Projet de loi de finances pour 1998 : Relations culturelles extérieures et francophonie

AVIS n° 88 - Tome II - PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 1998 - Affaires étrangères - Relations culturelles extérieures

M. Guy PENNE, Sénateur

Commission des Affaires étrangères de la défense et des forces armées - Avis n° 88 - 1997/1998

Table des matières

N° 88

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès-verbal de la séance du 20 novembre 1997.

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi de finances pour 1998 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME II

AFFAIRES ÉTRANGÈRES

RELATIONS CULTURELLES EXTÉRIEURES

Par M. Guy PENNE,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Xavier de Villepin, président ; Yvon Bourges, Guy Penne, Jean Clouet, François Abadie, Mme Danielle Bidard-Reydet, MM. Jacques Genton, vice-présidents ; Michel Alloncle, Jean-Luc Mélenchon, Serge Vinçon, Bertrand Delanoë, secrétaires ; Nicolas About, Jean Arthuis, Jean-Michel Baylet, Jean-Luc Bécart,  Daniel Bernardet, Pierre Biarnès, Didier Borotra, André Boyer, Mme Paulette Brisepierre, MM. Michel Caldaguès, Robert Calmejane, Mme Monique Cerisier-ben Guiga,
MM. Charles-Henri de Cossé-Brissac, Pierre Croze, Marcel Debarge, Jean-Pierre Demerliat, Xavier Dugoin, André Dulait, Hubert Durand-Chastel, Claude Estier, Hubert Falco, Jean Faure, Philippe de Gaulle, Daniel Goulet , Jacques Habert, Marcel Henry, Roger Husson, Christian de La Malène, Edouard Le Jeune, Maurice Lombard, Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Paul d'Ornano, Charles Pasqua, Alain Peyrefitte, Bernard Plasait, Régis Ploton, André Rouvière, André Vallet.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 230 , 305 à 310 et T.A. 24 .

Sénat : 84 et 85 (annexe n° 1 ) (1997-1998).

Lois de finances.

Mesdames, Messieurs,

Avec une ressource représentant 35 % des crédits alloués à un ministère dont la dotation est elle-même inférieure à 1 % du budget de l'Etat, l'action culturelle extérieure n'en continue pas moins, et c'est heureux, d'être une priorité de notre diplomatie.

Est-il toutefois possible de concilier une telle ambition avec une contrainte budgétaire toujours plus forte ? Votre rapporteur considère que la volonté politique en la matière ne peut s'accommoder d'une rigueur budgétaire toujours plus stricte que s'il lui est possible de s'appuyer sur des structures administratives adaptées au nouveau contexte.

C'est la raison pour laquelle votre rapporteur est particulièrement attentif aux chantiers actuellement ouverts concernant, directement ou non, notre action culturelle extérieure : la réforme des structures de notre outil audiovisuel extérieur, celle de la Direction générale elle-même, dans le cadre, plus vaste, d'un aménagement de notre dispositif de coopération.

Par delà la contrainte financière, qui ne s'allégera guère à l'avenir, ce sont bien de ces réformes là que dépendra en partie la crédibilité de notre diplomatie culturelle.

I. LA LÉGÈRE HAUSSE DES CRÉDITS DE LA DGRCST EN FRANCS COURANTS TRADUIT CEPENDANT UNE RÉDUCTION DES MOYENS RÉELS DE L'ACTION CULTURELLE EXTÉRIEURE

La Direction générale des relations culturelles, scientifiques et techniques recevra en 1998 5 125 millions de francs contre 5 100 millions de francs en loi de finances initiale pour 1997, soit une augmentation en francs courants de 0,49 % par rapport à 1997. Cette quasi-reconduction en francs courants de la dotation de la Direction générale porte à 35,6 % la part de celle-ci au sein du budget du ministère des affaires étrangères. Cela étant, la prise en compte de l'effet " change-prix " aboutit à évaluer, en francs constants à 1,9 % la diminution des moyens accordés à la DGRCST par rapport à la loi de finances initale 1997.

Cela étant, l'analyse des dotations relevant respectivement du titre III et du titre IV démontre que celui-ci continue globalement sur une pente descendante, alors même que les crédits d'interventions qu'il rassemble constituent le coeur de notre action culturelle, scientifique et technique extérieure.

Le tableau ci-après récapitule l'évolution du budget de la Direction générale et de sa part dans le budget global du Ministère des affaires étrangères.

	Budget du Ministère des Affaires étrangères	Budget de la DGRCST	Part du budget de la DGRCST dans le budget du MAE (en %)
1984	9119	3321	36,42
1985	9296	3231	34,76
1986	9794	3305	33,75
1987	10346	3693	35,69
1988	10521	3836	36,46
1989	10828	3901	36,03
1990	11871	4340	36,56
1991	13074	4979	38,08
1992	14094	5284	37,49
1993	14925	5502	36,86
1994	14699	5140	34,97
1995	15167	5357	35,32
1996	15033	5263	35,01
1997	14462	5101	35,27
1998	14387	5122	35,6

A. LA HAUSSE DES CRÉDITS DE FONCTIONNEMENT

Le titre III de la Direction générale doté pour 1998 de 2 012 millions de francs, soit en hausse de 3,4 %, recouvre essentiellement la prise en charge des personnels expatriés du réseau culturel et le coût des établissements de l'AEFE et de l'OUCFA. Dans les deux cas, l'effet change-prix, qui permet d'intégrer dans les comptes du quai d'Orsay l'évolution des monnaies qui a une incidence évidente sur ses dépenses, est très important.

- Pour les personnels et le fonctionnement des établissements culturels , l'effet change-prix s'élève à 20,4 millions de francs. En dépenses supplémentaires, il s'y ajoute l'ajustement des rémunérations lié à l'augmentation du point d'indice (+ 3,5 millions de francs) et un abondement, à hauteur de 700 000 francs, des crédits de changement de résidence et de déplacement, du fait de la hausse du coût des transports. Côté économies, l'application de la dernière tranche du schéma d'adaptation du réseau à l'étranger conduit à supprimer 26 emplois de chargés de mission dans les établissements culturels, ce qui génère une économie de 11,5 millions de francs.

Au total, les crédits de personnel de la DGRCST augmentent en 1998 de 13 millions de francs.

- L'Agence pour l'enseignement français à l'étranger voit sa dotation pour 1998 portée à 1,496 milliard de francs, soit une hausse de 53,6 millions de francs par rapport à la loi de finances initiale 1997.

Là aussi, l'effet change-prix nécessite une dépense supplémentaire substantielle de 46,9 millions de francs. L'ajustement des rémunérations -hausse du point d'indice, revalorisation des carrières- entraîne une dépense nouvelle de 5,8 millions de francs.

Les mesures nouvelles pour l'enseignement français à l'étranger concernent tout d'abord les bourses scolaires aux enfants français : 12 millions de francs et 2,5 millions pour les investissements immobiliers. Ces deux postes de dépenses sont inclus dans la dotation AEFE, ce qui explique qu'ils figurent au titre III du projet de loi de finances pour le Ministère des affaires étrangères.

Le programme de réduction des effectifs est également conduit à l'Agence par la suppression de 40 emplois d'expatriés compensés -c'est une innovation qu'il convient de saluer- par la création de 110 postes de résidents -au lieu de la compensation traditionnelle " nombre pour nombre "- dont 70 à coût nul. Cette mesure crée une économie de 6,9 millions de francs, qui ajoutée à des transformations d'emplois (- 2,1 MF) conduit à une économie globale de 9 millions de francs.

EVOLUTION DES DOTATIONS DU TITRE III

	LFI 1996	LFI 1997	LFI 1998 (projet)	Variations 1998/1997
Indemnités	4 630 277	4 603 277	4 944 813	+ 341 536
Rémunérations	469 920 119	460 487 198	473 269 304	+ 12 782 106
Cotisations sociales	8 862 783	8 014 264	7 246 993	- 767 271
Prestations sociales	100 000	100 000	100 000	-
Déplacements	23 611 777	21 709 777	22 388 777	+ 679 000
AEFE	1 416 917 894	1 442 699 490	1 496 189 968	+ 53 490 478
OUFA	30 221 856	7 721 856	7 721 856	-
TOTAL TITRE III	1 954 264 706	1 945 335 862	2 011 861 711	+ 66 525 849

B. LES CRÉDITS D'INTERVENTION : UNE RÉDUCTION RALENTIE

Dans le projet de loi de finances pour 1998, les crédits d'intervention atteindront 3 040 millions de francs, soit une réduction de 1,36 % par rapport à la loi de finances pour 1997.

Le tableau suivant récapitule l'évolution à la baisse des crédits d'intervention de la Direction générale depuis 4 ans.

	LFI 1995	LFI 1996	LFI 1997	Projet LFI 1998
Francophonie	67	64	63	62
Echanges culturels et artistiques	944	901	896	883
Audiovisuel extérieur	890	875	942	949
Documentation et association	23	23	23	17
Coopération scientifique, tech-nique et éducative	1 404	1 298	1 158	1 129
Total Titre IV	3 328	3 161	3 082	3 040

Même si l'ampleur de la réduction est opportunément atténuée dans le projet de loi de finances pour 1998 -elle était de 2,53 % en projet de loi de finances 1997 par rapport à 1996, elle est néanmoins significative et ses conséquences en termes d'action culturelle et de coopération sur le terrain sont particulièrement néfastes.

Les programmes d'échanges culturels et artistiques (- 1,45 %), les actions de coopération scientifique, technique et éducative (- 2,5 %) s'en trouvent désorganisés d'une année sur l'autre, sans parler des régulations - 70 millions de francs pour le titre IV en 1997- qui entraînent de brutales interruptions en cours d'année.

Le projet de loi de finances pour 1998 prévoit par ailleurs de réduire de 27 % les subventions aux associations.

Les mesures nouvelles traduisant les priorités du ministère pour 1998 s'élèvent à 45,3 millions de francs et concernent quatre actions prioritaires :

- la réforme institutionnelle de la francophonie , destinée à assurer le fonctionnement de la structure mise en place au Sommet de Hanoi -secrétariat général et secrétariat (3 millions de francs) ;

- la mise en oeuvre d'engagements politiques (20,2 millions de francs). Ceux-ci concernent la formation à la langue française de cadres de pays d'Europe centrale et orientale dans la perspective de l'élargissement de l'Union européenne (6,7 millions de francs) ; l'action artistique dans le cadre de l'Année de la France au Japon, de l'Année France-Egypte 1998 et de la Saison israélienne en France (6 millions de francs) ;

- l'organisation, à l'occasion de la coupe du monde de football , d'un concours scolaire mondial mis en oeuvre par notre réseau culturel (3 millions de francs);

- enfin la création de l'Université franco-allemande décidée au Sommet franco-allemand de Weimar (4,5 millions de francs) ;

- l' audiovisuel extérieur : la dotation globale progresse, mais comme l'an passé, la programmation financière, 442 millions de francs sur 4 ans, décidée par le CAEF de 1994, n'est pas respectée puisque l'audiovisuel extérieur n'obtient en mesures nouvelles que 15,95 millions de francs, pour une dotation totale de 949 millions de francs.

En réalité, 50 % des crédits supplémentaires ainsi dégagés, soit 7,8 millions de francs, sont destinés à compenser -incomplètement- les effets de la suppression du versement par TF1 de sa contribution à TV5. Il faut savoir que le coût total pour TV5 de cette décision du CSA s'élève à 45 millions de francs sur 5 ans et pèsera sur la capacité de la chaîne à améliorer sa grille de programmes. TV5 bénéficie également de 6,15 millions de francs destinés à assurer son développement aux Etats-Unis. Votre rapporteur ne peut enfin que se féliciter de l'arrangement conclu pour l'élargissement de la diffusion de France 2 en Tunisie.

- les bourses pour les étudiants étrangers en France augmentent de 6 millions de francs. Si ce coup de pouce financier est le bienvenu compte tenu de la diminution régulière des bourses depuis plusieurs années, il n'est pas suffisant. Votre rapporteur se réjouit à cet égard de la volonté affichée désormais d'agir davantage sur l'accueil et le suivi pédagogique des boursiers étrangers, ne serait-ce que pour des bourses de stages de courte durée qui permettent néanmoins un retour avantageux dans le pays d'origine.

C. L'ÉVOLUTION DES CRÉDITS D'INVESTISSEMENT : PRÉSERVER L'ESSENTIEL

Quatre opérations lourdes bénéficieront au titre V de 31 millions de francs en crédits de paiement pour 18 millions de francs en autorisations de programmes : la construction du lycée français de Francfort tout d'abord et l'aménagement des lycées français de Barcelone et de Madrid ; travaux dans des établissements du Maroc.

Par ailleurs, pour la poursuite d'opérations d'aménagement aux instituts et centres culturels d'Istanbul, de Santiago du Chili, de Mexico, d'Innsbruck et de Riga, de même que pour l'acquisition de l'institut français de Valence, le titre V reçoit 27 millions de francs en crédits de paiement -8 MF en autorisations de programmes-.

Au titre VI, le poste " aide à des projets de développements divers " doté de 5 millions de francs, est amputé de 50 % par rapport à 1997. Par ailleurs, 10 millions de francs en autorisation de programmes et 5 millions de francs en crédits de paiement serviront à divers investissements au profit d'Alliances françaises d'Amérique latine et d'Asie.

Dotations 1998 des titres V et VI et évolution (crédits de paiement)

	LFI 1996	LFI 1997	Projet LFI 1998	Variation PLF 98/LFI 97
Etablissements d'enseignement	35	27	31	+ 14,81 %
Instituts et centres culturels	51	26	27	+ 3,85 %
Aide à des projets de déve-loppement divers	42,1	10	5	- 50 %
Alliances françaises	10,5	10,01	10	- 0,12 %
Total titres V et VI	146,6	73,01	73	- 0,02 %

II. LA DGRCST AU COEUR D'UNE NOUVELLE RÉFORME ?

A. LES PRINCIPALES MISSIONS DE LA DGRCST

La répartition, par grandes fonctions, du budget total de la DGRST restera en 1998, dans ses grandes lignes, comparable à celle constatée en 1997, à savoir par poste de dépenses décroissantes ^{1( * )} :

- la coopération culturelle scientifique et technique : 1,74 milliard comprenant la coopération culturelle : 188 MF (fourniture de livres, prêts d'ouvrages, manifestations culturelles), la coopération linguistique et éducative : 457 MF (formation de professeurs) et la coopération scientifique et technique : 1104 MF (projets de coopération, octroi de bourses à des étrangers) ;

- les établissements d'enseignement du réseau de l'AEFE ainsi que l'office universitaire et culturel français en Algérie (1,47 milliard) ;

- l'audiovisuel extérieur , 943 MF représentant essentiellement le financement de nos opérateurs audiovisuels : TV5, CFI, RFI, Somera, Medi 1... ;

- le réseau culturel et linguistique : 844 MF représentant le coût des 138 centres et instituts culturels et centres de coopération culturelle et linguistique (CCCL) ainsi que l'aide accordée aux 251 comités d'alliances (sur 1034), les 25 établissements de recherche et 82 bureaux de coopération linguistique et éducative n'ayant pas l'autonomie financière.

Les contraintes budgétaires se traduisent, depuis de nombreuses années, par une réduction régulière -déjà évoquée- des crédits d'intervention culturelle - qu'il s'agisse des "crédits parisiens" ou des crédits "géographiques" affectés à nos postes de par le monde.

Le tableau ci-joint détaille l'affectation des crédits géographisés par régions.

RÉCAPITULATIF CRÉDITS PAR RÉGIONS (chiffres en milliers de francs)

	Titre III			Titre IV		Total T. III et IV		Titre V	Titre VI	Total crédits géographisés
	Réseau culturel	AEFE et OUFCA	Total	Crédits	%	Crédits	%
Europe occidentale	112 649	383 124	495 773	185 409	10,64	681 182	19,02	64 600		745 782
Europe centrale et orientale	58 425	30 163	88 588	307 812	17,66	396 400	11,07	30 590	1 000	427 990
Proche et Moyen Orient	55 852	96 055	151 907	219 275	12,58	371 182	10,36	22 500		393 682
Afrique du Nord	22 663	320 475	343 138	391 639	22,47	734 777	20,51	10 250	1 000	746 027
Afrique Sub-saharienne	38 281	37 078	75 359	91 390	5,24	166749	4,66	1 000	1 407	169 156
Asie du Sud et du Sud-Est	57 450	58 881	116 331	230 873	13,25	347 204	9,69	7 380	9 050	363 634
Extrême-Orient et Pacifique (1)	43 974	38 439	82 413	123 009	7,06	205 422	5,73	9 000	950	215 372
Amérique du Nord	8 611	119 726	128 337	43 645	2,50	171 982	4,80		2 350	174 332
Amérique latine (1)	99 605	220 455	320 060	149 843	8,60	469 903	13,12	5 450	4 255	479 608
Pays du champ (bourses AEFE)		37 332	37 332			37 332	1,04			37 332
Total crédits ventilés	497 510	1 341 728	1 839 238	1 742 895	100,00	3 582 133	100,00	150 770	20 012	3 752 915
Non ventilable		108 692	108 692			108 692				108 692
Total général	487 510	1 450 420	1 947 930	1 742 895		3 690 825		150 770	20 012	3 861 607

(1) les fonds Caraïbes (7 MF) et Pacifique (10,805 MF) sont intégrés en titre IV.

B. LES NOUVEAUX CONTOURS DU RÉSEAU

La carte des implantations de nos centres et instituts culturels évolue en fonction des besoins et des priorités politiques décidées par le gouvernement. Cette adaptation constante est également -et surtout- liée à la contrainte budgétaire. Celle-ci a entraîné depuis quelques années et nécessitera encore des fermetures ou des transformations de sites que ne compensent pas toujours les ouvertures en d'autres régions. Elle est également à l'origine d'une réforme plus vaste de regroupement ou de fusions de centres avec d'autres entités de coopération comme les bureaux de coopération linguistique et éducative.

- S'agissant des fermetures, un plan triennal de restructuration, approuvé par le Premier Ministre le 23 juillet 1996 a déjà conduit à la fermeture du centre culturel de La Haye, de deux annexes de l'institut français d'Athènes et du centre culturel d'Aden. Pour l'avenir, pourraient être concernés le centre culturel de Salzbourg, deux autres annexes de l'institut français d'Athènes, l'institut français de Saragosse (transformé en annexe de Barcelone), le centre culturel de Stavanger et celui de Koweit (transformations en alliance française). En 1997, la seule ouverture a concerné le centre franco-mongol d'Oulan-Bator. Parallèlement, certaines alliances, en particulier en Amérique latine, perdront -par la suppression du poste de directeur- l'aide que l'Etat leur accordait jusqu'à présent.

- la mise en place de centres culturels et de coopération linguistique résultant de la fusion de centres culturels et de bureaux de coopération linguistique et éducative au sein d'une autonomie budgétaire, engagée depuis trois ans, se poursuivra. Aux 66 CCCL déjà implantés, devraient s'ajouter 14 établissements de ce type à compter du ler janvier prochain ^{2( * )} .

- Enfin 6 centres culturels et de coopération (CCC) ont été créés. Ces établissements regroupent dans un pays l'ensemble des activités de coopération relevant jusqu'alors du service culturel de coopération scientifique, technique, artistique, audiovisuelle, linguistique et éducative. 3 centres ont été créés en 1996 (Le Caire, Beyrouth et Tunis), 3 en 1997 (Vienne, Athènes et Sofia). Trois seront créés en 1998 (Mexico, Hanoi et San José de Costa Rica (à vocation régionale).

Ces restructurations ne généreront toutefois de sensibles économies qu'à moyen terme. En effet, la mise en place d'autonomies budgétaires entraîne, par exemple, une hausse du volet "gestion", et des recrutements correspondants d'agents comptables. Les suppressions de postes n'interviennent par ailleurs qu'à échéance des contrats et les produits des aliénations immobilières, possibles dans certains cas, risquent bien de ne pas bénéficier au Ministère propriétaire.

Cette reconfiguration progressive du réseau culturel est à mettre en parallèle avec la diminution considérable des effectifs de la Direction générale depuis 1994. En trois ans, le réseau a perdu 139 postes. Sur dix ans, les emplois d'expatriés du réseau ont diminué de 40 %.

A cette évolution, difficile, s'ajoute désormais la perspective d'une vaste réforme de notre outil de coopération où la DGRCST serait concernée au premier chef.

C. QUELLE RÉFORME POUR NOTRE DISPOSITIF DE COOPÉRATION ET D'AIDE AU DÉVELOPPEMENT ?

Un chantier nouveau s'annonce pour la Direction générale. Elle serait en effet directement concernée par le projet de réorganisation d'ensemble de nos structures administratives de coopération et d'aide au développement. L'idée de base repose sur l'avantage à retirer d'une meilleure synergie entre des moyens aujourd'hui répartis sous la responsabilité de deux administrations : celle des affaires étrangères et celle du secrétariat d'Etat délégué à la coopération.

Les propositions actuellement en débat et qui feront au début de l'année prochaine l'objet d'un arbitrage gouvernemental sont au nombre de deux. Une première possibilité consisterait à rassembler les moyens actuels (Direction générale, Direction du développement) au sein d'une vaste Agence de développement. Celle-ci serait placée sous le contrôle politique d'un secrétaire d'Etat entouré d'un " état-major " réduit. En aval, elle contracterait, pour la mise en oeuvre des projets, avec les actuels opérateurs que sont par exemple l'AFAA, la CFD ...

Une autre proposition, dont la mise en oeuvre serait sans doute plus simple consisterait à rapprocher -sous des modalités à définir- la Direction générale d'une part et de la Direction du développement d'autre part pour, à partir de ce nouvel ensemble, gérer deux types d'aides :

- une coopération " Nord-Nord " d'intérêt mutuel entre la France et les pays partenaires qui relèverait d'une Direction générale réformée,

- une coopération " Nord-Sud " d'aide au développement confiée à la Direction du développement.

Les enjeux de cette réforme en cours de définition sont importants. Les critères d'appréciation également : pourrons-nous, grâce à ce nouvel outil, conduire, à coût constant voire réduit, une ambition égale à celle que nous tentons aujourd'hui de mettre en oeuvre ? Garderons-nous ou non, dans cet ensemble rénové, une " visibilité " suffisante à l'égard de l'Afrique, où nos interlocuteurs avaient pris l'habitude de s'adresser à un partenaire spécifique, reflet de notre attention particulière à l'égard de ce continent ?

III. LA PRIORITÉ AUDIOVISUELLE EXTÉRIEURE

A. LES AMBITIONS DE L'AUDIOVISUEL EXTÉRIEUR

1. Où en est le plan quinquennal ?

Le Conseil pour l'audiovisuel extérieur de la France avait, en 1994, puis en 1995, consacré le caractère prioritaire de l'audiovisuel extérieur au sein de notre action culturelle internationale. Les objectifs nécessaires avaient été identifiés : régionalisation des programmes, constitution de bouquets grâce aux technologies numériques, amélioration des contenus, montée sur les satellites performants, mondialisation de la diffusion, etc... Le financement supplémentaire nécessaire à la mise en oeuvre de ce plan avait été estimé à 442 millions de francs sur 5 ans. Une seule annuité fut conforme à cette programmation financière, celle de 1996 ; depuis le plan a été étalé dans le temps, les dotations réelles étant régulièrement en-deçà des prévisions initiales. En 1997, l'enveloppe prévue de mesures nouvelles, 145 millions, avait été ramenée à 63 millions de francs. Pour 1998, les mesures nouvelles sont fixées à 31,1 millions de francs contre 52 millions de francs prévus par le plan, contraignant les divers opérateurs concernés à tenter d'atteindre leurs objectifs par redéploiement à partir de leurs propres ressources. Si les objectifs sont maintenus, les moyens de les atteindre dépendront donc beaucoup des capacités des opérateurs à trouver des financements commerciaux complémentaires.

2. Les difficultés des opérateurs pour 1998

Les opérateurs principaux de l'audiovisuel extérieur, RFI, TV5 et CFI auront encore à supporter un contexte budgétaire difficile en 1998.

Pour RFI , est prévu un accroissement de 5 millions de francs de sa subvention en provenance du ministère des Affaires étrangères (qui atteint 452 millions de francs). Encore cette somme a-t-elle été obtenue par redéploiement des moyens du département et non comme une mesure nouvelle, refusée par le ministère de l'Economie.

Le niveau de recettes attendues, en 1998, de la redevance (294,6 millions de francs), ajouté à cette subvention risque de ne pas suffire pour couvrir les activités existantes et exclut, a fortiori, toute mesure nouvelle de développement telle que l'implantation de nouveaux relais FM. Par ailleurs, la reprise par RFI de la SOMERA, fort opportune dans son principe, nécessite pour RFI un abondement annuel de 3 millions de francs pour relancer l'activité commerciale de cette société, pénalisée par un important déficit d'exploitation.

Par ailleurs, RFI est confrontée à deux facteurs de rigidité budgétaire :

- le premier concerne les incidences financières du glissement mécanique " vieillesse-technicité " de ses personnels, conjugué aux mesures de transformation de certains CDD en CDI, dont la légitimité n'est au demeurant pas contestable.

- Le second facteur de rigidité concerne les conditions de diffusion ondes courtes par TDF. Globalement, le coût annuel de diffusion ondes courtes s'élève pour RFI à 230 millions de francs. RFI souhaiterait réduire le dispositif de diffusion dans certaines zones, où il est désormais superflu , pour le promouvoir ailleurs et, en tout état de cause, ne conserver l'usage que des seuls équipements récents ALLISS et se défaire des émetteurs anciens, ce qui entraînerait une économie immédiate de 105 millions de francs. Pour l'heure, TDF reste très ferme sur ses conditions de facturation, alors qu'un accord de principe sur une réduction de 20 millions de francs avait été conclu dans le cadre du projet de budget pour 1997 : cette réduction n'a pas été finalement imposée à la société de diffusion et un arbitrage est toujours attendu sur ce point.

RECETTES DE RFI

	1995		1996		1997		1998
en miliers de francs	Réalisations		Réalisations		Budget initial		Budget initial
Remboursement d'exonération de redevance	68 064	10 %	106 331	15 %	15 800	2 %	0	0%
Redevance	125 168	19 %	169 329	23 %	267 200	36 %	294 600	39 %
Subvention des ministères des Affaires étrangères et de la Coopération	450 100	69 %	383 900	53 %	447 000	61 %	452 000	60 %
Prélèvement sur fonds de roulement	0	0 %	60 000	8 %	0	0 %	0	0 %
Autres ressources	12 004	2 %	8 966	1 %	7 750	1 %	7 700	1 %
TOTAL RESSOURCES RFI	655 336		728 526		737 750		754 300

Charges de RFI

	1995		1996		1997		1998
	Réalisations		Réalisations		Budget initial		Budget initial
Diffusion	261 925	40 %	283 853	39 %	285 828	39 %	2855 828	38 %
Personnel	255 438	39 %	283 062	39 %	289 707	39 %	298 300	40 %
Autres charges	137 822	21%	160 034	22 %	162 215	22 %	170 272	22 %
TOTAL CHARGES RFI	655 185		726 949		737 750		754 000

- TV5 recevra en mesures nouvelles 13,95 millions de francs. Sur ce total, 7,8 millions sont destinés à compenser les conséquences financières de la décision du CSA de supprimer la contribution de TF1 à la chaîne francophone multilatérale sous forme de fournitures de programmes. La moins-value pour la chaîne entraînée par cette décision s'élève en fait à 9 millions de francs par an, soit 45 millions de francs sur 5 ans. Par ailleurs, TV5 recevra 6,15 millions de francs afin de préparer le lancement, longtemps attendu, de TV5 USA.

Canal France International ne bénéficie pour 1998 d'aucune mesure nouvelle. De ce fait, les développements d'activités prévus dans le cadre du plan quinquennal -qui identifiait en 1998 pour CFI une dotation nouvelle de 21,6 millions de francs-, ne pourra être menée à bien sauf par redéploiements.

B. UN CAPITAL D'EXPÉRIENCE ET DE COMPÉTENCES

1. Le nouveau pôle radiophonique : RFI une transformation réussie

Conformément aux orientations du CAEF 1994 en faveur du renforcement des différents opérateurs radio, RFI a acquis, en 1996, pour un franc symbolique, les participations que détenait la Société Française de Radiodiffusion (SOFIRAD) dans Radio Paris Lisbonne (RPL), d'une part, et dans la SOMERA (Société Méditerranéenne de Radiodiffusion), d'autre part. Cette restructuration a permis d'affecter au nouveau pôle radiophonique ainsi constitué des moyens complémentaires pour son réseau de reprises FM. En Europe d'abord grâce à RPL et ensuite, à travers la SOMERA, grâce à RMC Moyen-Orient et ses moyens de diffusion, dans une zone géographique où RFI était jusque là insuffisamment présente. RMC-Moyen-Orient émet depuis 1970 en ondes moyennes un programmes généraliste en français et en arabe sur le Proche et le Moyen-Orient. Avec 13 millions d'auditeurs par jour, elle occupe le second rang en audience derrière la BBC, au Liban, en Syrie, en Arabie Saoudite et en Jordanie. Avec ce dernier pays, un accord vient par ailleurs d'être signé prévoyant une diffusion 24 h sur 24 en modulation de fréquence. Un accord de même nature est en cours de discussion avec le Qatar.

Toutefois, cette reprise ne va pas sans contreparties. Comme l'a déjà évoqué votre rapporteur, la remise en ordre des comptes et des structures de ces sociétés nécessitera, de la part de RFI, un effort financier durable.

La clarification de la programmation de RFI, opérée depuis deux ans, confirme ses effets positifs. A l'évidence, le renforcement de l'actualité, concrétisé par le format nouveau de RFI 1, chaîne d'actualité 24 h sur 24, et le décrochage spécifique Afrique, répondaient à une attente de l'auditoire. Il en est de même de RFI2, regroupant les programmes en langue étrangère (18 langues étrangères) reformaté sur le format de RFI1. Enfin, avec son volet production internationale (RFI3), RFI propose une offre complémentaire de programmes, au contenu et au format améliorés.

Promotion du volet actualité, régionalisation des programmes pour un meilleur ciblage des publics, amélioration du confort d'écoute en ondes courtes et développement des reprises en FM, ces orientations positives, associées à la création du pôle radiophonique placent RFI en situation de conforter sa place, déjà plus qu'honorable, dans le monde, et d'élargir son audience, même si elle occupe le quatrième rang derrière ses concurrentes américaine, britannique et allemande.

2. Quel pôle télévisuel ?

- Le bel avenir de TV5

Treize ans après sa création, TV5, après des débuts hésitants, a trouvé sa place : une présence universelle, des programmes généralistes améliorés mais encore perfectibles. Enfin la marge d'action de TV5 pour consolider sa position sur les grands marchés demeure importante.

TV5 est présente sur tous les continents 24 h sur 24, distribuée par 4 000 réseaux câblés desservant 50 millions de foyers. Treize millions de paraboles permettent par ailleurs une réception directe.

L'essentiel de l'audience -34 millions de foyers, soit 68 %-, se trouve en Europe et dans le bassin méditerranéen -TV5 y est diffusé par Eutelsat II ou Hot Bird I. Intelsat 707 relaie le signal TV5 Europe vers l'Afrique sub-saharienne , et Panamsat 4 vers l'Afrique du sud , au travers du bouquet numérique africain Multichoice. TV5 Europe est par ailleurs relayée sur l'Asie -avec un succès notoire- et l'Australie via Asiasat 2 (depuis l'été 1996). Le programme TV5 ALC ( Amérique Latine Caraïbes ), est diffusé depuis avril 1996 sur le satellite PAS3F sur le continent sud américain. L'Amérique latine est, après l'Europe centrale et orientale (+ 32 %), et avant l'Asie, la zone où la progression de la réception a été la plus forte (+ 16 %). Enfin pour ce qui est des Etats-Unis , en plus de TV5 Québec Canada diffusé par le satellite Anik E2 sur l'Amérique du Nord où il touche 6 millions de foyers canadiens, le programme hebdomadaire de TV5, French Film Festival, est diffusé aux Etats-Unis sur International Channel (7,2 millions de foyers) et Ciney TV (1,6 millions de foyers à New York).

Les programmes de TV5 ont subi des aménagements positifs en application du CAEF 1995. La régionalisation des programmes est en cours mais reste encore partielle. Ainsi la grille commune de programmes Europe-Afrique-Asie est déclinée en plusieurs modules de 2 heures, dont certains sont rediffusés et peuvent faire l'objet de décrochages locaux en fonction du contenu et des horaires. Cette année, le lancement de TV5 USA , programme commun aux Etats-Unis (en réception directe par satellite), et à l'Amérique latine, sera une nouvelle traduction, ambitieuse, de la régionalisation.

D'une façon générale, la régionalisation permettra d'ajuster le type de programme en fonction des publics visés et de leur situation géographique. Elle permettra d'associer les divertissements aux fictions et aux films. Ce découpage géographique et le ciblage des publics sont également source d'économie pour l'acquisition de droits de diffusion, moins onéreux dès lors que la diffusion n'est plus mondiale mais ciblée sur des publics dont il est désormais possible de mesurer l'audience.

L'enrichissement des programmes était le deuxième défi assigné à TV5. Ainsi, la chaîne a-t-elle déjà commencé à accroître dans sa programmation la part des films et des fictions récents, du sport et des programmes destinés aux jeunes. S'agissant enfin de l'information, TV5 a mis en place depuis 1996 une "veille internationale" avec un journal quotidien, des flash matinaux et des éditions régionales. Elle pourrait prochainement, en collaboration avec France Télévision, lancer un journal télévisé spécifiquement tourné vers l'international.

- CFI : l'ambition recentrée

Créée il y a 8 ans, CFI avait une mission précise : la fourniture de programmes aux télévisions d'Afrique francophone. A partir de cette mission originelle, CFI a élargi son champ d'intervention à 5 régions et à près d'une centaine de pays.

CFI exerce donc aujourd'hui deux métiers , singularité que d'aucuns entendent remettre en question dans la perspective d'une meilleure cohérence de nos opérateurs télévisuels : la banque d'images et la diffusion directe.

En tant que banque d'images , CFI a contracté avec une centaine de télévisions de 82 pays qui intègrent en tout ou partie les programmes qu'elle propose -à partir d'opérateurs et de producteurs français- à leur propre grille. Dans le cadre d'une logique commerciale, cette prestation est peu à peu cryptée afin de réserver certains programmes aux professionnels.

En tant que diffuseur direct , elle est reçue en tant que telle -sous réserve d'équipements de réception satellite- en Afrique, en Asie, au Proche et au Moyen-Orient ^{3( * )} .

CFI couvre les différentes zones à travers six canaux satellitaires : Intelsat 601 pour l'Afrique , Eutelsat Hot Bird pour l'Europe centrale et orientale , Intelsat VI F1 pour l'Amérique latine et enfin Intelsat 704 et Palapa C1 pour l'Asie, l'Australie et la Nouvelle-Zélande.

CFI a procédé à la régionalisation de sa grille pour s'adapter à ses publics et diffuse aujourd'hui un programme par zone : Afrique 24 h sur 24 - avec cryptage pour les professionnels aux heures de faible écoute, et en clair pour les plages de grande écoute ; Asie 24 h sur 24 associant professionnels et grand public et programmation exclusivement professionnelle et cryptée en Europe centrale et orientale.

Une maladresse technique non imputable à CFI a conduit à l'éviction de CFI d'Arabsat. Ceci constitue pour CFI, qui avait investi beaucoup d'énergie en direction du monde arabe, une rude épreuve. Il faut souhaiter que CFI puisse continuer d'être présente dans la région à travers sa mission de banque d'images via le satellite Hot Bird 3.

- Quelle coopération ?

TV5 et CFI, les deux soeurs complémentaires de la télévision francophone, entretiennent depuis quelques années des relations de concurrence, surtout depuis que CFI a développé son activité de chaîne à part entière.

La reconstruction d'une fratrie sereine et constructive est l'une des tâches imparties à M. Patrick Imhaus, chargé par le gouvernement de formuler des observations sur les conclusions du rapport de M. Jean-Paul Cluzel quant à la configuration future de notre télévision extérieure. Il pourrait s'agir de recentrer CFI sur son métier originel de banque d'images -sauf en Afrique où elle continuerait d'exercer ses deux activités.

C. LES GRANDS ENJEUX DE L'AUDIOVISUEL EXTÉRIEUR

Régionalisation, amélioration et enrichissement des programmes, mise en cohérence des activités des uns et des autres, ces orientations s'appuient sur deux impératifs : la participation de nos opérateurs aux bouquets numériques, la mise en place d'un programme d'information française tourné vers l'international. D'autres efforts, peut-être moins visibles, doivent également être encouragés : l'aide à l'exportation de programmes français -TVFI international fait déjà un excellent travail- mais aussi l'aide au sous-titrage ou au doublage. Ce sont là des actions étroitement liées à la promotion audiovisuelle française.

1. L'introuvable chaîne d'actualité vitrine de la France

Le constat est désormais fait par beaucoup, et en tout cas partagé par votre rapporteur, de la nécessité d'un programme d'information télévisée spécifique dans le cadre de notre action télévisuelle extérieure.

L'idée d'une nouvelle "chaîne-vitrine", diffusant informations et magazines, analysée par MM. Michel Meyer et Jean-Paul Cluzel dans leurs travaux respectifs, avait un double objectif :

- " présenter au monde une image de la France dans sa diversité,

- donner le point de vue de la France sur l'actualité internationale (...) " ^{4( * )} .

En effet, face à la concurrence de nos partenaires américains et européens, BBC World, Deutsche Welle TV, RTVE espagnole ou RAI italienne et pour le privé, Sky News, CNN, EBN, CNBC... le dispositif français fondé sur LCI -à dominante hexagonale, ou Euronews- apparaît faible ou inadapté.

Fort de ce constat, M. Jean-Paul Cluzel avait élaboré trois options différenciées par leurs ambitions et évidemment par leur coût respectif :

- un socle de " chaîne vitrine " (coût estimé 50 MF). Il s'agirait d'étoffer l'existant en regroupant les moyens disponibles -actualités de TV5 et CFI, en ne recrutant qu'un nombre limité de personnels supplémentaires, et recourant aux sources d'images disponibles : France Télévision, partenaires de TV5, Euronews, AITV, magazines de CFI... La chaîne n'aurait donc certes pas de canal de diffusion propre mais instillerait plus d'informations (deux heures trente par jour) au profit des programmes des opérateurs existants, en particulier TV5.

- Une chaîne vitrine (coût estimé 220 MF). Son format serait fondé sur un cycle horaire, diffusant 24 h/24 et présentant une édition, des dossiers et des magazines. Des déclinaisons régionales et des versions linguistiques différentes seraient prévues -anglais, arabe, espagnol, portugais, chinois voire hindou, selon les régions visées. Pour la diffusion, le recours à l'existant TV5 serait complété par une substitution dans bien des cas de la " chaîne vitrine " à CFI sur ses canaux de diffusion directe.

- Une option intermédiaire entre le "socle" et la "chaîne vitrine" (coût estimé 171 MF) reprendrait, en réduisant sa durée et en français uniquement, les principes de base de la chaîne vitrine et prévoyant des rediffusions plus fréquentes.

Ces trois propositions dont deux se heurteraient vraisemblablement à l'obstacle financier, ont eu le mérite de clarifier un débat récurrent, sur l'opportunité d'une chaîne francophone spécialisée dans l'information internationale vue de France.

Pour votre rapporteur, ce type de programme doit en tout état de cause trouver sa place au sein de l'offre française.

2. La nécessaire présence française sur les bouquets numériques

Le renforcement de l'offre de programmes par la constitution de bouquets de programmes de radio et de télévision francophones dans toutes les zones était une des trois priorités énoncées par le CAEF du 23 novembre 1995. L'objectif identifié dans le rapport précité, était de regrouper, aux côtés d'une chaîne généraliste, des chaînes thématiques, publiques et privées. Dans un premier temps, l'Etat prendrait en charge les coûts de diffusion, les droits de diffusion étant assumés par les opérateurs. La prise en charge par l'Etat serait dégressive, au fur et à mesure des rentrées de recettes commerciales dégagées par les opérateurs. Cette stratégie requiert la mise en place de ressources financières adaptées, qui font encore largement défaut.

Pour les systèmes de satellites de réception directe, où les capacités de diffusion sont beaucoup plus larges que sur le câble, l'offre française type pourrait être la suivante, telle qu'analysée dans le rapport :

- une chaîne généraliste TV5,

- (une chaîne d'information),

- une chaîne musicale (MCM International),

- une ou deux chaînes culturelles ou éducatives : Arte et la Cinquième,

- selon les zones, des chaînes thématiques à destination des adolescents (Teletoon de TPS, AB Cartoon d'AB Sat), ou proposant des documentaires (Planète, Odyssée, voire Paris Première).

En Afrique a été mis en route, en 1997, un bouquet francophone porté par Portinvest -filiale de la Sofirad, sur financement conjoint du ministère des affaires étrangères et du secrétariat d'Etat à la coopération. Ce bouquet en voie de finalisation rassemblerait beaucoup d'intervenants Euronews, AB Jeunesse, MCM Afrique, la Cinquième, Arte, Planète ainsi que CFI, TV5 et Canal Horizon. La radio serait présente avec RFI et Radio Nova.

En Europe , les chaînes françaises présentes depuis 1995 sont en position favorable dans le bouquet regroupant TV5, MCMI, Canal Horizon, Euronews et la Cinquième, Arte, ainsi que France-Inter, France Info et France Culture Europe.

Aux Etats-Unis se dessine enfin la réalisation du projet TV5 USA qui, sous réserve d'un financement adapté, pourrait réunir, à terme, autour de TV5, la Cinquième, Arte, Paris Première en version internationale et MCMI.

L'Amérique latine peut être un tremplin pour notre développement audiovisuel dans un continent où la demande est forte et diversifiée. Les quelque quarante opérateurs latino américains ont témoigné de leur intérêt pour des programmes français sous quelques conditions : qualité, doublage ou sous-titrage en espagnol, tarifs concurrentiels. Deux opérateurs en satellite de réception directe, Direct TV et Sky Latin America pourraient se voir proposer des offres françaises autour de TV5.

En Asie , enfin, depuis l'été 1996, TV5 et MCMI, bientôt rejointes par RFI, sont diffusées en numérique sur Asiasat 2 dans le cadre d'une offre européenne regroupant la RAI, RTVE ou Deutsche Welle. Les résultats positifs de cette diffusion sont encourageants, surtout en ce qui concerne le Japon où des opportunités s'ouvrent.

3. Quelle organisation pour l'audiovisuel extérieur ?

Au début de l'année prochaine, le gouvernement décidera de la configuration institutionnelle de notre audiovisuel extérieur sur la base des deux études successives de MM. Cluzel et Imhaus.

Des quelques informations recueillies par votre rapporteur, il apparaît que les ultimes propositions de M. Imhaus ne donneraient pas suite à l'idée d'un pôle audiovisuel extérieur rassemblant les opérateurs actuels du secteur ; l'idée serait plutôt de fédérer les moyens et les expériences existants : sur le plan des opérateurs autour de France Télévision incitée, volens nolens, à s'impliquer davantage dans l'international ; sur le plan de l'autorité politique autour de la structure intergouvernementale (le CAEF) renforcée par un comité stratégique rassemblant opérateurs et professionnels. Le tout serait placé sous une autorité politique unique chargée de concevoir une stratégie et d'en assurer la mise en oeuvre. CFI serait -à l'exception de l'Afrique- recentrée sur sa vocation de banque de programme.

Le projet de " chaîne info " ne serait plus aussi privilégié que ne le préconisait M. Cluzel. On reviendrait à un profil moins ambitieux, consistant en un enrichissement du dispositif actuel en recourant à tous les partenaires possibles AFP, RFO, France télévision... Enfin, Internet deviendrait un champ systématique de développement de la présence francophone.

Votre rapporteur, à ce stade de la réflexion en cours, n'est pas d'avis que des performances significative naîtront d'un bouleversement des structures. A tout le moins conviendrait-il de privilégier la cohérence des moyens -publics mais aussi privés, impliqués dans l'international-, et de la décision, faute de quoi l'éparpillement des responsabilités et des initiatives, aussi méritoires soient ces dernières, se retournerait finalement contre le dispositif actuel.

IV. LE RÉSEAU SCOLAIRE FRANÇAIS À L'ÉTRANGER

A. LE RÉSEAU BÉNÉFICIE D'UN EFFORT SIGNIFICATIF, CE QUI N'EXCLUT PAS LES PROBLÈMES

Le projet de loi de finances pour 1998 est relativement favorable à l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger, avec une dotation en hausse de 2,96 % et qui, pour la part ministère des Affaires étrangères, croît de 53 millions de francs pour atteindre 1,49 milliard de francs ^{5( * )} . Compte tenu de la contrainte budgétaire générale qui pèse sur les deux départements qui exercent la tutelle de l'Agence, les Affaires étrangères et la Coopération, ce budget de l'Agence constitue une bonne nouvelle.

Depuis sept ans, l'Agence gère un réseau dont la fiche d'identité résume assez bien l'ampleur, en quelques chiffres : 408 établissements, dont 68 sont en gestion directe et dont 219 ont conclu un accord de conventionnement avec l'Agence. Il scolarise 157 000 élèves -dont 41 % de Français-, avec près de 5 600 professeurs détachés.

1. Plus d'élèves et plus de professeurs

Dans son dernier rapport d'activité, le directeur de l'AEFE indiquait que, au cours des trois dernières années, le réseau a pu accueillir quelque 5 000 élèves supplémentaires, dont 4 800 Français. Plusieurs raisons expliquent cette augmentation. La première est la politique d'expansion de nos entreprises, la seconde le retour de certains double-nationaux de l'Afrique francophone vers leur pays d'origine, en particulier le Liban. La troisième est indéniablement liée à l'effet positif de la hausse des bourses scolaires depuis deux ans, qui a décidé les parents à faire revenir leurs enfants dans les établissements d'où, pour des raisons financières, ils les avaient retirés. De fait, la population des boursiers s'est accrue, pendant la même période, de 4 000 bénéficiaires.

Les quatre tableaux joints détaillent l'évolution des effectifs des élèevs par nationalités et par grandes zones géographiques.

Autre aspect positif du projet de loi de finances pour 1998, la création nette, dans le réseau, de 70 postes de résidents sur un total de 120 créations , 50 d'entre elles étant obtenues en application, pour la dernière année, du schéma d'adaptation des réseaux, en contrepartie de la suppression de 50 postes d'expatriés (40 pour le ministère des Affaires étrangères, 10 pour la Coopération).

Pour la première fois, l'économie réalisée par la suppression des 50 postes d'expatriés est intégralement préservée et transformée en un effectif correspondant de résidents, compte tenu du différentiel de coût, pour l'Etat, entre les rémunération des expatriés, d'une part, et des résidents, d'autre part (1 expatrié = 2,4 résidents).

De surcroît, ces créations permettront de régulariser la situation de quelques-uns des 200 " titulaires non résidents " recrutés par les établissements et à leurs frais, tout en accroissant ainsi, à due concurrence, le nombre de postes (supports budgétaires), figurant au tableau d'emplois de l'Agence.

Cette innovation, que votre rapporteur salue, devra cependant être poursuivie au cours des deux années à venir.

L'opération, qui permet d'étoffer les effectifs d'enseignants, ce qui n'est pas rien, se fait à coût nul pour l'Etat et à charge équivalente pour les familles ou les établissements.

En dépit de ces éléments positifs, votre rapporteur souhaite attirer l'attention sur quelques-unes des difficultés de notre réseau d'enseignement à l'étranger.

2. Des difficultés persistantes

Une première observation est liée à l'insuffisance de la dotation investissements , qu'elle relève du titre V -établissements en gestion directe- où elle atteint 31 millions de francs en crédits de paiement, ou qu'elle relève du budget de l'Agence elle-même, qui ne pourra dégager, en 1998, que 23,7 millions de francs au titre des crédits d'investissements. A l'évidence, ces dotations sont inférieures aux besoins tant des établissements en gestion directe que des établissements conventionnés : l'aménagement du lycée de Moscou dans ses nouveaux locaux -30 millions de francs à prévoir-, le lycée de Francfort (70 millions de francs), celui d'Ankara, la délocalisation du Lycée Chateaubriand à Rome ... Autant d'aménagements ou de constructions qui ne pourront être financés. N'oublions pas enfin que pour les établissements conventionnés, les travaux indispensables ne peuvent dès lors être financés que par l'emprunt, charge qui ne manque pas de se répercuter sur les frais d'écolage. Pourtant, compte tenu de l'accroissement, déjà évoqué, de la fréquentation scolaire dans certaines régions, les extensions de locaux sont souvent incontournables.

Un second sujet de préoccupation concerne certains personnels du réseau, sous deux volets différents : l'avenir de la ressource en coopérants du service national (CSN) après la suppression du service national obligatoire et la situation matérielle, à partir de l'an prochain, de certains recrutés locaux.

En 2002 au plus tard, avec l'épuisement du " stock " des sursitaires du service national, la ressource en CSN sera tarie. Or, la disparition de ces postes de CSN qui représentent 10 % des effectifs (500) des enseignants titulaires du réseau et où la proportion de professeurs agrégés est forte sera un véritable coup dur pour l'Agence. La préparation, par le gouvernement, d'un projet de loi sur le volontariat civil est donc indispensable. L'exercice ne sera pas simple. Si le caractère obligatoire du service national assurait une ressource régulière et de haut niveau, le pur volontariat nécessitera un dispositif attractif pour les jeunes enseignants. A budget constant, voire contraint, ce dispositif ne pourra guère reposer sur une rémunération accrue. Les voies à explorer devront être celles de la validation du volontariat dans les cursus universitaires, de sa prise en compte dans le calcul de l'ancienneté pour ceux qui opteront pour l'enseignement public, etc...

Votre rapporteur partage, par ailleurs, l'inquiétude ressentie par quelque 600 enseignants recrutés locaux non titulaires du réseau qui, recevant des rémunérations particulièrement modestes dans certains pays (Mexique ou Liban) bénéficient, depuis 1993, d'allocations exceptionnelles représentant du tiers à la moitié de leurs revenus. Or la Cour des comptes a relevé que le versement par l'Agence de ces allocations à des agents non titulaires ne correspondait pas aux dispositions de la loi du 6 juillet 1990 portant création de l'Agence. En conséquence, si aucune solution de substitution n'est trouvée, ces personnels seront privés de leur allocation au 31 août 1998.

Votre rapporteur estime enfin que l'implication du ministère de l'Education nationale dans le fonctionnement du réseau d'enseignement français à l'étranger pourrait être significativement accrue . A l'heure actuelle, ce ministère exerce déjà une responsabilité importante puisque c'est lui qui dresse la liste d'homologation des établissements scolaires, consacrant leur capacité à dispenser un programme d'enseignement français, avec les inspections régulières qu'une telle homologation requiert. Au delà de cette implication juridique, une participation financière, selon des modalités à définir, serait justifiée. La scolarisation d'enfants français expatriés participe à la continuité du service public de l'éducation à une époque où, par ailleurs, l'expatriation des parents, en participant à l'activité économique nationale, est légitimement encouragée.

B. LES BOURSES ACCORDÉES AUX ÉTUDIANTS ET CHERCHEURS ÉTRANGERS EN FRANCE

On pourrait s'étonner que votre rapporteur évoque, dans l'analyse des actions conduites par l'AEFE, la question des bourses servies aux étudiants étrangers désireux de poursuivre en France une partie de leurs études supérieures.

Le lien est cependant clair. Notre réseau scolarise sur programmes français 60 % d'élèves étrangers, qu'ils soient nationaux (du pays d'implantation de l'établissement) ou étrangers tiers, et chaque année près de 2 000 d'entre eux quittent le réseau munis de leur baccalauréat. Or ceux-ci, parvenus à la fin du cycle secondaire, s'éloignent de notre réseau pour poursuivre leurs études supérieures aux Etats-Unis ou en Grande-Bretagne. Comme le rappelle judicieusement le rapport Weill : " aucune complémentarité n'est recherchée entre cette action et celle visant à faciliter la venue d'étudiants étrangers en France qui concerne marginalement les lycéens devenus bacheliers : ils souffrent des plus grandes difficultés à s'inscrire dans les universités françaises et très peu de bourses leur sont offertes ".

Le tableau ci-dessous rappelle pour les cinq dernières années dont les données sont disponibles l'évolution des crédits destinés aux bourses, et celle des bénéficiaires.

	1992	1993	1994	1995	1996
Dépenses réelles en millions de francs	534	494	469	460	502
Nombre de boursiers	19 867	19 975	19 148	19 380	19 970
Nombre de non-boursiers	90 702	79 647	75 066	72 472	70 212
Durée moyenne en mois	456	3,98	3,92	3,73	3,52

Il ressort notamment de ce tableau que si l'effectif des bénéficiaires demeure stable, c'est au prix d'une diminution régulière de la durée moyenne des séjours (3,52 mois).

Afin de redonner logique, cohérence et efficacité à notre politique de bourses, qui s'inscrit pleinement dans nos préoccupations culturelles extérieures, le rapport Weill préconise des aménagements de bon sens que votre rapporteur ne peut qu'appuyer.

- considérer les bacheliers étrangers de notre réseau d'établissements hors métropole comme les autres bacheliers, notamment pour les facilités et formalités d'inscription en université ;

- instaurer pour les premiers cycles des " bourses de démarrage " d'une durée de deux ans maximum ;

- valoriser l'offre française de formation de haut niveau en donnant à nos services culturels les moyens d'en présenter les caractéristiques et les opportunités ;

- lever les obstacles liés aux difficultés administratives rencontrées préalablement à la demande de visas ou dans le cadre de cette demande.

L'instauration d'un nouvel équilibre s'impose donc entre une offre de cursus universitaire qui soit crédible et attractive, d'une part, et un allégement ciblé des règles d'entrée et de séjour d'étudiants étrangers en France, d'autre part. Il convient également de poursuivre l'amélioration, engagée depuis quelques années, des conditions d'accueil et surtout de suivi pédagogique réservées aux boursiers étrangers. Cette dernière préoccupation est d'ailleurs désormais au centre de la stratégie conduite par la Direction générale en la matière.

EN GUISE DE CONCLUSION :
LA FRANCOPHONIE APRÈS LE SOMMET D'HANOI

Le VIIe sommet des Etats ayant le français en partage qui s'est tenu du 14 au 16 novembre dernier avait pour ambition de donner à la francophonie un nouveau souffle et une présence nouvelle sur la scène internationale. La désignation d'un secrétaire général -M. Boutros Boutros-Ghali- en charge de personnaliser la dimension politique de la francophonie et d'imprimer une stratégie à l'Agence de la Francophonie qui met en oeuvre les divers programmes permettra également de conférer une plus grande responsabilité politique à ce rassemblement d'Etats, unis par un attachement commun à une langue certes, mais aussi à un circuit particulier de solidarité pour le développement. Le choix de la modernité pour la promotion d'une communication francophone -affirmé par le Président de la République- permettra de conforter l'effort d'implantation sur les réseaux internet et les inforoutes.

La mise en route de cette nouvelle ambition politique ne sera pas dépourvue de difficultés comme certains débats ont pu le démontrer lors du sommet. L'ensemble francophone doit s'efforcer d'acquérir une capacité d'influence spécifique en s'appuyant sur des valeurs partagées et se garder de devenir un nouveau forum où viendraient éclore les rivalités régionales ou nationales.

Cette réforme institutionnelle qui se traduit également et opportunément par un renforcement du rôle de l'Assemblée internationale des parlementaires de langue française (AIPLF), et ces projets nouveaux, requerront de la part de la France un effort financier soutenu. Au delà des 61,6 millions de francs consacrés en 1998 à la francophonie par le Service des affaires francophones du ministère des Affaires étrangères, il faut savoir que la participation financière annuelle de la France à la francophonie multilatérale pourrait s'élever globalement à quelque 620 millions de francs en 1998, soit un montant comparable à celui de l'an passé.

Votre rapporteur avait déjà eu l'occasion dans le passé de plaider pour un aménagement des structures nationales en charge de la francophonie ou, plus spécifiquement, de la langue française. C'est l'une des propositions émises par Mme le Député Yvette Roudy dans son rapport d'information ^{6( * )} , et qui pourrait être mise en oeuvre dans le cadre de la réforme plus générale, évoquée dans le présent rapport, de notre outil de coopération culturelle et d'aide au développement.

Cela étant, la francophonie n'est pas divisible et tout ce qui vient d'être évoqué quant aux actions permises dans le cadre de notre action culturelle extérieure et du budget qui lui est alloué relève, ultima ratio, de la promotion de notre langue, d'une certaine culture et d'une façon partagée de voir le monde. C'est pour cette raison que votre rapporteur recommande à votre Commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces armées l'adoption du projet de loi de finances pour 1998 en ce qui concerne les relations culturelles extérieures.

EXAMEN EN COMMISSION

La commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces armées a examiné le présent avis au cours de sa réunion du mercredi 12 novembre 1998.

A l'issue de l'exposé du rapporteur pour avis, un débat s'est instauré avec les commissaires.

Au sujet de l'audiovisuel extérieur, M. Michel Caldaguès, de retour d'un déplacement à Hanoi, s'est dit consterné par la nature des programmes diffusés sur les chaînes francophones qu'il avait pu visionner à cette occasion.

M. Guy Penne a indiqué au sénateur que l'amélioration des programmes était l'une des priorités dégagées lors du plan quinquennal sur l'audiovisuel extérieur. L'information, notamment, pourrait prochainement être mieux adaptée à un public international.

M. Hubert Durand-Chastel a estimé que dans le contexte de mondialisation, l'action culturelle était le seul moyen de contrer l'américanisation générale des cultures, et a déploré le statu quo qui prévalait en matière d'audiovisuel extérieur. Il a relevé que l'accroissement de 12 millions de francs des bourses pour les enfants français scolarisés dans le réseau de l'Agence allait dans le bon sens. Après avoir, à son tour, plaidé pour une cotutelle de l'éducation nationale sur l'AEFE, M. Hubert Durand-Chastel a mis l'accent sur la perte que représenterait la disparition des coopérants du service national à l'étranger.

M. Pierre Biarnès, déplorant à son tour la " médiocratie " des programmes français sur l'audiovisuel extérieur, y a vu une conséquence du choix de la facilité, estimant que c'était moins une question de moyens financiers que de volonté. Il a souhaité une implication du ministre de l'éducation nationale dans le réseau d'enseignement français à l'étranger, faute de quoi ce réseau risquait de ne plus concerner que les plus aisés. Il s'est dit favorable au principe d'une réforme de notre actuelle structure de coopération, estimant néanmoins nécessaire de conserver un secrétariat d'Etat à l'intention de nos partenaires africains.

M. Daniel Goulet a souligné l'importance de la politique du livre dans notre action culturelle extérieure. Elle constituait -a-t-il souligné- un support essentiel de la diffusion de notre langue.

M. Jean Clouet, président, a alors rappelé que la commission ne voterait sur l'ensemble des crédits du ministère des affaires étrangères qu'après avoir entendu le rapport pour avis présenté par M. André Dulait.

Au cours de sa séance du mercredi 19 novembre 1997, la commission a alors donné un avis favorable à l'adoption des crédits du ministère des affaires étrangères inscrits dans le projet de loi de finances pour 1998.

¹ Chiffres de la programmation 1997.

² Pékin, New York, Bagdad, Tokyo, Luxembourg, Lagos, Amsterdam, Varsovie, Timisoara, Londres, Jerusalem, Sanaa et Belgrade.

³ CFI n'est plus présente sur le satellie Arabsat depuis juillet 1997.

⁴ Jean-Paul Cluzel : Téléfi : un programme pour l'action télévisuelle extérieure de la France.

⁵ avec le concours de la Coopération, cette dotation atteint 1,9 milliard.

⁶ Assemblée nationale - Rapport n+ 390 " La francophonie : de la culture à la politique "