 % des plafonds de ressources des
anciens prêts aidés à l'accession à la
propriété (PAP). Le taux de base de la subvention est de
20 % (25 % dans les opérations programmées
d'amélioration de l'habitat). Le taux est majoré à
35 % lorsque les ressources sont inférieures à 50 % des
plafonds PAP, le tout dans la limite d'une dépense subventionnable de
70.000 francs par logement (arrêté du 20 novembre 1979
modifié). Lorsque les travaux ont pour objet l'adaptation des logements
aux handicapés physiques, la subvention peut atteindre 50 % du
coût des travaux dans la limite d'une dépense subventionnable de
40.000 francs.
Le comité interministériel pour la ville (CIV) du 9 juillet 1993
a décidé de porter le montant des travaux subventionnables
à 85.000 francs par logement dans les OPAH visant à la
requalification des copropriétés dégradées qui
connaissent de graves difficultés. Dans ce cas, le taux de subvention
est égal à 25 % du coût des travaux pour les personnes
dont les ressources sont au plus égales à 100 % du plafond
des PAP, et à 35 % du coût des travaux pour les personnes
dont les ressources sont au plus égales à 60 % de ce
même plafond.
Le comité interministériel pour l'aménagement du
territoire (CIAT) du 12 juillet 1993 a décidé de porter le
montant des travaux éligibles à 85.000 francs par logement
dans les zones rurales d'intervention prioritaire.
Enfin, le pacte de relance pour la ville de janvier 1996 comprend une mesure
qui porte majoration du taux de la PAH dans le cadre de la
réhabilitation prioritaire des copropriétés
dégradées de 5 % (arrêté du 20 janvier
1997).
Les travaux susceptibles d'être financés à l'aide d'une
PAH, qui sont définis par l'arrêté du 16 février
1990, sont les suivants :
- les travaux destinés à l'amélioration de la
sécurité, de la salubrité et de l'équipement du
logement ;
- les travaux destinés à économiser l'énergie
dans les logements ;
- les travaux d'accessibilité des logements aux handicapés
physiques et les travaux d'adaptation des logements aux besoins des
travailleurs de nuit.
En 1996, les subventions engagées au titre de la PAH ont
été de 764,3 millions de francs permettant
l'amélioration de 72.756 logements.
La PAH bénéficie essentiellement à des personnes
âgées dont les ressources sont inférieures à
50 % du plafond de ressources réglementaire et qui engagent des
travaux de première nécessité exécutés par
des artisans locaux (réfection des toitures, installation du chauffage
et installation d'une salle de bain), notamment en milieu rural.
La dotation budgétaire initiale de la PAH pour 1997 est de
600 millions de francs.
Les priorités nationales suivantes ont été
confirmées : la résorption de l'insalubrité, la lutte
contre la vacance, le soutien aux zones de revitalisation rurale, la
requalification des copropriétés en difficulté.
Le Gouvernement a décidé de mettre en place au deuxième
semestre 1997, des crédits pour réhabiliter 100.000 logements
supplémentaires.
Une partie de cet effort budgétaire sera consacrée aux primes
à l'amélioration de l'habitat pour une enveloppe de 250 millions
de francs, ce qui portera à 850 millions de francs les crédits
1997 réservés à la PAH. Prise en totalité, cette
dotation permettra d'engager l'amélioration de plus de 80.000 logements
pour près de 1,5 milliard de francs de travaux.
La dotation correspondante pour 1998 s'élève à
800 millions de francs, soit une baisse de 50 millions de francs par
rapport à la dotation revalorisée pour 1997.
b) L'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat
L'ANAH a pour objet d'aider à l'amélioration des
logements locatifs appartenant à des propriétaires privés.
A cet effet, l'ANAH reçoit une dotation du budget de l'Etat et attribue
des subventions aux propriétaires privés qui réalisent des
travaux d'amélioration dans les logements locatifs de plus de quinze ans
et qui s'engagent à les louer pendant dix ans à titre de
résidence principale.
Après travaux, les logements doivent être loués à
titre de résidence principale pendant dix ans et être assujettis
au versement de la taxe additionnelle au droit de bail ou
exonérés de celle-ci en raison du faible montant des loyers.
Les travaux doivent permettre :
- d'améliorer l'habitat en matière de
sécurité, de salubrité, d'équipement,
d'accessibilité et d'adaptation aux personnes handicapées
physiques ;
- d'économiser l'énergie et d'améliorer l'isolation
acoustique.
Ces travaux peuvent être réalisés dans les parties
privatives ou communes des immeubles.
En 1996, la subvention d'investissement de l'ANAH prévue à
hauteur de 2.210 millions de francs par la loi de finances pour 1996, a
été ramenée à 2.110 millions de francs par
suite d'une annulation de 100 millions de francs.
Les subventions engagées en 1996 se sont montées à 2.595
millions de francs grâce à la dotation de 2.110 millions de francs
et à la mobilisation complémentaire de 485 millions de francs au
titre de la réutilisation des subventions attribuées les
années précédentes et auxquelles leurs
bénéficiaires ont renoncé. Le montant des subventions est
en baisse de 5 % par rapport à celui de 1995, année
exceptionnelle du fait des mesures indiquées précédemment.
Les engagements ont généré un montant de travaux de
9.062 millions de francs et ont permis de subventionner 111.800 logements.
En 1997, la subvention d'investissement de l'ANAH inscrite dans la loi de
finances initiale pour 1997 était de 2.015,05 millions de francs en AP.
Dans le cadre du programme supplémentaire de réhabilitation de
100.000 logements annoncé par le Premier ministre dans son discours de
politique générale devant le Parlement, 200 millions de
francs supplémentaires ont été attribués à
l'ANAH (décret d'avance du 9 juillet 1997).
La consommation des crédits à fin juillet 1997
s'élève à 1.137 millions de francs soit 54 % du
budget d'intervention pour 1997.
En 1998, les crédits de l'ANAH seront préservés puisque la
dotation se montera à 2.200 millions de francs, soit un niveau
équivalant au total des crédits pour 1997.
c) Les incitations fiscales à la rénovation des logements privés
Le dispositif de réduction d'impôt sur le revenu
tel qu'il a été institué par l'article 85 de la loi de
finances pour 1997 est maintenu. On rappellera que cette réduction
d'impôt égale à 20 % du montant des dépenses
concerne les contribuables qui font réaliser de gros travaux dans
l'habitation principale dont ils sont propriétaires (dépenses de
grosses réparations, d'amélioration et de ravalement).
Pour compléter ce dispositif et compenser la non-application du taux
réduit de TVA au secteur libre, l'article 49 du projet de loi de
finances pour 1998 crée un crédit d'impôt ouvert aux
contribuables propriétaires ou locataires pour les travaux d'entretien
et de revêtements de surface réalisés dans leur
résidence principale. Ce crédit d'impôt est toutefois
limité à 4.000 francs pour une personne seule (8.000 francs
pour un couple). Le crédit d'impôt correspond à 15 %
du montant des dépenses, soit 600 francs pour une personne seule
(1.200 francs pour un couple). Il est accordé sur
présentation des factures des entreprises ayant réalisé
les travaux et mentionnant l'adresse de réalisations des travaux, leur
nature et leur montant.
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