B. LES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT
1. Le fonds pour la réforme de l'Etat
Le fonds pour la réforme de l'Etat s'élève à 112,5 millions de francs ; cette année aucun crédit d'investissement ne figure pour ce fonds, contrairement à 1997 où les crédits étaient de 110 millions de francs en fonctionnement et les crédits en capital à 40 millions de francs. La dotation pour 1998 est alignée sur la régulation budgétaire pratiquée au mois de juillet dernier sur ces crédits.
2. La formation et la modernisation
Les crédits de formation interministérielle diminuent de 40 à 32 millions de francs, les crédits de modernisation de 20 à 14,3 millions de francs, là encore par alignement sur les dotations budgétaires issues de la régulation de juillet 1997.
3. Les subventions aux écoles
a) Une modération des crédits en 1998
Les subventions aux écoles représentent 329,27 millions de francs en quasi-stagnation. C'est notamment le cas de la subvention à l'ENA qui s'élève à 161,2 millions de francs.
L'évolution des crédits des subventions aux écoles (1995-1998)
(en millions de francs)
|
Ecoles |
Crédits 1995 |
Crédits 1996 |
Crédits 1997 |
PLF |
Variation en % |
|||
|
LFI |
LFI moins crédits annulés |
LFI |
LFI moins crédits annulés |
LFI |
LFI moins crédits annulés |
1998 |
PLF 98/
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| 36-11 Ecole nationale d'administration |
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| 36-31 Institut international d'aminis-tration publique |
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| 36-51 Instituts régionaux d'administration |
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| 43-01 Centre des études européennes de Strasbourg |
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| TOTAL |
335,839 |
331,859 |
314,690 |
310,444 |
329,172 |
322,058 |
329,274 |
+ 0,03 |
Source : Direction générale de l'administration et de la fonction publique.
b) Les surcoûts de la délocalisation de l'ENA
Cette modération, appréciable, des subventions,
ne doit pas faire oublier les surcoûts nés de la "fausse
délocalisation" de l'Ecole nationale d'administration à
Strasbourg.
Les dépassements considérables du budget initial prévu
pour cette opération avaient été dénoncés,
à juste titre, en 1994, par M. Maurice Couve de Murville, alors
rapporteur de la commission des finances sur les crédits des services
généraux du Premier ministre.
L'état détaillé de ce dossier figure dans le rapport de la
Cour des Comptes rendu public le 24 novembre dernier.
La Cour synthétise de la façon suivante les surcoûts
nés de la délocalisation décidée en 1992 :
"Annoncé comme une opération exemplaire de
"délocalisation", le transfert de l'Ecole nationale d'administration
à Strasbourg s'est traduit, en fait, par une double implantation dont
les conditions de mise en œuvre ont été
particulièrement coûteuses.
Le transfert envisagé à l'origine a conduit à
aménager pour un coût sensiblement supérieur aux
prévisions initiales les bâtiments de la Commanderie Saint-Jean,
à Strasbourg, progressivement, mais épisodiquement occupés
au fur et à mesure de leur livraison. Par la suite, la décision
de maintenir l'implantation parisienne a consacré la sous-utilisation
des locaux strasbourgeois.
Cette opération, décidée par le Gouvernement sans
préparation ni concertation, en application d'un calendrier
précipité et de décisions successives qui en ont
modifié le déroulement d'une manière parfois
imprévisible, s'est traduite par une dépense directe de
170 millions, sensiblement supérieure à celle qui avait
été annoncée au Parlement en juin 1992. Contrairement au
principe initialement retenu, aucun produit de cession immobilière n'est
venu en atténuer la charge. Ses effets continuent de peser lourdement
sur le budget et sur le fonctionnement de l'établissement. La gestion
quotidienne et le fonctionnement pédagogique de l'école restent
en outre gravement perturbés par les effets de la double installation,
qui entraîne inévitablement la sous-occupation des locaux, le
sous-emploi des équipements et des déplacements
répétitifs".
L'analyse de la Cour porte en effet sur le dépassement des
crédits constaté sur l'opération initiale, mais aussi sur
les coûts additionnels de fonctionnement annuels occasionnés par
cette opération.
Les surcoûts de la délocalisation de l'ENA
Un dépassement considérable des coûts
initiaux
*
Une opération précipitée
La décision de transférer l'ENA à Strasbourg n'a
été précédée d'aucune des procédures
préconisées par le CIAT du 7 novembre 1991 en ce qui
concerne les délocalisations : examen immobilier, exigence
d'économie budgétaire, évaluation précise des
dépenses et recettes immobilières entraînées par
l'opération.
En réalité, comme le souligne la Cour,
"les prévisions
financières successives ont fait une large place à
l'improvisation, chaque décision étant déterminée
prioritairement par la nécessité de respecter les délais
assignés par le gouvernement"
.
L'estimation annoncée devant le Parlement le 9 juin 1992
était d'environ 100 millions de francs, soit 30 millions de
francs pour l'achat du bâtiment, et 70 à 80 millions de
francs pour les travaux.
*
Un changement de conception "
en cours de route
"
Alors que l'Etat avait engagé les travaux à Strasbourg, la
réflexion a fait reconnaître, en 1993, la nécessité
de maintenir certains enseignements dans la capitale : il a donc
été décidé de partager les activités de
l'école entre Strasbourg et Paris
*
Des surcoûts considérables
L'Etat a finalement acheté les bâtiments d'une ancienne prison, la
"
Commanderie Saint-Jean
" intégrée dans une ZAC, le
8 octobre 1992. Par ailleurs, la cession des bâtiments de la rue de
l'Université, à Paris, qui devait concourir au financement de
l'opération, a été abandonnée.
Afin de livrer le bâtiment en temps voulu, les travaux ont
été confiés à une société locale, sur
la base d'un avant-projet sommaire.
Enfin, le transfert des agents, qui devait porter sur 120 emplois, s'est
finalement réduit à 14.
Des recrutements ont du être effectués pour assurer le
fonctionnement de Strasbourg (41 agents), alors que quatre-vingt agents
sont restés en poste à Paris, et que près de vingt
travaillent sur les deux sites.
Dans sa réponse au rapport de la Cour des Comptes, le ministre de la
fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation, chiffre le coût des opérations initiales
de la manière suivante :
- la répartition des activités entre les deux sites, la
superficie des locaux et le montant total des travaux : 97 millions
de francs ;
- le montant des équipements : 28,2 millions de
francs ;
- le coût d'achat du bâtiment : 15 millions de
francs ;
soit 155,2 millions de francs auxquels se sont ajoutées des mesures
d'accompagnement du déménagement : indemnités de
mission, frais de gardiennage et de déménagement de
matériel, plan social de délocalisation, soit au total
15 millions de francs, ce qui porte le coût de l'opération
initiale à
170,2 millions de francs
.
Une hausse des charges de fonctionnement annuelles
La hausse des charges de fonctionnement est induite par la dualité des
sites.
- Un personnel vacataire a été recruté pour assurer
le gardiennage et le fonctionnement des deux sites : douze emplois ont
été créés.
- Compte tenu des frais supplémentaires de déplacement et
des autres charges de fonctionnement,
la subvention de l'Etat est
passée de 116 millions de francs à 161 millions de
francs en 1995.
La Cour relève enfin la sous-utilisation aberrante des locaux à
Strasbourg, la perturbation profonde de la gestion de l'école, le rythme
des déplacements imposés aux élèves.
Elle conclut que "
Dans les conditions présentes, il est contraire au
bon sens de perpétuer la décision de l'établissement entre
deux sites. Si le regroupement, par retour à Paris ou transfert complet
à Strasbourg, est considéré comme trop difficile, il faut
moins spécialiser chacun des deux ; l'installation, ainsi que la
création d'un pôle de formation annoncée par le
gouvernement, en novembre 1996, fusionnant l'ENA et l'Institut international
d'administration publique, offrent des perspectives dans ce sens
".
Dans sa réponse au rapport de la Cour des comptes, le ministre de la
fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation, se contente de mettre en avant la mise à
disposition active des locaux de l'ENA à des tiers, et l'utilisation
croissante de Strasbourg par le Centre d'études européennes.
c) Les crédits de délocalisation
Ces crédits constituent le fonds de
délocalisation piloté par un comité
interministériel présidé par le secrétaire
général du gouvernement, et composé des ministères
de l'aménagement du territoire, de la fonction publique, du logement, de
l'intérieur et du budget.
Les crédits d'investissement des délocalisations se sont
élevés à 990,5 millions de francs en autorisations de
programme, et 848 millions de francs en crédits de paiement, de
1992 à 1997.
L'évolution des crédits depuis la création du fonds est
retracée par le tableau ci-dessous :
(en millions de francs)
|
Chapitre 57-01 A.P. |
Chapitre 57-01 C.P. |
Chapitres 37-07 D.O. |
|
|
LFI 1992 |
800,00 |
400,00 |
100,00 |
|
LFI 1993 |
0,00 |
400,00 |
85,86 |
|
LFI 1994 |
130,00 |
30,00 |
20,00 |
|
LFI 1995 |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
|
LFI 1996 |
25,00 |
12,50 |
0,00 |
|
LFR 1996 |
5,50 |
5,50 |
0,00 |
|
LFI 1997 |
30,00 |
0,00 |
0,00 |
|
Total |
990,50 |
848,00 |
205,86 |
|
Consommation de 1992 au 30.06.97 |
737,51 |
708,56 |
131,33 |
|
Arrêtés de transfert en instance |
0,50 |
8,50 |
5,20 |
|
Total affecté |
738,01 |
717,06 |
136,53 |
|
Disponible effectif |
252,49 |
130,94 |
69,33 |
|
Prévisions pour 2ème semestre 1997 |
|||
|
Crédits préaffectés |
128,50 |
40,00 |
6,26 |
|
Solde disponible en fin d'exercice |
123,99 |
90,94 |
63,07 |
|
Prévisions pour 1998 |
|||
|
Crédits préaffectés |
50,00 |
112,00 |
8,12 |
|
PLF 1998 |
0,00 |
26,00 |
0,00 |
|
Crédits disponibles (prévision) |
73,99 |
4,94 |
54,95 |
Pour 1998, les autorisations de programme passent de
30 millions de francs à 0 million de francs, alors que les
crédits de paiement passent de 0 à 26 millions de francs.
Aucune dotation n'est inscrite en fonctionnement.
La demande de crédits de paiement est justifiée, selon le
ministère de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de
la décentralisation, par "
la nécessité de couvrir les
autorisations de programme accordées pour des opérations d'ores
et déjà engagées et d'autoriser le lancement, en 1998, des
opérations prévues par les CIAT qui seront en état de
l'être au cours de cet exercice
".