Projet de loi de finances pour 1998 : Aménagement du territoire et environnement

CHAPITRE PREMIER

PRESENTATION GÉNÉRALE DES CREDITS

I. LES CREDITS DU MINISTERE DE L'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE

EVOLUTION DES CREDITS DE L'AMENAGEMENT DU TERRITOIRE

(en millions de francs)

Nature des crédits	Budget voté 1997	1997 après régulation budgétaire (juillet 97)	Crédits demandés pour 1998	Evolution en % 98/97 init.	Evolution en % 98/97 rect.
Dépenses ordinaires (DO)
Titre III - Moyens des services/DATAR	91,61	86,37	88,01	- 3,92	+ 1,8
Titre IV - FNADT	294,36	-	291,00	- 1,14	- 1,14
Dépenses en capital (CP)
Chapitre 64-00-PAT	155,00	136,25	320,00	+ 106,45	+ 134,86
Chapitre 65-00-FNADT	1.155,32	-	1.100,00	- 4,78	- 4,78
TOTAL DO + CP	1.696,30	1.672,30	1.799,10	+ 6,06	+ 7,58
Autorisations programme
Chapitre 64-00-PAT	250,00	187,50	320,00	+ 28	+ 70,66
Chapitre 65-00-FNADT	1.308,32	-	1.300,00	- 0,63	- 0,63
TOTAL AUTORISATIONS DE PROGRAMME	1.558,32	1.495,82	1.620,00	+ 3,95	+ 8,3

A. LA DATAR CONTRIBUE A L'EFFORT DE MAITRISE DES DEPENSES PUBLIQUES

Les dépenses de fonctionnement de la DATAR s'établissent à 88,1 millions de francs dans le projet de loi de finances pour 1998, en baisse de 3,8%.

1. Une présentation budgétaire remaniée

A la suite d'observations formulées par la Cour des Comptes, la DATAR a modifié la présentation budgétaire de ses crédits ^{1( * )} .

La rémunération des agents contractuels de droit français des bureaux de la DATAR à l'étranger, auparavant prise en charge par les crédits du chapitre 31-92 " Remboursements à diverses administrations. Dépenses de personnel ", est à présent inscrite au chapitre 31-01 " Rémunérations des personnels ". Cette modification de nomenclature se traduit par l'ouverture de 28 postes budgétaires qui ne correspondent pas à de nouvelles embauches mais à une régularisation comptable.

Dans un souci de clarification, les chapitres consacrés aux " Dépenses d'informatique et de télématique " (chapitre 34-03) et aux " Dépenses de fonctionnement des bureaux de la Datar à l'étranger " (chapitre 34-04) ont été fondus dans le chapitre 34-98 des " Moyens de fonctionnement des services ".

Les dépenses de fonctionnement des bureaux de la DATAR à l'étranger sont à présent complètement intégrées à la nomenclature budgétaire de la DATAR. Néanmoins, ces crédits restent dans leur très grande majorité gérés par la direction des relations économiques extérieures (DREE), à laquelle ils sont transférés en cours d'exercice.

2. Une austérité confirmée

Les dépenses de personnel de la DATAR (rémunérations et prestations sociales) diminuent de 3,7 millions de francs, soit 4%, dans le projet de loi de finances pour 1998. Cette baisse provient de la suppression de deux postes dans l'administration de la DATAR. Ces deux postes n'étaient pas pourvus et par conséquent la réduction de 115 à 113 du total des effectifs de la DATAR ne se traduit pas par des licenciements.

S'agissant des effectifs de la DATAR à l'étranger, la répartition des rémunérations entre contractuels de droit français et recrutés locaux a été modifiée, entraînant une baisse de 20% des sommes affectées aux rémunérations des premiers et une augmentation concomitante de 38% des rémunérations des second.

Les moyens de fonctionnement de la DATAR sont en baisse de 1,8% dans le projet de loi de finances pour 1998. Cette baisse est supportée par les bureaux de la DATAR à l'étranger, dont les moyens sont réduits de 3,1% .

Les bureaux de la DATAR à l'étranger

La DATAR compte dix sept bureaux à l'étranger, répartis en trois réseaux implantés en Europe, en Amérique du nord et en Asie. Ils emploient 69 agents, dont 30 contractuels, 5 coopérants du service national et 34 recrutés locaux.

L'activité de ces bureaux consiste à promouvoir les investissements étrangers en France. Ils reçoivent le concours du réseau Invest in France, qui regroupe des organismes locaux et reçoit des financements publics dans le cadre du FNADT.

Le succès des actions des bureaux à l'étranger peut s'évaluer au nombre d'emplois créés en France à la suite d'investissements d'entreprises étrangères sur le territoire national. En 1996, 22814 emplois ont été ainsi créés. Ce chiffre doit être relativisé car il englobe les rachats d'entreprises françaises par des entreprises étrangères. En réalité, la création nette d'emplois est d'environ cinq mille.

Les moyens d'action des bureaux de la DATAR à l'étranger doivent être rapprochés de ceux des postes d'expansion économique, dont les missions sont complémentaires de celles de la DATAR puisqu'ils oeuvrent à la promotion des exportations françaises. Les effectifs des PEE sont d'environ deux mille agents, soit presque trente fois plus que ceux de la DATAR.

Votre rapporteur a consacré un chapitre à l'action de ces bureaux, qui mérite d'être encore une fois saluée, dans son rapport de l'année dernière. Il s'inquiète de la diminution de leurs moyens et des conséquences de la suppression du service national sur leurs effectifs.

B. LA FORTE AUGMENTATION DES CREDITS DE LA PRIME D'AMENAGEMENT DU TERRITOIRE (PAT)

1. Les crédits de la PAT augmentent de manière substantielle

En présentant le budget de l'aménagement du territoire, le gouvernement a mis en avant un accroissement de 28% des crédits alloués à la prime d'aménagement du territoire. Cette augmentation est celle des autorisations de programme. C'est sur la base de celles-ci que le comité interministériel des aides à la localisation d'activité (CIALA) distribue les subventions aux entreprises ayant présenté des projets. Dans le projet de loi de finances pour 1998, le volume des autorisations de programme passe de 250 à 320 millions de francs.

En présentant le budget de l'aménagement du territoire, le gouvernement annonçait également une augmentation de 6% de l'ensemble des crédits du ministère. Cette augmentation résulte du bond de 165 millions de francs effectué par la dotation des crédits de paiement consacrés à la PAT, qui constituent les versements effectués au cours de l'année aux entreprises en application des décisions de CIALA. Leur montant passe de 155 à 320 millions de francs, en hausse de 106%. En tenant compte des annulations intervenues en juillet 1997, la hausse est encore plus forte (134,8%).

2. L'augmentation des crédits de la PAT explique la progression du budget de l'aménagement du territoire

C'est le montant des crédits de paiement, et non des autorisations de programme, qui est pris en compte lors du calcul du solde budgétaire. Leur augmentation dans le budget de l'aménagement du territoire permet de :

- compenser la réduction de 3,5 millions de francs des dépenses de fonctionnement de la DATAR ;

- compenser la baisse de 58,7 millions de la francs de la dotation du FNADT ;

- améliorer de 102,8 millions de francs du montant total des crédits du ministère.

Ces 102,8 millions de francs constituent la différence entre le budget de l'aménagement du territoire pour 1997 (1,7 milliard de francs) et celui prévu pour 1998 (1,8 milliard de francs) et permettent au gouvernement d'afficher un budget en hausse de 6%.

C. LA BAISSE DES CREDITS DU FNADT

1. Le FNADT entre dans sa quatrième année sous sa forme actuelle

Institué par l'article 33 de la loi du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement du territoire et mis en oeuvre par anticipation dès le 1 ^er janvier 1995, le FNADT a été créé pour regrouper six fonds ^{2( * )} qui étaient inscrits jusqu'en 1994 au budget de l'aménagement du territoire.

Le FNADT comporte deux sections, une section générale et une section locale. La répartition des crédits disponibles entre les deux sections intervient en début d'année, lors de la première réunion du comité interministériel pour l'aménagement et le développement du territoire (CIADT).

La section générale regroupe des crédits gérés par le CIADT, qui arrête ses choix en fonction de l'importance et de l'exemplarité des projets proposés et de leur cohérence avec les priorités de l'aménagement du territoire. C'est également sur la section générale que sont imputés les crédits pour le financement de programmes interrégionaux ainsi que ceux destinés à la décentralisation d'entreprises.

En principe, le fonds ne doit pas se substituer aux dotations ordinaires de l'Etat. Il a vocation à être employé lorsqu'il n'existe aucune autre ligne budgétaire adaptée. Il doit permettre de susciter la participation d'autres partenaires, principalement les collectivités locales et l'Union européenne. Votre rapporteur déplore que les crédits du FNADT soient parfois orientés vers des réalisations dont le lien avec l'aménagement du territoire peut sembler ténu.

La section locale est déconcentrée auprès des préfets de régions. Ces crédits sont répartis entre une fraction correspondant aux engagements souscrits dans les contrats de plan Etat-région (CPER) et une fraction dite " libre d'emploi ". Cette dernière fait elle-même chaque année l'objet d'une répartition entre les régions.

La répartition des crédits du FNADT

(En millions de francs)

	1996 (AP - DO)	1997 (AP - DO)	1998 (AP-DO)	Evolution 97/96 en %	Evolution 98/97 en %
Section générale Titre IV Titre VI	163,959 681,135	131,88 495,325	nd nd	- 19,56 - 27,27	nd nd
Total section générale	844,730	627,205	nd	- 25,75	nd
Section locale 1. Contrats de plan Titre IV Titre VI 2. "Libre d'emploi" Titre IV Titre VI	162,485 800 0 0	162,485 521 140 0	nd nd nd nd	- - 35 + 140 -	nd nd nd nd
Total section locale	962,485	822,485	nd	+ 14,54	nd
Total général	1.807,215	1.449,60	1.391	- 19,78	- 4

2. L'utilisation des crédits du FNADT

La DATAR remet chaque année au Parlement un rapport sur l'utilisation des crédits du FNADT. Le rapport pour 1996 a été transmis à l'automne de 1997.

En 1996, l'objectif privilégié par 37 % des opérations subventionnées a été le développement économique et l'emploi. C'est pour les crédits de la section générale que cette tendance a été la plus marquée (48 %).

La répartition des subventions entre les différents secteurs est assez similaire dans toutes les sections. Cependant, les crédits de la section générale s'orientent plus facilement vers l'industrie, ceux de la section locale contractualisée vers le commerce, l'artisanat et l'agriculture, et enfin, ceux libres d'emploi vers la culture, l'emploi et la formation.

3. La dotation du FNADT poursuit sa baisse

a) L'ampleur de la baisse

Les crédits du FNADT, qui s'établissent à 1,391 milliard de francs dans le projet de loi de finances pour 1998, en baisse de 4%. Ils proviennent de deux chapitres budgétaires :

- au titre IV (chapitre 44-10) figurent les crédits d'intervention. Ils s'établissent à 291 millions de francs dans la projet de loi de finances pour 1998, en baisse de 1,1%.

- au titre VI les dépenses d'investissement du chapitre 65-00. Elles accusent une baisse de 4,78% en crédits de paiement (1,1 milliard de francs) et de 0,63% en autorisations de programme (1,3 milliard de francs).

Les crédits de ces deux chapitres, sont ensuite répartis entre la section générale, la section locale déconcentrée et la section locale " libre d'emploi ".

b) Une baisse préoccupante

La réduction des crédits du FNADT est due à l'allongement d'un an des contrats de plan Etat-région (CPER). L'étalement dans le temps des autorisations de programme consacrées, au sein de la section locale, aux contrats de plan était perceptible dès 1997. En effet, les subventions versées par le FNADT dans le cadre des contrats de plan ont connu une diminution de 35% entre 1996 et 1997. La répartition des crédits pour 1998 devrait confirmer cette évolution.

L'état d'avancement des objectifs fixés par les plans ne semble pourtant pas justifier un ralentissement des engagements. En effet, à mi chemin des engagements 1994-98 (maintenant rallongé à 1999), ni l'Etat, ni aucune région, n'avaient engagé 50% des dépenses prévues.

Les crédits du FNADT n'ont pas fait l'objet d'annulation en juillet 1997. La préservation de leur enveloppe en période d'économies budgétaires semblait accréditer l'idée que leur dotation pour 1997 constituait un plancher en dessous duquel les crédits du FNADT ne devaient pas descendre. Le gouvernement n'a pas retenu cette interprétation puisque ces crédits diminuent dans le projet de loi de finances pour 1998 et font l'objet d'annulations conséquentes dans l'arrêté d'annulation du 23 novembre 1997 (5 millions de francs en AP, 2,8 en CP).