Projet de loi de finances pour 1998 : Environnement

EXAMEN PAR LA COMMISSION

Dans une séance tenue le mercredi 19 novembre 1997, sous la présidence de M. Jean Huchon, vice-président, la commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Bernard Hugo sur les crédits consacrés au logement dans le projet de loi de finances pour 1998.

Après avoir souligné que les crédits demandés pour 1998 au titre de l'environnement s'élevaient à 1.885,47 millions de francs en progression de 0,9 % par rapport à 1997, le rapporteur pour avis s'est demandé si les orientations prises par le Gouvernement constituaient de réelles priorités pour la protection de l'environnement.

Il a indiqué que les choix budgétaires portaient sur l'amélioration de la protection de la nature, notamment par l'augmentation des crédits destinés aux parcs nationaux, un soutien renforcé aux associations intervenant en matière d'environnement et l'accroissement des moyens de l'administration générale.

S'agissant des crédits consacrés à l'administration générale qui s'élèvent à 574,60 millions de francs, soit une hausse de 2,12 %, M. Bernard Hugo, rapporteur pour avis, a noté que le projet de loi de finances pour 1998 permettait la création de 34 emplois, dont 10 emplois dans les directions régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement (DRIRE) pour l'inspection des installations classées industrielles et 18 emplois dans les directions régionales de l'environnement (DIREN).

Le rapporteur pour avis a reconnu que l'administration de l'environnement était une administration jeune qui se devait de consolider son implantation et son rôle au sein de l'administration territoriale, mais il a considéré que dans un contexte budgétaire de limitation des dépenses publiques, la création nette de 34 emplois était quelque peu excessive, d'autant plus que cet alourdissement des dépenses d'administration générale se faisait au détriment de certains crédits d'intervention.

A l'inverse des efforts de maîtrise budgétaire menés en 1996 et 1997, M. Bernard Hugo, rapporteur pour avis, a souligné que les moyens de paiement de l'agrégat " connaissance de l'environnement et coopération internationale " augmentaient de 8,97 %, en raison de la très forte augmentation des subventions aux associations, afin de favoriser la constitution d'instances fédératives capables de structurer la coopération des associations et pour appuyer une meilleure représentation du mouvement associatif français dans les négociations internationales.

Sans remettre en cause le rôle très positif des associations dans la prise en considération par nos concitoyens des impératifs de l'environnement, le rapporteur pour avis s'est demandé si la hausse des subventions les concernant devait constituer une priorité gouvernementale, au détriment de certains autres types d'intervention.

S'agissant des dotations consacrées à la protection de la nature, fixées à 536 millions de francs au titre des dépenses ordinaires et des crédits de paiement, il a relevé que l'effort le plus important était consenti en faveur des parcs nationaux, du réseau des réserves naturelles et des parcs naturels régionaux, ainsi qu'en faveur du programme de biodiversité.

Il a notamment rappelé que trois projets de parcs étaient déjà à l'étude en 1997 : le Parc national de la forêt tropicale en Guyane, le Parc national marin en Corse et le Parc national marin de la mer d'Iroise.

Après s'être déclaré satisfait de la reconduction des moyens de fonctionnement des parcs naturels régionaux, à hauteur de 29,8 millions de francs, il a souligné qu'une quinzaine de projets étaient à l'étude, tout en relevant que le contenu de certains d'entre eux faisait apparaître les limites du dispositif juridique, s'agissant de territoires déjà très dégradés ou fortement urbanisés cherchant à préserver ce qui leur reste d'espaces naturels.

Il a rappelé que la mission menée par son collègue M. Gérard Larcher sur les territoires périurbains avait justement pour objet de proposer des formules nouvelles pour ce type de territoires.

En ce qui concerne les actions destinées à préserver la diversité biologique, qui bénéficient d'une dotation de 34,7 millions de francs, il a précisé que 5,5 millions de francs étaient affectés à l'établissement des listes de sites proposés pour le réseau Natura 2000 et pour l'élaboration des documents d'objectifs et de gestion des futurs sites retenus.

Il a indiqué que la France avait pris beaucoup de retard par rapport aux autres pays européens et qu'elle risquait donc d'être traduite devant la Cour de justice des Communautés européennes pour manquement aux obligations découlant de cette directive, sachant que les autres Etats européens avaient adressé à la Commission des projets de listes plus ou moins complets.

Il a fait valoir, en effet, qu'une comparaison au niveau européen faisait ressortir que seules la Grèce et l'Italie avaient communiqué des propositions de territoires importants (entre 13 et 17 % du territoire) et que seulement cinq pays (Belgique, Italie, Grèce, Portugal et Suède) avaient envoyé des propositions complètes.

Il a rappelé qu'au niveau français, la procédure de consultation prévue par le décret du 5 mai 1995 avait été relancée par une circulaire du 11 août 1997 du ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement aux préfets de département et qu'une première liste constituée d'espaces protégés, de forêts domaniales et d'espaces volontaires, notamment ceux qui souhaitaient bénéficier d'un financement LIFE en 1998, devait être transmise à l'automne par le Gouvernement.

Il a ajouté, qu'à sa connaissance, le Gouvernement avait envoyé à Bruxelles une première liste de 74 sites concernant la région alpine, trop tardivement pour que la réunion d'évaluation avec les Etats membres concernés par les sites alpins, tenue à Salzbourg le 20 octobre dernier, puisse les prendre en compte.

Le rapporteur pour avis a également déploré que le retard pris par la France la pénalise en ce qui concerne l'attribution des financements dans le cadre du programme LIFE, très peu de dossiers présentés par la France ayant été retenus en 1996 et 1997.

A propos de la politique de l'eau dont les crédits s'établissent à 229,8 millions de francs en moyens de paiement, soit une baisse de 12,47 % par rapport à la loi de finances initiale pour 1997, il a considéré que la diminution apparente des dotations pourrait être compensée par l'apport d'un fonds de concours créé en 1997 et alimenté par les Agences de l'eau à hauteur de 110 millions de francs par an.

Il a rappelé que, sur le principe de la participation des agences de l'eau au financement de missions exercées par l'Etat, la commission avait adopté une position extrêmement réservée, considérant en effet que la participation des agences à l'entretien des cours d'eau et à la restauration des zones d'expansion des crues dépassait l'intérêt commun de chacun de leur bassin et que ce prélèvement annuel de 110 millions de francs pourrait remettre en cause l'équilibre financier des agences alors même que le montant des redevances devait être stabilisé pendant la durée du VIIe programme.

En évoquant la politique de prévention des pollutions et des risques -pour laquelle les crédits de paiement inscrits restent constants-, le rapporteur pour avis a renvoyé à son rapport écrit qui fait le bilan de la prise en compte des risques naturels dans l'aménagement et la gestion des sites pollués.

Présentant la mise en oeuvre de la loi sur l'air et l'utilisation rationnelle de l'énergie du 30 décembre 1996, il a déploré le relatif désengagement de l'Etat en ce qui concerne la mise en oeuvre de la surveillance de la qualité de l'air.

A propos de la mise en place de ce dispositif dans l'ensemble des agglomérations de plus de 100.000 habitants avant le 1er janvier 1998 et sur l'ensemble du territoire national avant le 1er janvier 2000 pour lesquels 200 millions de francs de crédits avaient été dégagés dès 1996, et reconduits en 1997, il a indiqué que dix agglomérations restaient encore à couvrir, sur les 26 devant être équipées, et il a déploré que pour 1998, les crédits inscrits soient en diminution de 15 % avec seulement 170 millions de francs.

Constatant que la mise en oeuvre des plans de protection de l'atmosphère, rendus obligatoires dans les agglomérations de plus de 250.000 habitants par l'article 8 de la loi, n'était plus évoquée dans les réponses du ministère, le rapporteur pour avis a souligné, en outre, que 50 millions de francs seulement étaient inscrits en 1998 pour financer l'équipement des réseaux.

Il s'est inquiété de l'alourdissement annoncé de la taxe parafiscale sur la pollution atmosphérique, dont le taux devrait être prochainement porté à 250 francs par tonne pour dégager un produit supplémentaire de 37 millions de francs, à affecter à l'équipement des réseaux de surveillance de la qualité de l'air.

M. Bernard Hugo, rapporteur pour avis, a ajouté qu'en tout état de cause cet apport supplémentaire (87 millions de francs au total) ne permettait pas de retrouver le niveau atteint en 1997 à savoir 110 millions de francs.

S'agissant des autres dispositions de la loi sur l'air, il a fait remarquer que presque douze mois après le vote de la loi sur l'air, aucun texte d'application n'avait été encore publié.

Il a jugé globalement satisfaisante la mise en oeuvre du dispositif de circulation alternée décrétée à Paris le 1er octobre 1997 par le préfet, sur la base de l'article 12 de la loi, en raison d'une pollution au dioxyde d'azote de niveau trois.

Il a ajouté que le critère pair et impair avait été retenu faute de disposer de textes d'application de l'article L. 8-A du code de la route instituant la pastille verte et il a évoqué les négociations entre le ministère de l'industrie et celui de l'environnement, portant sur les véhicules à moteur Diesel équipés d'un pot catalytique immatriculés en France depuis le 1er janvier 1997, auxquels les défenseurs de l'environnement s'opposent par crainte de voir réhabiliter le moteur Diesel.

Sachant que la solution de compromis proposerait la création d'un label à deux niveaux qui ferait la distinction entre les voitures ayant le droit de rouler en toutes circonstances et celles ne disposant de cette possibilité que presque tout le temps, le rapporteur pour avis a plaidé pour un dispositif raisonnable et pragmatique, dont le coût social et économique serait acceptable pour tous. Il a dénoncé, sur ce sujet, l'intransigeance des lobbies écologistes, considérant, quant à lui, que la solution du Diesel à pot catalytique était moins polluante que les anciens moteurs Diesel.

Il a, enfin, déploré que tout un volet de la loi consacré aux encouragements pour des véhicules ou des carburants propres, tels que les biocarburants, soit resté lettre morte faute de texte d'application, à commencer par le rapport sur la fiscalité des carburants qui aurait dû être déposé devant le Parlement avant l'examen du projet de loi de finances pour 1998.

Compte tenu des réserves émises sur les orientations du budget concernant l'augmentation des crédits d'administration générale pour financer 34 emplois supplémentaires, l'augmentation des crédits de subvention aux associations et le choix d'un alourdissement des taxes parafiscales qui pèsent sur les entreprises, le rapporteur pour avis a proposé à la commission de s'en remettre à la sagesse du Sénat sur les crédits consacrés à l'environnement.

Evoquant la mise en oeuvre de Natura 2000, Mme Janine Bardou a regretté que la liste des sites alpins français n'ait pas été transmise à temps à la Commission européenne, alors même que localement, les réunions avaient été organisées très vite par les préfets pour respecter l'échéance de la réunion de Salzbourg. Elle a déploré par ailleurs que la sélection des sites ne s'accompagne d'aucun élément sur les contraintes de gestion envisagées ni sur les compensations financières à attendre. Elle a observé, enfin, que la réforme des fonds structurels pourrait décider d'inclure un critère environnemental pour sélectionner les projets.

En ce qui concerne le budget de l'environnement proprement dit, elle a déploré que les augmentations ne portent pas sur les crédits d'intervention mais sur les moyens de fonctionnement du ministère pour, en définitive, renforcer les contrôles sur les acteurs de terrain. A propos des associations, dont elle a salué le travail, elle a jugé que localement, leur prise en compte dans le débat public se faisait bien souvent au détriment des élus locaux, qui se trouvaient en minorité. En se référant au problème du classement des Gorges du Tarn qui soulève beaucoup d'hostilité de la part des populations, elle a critiqué les méthodes peu consensuelles de la direction générale de l'environnement pour mener les négociations.

Mme Odette Terrade a exprimé des réserves sur la faiblesse du budget de l'environnement en se déclarant notamment préoccupée par l'insuffisance des crédits affectés à la lutte contre la pollution et les risques. Elle a craint également que la participation des agences de l'eau à la politique de l'eau ne se répercute sur le prix de l'eau pour les usagers.

Compte tenu de ces réserves, elle a annoncé que le groupe communiste s'en remettrait à la sagesse du Sénat pour l'adoption des crédits de l'environnement, en souhaitant à l'avenir que des moyens conséquents soient effectivement affectés à la protection de l'environnement.

M. Jean Peyraffitte , après avoir félicité Mme Janine Bardou pour sa nomination à la présidence du groupe d'études sur la montagne, a dénoncé les méthodes scientifiques employées pour sélectionner les sites proposés pour le réseau Natura 2000, sans consultation des acteurs locaux. Il s'est félicité de l'action menée par l'Association nationale des élus de la montagne, en direction notamment de Mme Corinne Lepage, ancien ministre de l'environnement, pour reprendre la sélection des sites sur des bases plus pragmatiques et en concertation avec les élus locaux. Il s'est étonné que la réunion de Salzbourg du 20 octobre 1997 n'ait pas pris en compte les sites français, alors même que Mme Dominique Voynet avait relancé la procédure de consultation des élus locaux sur une première liste de sites à transmettre à l'automne. Il a jugé en conséquence que la France ne pouvait faire l'objet d'une saisine de la Cour de justice européenne.

M. Michel Doublet s'est inquiété de l'absence d'informations sur les contraintes de gestion, et la définition de " perturbation " appliquée dans les sites Natura 2000. Il a jugé que les conclusions de l'arrêt Regina constituaient un précédent très préoccupant s'agissant du développement des activités économiques. Enfin, à propos des agences de bassin, il s'est félicité des actions qu'elles avaient menées à travers leurs programmes successifs.

M. Louis Moinard a fait valoir que le souci de la protection de l'environnement était désormais partagé par tous les acteurs et élus locaux, mais il a dénoncé le manque d'information concernant les contraintes de gestion à respecter dans les futurs sites du réseau Natura 2000. Il s'est enfin interrogé sur l'avenir des aides européennes.

En réponse, M. Bernard Hugo, rapporteur pour avis, a considéré que les premiers sites transmis ne posaient pas de difficultés majeures puisqu'il s'agissait de sites déjà protégés en droit français ; il s'est néanmoins interrogé sur leur intérêt au regard des critères de sélection pour le réseau Natura 2000. Il a également déploré qu'aucun élément fiable ne soit transmis sur les contraintes de gestion envisagées dans les sites Natura 2000. Il a enfin regretté la lenteur des délais de transmission de la première liste de sites alpins, au niveau du ministère.

M. Michel Barnier a fait valoir que le budget modeste du ministère de l'environnement jouait un rôle d'impulsion et de levier important notamment à travers des établissements publics comme les agences de l'eau ou l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME). S'agissant de la présence de la France dans les conférences internationales, dont il a jugé qu'elle était très insuffisante, il a souhaité voir renforcer la cellule internationale du ministère.

Il a, aussi, estimé que les actions des agences de l'eau avaient été fondamentales pour améliorer la qualité de l'eau distribuée et il s'est interrogé sur le contenu de la réforme annoncée par la ministre chargée de l'aménagement du territoire et de l'environnement, à la suite du rapport de la Cour des Comptes. Il s'est enfin inquiété de l'insuffisante consommation des crédits d'Eco-emballage.

Mme Janine Bardou a rappelé que dans le cadre des schémas départementaux d'élimination des déchets, les collectivités locales feraient un effort important pour développer d'ici à 2002 des solutions de tri sélectif en amont, afin de réduire le recours aux usines d'incinération.

La commission a alors décidé de s'en remettre à la sagesse du Sénat pour l'adoption du budget de l'environnement , le groupe socialiste se déclarant favorable à son adoption.