N° 87

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès-verbal de la séance du 20 novembre 1997.

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires économiques et du Plan (1) sur le projet de loi de finances pour 1998 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME III

AMÉNAGEMENT RURAL

Par M. Henri REVOL,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jean François-Poncet, président ; Philippe François, Henri Revol, Jean Huchon, Fernand Tardy, Gérard César, Louis Minetti, vice-présidents ; Georges Berchet, William Chervy, Jean-Paul Émin, Louis Moinard, secrétaires ; Louis Althapé, Alphonse Arzel, Mme Janine Bardou, MM. Michel Barnier, Bernard Barraux, Michel Bécot, Jean Besson, Jean Bizet, Marcel Bony, Jean Boyer, Jacques Braconnier, Gérard Braun, Dominique Braye, Michel Charzat, Marcel-Pierre Cleach, Roland Courteau, Désiré Debavelaere, Gérard Delfau, Fernand Demilly, Marcel Deneux, Rodolphe Désiré, Michel Doublet, Mme Josette Durrieu, MM. Bernard Dussaut , Jean-Paul Emorine, Léon Fatous, Hilaire Flandre, Aubert Garcia, François Gerbaud, Charles Ginésy, Jean Grandon, Francis Grignon, Georges Gruillot, Mme Anne Heinis, MM. Pierre Hérisson, Rémi Herment, Bernard Hugo, Bernard Joly, Gérard Larcher, Edmond Lauret, Pierre Lefebvre, Jean-François Le Grand, Kléber Malécot, Jacques de Menou, Louis Mercier, Jean-Baptiste Motroni, Jean-Marc Pastor, Jean Pépin, Daniel Percheron, Jean Peyrafitte, Bernard Piras, Alain Pluchet, Jean Pourchet, Jean Puech, Jean-Pierre Raffarin, Paul Raoult, Jean-Marie Rausch, Charles Revet, Roger Rigaudière, Roger Rinchet, Jean-Jacques Robert, Jacques Rocca Serra, Josselin de Rohan, Raymond Soucaret, Michel Souplet, Mme Odette Terrade, M. Henri Weber.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 230 , 305 à 310 et T.A. 24 .

Sénat : 84 et 85 (annexe n° 3 ) (1997-1998).

Mesdames, Messieurs,

L'avis que consacre votre commission aux crédits d'aménagement rural est l'occasion, d'une part de rappeler la politique menée en la matière au cours de l'année écoulée, d'autre part, d'examiner l'évolution des crédits qui y sont consacrés.

Cet avis, qui n'a pas d'équivalent à l'Assemblée nationale, est la manifestation de l'intérêt que le Sénat porte à l'aménagement rural. Rappelons que l'aménagement et le développement de d'espace rural sont considérés à la fois comme la déclinaison rurale d'une politique globale de l'aménagement du territoire, comme l'un des aspects naturels de la politique agricole et comme l'un des objets possibles de prescriptions environnementales. Ainsi, l'aménagement rural ne peut plus être considéré comme un " sous-produit de l'activité agricole ". Il ne paraît donc plus pouvoir aujourd'hui relever de la seule compétence du ministère qui en avait traditionnellement la responsabilité.

Jusqu'aux lois de décentralisation, il pouvait être entendu que l'aménagement rural, au sens strict, était l'affaire du ministre de l'agriculture. La politique d'aménagement rural recouvrait un ensemble d'actions diversifiées : le développement à des fins " productivistes " d'équipements et d'infrastructures collectifs (l'hydraulique, le remembrement) ; la mise à disposition de services à la population (l'adduction d'eau et l'assainissement, l'électrification) ; l'animation économique du milieu rural ; la construction ou le maintien en état d'infrastructures publiques ; la compensation du handicap résultant de la localisation dans des zones difficiles.

L'essentiel de ces actions passait par la réalisation d'aménagement physiques, effectués ou étroitement contrôlés par le ministère de l'Agriculture.

Cette conception de l'aménagement rural justifiait pleinement que votre commission consacre un avis spécifique à cette politique, dans le cadre de l'examen des crédits du ministère de l'Agriculture.

Ce rôle de " chef de file " du ministère de l'Agriculture trouvait, d'ailleurs, sa traduction dans l'organigramme gouvernemental. En effet, le " développement rural ", lorsqu'il apparaissait dans l'intitulé des structures ministérielles, était étroitement associé à l'agriculture.

Le ministère, assisté ou non d'un secrétaire d'État, avait ainsi explicitement en charge le développement rural de juillet 1972 à mai 1974, puis, renouant avec la pratique des années soixante-dix, d'octobre 1992 à mars 1993.

La création d'un Secrétariat d'État au développement rural, délégué auprès du ministère de l'Aménagement du territoire, de l'Équipement et des Transports, a constitué une novation. La solution retenue marquait bien le caractère transversal de la politique d'aménagement rural, qui tend aujourd'hui, à se confondre avec celle de " développement rural ".

Le regroupement actuel au sein d'un même ministère des questions relatives à l'aménagement du territoire et à l'environnement pourrait peut être à terme permettre de mieux cerner les crédits attribués à l'aménagement rural.

En effet, l'indécision sur le contenu évolutif de la notion d'aménagement rural s'accompagne d'une opacité corollaire dans la nature des crédits qui peuvent précisément lui être attribués.

Si l'on retient les seuls crédits explicitement considérés comme d'aménagement rural dans le bleu budgétaire, les dotations représentent près de 37,5 millions de francs, soit une baisse d'environ 20% par rapport à 1997.

La dotation de 140 millions de francs destinée au fonds de gestion de l'espace rural dans le projet de loi de finances pour 1998, en baisse de 10 millions de francs par rapport à 1997, devrait permettre de faire face, selon les informations obtenues par votre rapporteur, aux différents projets départementaux.

Une autre approche conduit à considérer comme des crédits d'aménagement rural les crédits (hors crédits forestiers) gérés par les services en charge de ce volet de la politique au ministère de l'Agriculture : la direction de l'espace rural et de la forêt. Il faut alors rajouter aux crédits budgétairement considérés comme des crédits d'aménagement rural les crédits d'aménagement foncier et d'hydraulique et ceux des grands aménagements régionaux. Ces crédits sont, eux aussi en baisse.

Le bilan est identique si l'on prend en compte les crédits destinés à la compensation des handicaps ou de contraintes spécifiques, c'est-à-dire les indemnités " montagne ", la prime au maintien du troupeau allaitant et le programme agri-environnemental.

Ce sont ainsi environ 1,7 milliard de francs que le budget de l'agriculture consacrera à la compensation de contraintes particulières, soit une baisse de 6 %, sous l'effet de la forte réduction des crédits aux mesures agro-environnementales.

Si l'on prend comme référence le document consacré aux concours publics à l'agriculture en regroupant toutes les dépenses d'aménagement rural, ce sont environ 6,6 milliards de francs qui seraient consacrés à l'aménagement rural (dont près de 70 % au titre de la compensation de différents handicaps), avec une participation communautaire de l'ordre de 45%.

Une dernière approche des crédits consacrés par le ministère de l'Agriculture à l'aménagement rural peut être tentée : celle retenue dans le " jaune budgétaire ", état récapitulatif des crédits affectés à l'aménagement du territoire.

Si l'on veut bien admettre que les crédits en provenance du ministère de l'Agriculture recensés dans ce document budgétaire comme concourant à l'aménagement du territoire peuvent être considérés comme des crédits d'aménagement rural, il apparaît alors que l'aménagement rural mobiliserait plus de 10 milliards de francs sur le budget de l'agriculture.

Votre rapporteur tient à souligner, à nouveau, l'importance des crédits communautaires en matière d'aménagement rural. C'est pourquoi un examen minutieux des propositions de la Commission européenne sur le volet agricole d'Agenda 2000 et ses répercussions en matière de politique rurale s'avère dés à présent indispensable. Ce rapport, loin d'analyser en profondeur le dispositif proposé par la Commission au mois de juillet dernier, en effectue une première présentation et en souligne les difficultés.

Les mois à venir seront décisifs pour l'aménagement rural tant sur le plan communautaire qu'au niveau national . En effet, votre rapporteur pour avis s'interroge sur l'avenir du projet de loi sur l'espace rural prévu à l'article 61 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 ainsi que sur la présentation par les pouvoirs publics du schéma national d'aménagement du territoire. Ces documents avaient fait l'objet d'importantes concertations.

Qu'en sera-t-il, en outre du projet de loi d'orientation agricole annoncé par le Premier Ministre au mois de juin dernier et qui fait l'objet actuellement de réunions de travail ? Rappelons pour mémoire, que le projet de loi d'orientation agricole et forestière, déposé au mois de mai par le précédent Gouvernement, consacrait un titre entier à l'aménagement et au développement de l'espace rural.

Enfin, les pouvoirs publics donneront-ils une suite au Comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire qui s'est tenu à Auch le 10 avril 1997. A cette occasion, le précédent Gouvernement avait adopté 80 mesures en faveur des régions et du développement du territoire. Quatre volets constituait l'ossature de ce CIADT en matière rural (développement économique, logement, revitalisation des villes rurales et maintien des services publics).

Le monde rural a besoin aujourd'hui de décisions au plus proche du terrain. Votre commission ne manquera pas de suivre avec un grand intérêt l'évolution de ces questions.

CHAPITRE IER -

L'ÉVOLUTION DE LA POLITIQUE D'AMÉNAGEMENT RURAL

La politique nationale d'aménagement rural paraît être aujourd'hui dans une période transitoire. En effet, après la mise en place de nombreux dispositifs issus de mesures législatives significatives, intervenues en 1995 et 1996, la fin de l'année 96 et le premier semestre de l'année 1997 ont été marqués par la tenue du CIADT d'Auch et la préparation du schéma national d'aménagement et de développement rural.

La nouvelle situation politique laisse pour l'instant planer une relative incertitude sur la concrétisation de ces grands projets nationaux.

Par ailleurs, la présentation par la Commission européenne au mois de juillet dernier du volet agricole d'Agenda 2000 nécessite une présentation de l'impact de la réforme de la PAC sur la politique rurale.

I. LE BILAN DE LA MISE EN OEUVRE DES MESURES LÉGISLATIVES PORTANT SUR L'AMÉNAGEMENT RURAL

En 1995, l'espace rural a été concerné par trois lois, issue de textes préparés par trois ministères différents : celui de l'aménagement du territoire, celui de l'agriculture et celui de l'environnement.

Il apparaît, aujourd'hui, au vu des dispositions législatives, que la notion d'aménagement rural tend à se confondre avec celle de développement rural.

Il s'agirait ainsi de la politique spécifique conduite en faveur du monde rural, dans le cadre général de la politique d'aménagement du territoire.

Dans le même temps, votre rapporteur pour avis considère que la conception qu'en a le ministère de l'Agriculture est plus restrictive que celle communément admise. L'aménagement rural paraît recentré sur quelques actions, gérées directement par le ministère et sur le fonds de gestion de l'espace rural.

A. ÉTAT D'APPLICATION DE LA LOI D'ORIENTATION POUR L'AMÉNAGEMENT ET LE DÉVELOPPEMENT DU TERRITOIRE

La mise en oeuvre de la loi d'orientation d'aménagement et de développement du territoire du 4 février 1995 a été poursuivie courant 1996 et 1997.

On trouvera dans le rapport écrit pour l'avis relatif à l'aménagement du territoire un état détaillé de l'application de cette loi. Il convient néanmoins d'analyser, dans le cadre du présent rapport, la situation du fonds de gestion de l'espace rural.

Le fonds de gestion de l'espace rural (FGER) a été créé par l'article 38 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire (art. L.112-16 et L.112-17 du code rural) et mis en oeuvre par le décret n° 95-360 du 5 avril 1995 (art. R-112-51 et R.112-54 du code rural). La circulaire DERF/SDAFHA du ministère de l'Agriculture et de la pêche n° 95-3007 du 6 avril 1995, complétée par la circulaire n° 97-3003 du 11 mars 1997, fournit aux services déconcentrés une analyse précise de ces dispositions.

Le fonds de gestion de l'espace rural a pour objet de soutenir, en leur apportant une contribution financière, les actions concourant à l'entretien et à la réhabilitation d'espaces agricoles en voie d'abandon, d'éléments naturels du paysage et d'espaces où l'insuffisance d'entretien est de nature à aggraver les risques naturels. En revanche, sont exclus de son champ d'intervention les espaces bâtis, les infrastructures et les terrains constructibles ainsi que les terrains appartenant à l'État et aux collectivités territoriales, à l'exception des communes.

Le fonctionnement du fonds est largement déconcentré au niveau des départements. Les crédits du fonds sont répartis en trois sections distinctes :

- une section départementale métropolitaine représentant 90 % du fonds,

- une section attribuée aux DOM ainsi qu'aux collectivités territoriales de Mayotte et Saint-Pierre et Miquelon, correspondant à 4 % du fonds,

- une section gérée au niveau national (6 % du fonds) destinée à financer les actions ayant un caractère d'expérimentation, d'innovation ou d'évaluation.

Les orientations générales pour l'utilisation de ce fonds sont arrêtées au niveau départemental par le préfet en association avec le président du conseil général et après avoir recueilli l'avis de la commission départementale de gestion de l'espace (C.O.D.E.G.E.).

Plus de la moitié des actions conduites dans le cadre du FGER intéressent principalement les actions de débroussaillage, d'entretien de haies et l'amélioration de l'abord des lieux habités. Environ 35 % des projets contribuent à l'entretien et à la réhabilitation d'espace agricoles, notamment d'espaces atteints par la déprise agricole. Les projets concernent également la réhabilitation des milieux humides. Du point de vue de la répartition spatiale, la moitié des projets portent sur les zones défavorisées où on pratique l'élevage et la polyculture.

La maîtrise d'ouvrage des projets est confiée à raison de 29 % aux communes, de 14 % aux groupements de communes, de 16 % aux agriculteurs ou forestiers, de 15 % aux associations agricoles (principalement des syndicats). Toutefois, la réalisation des travaux est le plus souvent conduite par des agriculteurs ou leurs groupements (70 %).