N° 87

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès-verbal de la séance du 20 novembre 1997.

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires économiques et du Plan (1) sur le projet de loi de finances pour 1998 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME XIV

LOGEMENT

Par M. William CHERVY,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jean François-Poncet, président ; Philippe François, Henri Revol, Jean Huchon, Fernand Tardy, Gérard César, Louis Minetti, vice-présidents ; Georges Berchet, William Chervy, Jean-Paul Émin, Louis Moinard, secrétaires ; Louis Althapé, Alphonse Arzel, Mme Janine Bardou, MM. Michel Barnier, Bernard Barraux, Michel Bécot, Jean Besson, Jean Bizet, Marcel Bony, Jean Boyer, Jacques Braconnier, Gérard Braun, Dominique Braye, Michel Charzat, Marcel-Pierre Cleach, Roland Courteau, Désiré Debavelaere, Gérard Delfau, Fernand Demilly, Marcel Deneux, Rodolphe Désiré, Michel Doublet, Mme Josette Durrieu, MM. Bernard Dussaut , Jean-Paul Emorine, Léon Fatous, Hilaire Flandre, Aubert Garcia, François Gerbaud, Charles Ginésy, Jean Grandon, Francis Grignon, Georges Gruillot, Mme Anne Heinis, MM. Pierre Hérisson, Rémi Herment, Bernard Hugo, Bernard Joly, Gérard Larcher, Edmond Lauret, Pierre Lefebvre, Jean-François Le Grand, Kléber Malécot, Jacques de Menou, Louis Mercier, Jean-Baptiste Motroni, Jean-Marc Pastor, Jean Pépin, Daniel Percheron, Jean Peyrafitte, Bernard Piras, Alain Pluchet, Jean Pourchet, Jean Puech, Jean-Pierre Raffarin, Paul Raoult, Jean-Marie Rausch, Charles Revet, Roger Rigaudière, Roger Rinchet, Jean-Jacques Robert, Jacques Rocca Serra, Josselin de Rohan, Raymond Soucaret, Michel Souplet, Mme Odette Terrade, M. Henri Weber.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 230 , 305 à 310 et T.A. 24 .

Sénat : 84 et 85 (annexe n° 24 ) (1997-1998).

Mesdames, Messieurs,

Dans une interview au journal " Le moniteur ", le 27 septembre dernier, M. Louis Besson, secrétaire d'Etat au Logement, se félicitait de ce que " globalement le logement aurait un très bon budget ", ce qui confirmait l'intérêt que portait le Premier ministre au secteur. En effet, dans le discours de politique générale de juin dernier, ce dernier avait déclaré que le logement devait constituer une priorité.

Les premières mesures prises par le Gouvernement ont porté sur l'actualisation et la revalorisation des aides personnelles au logement, le financement de 50.000 Primes à l'amélioration des logements à usage locatif et à occupation sociale (PALULOS) supplémentaires, la dotation supplémentaire de 300 millions de francs pour la Prime à l'Amélioration de l'Habitat et de 200 millions de francs pour l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat.

Et, dans un contexte budgétaire difficile, il convient de souligner l'effort remarquable en faveur du logement, affiché dans le projet de loi de finances pour 1998.

Si on s'en tient au seul " périmètre " du secrétariat au logement, les crédits (dépenses ordinaires et crédits de paiement) diminuent légèrement de 1,3 % pour s'établir à 39,83 milliards de francs.

Mais, pour avoir une vision complète de l'effort budgétaire en faveur du logement, il convient d'y ajouter le produit des comptes d'affectation spéciale, notamment celui qui finance le prêt à taux zéro, et surtout il faut tenir compte des dépenses fiscales relatives au logement social, car il s'agit de substituts à des aides à la pierre.

Sous cet angle de vue, le montant des dépenses budgétaires et fiscales en faveur du logement s'élève à 51,3 milliards de francs, soit une augmentation d'environ 13 %, et les priorités gouvernementales sont affichées avec force.

La première concerne les aides à la personne qui augmentent de 9,8% en raison des mesures de revalorisation décidées en juillet dernier, et qui marquent une rupture avec l'attitude du précédent Gouvernement. Cependant, tout en étant favorable à une actualisation régulière des barèmes qui maintient le pouvoir d'achat des aides, il convient de réfléchir à des mesures de rationalisation de ces aides, afin de mettre fin à certaines aberrations, -flagrantes dans le cas de l'allocation de logement social, versées aux étudiants, sans tenir compte de la situation des familles-, et en tout état de cause, de plus en plus complexes, puisque, en traitant les ressources des ménages différemment selon leur nature, on en vient, dans des cas extrêmes, à favoriser les ménages vivant de revenus de remplacement, par rapport à ceux ayant des revenus d'activité de même niveau.

La deuxième concerne le logement locatif social avec un effort particulier pour la réhabilitation. Le Gouvernement élargit le dispositif de la TVA à taux réduit voté l'an dernier sur la construction de logements sociaux, aux travaux de rénovation qu'ils soient financés sur les fonds propres des organismes HLM ou subventionnés.

Dans le même temps, le Gouvernement utilise le surcroît de subventions ainsi économisé pour améliorer le financement des PLA-TS, à propos desquels il faut reconnaître que les programmes physiques de réalisation ne correspondaient pas toujours aux engagements affichés. L'offre de PLAT-TS sera également diversifiée pour mieux traiter les cas sociaux les plus lourds ou pour programmer des opérations de reconstruction-démolition.

Mais pour accompagner cet effort budgétaire en faveur de la construction de logements sociaux, il faudrait également trouver des solutions au problème du niveau trop élevé des taux d'intérêt réels des crédits au logement social.

La troisième concerne le parc de logements privés dont on peut considérer qu'il bénéficie également de l'effort budgétaire consenti pour 1998.

- Après les majorations de dotations décidées en juillet 1997 concernant les primes à l'amélioration de l'habitat et pour l'Agence nationale d'amélioration de l'habitat, ces dotations sont dans le projet de loi de finances pour 1998, maintenues au niveau réellement atteint en 1997.

- Le mécanisme de l'amortissement accéléré prévu jusqu'au 31 décembre 1998 n'est pas remis en cause et il ira jusqu'à son terme, ce qui devrait favoriser la construction de 30.000 logements par an.

- Enfin, on ne peut que se déclarer très favorable aux préoccupations du secrétaire d'Etat au logement concernant la définition d'un dispositif pérenne favorisant la reconnaissance d'un véritable statut du bailleur privé, pour encourager l'émergence d'une nouvelle génération de bailleurs, et définir, aux côtés du secteur locatif social, un secteur locatif privé conventionné dans lequel, en contrepartie d'avantages fiscaux ou de garanties sur le paiement des loyers, les bailleurs s'engageraient sur des modérations de loyers.

Au-delà de ces aspects positifs, il convient de faire état de plusieurs inquiétudes, dont certaines avaient déjà été exposées l'an dernier.

Tout d'abord, et de façon mécanique, la mesure contenue dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale prévoyant l'augmentation du taux de la contribution sociale généralisée sur l'ensemble des revenus, va, pour les revenus fonciers, faire passer ce taux de 4,9 % à 10 %, ce qui représente un prélèvement supplémentaire d'environ huit milliards de francs. Ceci va certainement accroître les difficultés de beaucoup de petits propriétaires privés.

En ce qui concerne l'accession sociale à la propriété à travers le prêt à taux zéro, il faut tout d'abord en souligner le succès, ce qui veut bien dire qu'il répond aux aspirations profondes de nombre de nos concitoyens. Mais, a contrario, on peut s'inquiéter de la diminution de 5,1 % des financements prévus pour 1998, ce qui laisse à penser que toutes les demandes de prêts ne seront pas satisfaites. De plus, cette diminution de crédits s'inscrit en violation de la convention signée le 16 septembre 1996 avec les gestionnaires du 1 % logement, puisque 500 millions de francs sont prélevés sur le compte d'affectation spéciale alimenté par le prélèvement exceptionnel sur les avoirs du 1 % logement, pour financer les aides à la personne, alors même que la convention ne prévoyait qu'un financement des aides à la pierre.

- Il convient d'être très réservé sur la méthode retenue par le Gouvernement, pour remédier à cette diminution de crédits, puisque il restreint les conditions de distribution de ces prêts, au risque de segmenter le marché immobilier, et qu'il alourdit les charges de remboursement en raccourcissant la période de différé de remboursement total ou partiel, ce qui contribue à fragiliser la situation financière des acquéreurs les moins aisés.

- Au-delà de ces correctifs, force est de constater que rien n'est prévu au-delà du 31 décembre 1998 pour financer le prêt à taux zéro et le secrétaire d'Etat au logement a même reconnu qu'il était dans une impasse.

On peut rappeler que la commission des affaires économiques, tant lors de l'examen du projet de loi de finances pour 1997 que du projet de loi portant création de l'Union d'économie sociale du logement s'était montrée extrêmement réservée sur le principe du prélèvement exceptionnel opéré sur les avoirs du 1 % logement en 1997 et en 1998.

Aujourd'hui, on ne peut que réaffirmer l'attachement de notre commission au maintien du 1 % logement, car il est indispensable pour permettre localement le bouclage d'opérations de constructions sociales, voire de réhabilitations lourdes, ou aider au logement des salariés. De plus, en 1997, l'Union d'économie sociale du logement, nouvellement créée, a fait la preuve de son dynamisme, en mobilisant les ressources internes des organismes collecteurs et en recourant à l'emprunt. Conformément à l'engagement pris dans la convention du 17 septembre 1996, sa capacité totale d'investissement a été de 14 milliards de francs pour 1997, et du même montant pour 1998.

Mais, elle ne pourra renouveler le même exploit en 1999, si le prélèvement exceptionnel est prolongé au-delà de 1998.

Il convient donc, dans les plus brefs délais, de réfléchir à des financements de substitution, qui ne pourront être uniquement budgétaires étant donné la faiblesse des marges de manoeuvre des pouvoirs publics.

PREMIÈRE PARTIE -

LE REPLI DE L'ACTIVITÉ DU BÂTIMENT EST MARQUÉ POUR 1997, AVEC DES PERSPECTIVES MEILLEURES
POUR 1998

I. LA CRISE DU BÂTIMENT PERSISTE

A. UN RECUL TRÈS NET EN 1996

Selon l'étude INSEE publiée en juillet 1997, il se confirme qu'en 1996 l'activité du Bâtiment et des Travaux publics (BTP) a été inférieure d'environ 2 % en volume à celle de 1995. Depuis 1990, le nombre de logements mis en chantier n'a connu qu'une seule année de croissance, en 1994. Le seuil des 300.000 logements avait alors de nouveau été dépassé. Cette progression ne s'est pas confirmée par la suite ; l'année 1996 a connu une nouvelle baisse avec la mise en chantier de 273.000 logements (-4,2 %).

On observe, comme en 1995, une grande différence d'évolution selon le type de logement : alors qu'il a baissé de 13 % dans le collectif, le nombre des mises en chantier s'est accru de 4 % dans le logement individuel. Ce repli du logement collectif est imputable pour une large part au secteur de la construction locative aidée, qui a pâti d'une diminution du nombre des PLA (8.000 de moins) et n'a pu bénéficier qu'en fin d'année des effets de la loi Périssol, dont les décrets d'application ont été pris en octobre 1996. Le prêt à taux zéro a joué surtout en faveur du logement individuel.

L'investissement en logement neuf, hors acquisition de terrain, a baissé de 1,4 %. La récession du logement collectif s'est traduite par un repli important de l'investissement des organismes HLM, alors que celui des ménages (les trois quarts du total) a stagné.

Les travaux de gros entretien et de réhabilitation représentent une part de l'investissement total en BTP presque aussi élevée que celle des logements neufs (environ 43 % de la Formation brute de capital fixe (FBCF) totale). La réforme du financement de l'accession sociale à la propriété (prêt à taux zéro) pouvant s'appliquer à l'achat de logements anciens sous condition d'une certaine quotité de travaux, l'abaissement du minimum imposé, de 35 % à 20 % du coût total, ainsi que la bonne tenue du marché de l'occasion au second semestre, ont arrêté en fin d'année le recul du gros entretien (- 1,6 % en 1996). Les autres travaux aidés ont plus nettement régressé en raison d'une baisse des subventions de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'Habitat (ANAH) et des primes PALULOS.

Les mises en chantier de locaux non résidentiels ont été plus faibles (- 1,3 %) que celles de 1995 et les autorisations de construire ont chuté au cours du quatrième trimestre. La construction destinée au secteur public a nettement reculé (- 9 %), notamment dans les domaines de la santé (- 19 %) et de la culture (- 14 %). Dans le secteur privé, la construction de grandes surfaces commerciales (- 8,5 %) a été limitée par le décret du 26 mars 1996 qui restreint le champ d'application de l'autorisation d'équipement commercial.

S'agissant des bureaux, le recul persistant de la construction (- 11 % en 1996) a fini par stabiliser le stock des surfaces vacantes. Les transactions ont d'ailleurs augmenté pour la quatrième année consécutive (1,6 million de m² en 1996). Néanmoins, l'offre restait pléthorique, avec 3,8 millions de m² en fin d'année. Le marché du neuf est resté le plus actif, avec 57 % des transactions et une baisse des stocks.

En 1996, l'évolution de la production a peu différé de celle des mises en chantier : 3 % de recul annuel, dont 13 % dans le domaine public, 10 % dans le commerce et 7 % dans les bureaux. Seules les constructions neuves à usage industriel ou agricole ont augmenté.

Quant au gros entretien de bâtiments non résidentiels, à l'image du logement, son recul est plus modéré que celui de la construction neuve : - 0,6 %.

Les conséquences de la crise sont réelles en matière d'emploi.

Environ 35.000 entreprises se sont créées dans le BTP en 1996. Ce chiffre est loin de compenser les cessations d'activité. Les défaillances, qui en font partie, se sont toutefois stabilisées ces trois dernières années à environ 10.500 par an, un chiffre inférieur à ceux de 1992 et 1993. L'emploi lié à l'activité du BTP, a baissé de 39.000 postes par an en moyenne depuis 1990 (32.000 pour l'emploi salarié soit - 2,5 %). Avec 45.000 postes de travail salarié perdus, le recul de 1996 est plus important que celui des deux années précédentes. Les derniers chiffres trimestriels confirment ces tendances. En 1996, la branche BTP n'a employé, en moyenne, que 1,2 million de salariés, dont 80 % dans le bâtiment. Ce chiffre ne tient pas compte du travail intérimaire qui, avec 69.00 salariés en équivalent temps plein, a employé 7.000 personnes de moins qu'en 1995.

B. UNE MOINDRE BAISSE DE L'ACTIVITÉ EN 1997

En 1997, l'activité du secteur du bâtiment serait en baisse de 1 % environ, en volume, malgré une certaine amélioration de la situation en 1997 dans le secteur du logement. Cela résulterait du recul persistant de l'activité liée à la construction de logements collectifs et de bâtiments non-résidentiels alors qu'une progression de l'activité liée à l'entretien-amélioration de logement et à la construction de maisons individuelles serait enregistrée.

Sur l'ensemble de l'année, le niveau des mises en chantier devrait s'élever à 277.000 logements, soit une progression de 3.200 unités. Une augmentation de la construction de maisons individuelles de 7.600 unités interviendrait, sous l'effet du faible niveau des taux d'intérêt et du prêt à taux zéro qui rencontre un vif succès auprès des acquéreurs de ce type de logement, alors qu'une diminution de l'ordre de 4.400 logements collectifs serait enregistrée. La construction de logements locatifs sociaux reculerait de 9.000 unités en 1997 compte tenu des difficultés rencontrées par les organismes HLM dans le montage des opérations, notamment dans le bouclage des plans de financement. Quant à la mesure d'amortissement fiscal de l'achat d'un logement neuf destiné à la location, elle n'aurait qu'un impact faible sur les mises en chantier en 1997, d'environ 5.000 logements ; l'accroissement des ventes lié à ce produit a pour l'essentiel contribué à la diminution des stocks des promoteurs.

L'activité liée à l'entretien-amélioration de logement renoue avec la croissance en 1997. Une hausse d'environ un point, en volume, par rapport à l'année 1996 est attendue.

Dans la première partie de l'année 1997, la progression de l'activité de ce secteur a été essentiellement due à l'augmentation des travaux non aidés et surtout à ceux financés par un prêt à taux zéro en 1996. Au quatrième trimestre, l'activité sera notamment soutenue par la décision du Gouvernement d'accroître le nombre de logements à réhabiliter tant dans le domaine public que privé. En effet, le programme supplémentaire de réhabilitation de 50.000 logements dans le parc social (PALULOS) et de 50.000 logements dans le parc privé (35.000 PAH et 15.000 ANAH) devrait induire 3,8 milliards de francs hors taxes de travaux pour les entreprises du secteur, dont un peu plus de 700 millions en 1997.

L'activité liée à la construction et à l'entretien de bâtiments non résidentiels reculerait en 1997, pour la sixième année consécutive. La baisse serait d'environ 3 %, à prix constant. Le repli de l'activité en construction neuve s'amplifierait en 1997, sous l'effet conjugué des contraintes budgétaires de l'Etat et des collectivités locales, afin de limiter les déficits publics et de la priorité accordée par les entrepreneurs aux investissements de productivité ou de renouvellement. En outre, la réforme de la réglementation sur les implantations de grandes surfaces commerciales jouera encore négativement sur l'activité de construction.

C. LES PERSPECTIVES POUR 1998 : LE BTP ESQUISSE UN MOUVEMENT DE REPRISE

Des éléments positifs sont en place qui pèseront favorablement sur l'activité du bâtiment, à savoir la croissance du PIB estimée à 3 % et le maintien à leur niveau actuel des taux d'intérêt. En revanche, la croissance soutenue de l'investissement des entreprises n'aura qu'un faible impact sur l'activité du secteur du bâtiment. De ce fait, la progression de l'activité des entreprises de bâtiment ne sera que de faible ampleur en 1998, malgré la hausse prévue, de l'ordre de 1 % à 1,5 %, du chiffre d'affaires lié à la construction et à l'entretien de logements.

Cette prévision repose sur un maintien des financements au niveau de 1997 pour la construction locative sociale, sur une poursuite de la reprise des ventes de logements destinés à l'investissement locatif et sur un arrêt du destockage de la part des promoteurs immobiliers. Elle intègre, par ailleurs, la limitation du prêt à taux zéro aux seuls primo-accédants en 1998.

Dans ce contexte, 285.000 logements pourraient être mis en chantier en 1998, si les promoteurs immobiliers procèdent au lancement de nouvelles opérations afin de répondre à l'accroissement de la demande et si les difficultés rencontrées par les organismes HLM dans le bouclage de leurs plans de financement sont levées -ce qui devrait être le cas avec la généralisation de la TVA à taux réduit dans le logement social-. L'activité liée à la construction de logements progresserait alors d'un peu moins de 2 % en volume, l'an prochain.

L'activité liée à l'entretien-amélioration de logement, sous l'hypothèse d'un maintien des aides publiques en faveur de ce secteur, progresserait d'un demi-point à un point en volume, par rapport à l'année 1997. Cette croissance résulterait essentiellement de la forte progression de l'activité impulsée par les aides de l'Etat qui contribueront à accroître les travaux d'entretien de logements en 1998. En effet, le programme supplémentaire de réhabilitation mis en place en juillet 1997 fera encore sentir ses effets au début de l'année 1998.

A l'inverse, la décision de limiter l'octroi du prêt à taux zéro aux seuls primo-accédants impliquera une baisse de l'activité liée à ce financement en 1998. Toutefois, on peut estimer que l'accroissement du pouvoir d'achat du revenu disponible des ménages lié en partie aux transferts des dépenses maladies sur la CSG et le bas niveau des taux d'intérêt devraient contribuer à dynamiser le secteur.