II. PRINCIPALES OBSERVATIONS
Première observation
Considérés dans le périmètre du
secrétariat d'Etat au logement, les crédits du logement
régressent légèrement (1,3 %) en 1998. Toutefois, cette
réduction est purement optique. En effet, si l'on tient compte de
l'appui des
comptes spéciaux du Trésor
: FARIF (510 MF) et
surtout fonds pour le financement de l'accession à la
propriété (FAP : 7,4 milliards de francs ) ; les crédits
sont en augmentation de 6,4 % à 47,7 milliards de francs .
Au-delà, si l'on tient compte des
dépenses fiscales relatives
au logement social
, attitude justifiée puisqu'il s'agit de
substituts à des aides à la pierre, l'augmentation est même
de 13,6 %, à 52 milliards de francs.
36(
*
)
Un effort considérable est donc réalisé en faveur du
logement dans le budget 1998.
Toutefois, comme lors de la présentation des crédits pour 1997,
votre rapporteur remarque que 7,4 milliards de francs en provenance de la
participation des employeurs à l'effort de construction serviront
à financer le prêt à taux zéro (PTZ), ce qui
neutralisera cette somme qui aurait pu faire l'objet des emplois traditionnels
du "1 % logement", en faveur du logement social et de l'accession à la
propriété des salariés. Tant que cette situation n'est pas
régularisée, votre rapporteur ne peut que relativiser l'effort
accompli par l'Etat.
Deux priorités se dégagent de ce budget : les aides à
la personne et le logement social
.
La première priorité est davantage l'effet d'une contrainte
que d'un choix
. Depuis le début des années 1990, tous les
budgets du logement subissent la pression des aides personnelles, dont la
progression rapide est liée à celle du nombre de ménages
disposant de faibles ressources. En 1996, les aides bénéficiaient
à 6.150.000 d'entre eux.
La seconde priorité
résulte d'une option claire du
nouveau gouvernement
: la préférence pour le logement locatif
social plutôt que pour l'accession à la
propriété
. Le premier bénéficie de moyens
fortement accrus, surtout grâce à la réduction du taux de
T.V.A., qui réduira le coût des réhabilitations
subventionnées comme celles financées sur fonds propres. La
seconde voit ses marges de manoeuvre réduites. Le programme physique de
prêts à taux zéro passe de 120.000 à 110.000, la
subvention est abaissée pour les ménages les plus modestes, de
même que la marge consentie aux établissements distributeurs, et
ce prêt est désormais réservé aux acquéreurs
qui accèdent pour la première fois à la
propriété. (Cette dernière mesure permettrait une
économie de 500 millions de francs ).
37(
*
)
Deuxième observation
Un effort très substantiel est réalisé en faveur du
logement social
, essentiellement géré par les
adhérents de l'union nationale des fédérations d'organisme
d'habitations à loyer modéré (UNFOHLM), mais aussi par les
collectivités locales et organismes affilés, les charbonnages de
France, la SNCF, la Caisse des dépôts et consignations, et les
associations logeant des personnes défavorisées.
L'effort porte particulièrement sur la réhabilitation
.
L'application du taux réduit de la TVA sur les travaux effectués
sur les logements sociaux s'accompagne d'une réduction
corrélative de la prime PALULOS, dont le taux passe de 20 % à 10
%. Toutefois, comme le taux réduit s'appliquera naturellement aux
travaux financés sur fonds propres, l'avantage fiscal procuré aux
organismes peut être estimé à 1,3 milliards de francs , qui
ne font pas l'objet d'une réduction de crédit correspondante. Le
gouvernement espère ainsi financer 120.000 PALULOS. Il souhaite aussi
obtenir des organismes HLM qu'ils accélèrent les
procédures, et qu'ils créent des emplois, notamment de gardiens
d'immeubles dans les zones urbaines difficiles.
Le gouvernement entend également utiliser ce surcroît de
moyens au financement de la construction sociale
. Il s'agit surtout de
diversifier l'offre de PLA-TS, dont l'expérience montre qu'il est
difficile de réaliser les programmes physiques initialement
décidés. L'attrait de ces logements, destinés à
accueillir des ménages disposant de moins de 60% des ressources d'un
ménage pouvant bénéficier d'un logement PLA, est
insuffisant. Ainsi, en 1996, sur 20.000 PLA-TS projetés, 11.000 ont
été réalisés. Pour tenter de remédier
à ce phénomène, les subventions seront majorées (de
13 % à 20 %) pour 10.000 PLA-TS.
Par ailleurs, un programme de 5.000 PLA "reconstruction-démolition"
sera engagé. Il devrait s'agir de PLA bénéficiant de la
TVA à taux réduit (PLA "fiscaux") et subventionnés
à hauteur de 50.000 francs afin de démolir les logements sociaux
vétustes ou devenus inadaptés à la vie urbaine. Ce
programme sera toutefois subordonné à une aide des
collectivités locales concernées.
L'importance de cet effort devrait permettre la réalisation des
programmes physiques prévus. On peut même s'interroger sur son
éventuel surdimensionnement. Ainsi, la dotation des PLA-TS est quasiment
doublée (elle passe de 855 millions de francs à 1.600 millions de
francs ) pour un programme inchangé. Une difficulté importante
demeure cependant : le niveau des taux d'intérêt réels des
crédits au logement social est trop élevé. Celui des PLA
est de 3,5 %
38(
*
)
. Votre
rapporteur se contente de rappeler à ce sujet que le PLA est
financé sur les ressources du livret A, dont le taux
d'intérêt est de 3,5 % auquel s'ajoute une
rémunération de la collecte de 1,2 point pour les Caisses
d'épargne et 1,5 point pour la Poste. Le secrétaire d'Etat au
logement a reconnu lui-même devant la commission qu'une diminution de
l'une ou l'autre de ces rémunérations serait nécessaire
à la réduction du coût de construction des logements
sociaux.
Troisième observation
L'avenir du prêt à taux zéro ne peut que susciter les plus
grandes inquiétudes.
Le projet de loi de finances amplifie le processus de restriction de la
portée de ce prêt réglementé, qui, il faut le
reconnaître, s'était engagé avant l'entrée en
fonction de l'actuel gouvernement. Initialement non contingenté, puis
ouvert aux opérations sous quotité de travaux réduite (20
%) en 1996, le prêt à taux zéro a rapidement fait l'objet
d'un contingentement, par la création d'un compte d'affectation
spéciale exclusivement financé par le "1 % logement"
39(
*
)
, puis a vu la quotité de
travaux des opérations éligibles retrouver le niveau de 35 %
dès 1997.
Les modifications réglementaires associées aux crédits
prévus par le présent projet de loi de finances vont dans le
même sens. Le prêt à taux zéro sera désormais
réservé aux primo-accédants, qui forment certes environ 90
% des souscripteurs, mais cette proportion est loin d'être
homogène sur l'ensemble du territoire. Cette restriction entravera
localement la fluidité de certains marchés. La marge
accordée aux établissements de crédit sera réduite
de 1,3 % à 1,0 %. Au-delà de l'économie budgétaire,
minime, réalisée sur cette marge, cette disposition aura surtout
pour conséquence de réduire l'attrait de la distribution du
prêt à taux zéro pour les établissements de
crédit. La subvention en faveur des accédants les plus modestes
sera également réduite, puisque le différé
d'amortissement le plus long, qui concerne les ménages aux revenus les
plus bas, passe de 17 ans à 15,5 ans.
40(
*
)
La convention passée par l'Etat avec la participation des employeurs
à l'effort de construction pour le financement de l'aide est
écornée par deux prélèvements : l'un, de
500 millions de francs en faveur du fonds national d'aide au logement pour
financer l'APL-accession ; l'autre de 260 millions de francs en faveur du FGAS
pour financer la garantie des prêts d'accession sociale.
Par ailleurs, et votre rapporteur le regrette fortement, le dispositif de
sécurisation des accédants initialement prévu en faveur
des emprunteurs les plus modestes, qui complètent leur prêt sans
intérêt avec un prêt d'accession sociale, n'est toujours pas
mis en place. Or ce dispositif était considéré par le
précédent ministre du logement, Pierre-André
Périssol, comme le complément indispensable de sa réforme,
compte tenu de la fragilité financière des ménages
susceptibles de postuler au prêt à taux zéro.
Enfin et surtout, malgré un effort du "1 % logement" très
supérieur en 1997 et 1998 à ce qui était attendu
(respectivement 7,2 et 7,4 milliards de francs au lieu des
7 milliards escomptés chaque année
), le financement du
prêt à taux zéro
n'est pas assuré pour
l'année 1999
. Une des premières "bombes à retardement"
placées sous ce prêt bonifié est ainsi prête à
exploser. Votre commission s'était fermement opposée aux premiers
prélèvements sur le "1 % logement" qui lui paraissaient
porteurs de cette pernicieuse évolution. Elle n'avait accepté les
deux prélèvements de 7 milliards de francs que parce qu'ils
faisaient partie d'une convention garantissant la pérennité de la
participation des employeurs à l'effort de construction.
Or, cette
impasse de financement fait bon marché de la suppression des
dépenses fiscales associées à l'ancien prêt
d'accession à la propriété décidée par la
loi de finances pour 1996
(suppression du taux réduit de TVA sur les
terrains à bâtir ; suppression des réductions
d'impôt pour intérêts d'emprunt ; suppression de
l'exonération de huit ans compensée aux collectivités
locales de la taxe foncière sur les propriétés
bâties), destinée à équilibrer le financement de la
nouvelle avance,
dont le surcroît de recettes semble s'être
volatilisé dans le budget de l'Etat
.
Sécurisation non réalisée, recontingentement, financement
mal assuré, champ d'application de plus en plus étroit,
couverture du risque des établissements de crédit réduite,
solvabilisation moindre des ménages modestes : chacune de ces
modifications de paramètre qui, prise isolément peut
paraître sans conséquence, contribue au retour d'un "syndrome des
PAP". La dénaturation de ce prêt réglementé avait
entraîné sa lente agonie entre 1982 et 1990
41(
*
)
.
Or, qu'on le veuille ou non, le choix résidentiel de la très
grande majorité des Français n'est pas la vie en logement locatif
social, mais l'accession à la propriété d'une maison
individuelle.
Votre commission ne s'est jamais déclarée
favorable à une orientation vers l'accession à la
propriété des ménages qui n'y ont manifestement pas
intérêt, pour des raisons financières, mais aussi en raison
de contraintes de mobilité professionnelle ou familiale. En revanche,
elle considère comme malsain de ne pas mettre à disposition des
aspirants à l'accession un dispositif complet d'aide publique, qui leur
permette d'accéder à la propriété sans risque
excessif, et d'une manière qui préserve les chances de chacun.
Votre rapporteur ne peut qu'accorder foi de la volonté du
secrétaire d'Etat au logement de conserver un dispositif efficace d'aide
à l'accession sociale à la propriété.
Le
problème le plus urgent à résoudre sera celui du
financement du prêt à taux zéro
. Votre rapporteur
préconise de ce point de vue une rebudgétisation au moins
partielle, qui tienne compte des économies réalisées par
la suppression des dépenses fiscales. Il sera probablement
nécessaire de faire à nouveau appel au "1 % logement". Un
retrait immédiat et total de son aide paraît exclu, une sortie
progressive s'imposera probablement. Une contribution de
l'épargne-logement peut également être explorée, par
reconversion de la prime d'épargne non liée à une
acquisition de logement, et par une reconversion au moins partielle de la
dépense fiscale constituée par l'exonération d'impôt
sur le revenu
42(
*
)
. D'autres
manières de solliciter l'épargne administrée peuvent aussi
être envisagées. Chaque solution présentera des
inconvénients, il faudra recourir à plusieurs d'entre elles.
Quatrième observation
Votre rapporteur éprouve une satisfaction teintée d'amertume
au relèvement du barème des aides personnelles au logement
intervenu le 1er juillet dernier. Satisfaction, car votre commission s'est
en effet opposée avec constance au gel des barèmes dès
juillet 1993, considérant que cette voie n'était pas la
bonne pour réaliser des économies
43(
*
)
. Cette méthode frappe en
effet tous les allocataires sans discernement, augmentant les taux d'effort des
plus modestes.
Amertume, car estimant qu'il est hautement souhaitable de comprimer les
dépenses d'aides à la personne, votre commission s'est toujours
prononcée pour une uniformisation de ces aides en fonction des niveaux
de ressources (et non pas en fonction de leur nature), sans favoriser les
ménages les mieux logés, et en évitant de dispenser des
prestations à des ménages qui n'en ont pas besoin. Or aucun
effort de rationalisation n'est entrepris.
Le relèvement des barèmes au 1er juillet 1997 est de
3,4 % en moyenne, ce qui représente 2,1 % de hausse du pouvoir
solvabilisateur des aides sur un an.
Autour de cette moyenne, d'importantes disparités peuvent être
observées, en fonction de la taille du ménage, de la localisation
et de la nature de l'aide perçue (aide personnalisée au logement
ou allocation de logement). Par exemple, une famille de 4 personnes
disposant d'un SMIC et acquittant un loyer de 2.000 francs dans le parc
privé d'une grande agglomération de province voit son aide
majorée de 4,2 %. Une personne seule disposant d'un SMIC et vivant
en HLM en agglomération parisienne voit son aide majorée de
8,5 %. La justification de ces disparités n'apparaît pas
évidente au premier abord. Elles tendent, semble-t-il, à
harmoniser les taux d'effort.
Le gouvernement paraît décidé à actualiser les
barèmes le 1er juillet 1998, vraisemblablement de façon
à maintenir le pouvoir d'achat des aides sans l'augmenter. Il a
prévu 500 millions de francs de provision dans le présent
budget à cette fin.
Au-delà du maintien souhaitable du pouvoir solvabilisateur des aides
à la personne,
votre rapporteur ne peut qu'appeler à la
continuation de l'oeuvre de réforme de ces aides
, que le
précédent gouvernement avait courageusement entreprise avec la
fusion des deux barèmes de l'aide personnalisée au logement (APL1
et APL2). Des aberrations demeurent en effet dans la distribution de ces aides.
Ainsi dans certains cas, le fait de disposer d'un revenu minimum d'insertion
permet de bénéficier d'une aide qui rend le revenu global du
ménage supérieur à ce qu'il serait si ce ménage
disposait d'un emploi.
44(
*
)
De
même, l'allocation de logement sociale continue d'être
versée aux étudiants des familles les plus aisées, qui
louent ainsi à des officines spécialisées des studios
minuscules à 150 ou 200 francs le mètre carré ;
dans des zones où le prix du marché est très
inférieur.
Cinquième observation
Le parc des logements privés, qu'ils soient loués ou
occupés par leur propriétaire n'est pas trop maltraité par
le présent projet du budget. La prime à l'amélioration de
l'habitat, dont les crédits disponibles se sont élevés
à 900 millions de francs en 1997, reste à un niveau
élevé en 1998 (800 millions de francs) et
bénéficiera aux logements encore inconfortables, majoritairement
en zone rurale. Les crédits de l'agence nationale pour
l'amélioration de l'habitat (ANAH) sont maintenus à un niveau
satisfaisant : 2,2 milliards de francs.
Toutefois,
on ne peut détacher cette analyse de celle des
prélèvements fiscaux et sociaux qui en constituent
l'environnement
. Et cet environnement est beaucoup plus sombre.
La réduction d'impôt pour intérêts d'emprunt qui
expire fin 1997 n'est remplacée par rien d'équivalent. Le
crédit d'impôt pour dépenses d'entretien et
revêtement est en effet plutôt symbolique du fait de plafonds
très bas (8.000 francs pour un couple chaque année pendant
trois ans). La taxe additionnelle au droit de bail s'élèvera
à 3,55 milliards de francs en 1998 ; soit un écart de
prélèvement de 1,35 milliard de francs avec les
crédits de l'ANAH.
Le plus préoccupant vient cependant du projet de loi de financement
de la Sécurité sociale
. En effet, l'augmentation de
4,9 % à 10 % des contributions sociales sur les revenus
fonciers constitue un prélèvement supplémentaire de
l'ordre de 8 à 9 milliards de francs ; pour un total de
prélèvements sociaux sur les bailleurs privés d'environ
17 milliards de francs.
Comment ne pas considérer cette pression
comme dissuasive de l'investissement en logements, au moment où le
secrétaire d'Etat explique qu'il est nécessaire de créer
une nouvelle génération de bailleurs privés à
vocation sociale
. En l'occurrence, une bonne intention, que votre
commission ne peut que saluer
45(
*
)
, se heurte à des faits
beaucoup plus brutaux.