INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Le budget du logement pour 1997, dans un contexte économique
sensiblement moins favorable que celui qui préside aujourd'hui,
était marqué par une volonté d'équilibre. Il
comprenait notamment une action renouvelée en faveur du logement des
plus démunis, une augmentation de 8 % des crédits de l'Etat
affectés aux aides personnelles au logement pour solvabiliser les
Français à faibles revenus, une réforme des aides à
la construction de logements sociaux locatifs par application du taux
réduit de TVA à 5,5 % et la poursuite du prêt à
taux zéro pour permettre aux Français de condition modeste
d'accéder à la propriété.
L'objectif était clair : assurer la meilleure fluidité possible
de la "
chaîne du logement
" dans une perspective de
promotion sociale, compte tenu d'un contexte budgétaire très
tendu. Tous les maillons de cette chaîne étaient pris en compte :
l'hébergement d'urgence, les logements d'insertion, les logements
sociaux, l'accession sociale à la propriété et
l'investissement locatif. La sortie du logement social collectif vers le
logement individuel était encouragée à un double titre :
elle répond au souhait des Français de condition modeste et
permet de réattribuer des logements sociaux qui conservent toute leur
utilité dans le cadre d'un politique globale du logement.
Le projet de budget pour 1998 s'inscrit dans un autre contexte. Le total des
dépenses ordinaires et des crédits de paiement demandés
pour 1998 est en baisse de 1,3 % par rapport à la loi de finances
initiale pour 1997. Toutefois, lorsque l'on additionne le total inscrit dans le
fascicule logement (39,833 milliards de francs) aux comptes
spéciaux du Trésor, c'est-à-dire 7,4 milliards de
francs pour le Fonds pour le financement de l'accession à la
propriété et 510 millions d'autorisations de programme que
le fonds d'aménagement de la région Ile-de-France devrait
accorder pour la construction sociale, les crédits pour 1998 atteignent
47,7 milliards de francs, en progression de 6,4 % .
Par rapport à l'année dernière, l'examen des
priorités qui ont été retenues illustre un moindre
attachement à l'accession sociale à la propriété,
une préférence marquée pour le logement collectif social
et une volonté de favoriser une hausse des revenus de transfert.
Le Gouvernement a ainsi défini quatre priorités en matière
de logement pour 1998 :
- les travaux de réhabilitation, de rénovation et de
transformation réalisés par les bailleurs sociaux seront soumis
au taux réduit de TVA de 5,5 % ;
- l'effort de construction de logements sociaux sera poursuivi avec des
moyens financiers supplémentaires ;
- un effort de réhabilitation des logements sociaux et des
logements privés sera entrepris ;
- l'augmentation des revenus de transfert à travers l'actualisation
et la revalorisation des aides personnelles au logement décidée
en juillet 1997 devrait être confirmée en juillet 1998.
La viabilité de cette politique du logement révisée repose
sur deux hypothèses : les objectifs ambitieux en matière de
construction doivent pouvoir être tenus et répondre à une
véritable demande et les crédits ne doivent pas être
victimes de la régulation budgétaire en cours d'exécution
au motif qu'ils seraient devenus sans objet. La commission des Affaires
sociales souhaite que les hypothèses retenues par le Gouvernement se
confirment, ce budget aura alors permis un effort sensible en faveur du
logement social. Elle regrette par contre qu'il s'accompagne de mesures
défavorables aux Français de condition modeste, notamment
à travers la reconfiguration du prêt à taux zéro.
Elle considère que ce déséquilibre ne peut perdurer qu'au
détriment d'une vision globale de la politique du logement.
La commission des Affaires sociales souhaite que soient
préservées et développées les mesures en faveur du
logement intermédiaire, de l'accession à la
propriété et du logement des personnes en difficulté qui
constituent en réalité les points faibles du projet de budget.
Elle constate toutefois que le ministre a annoncé pour l'avenir
plusieurs textes dont un sur un statut du bailleur privé et un portant
sur la lutte contre l'exclusion.
*
* *
Dans ces conditions et après avoir fait observer que ce projet de budget comprenait un certain nombre de dispositions dignes d'intérêt, la commission des Affaires sociales a souhaité s'en remettre à la sagesse du Sénat pour l'adoption des crédits du logement social dans le projet de budget pour 1998 .
Budget du logement
|
En M.F. |
|
|
Evolution en % |
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|
AP |
DO ou CP |
AP |
DO ou CP |
DO ou CP |
|
|
AIDES À LA PERSONNE |
|||||
|
Aides personnelles au logement |
29.730 |
33.155 |
+ 11,5 |
||
|
Accompagnement social (FSL, ALT, FAAD) |
450 |
457 (1) |
+ 1,5 |
||
|
TOTAL AIDES À LA PERSONNE |
30.180 |
33.612 |
+ 11,4 |
||
|
AIDES À LA PIERRE |
|||||
|
Ligne fongible |
2.695 |
3.575 |
2.928 |
3.197 (2) |
- 10,5 |
|
ANAH |
2015 |
1.893 |
2.200 |
2.105 |
+ 11,2 |
|
PAH |
600 |
710 |
800 |
690 |
- 2,8 |
|
Sous total interventions dans l'ancien |
2.615 |
2.603 |
3.000 |
2.795 |
+ 7,4 |
|
Prêt à taux zéro |
7.000 |
7.000 |
6.260 |
6.640 |
- 5,1 |
|
FGAS |
400 |
400 |
260 |
260 |
n.s. (3) |
|
Sous total accession à la propriété |
7.400 |
7.400 |
6.520 |
6.900 |
- 6,7 |
|
Opérations les plus sociales |
348 |
179 |
350 |
349 |
+ 95 |
|
Divers |
168 |
100 |
64 |
124 |
+ 24 |
|
TOTAL AIDES À LA PIERRE |
13.226 |
13.857 |
12.862 |
13.365 |
- 3,5 |
|
Autres (études, information, associations) |
35 |
94 |
29 |
98 |
+ 4 |
|
TOTAL DÉPENSES BUDGÉTAIRES |
13.261 |
44.131 |
12.891 |
47.075 |
+ 6,7 |
|
MESURES FISCALES |
|||||
|
TVA à 5,5 % pour les PLA neufs |
1.300 |
2.020 |
|||
|
TVA à 5,5 % pour les travaux HLM sur le parc existant |
- |
2.200 |
|||
(1) En 1998, les crédits consacrés aux FSL et
à l'ALT ne sont plus financés par un compte d'affectation
spéciale, alimenté par la taxe sur les surloyers, mais
rebudgétisés. La recette 1997 de la taxe sur les surloyers sera
nettement inférieure aux 440 millions de francs inscrits en LFI 1997.
(2) La suppression des subventions PLA, consécutive au PLA fiscal
d'octobre 1996, produit des effets sur plusieurs années compte tenu de
la durée d'une opération PLA. En revanche, la dépense
fiscale (voir " mesures fiscales " au bas du tableau)
progresse. Le
total des aides budgétaires et fiscales au logement locatif social passe
de 4.875 millions de francs à 7.417 millions de francs, soit
+ 52 %.
(3) Reports de crédits fin 1997 attendus.
I. LE DÉVELOPPEMENT DU LOGEMENT COLLECTIF À CARACTÈRE SOCIAL EST PRIVILÉGIÉ
Les aides à la pierre dans le budget du logement
Les programmes physiques
|
1996 (réalisé) |
1997 LFI |
1998 PLF |
|
|
PLA |
48.000 |
50.000 |
50.000 |
|
dont ancien |
5.000 |
5.000 |
|
|
PLA-TS |
11.000 |
30.000 |
30.000 (2) |
|
dont ancien |
20.000 |
20.000 |
|
|
Total PLA |
59.000 |
80.000 |
80.000 |
|
PALULOS |
99.000 |
100.000 (1) |
120.000 |
|
Prêt à 0 % |
144.000 |
120.000 |
110.000 |
|
PAH |
72.000 |
60.000 (1) |
80.000 |
|
ANAH |
110.000 |
90.000 (1) |
105.000 |
(1) 50.000 PALULOS, 30.000 PAH et 20.000 ANAH
supplémentaires ont été financés par le
décret d'avance du 9 juillet 1997.
(2) dont 10.000 bénéficiant d'une subvention
majorée
A. L'EFFORT DE CONSTRUCTION DE LOGEMENTS LOCATIFS SOCIAUX EST CONFIRMÉ
1. La réforme du financement de la construction de logements locatifs sociaux est maintenue
Le précédent ministre du logement, M.
Pierre-André Périssol avait engagé en 1996 la
réforme du financement des logements locatifs sociaux.
Pour ce qui est des opérations d'acquisition-amélioration pour
lesquelles la subvention de l'Etat est maintenue, le calcul de l'assiette est
réalisé maintenant en fonction de la surface utile de
l'opération et non plus par plafonnement à 90 % du prix de
référence de l'opération.
Pour ce qui est des opérations de construction, la subvention de l'Etat
a été remplacée, à compter du 1er octobre 1996, par
l'application d'un taux de TVA à 5,5 % au prix de revient des
opérations. On peut noter qu'une subvention s'ajoute au
bénéfice de l'application du taux réduit de TVA pour le
financement de la construction de logements très sociaux. Le taux de la
subvention est au plus égale à 8 % pour les
opérations d'habitat adapté aux populations rencontrant des
difficultés particulières ; à titre exceptionnel, le
préfet peut, par dérogation, porter ce taux à 13 %.
2. L'offre des PLA-TS est diversifiée pour s'adapter à l'ensemble des publics
Les objectifs de logements financés pour 1998 sont
identiques à ceux de 1997 avec un total de 80.000 qui comprend 45.000
PLA
1(
*
)
normaux,
30.000 PLA-TS et 5.000 PLA-CFF. Il convient de noter que pour aider les
personnes en difficulté d'insertion, un programme spécifique de
10.000 PLA-TS parmi les 30.000 programmés pourra
bénéficier d'une subvention majorée dont le taux sera
porté à 20 %.
Pour résoudre les problèmes des quartiers très
dégradés dans lesquels des réhabilitations sont
très difficiles, le Gouvernement a souhaité réserver 5.000
PLA à des opérations de
" démolition-reconstruction " qui pourraient faire l'objet
de
formules de cofinancements avec les collectivités locales. Ces PLA
bénéficieraient du taux de TVA réduit à 5,5 % et
d'une subvention de 5.000 francs. Ces aides auraient pour objectif de limiter
les loyers de sortie de ces programmes aux loyers des logements détruits.
L'effort fourni en matière de financement de ce programme est important
puisque la dotation des PLA-TS est quasiment doublée, elle passe de 855
millions à 1.600 millions de francs, certains observateurs s'interrogent
même sur son surdimensionnement.
Cependant, comme l'ont déjà fait remarquer certains intervenants
à l'Assemblée nationale, le bon équilibre financier de ces
opérations pourrait être menacé par une diminution des
capacités d'intervention du 1 %. Dans cet esprit, il serait
souhaitable que ce dispositif ne soit pas mis à contribution du budget
de l'Etat pour financer les aides à la personne comme c'est le cas cette
année pour 500 millions, ceci de plus sans que la concertation
habituelle n'ait pris place.
Crédits disponibles (cumulant LFI, LFR et reports), consommation en montant de subvention et en nombre de logements financés
|
PLA I |
PLA-TS |
||||||
|
Années |
1990 |
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
|
Crédits disponibles |
300 |
457,8 |
516,5 |
631,9 |
912,1 |
1.297,63 |
844,1 |
|
Objectif annoncé (en nombre de logements) |
|
|
|
|
|
|
|
|
Montants de subvention consommés (MF) |
|
|
|
|
|
|
|
|
Taux de consommation |
76,6 % |
78,2 |
79,0 % |
67,4 % |
85,7 % |
89,4 % |
87,2 % |
|
Nombre de logements PLAI ou PLATS financés |
|
|
|
|
|
|
|
|
Montant moyen de subvention (F) |
|
|
|
|
|
|
non significatif |
Le tableau ci-dessus illustre le fait que les résultats
obtenus en matière de construction de logements sociaux ont souvent
été en deçà des objectifs annoncés depuis
1990.
En 1995, dans le cadre du plan gouvernemental d'urgence, une dotation
supplémentaire de 465 millions de francs réservée aux
PLA-TS a été ouverte en loi de finances rectificative pour 1995.